Pendahuluan BAB I PENDAHULUAN

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Umum Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) Tahun Anggaran 2011 memiliki makna yang sangat strategis dalam pencapaian sasaran-sasaran pembangunan sesuai dengan visi, misi dan platform Presiden, sebagaimana tertuang dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) dari Pemerintahan Kabinet Indonesia Bersatu (KIB) Kedua. Di samping karena RAPBN Tahun Anggaran 2011 merupakan RAPBN yang disusun sepenuhnya berdasarkan RPJMN dari KIB Kedua, juga karena untuk pertama kalinya proses dan mekanisme penyiapan, penyusunan, dan pembahasan RAPBN Tahun Anggaran 2011, dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. RAPBN Tahun Anggaran 2011 juga lebih bermakna, karena menandai pelaksanaan reformasi gelombang kedua, yang dimulai seiring dengan awal masa bakti KIB Kedua. Reformasi gelombang pertama sejak tahun 1998/1999 telah berlalu dengan selamat. Berbagai perubahan besar dan mendasar telah berhasil dilakukan dalam berbagai sendi kehidupan berbangsa dan bernegara. Era reformasi, telah melahirkan kehidupan berbangsa yang makin demokratis, ditandai antara lain dengan parlemen yang lebih kuat dan peradilan yang lebih mandiri. Reformasi yang menerapkan kaidah kekuasaan Presiden tidak tak terbatas telah menjadi makin nyata. Reformasi yang mampu mewujudkan mekanisme checks and balances yang seimbang dalam penyelenggaraan negara telah semakin terwujud. Hubungan pusat dan daerah yang semula sangat sentralistis, telah berubah menjadi desentralistis. Reformasi, juga telah mengubah hubungan antara negara dan rakyat. Rakyat bukan lagi sekedar obyek pembangunan, tetapi pemilik kedaulatan. Penghargaan terhadap hak asasi manusia, kesetaraan gender, kebebasan pers, kebebasan berserikat dan berkumpul, serta kebebasan menjalankan agama, dijamin oleh negara secara lebih terbuka. Dalam kurun waktu lebih dari sepuluh tahun terakhir ini pula, bangsa Indonesia telah melakukan perubahan mendasar pada tata kelola pemerintahan. Reformasi birokrasi yang dilandasi oleh prinsip-prinsip good and clean governance untuk melahirkan aparatur pemerintahan yang bersih, transparan, dan akuntabel, terus bergulir. Demikian pula, reformasi untuk memberantas tindak pidana korupsi, reformasi untuk menegakkan hukum dan keadilan, reformasi untuk meningkatkan profesionalisme TNI dan Polri, reformasi tata kelola aset dan keuangan negara, serta reformasi untuk mewujudkan program pro rakyat dan pelayanan publik yang prima, akan terus berlanjut. Reformasi gelombang pertama, utamanya dalam lima tahun terakhir, telah ikut memajukan ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan rakyat. Pada ranah ekonomi, Indonesia tampil sebagai salah satu kekuatan ekonomi terkemuka di dunia. Jika sebelas tahun lalu, bangsa Indonesia terpuruk diterpa krisis ekonomi, tetapi kali ini Indonesia sanggup bertahan, bahkan ikut memberikan alternatif solusi bagi berbagai krisis ekonomi dunia. I-1

2 Pendahuluan Setelah menjalani satu era yang paling transformasional dalam sejarah modern semenjak bergulirnya reformasi, bangsa Indonesia telah berhasil membuktikan mampu bangkit dari kondisi yang terpuruk akibat krisis ekonomi dan moneter, menjadi bangsa yang dinamis dan penuh harapan. Sekalipun reformasi yang digulirkan di segala bidang telah membawa banyak perubahan besar dan mendasar, namun bangsa Indonesia tidak sekali-kali meninggalkan jati-dirinya yang tetap berpegang teguh pada nilai-nilai Pancasila, Undang- Undang Dasar 1945, Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), dan Bhinneka Tunggal Ika. Kebangkitan ekonomi, dan berbagai perubahan mendasar sebagai buah reformasi di atas merupakan modal dasar yang sangat berharga dalam menghadapi masa depan Indonesia yang lebih baik, makin cerah, dan bertambah dinamis pada era reformasi gelombang kedua. Rasa optimisme bangsa Indonesia yang mampu melewati dan menyelesaikan berbagai permasalahan, kendala, dan tantangan yang dihadapi, serta mengubahnya menjadi peluang dan kesempatan untuk bertahan itu, harus terus ditanamkan dan ditumbuhkembangkan pada segenap komponen bangsa. Sebagai bagian dari masyarakat dunia, suka ataupun tidak, mau tidak mau, kehidupan bangsa Indonesia dipengaruhi oleh dinamika perkembangan global. Begitu pula, dalam era globalisasi yang tengah berlangsung saat ini, perekonomian setiap negara saling berhubungan dan saling mempengaruhi satu sama lain, baik secara langsung maupun tidak langsung, baik bernilai positif maupun negatif. Karena itu, penyusunan RAPBN 2011 ini juga tidak terlepas dari pengaruh kondisi perekonomian dunia terkini, dan prospeknya ke depan. Saat ini, perekonomian dunia sedang dalam proses pemulihan setelah mengalami krisis ekonomi dan keuangan yang sangat berat pada tahun Tanda-tanda ke arah perbaikan perekonomian dunia itu terlihat semakin nyata dan jauh lebih optimis. Perekonomian Amerika Serikat (AS), Jepang, China, dan India mulai menunjukkan sinyal pemulihan dan kinerja yang semakin membaik. Di tengah-tengah situasi dan kondisi ekonomi global yang mulai membaik sejalan dengan proses pemulihan ekonomi yang semakin menguat, terdapat kekhawatiran akan terjadinya krisis keuangan di Eropa. Dunia masih mencemaskan krisis utang dan keuangan Yunani, dan mewaspadai kemungkinan imbas krisis utang dan keuangan di Yunani tersebut dapat menurunkan kepercayaan pasar dan stabilitas keuangan di kawasan Eropa. Namun, berkat langkah-langkah Uni Eropa yang mengeluarkan paket penyelamatan atas krisis yang terjadi di kawasan tersebut, kinerja ekonomi di kawasan Eropa berangsur-angsur kembali membaik. Hal ini tercermin antara lain pada perbaikan kinerja ekonomi Eropa, baik sektor manufaktur maupun jasa yang sudah berada pada fase ekspansi, sejalan dengan kinerja ekspor yang telah memasuki pertumbuhan positif. Perekonomian dunia yang pada pertengahan tahun 2009 yang lalu, telah memberikan gambaran positif, dengan terjadinya pembalikan arah dari krisis global, masih terus berlanjut hingga triwulan I tahun Sejalan dengan itu, dalam World Economic Outlook, bulan Juli 2010, proyeksi pertumbuhan ekonomi dan volume perdagangan global tahun 2010 direvisi ke tingkat yang lebih optimis. Pertumbuhan ekonomi dunia tahun 2009 yang sempat mengalami kontraksi hingga 0,6 persen, pada tahun 2010 diperkirakan akan kembali menguat menjadi 4,6 persen. Penguatan laju pertumbuhan ekonomi global tersebut I-2

3 terutama dimotori oleh pulihnya kondisi perekonomian negara-negara berkembang. Ekonomi China, sebagai motor penggerak proses pemulihan dari krisis, diperkirakan tumbuh mencapai 10,5 persen, sementara perekonomian Indonesia diperkirakan masih akan tumbuh cukup kuat. Sejalan dengan perkembangan positif ekonomi global, kinerja perekonomian domestik juga terus menunjukkan perbaikan yang cukup signifikan. Stabilitas ekonomi relatif terjaga dengan kecenderungan semakin menguat. Selama Januari-Juli tahun 2010, rata-rata nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat menguat 16,2 persen ke level Rp9.172/USD. Selanjutnya, pergerakan nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat hingga akhir tahun diperkirakan tetap stabil, sehingga secara rata-rata di sepanjang tahun 2010 akan berada pada kisaran Rp9.200/USD. Penguatan rupiah membawa dampak positif kepada pengendalian inflasi. Laju inflasi sepanjang Januari-Juli tahun 2010 masih relatif terkendali pada tingkat 6,22 persen (y-o-y) atau 4,02 persen (y-t-d). Tekanan inflasi diperkirakan akan terjadi pada semester II tahun 2010 seiring dengan kenaikan TDL, tahun ajaran baru, serta hari raya keagamaan (puasa, lebaran, natal dan tahun baru). Namun, dengan koordinasi antara Pemerintah dan Bank Indonesia yang semakin baik, laju inflasi sampai akhir tahun 2010 diharapkan masih dalam sasaran. Sejalan dengan terjaganya laju inflasi, rata-rata suku bunga SBI 3 bulan juga cenderung terus menurun. Sepanjang Januari-Juli tahun 2010, rata-rata suku bunga SBI 3 bulan berada pada tingkat 6,58 persen, atau jauh lebih rendah bila dibandingkan dengan realisasinya pada periode yang sama tahun sebelumnya yang sebesar 8,29 persen. Di sisi eksternal, kinerja ekspor dan impor dalam kuartal I tahun 2010 mengalami peningkatan cukup signifikan dari periode yang sama tahun sebelumnya, masing-masing sebesar 41,8 persen dan 52,4 persen. Hal ini terutama didukung oleh penguatan kinerja sektor komoditas manufaktur, seperti industri tekstil, pakaian, alat angkut, dan kimia yang semakin membaik, sejalan dengan pulihnya kondisi ekonomi global. Sejalan dengan penguatan kinerja ekspor-impor tersebut, neraca pembayaran pada semester I tahun 2010 diperkirakan mengalami surplus sebesar USD10,9 miliar, dan cadangan devisa menguat hingga mencapai posisi USD78,8 miliar di akhir Juli Seiring dengan makin kuatnya fundamental ekonomi domestik, yang didukung oleh membaiknya faktor eksternal, pertumbuhan ekonomi dalam semester I tahun 2010 mencapai 5,9 persen, lebih tinggi bila dibandingkan dengan pertumbuhan ekonomi semester I tahun 2009 yang sebesar 4,3 persen. Sumber-sumber pertumbuhan PDB pada semester I tahun 2010 berasal dari konsumsi rumah tangga sebesar 4,5 persen, pembentukan modal tetap bruto sebesar 7,9 persen, serta ekspor dan impor yang masing-masing tumbuh sebesar 17,2 persen dan 20,1 persen. Sementara itu, dari sisi lapangan usaha, pertumbuhan ekonomi dalam semester I tahun 2010 didominasi oleh sektor pengangkutan dan komunikasi yang tumbuh sebesar 12,4 persen; sektor perdagangan, hotel dan restoran sebesar 9,5 persen; dan sektor kontruksi sebesar 7,1 persen. Perkembangan positif kinerja ekonomi global maupun domestik sebagaimana diuraikan diatas, perlu dijadikan momentum untuk melangkah lebih optimis lagi di tahun Pertumbuhan ekonomi tahun 2011 diharapkan mampu berakselerasi pada tingkat yang I-3

4 Pendahuluan lebih tinggi dari pencapaian selama ini. Selain itu, pertumbuhan ekonomi tahun 2011 juga diharapkan akan lebih berkualitas, dalam arti: (a) mampu membuka lapangan kerja sehingga bisa menurunkan angka pengangguran dan kemiskinan; (b) bersifat inklusif dan berdimensi pemerataan; serta (c) strukturnya ditopang secara proporsional oleh berbagai sektor pendukungnya. Kondisi politik, sosial, ekonomi, serta pertahanan dan keamanan tahun 2010, dan prospeknya di tahun 2011 sebagaimana diuraikan di atas, menjadi pertimbangan utama dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah 2011, yang selanjutnya menjadi acuan dalam penyusunan RAPBN 2011, dalam rangka mendukung pencapaian sasaran pembangunan yang ditetapkan dalam RPJMN Prioritas RKP 2011 Rencana Kerja Pemerintah (RKP) 2011 disusun untuk menjawab berbagai permasalahan yang belum dapat diselesaikan di tahun 2010, dan tantangan serta peluang di tahun Pengalaman dalam lima tahun terakhir menunjukkan bahwa pembangunan ekonomi yang dilakukan di tengah berbagai tantangan eksternal dan konsolidasi internal serta transisi demokrasi, telah memberikan hasil yang cukup menggembirakan. Pertumbuhan ekonomi dalam periode mendekati rata-rata 5,6 persen, diikuti oleh menurunnya rasio utang terhadap PDB dari 47,3 persen pada tahun 2005 menjadi 28,3 persen pada tahun Tingkat pengangguran terbuka juga menurun dari 11,2 persen pada tahun 2005 menjadi 7,9 persen di tahun Demikian pula, tingkat kemiskinan menurun dari 16,0 persen (35,1 juta orang) pada tahun 2005 menjadi 13,3 persen (atau 31,0 juta orang) pada Maret Meskipun hasilnya belum optimal, namun keberhasilan yang telah diperoleh selama ini patut untuk disyukuri, sekaligus perlu dijaga dan ditingkatkan kualitasnya. Untuk itu, Pemerintah akan terus berupaya untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi, menciptakan lapangan kerja, dan memperbaiki kesejahteraan masyarakat. Karena itu, prinsip kehatihatian dan upaya untuk menjaga stabilitas ekonomi makro, melakukan akselarasi pertumbuhan ekonomi dan penanggulangan kemiskinan, serta upaya perluasan lapangan kerja, harus mendapatkan prioritas. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) Tahun , telah ditetapkan 3 (tiga) agenda pembangunan nasional, yang merupakan arah kebijakan pembangunan jangka menengah, yaitu: (1) Sasaran pembangunan kesejahteraan, (2) Sasaran pembangunan demokrasi, serta (3) Sasaran penegakan hukum. Ketiga agenda pembangunan tersebut merupakan pilar pokok untuk mencapai tujuan pembangunan nasional sebagaimana tertuang dalam Pembukaan UUD Ketiga sasaran strategis pembangunan yang telah ditetapkan dalam RPJMN tersebut, selanjutnya dijabarkan secara rinci dan bertahap ke dalam tema-tema pembangunan pada Rencana Kerja Pemerintah (RKP) setiap tahun. Dalam RKP tahun 2011, sebagai tahun kedua pemerintahan dari Pemerintah KIB Kedua, terdapat 3 tantangan utama yang harus dihadapi. Pertama, menciptakan pekerjaan dan mengurangi kemiskinan. Kedua, I-4

5 membangun tata kelola yang baik untuk dapat meningkatkan efektivitas dan efisiensi pengeluaran Pemerintah. Ketiga, meningkatkan sinergi antara pusat dan daerah. Ketiga tantangan utama tersebut akan mewarnai pelaksanaan prioritas nasional yang ditetapkan dalam RPJMN RKP 2011 disusun dengan tujuan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia di segala bidang, dengan menekankan pada peningkatan kualitas sumber daya manusia, termasuk pengembangan kemampuan ilmu dan teknologi, peningkatan daya saing perekonomian, serta visi-misi, agenda, dan prioritas pembangunan. Berkaitan dengan itu, dalam RKP tahun 2011 ditetapkan tema pembangunan: Percepatan Pertumbuhan Ekonomi yang Berkeadilan Didukung oleh Pemantapan Tata Kelola dan Sinergi Pusat Daerah. Selanjutnya, dalam RKP tahun 2011 juga ditetapkan 3 (tiga) prinsip pengarusutamaan sebagai landasan operasional yang harus dipedomani oleh seluruh aparatur negara dalam pelaksanaan pembangunan. Ketiga prinsip tersebut adalah: (1) pengarusutamaan pembangunan berkelanjutan; (2) pengarusutamaan tata kelola pemerintahan yang baik; dan (3) pengarusutamaan gender. Sejalan dengan itu, juga ditetapkan sebelas prioritas pembangunan nasional dalam RKP tahun 2011, sebagai berikut. Pertama, Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola, dengan sasaran: (a) makin mantapnya tata kelola pemerintahan yang lebih baik melalui terobosan kinerja secara terpadu, penuh integritas, akuntabel, taat kepada hukum yang berwibawa, dan transparan; serta (b) makin meningkatnya kualitas pelayanan publik yang ditopang oleh struktur Pemerintah di pusat dan di daerah, kapasitas pegawai Pemerintah yang memadai, dan data kependudukan yang baik. Kedua, Pendidikan, dengan sasaran: (a) meningkatnya rata-rata lama sekolah penduduk berusia 15 tahun ke atas menjadi 7,75 tahun; (b) menurunnya angka buta aksara penduduk berusia 15 tahun ke atas menjadi 5,17 persen; serta (c) meningkatnya APM SD/SDLB/MI/ Paket A menjadi sebesar 95,3 persen, APM SMP/SMPLB/MTs/Paket B menjadi 74,7 persen, APK SMA/SMK/MA/Paket C menjadi 76,0 persen, dan APK PT usia tahun menjadi 26,1 persen. Ketiga, Kesehatan dan Kependudukan, dengan sasaran: (a) meningkatnya pelaksanaan upaya kesehatan masyarakat preventif yang terpadu; (b) meningkatnya persentase ketersediaan obat dan vaksin menjadi sebesar 85 persen, persentase penduduk (termasuk seluruh penduduk miskin) yang memiliki jaminan kesehatan dari 59 persen menjadi 70,3 persen, dan persentase RS yang melayani pasien penduduk miskin peserta program Jamkesmas menjadi sebesar 80 persen; serta (c) meningkatnya jumlah puskesmas yang memberikan pelayanan kesehatan dasar bagi penduduk miskin menjadi sebesar puskesmas. Keempat, Penanggulangan Kemiskinan, dengan sasaran tingkat kemiskinan sebesar 11,5-12,5 persen dari jumlah penduduk pada tahun Kelima, Ketahanan Pangan, dengan sasaran: (a) terpeliharanya dan meningkatnya tingkat pencapaian swasembada bahan pangan pokok; (b) terbangunnya dan meningkatnya luas I-5

6 Pendahuluan layanan infrastruktur sumberdaya air dan irigasi; (c) menurunnya jumlah dan persentase penduduk dan daerah yang rentan terhadap rawan pangan; (d) terjaganya stabilitas harga bahan pangan dalam negeri; (e) meningkatnya kualitas pola konsumsi pangan masyarakat dengan skor pola pangan harapan (PPH) menjadi sekitar 88,1; (f) meningkatnya PDB sektor pertanian, perikanan, dan kehutanan dengan pertumbuhan sekitar 3,7 persen; serta (g) tercapainya indeks Nilai Tukar Petani (NTP) di atas 105 dan Nilai Tukar Nelayan menjadi 107. Keenam, Infrastruktur, dengan sasaran: (a) terlaksananya pembangunan Lintas Sumatera, Jawa, Bali, Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur, dan Papua sepanjang kilometer; (b) meningkatnya keselamatan, keamanan dan kualitas pelayanan transportasi yang memadai dan merata guna mewujudkan sistem logistik nasional yang menjamin distribusi bahan pokok, bahan strategis dan nonstrategis untuk seluruh masyarakat; dan (c) terlaksananya penanganan DAS Bengawan Solo secara terpadu. Ketujuh, Iklim Investasi dan Iklim Usaha, dengan sasaran antara lain: (a) tercapainya pertumbuhan investasi dalam bentuk pembentukan modal tetap bruto (PMTB) pada tahun 2011 sebesar 10,9 persen; (b) menurunnya tingkat pengangguran terbuka hingga 7,3 persen; dan (c) terciptanya 2,2-2,5 juta kesempatan kerja baru dan 2,0 juta orang angkatan kerja baru yang masuk pasar kerja. Kedelapan, Energi, dengan sasaran antara lain: (a) tercapainya komposisi bauran energi yang sehat dengan menurunnya persentase pemanfaatan energi fosil dan meningkatnya persentase energi baru terbarukan (EBT); (b) berkembangnya ilmu pengetahuan, teknologi dan sumberdaya manusia nasional yang mendukung industri energi dan ketenagalistrikan nasional; serta (c) tercapainya produksi gas bumi sebesar 912 (MBOPD) dan produksi gas bumi sebesar (MBOPD). Kesembilan, Lingkungan Hidup dan Pengelolaan Bencana, dengan sasaran antara lain: (a) berkurangnya lahan kritis melalui rehabilitasi dan reklamasi hutan, meningkatnya pengelolaan kualitas ekosistem lahan gambut, terus ditingkatkannya kualitas kebijakan konservasi dan pengendalian kerusakan hutan dan lahan yang terpadu, terlaksananya evaluasi pemanfaatan ruang berdasarkan daya dukung dan daya tampung lingkungan yang bersifat lintas K/L, serta terselenggaranya dukungan terhadap penelitian dan pengembangan untuk penurunan gas rumah kaca dan adaptasi perubahan iklim; (b) terjaganya kelestarian SDA dan LH dan kemampuan SDA dalam mendukung pembangunan berkelanjutan, meningkatnya kapasitas sumber daya manusia pengelola lingkungan, serta tersedianya data dan informasi kualitas SDA dan LH sebagai dasar perencanaan pembangunan; dan (c) terlaksananya penyelamatan dan evakuasi korban bencana yang cepat efektif dan terpadu. Kesepuluh, Daerah Tertinggal, Terdepan, Terluar, dan Pasca-Konflik, dengan sasaran yang meliputi: (a) terwujudnya kedaulatan wilayah nasional yang ditandai dengan kejelasan dan ketegasan batas-batas wilayah negara; (b) berfungsinya Pusat Kegiatan Strategis Nasional (PKSN) sebagai pusat pelayanan kawasan perbatasan; dan (c) meningkatnya kondisi perekonomian kawasan perbatasan, yang ditandai dengan meningkatnya laju pertumbuhan ekonomi di 38 kabupaten/kota perbatasan yang diprioritaskan penanganannya, khususnya pada 27 kabupaten perbatasan yang tergolong daerah tertinggal. I-6

7 Kesebelas, Kebudayaan, Kreativitas, dan Inovasi Teknologi, dengan sasaran: (a) meningkatnya perhatian dan kesertaan Pemerintah dalam program-program seni budaya yang diinisiasi oleh masyarakat dan mendorong berkembangnya apresiasi terhadap kemajemukan budaya; (b) meningkatnya penyediaan sarana yang memadai bagi pengembangan, pendalaman dan pergelaran seni budaya di kota besar dan ibu kota kabupaten; dan (c) terlaksananya penetapan dan pembentukan pengelolaan terpadu untuk pengelolaan cagar budaya, dan revitalisasi museum dan perpustakaan di seluruh Indonesia sebelum Oktober Dengan tema dan prioritas pembangunan nasional tersebut, kebijakan alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat pada tahun 2011 akan diarahkan terutama untuk mendukung kegiatan ekonomi nasional dalam memacu peningkatan kesejahteraan rakyat dengan tetap melanjutkan tiga sasaran utama, yaitu: (a) meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan berkualitas (pro growth); (b) menciptakan dan memperluas lapangan kerja (pro job); dan (c) meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui program-program jaring pengaman sosial yang berpihak kepada masyarakat miskin (pro poor). Ketiga prioritas pembangunan nasional tersebut kemudian dicerminkan di dalam arah dan postur RAPBN Peran Strategis Kebijakan Fiskal Sebagai salah satu perangkat kebijakan ekonomi makro untuk mencapai sasaran pembangunan, kebijakan fiskal mempunyai tiga fungsi utama, yaitu fungsi alokasi anggaran untuk tujuan pembangunan, fungsi distribusi pendapatan dan subsidi dalam upaya peningkatan kesejahteraan rakyat, dan fungsi stabilisasi ekonomi makro di dalam upaya peningkatan pertumbuhan ekonomi. Sebagai stabilisator ekonomi, APBN, sebagai instrumen kebijakan fiskal, seharusnya diupayakan dapat berfungsi secara optimal dalam meredam siklus bisnis atau fluktuasi ekonomi, atau bersifat kontra-siklis (countercyclical). Ini berarti, dalam kondisi perekonomian yang lesu, pengeluaran Pemerintah yang bersifat autonomous, khususnya belanja barang dan jasa serta belanja modal, dapat memberi stimulasi kepada perekonomian untuk tumbuh lebih tinggi. Sebaliknya, dalam kondisi perekonomian yang tengah memanas akibat terlalu tingginya permintaan agregat, kebijakan fiskal dapat didayagunakan untuk berperan dalam mendinginkan roda kegiatan ekonomi, dengan menyeimbangkan kondisi permintaan dan penyediaan sumber-sumber perekonomian melalui dampak kontraksi APBN. Dengan demikian, fungsi strategis APBN, sebagai salah satu instrumen kebijakan fiskal dalam mempengaruhi perekonomian nasional, dapat diketahui dari dampak, baik secara langsung maupun tidak langsung terhadap sektor-sektor lainnya, seperti sektor riil, sektor moneter, dan juga sektor eksternal. Dampak APBN tahun 2011 terhadap sektor riil dapat dilihat sebagai berikut: 1. Pembentukan modal tetap bruto (PMTB) dalam APBN 2011 mencapai Rp209,0 triliun atau sekitar 3,0 persen terhadap PDB. Sumber utama PMTB sektor Pemerintah dalam tahun 2011 terutama berasal dari belanja modal Pemerintah pusat, yang akan dipertahankan sejalan dengan upaya Pemerintah untuk menjaga stimulasi perekonomian secara terukur, dalam rangka mempertahankan momentum pertumbuhan ekonomi I-7

8 Pendahuluan 2. Komponen konsumsi Pemerintah dalam APBN 2011 diperkirakan mencapai Rp610,1 triliun atau sekitar 8,7 persen terhadap PDB. 3. Transaksi keuangan Pemerintah dalam APBN tahun 2011 secara total diperkirakan berdampak ekspansif sebesar Rp148,5 triliun atau sekitar 2,1 persen terhadap PDB. Hal ini berarti lebih tinggi apabila dibandingkan dengan APBN-P 2010 sebesar Rp146,9 triliun (2,3 persen terhadap PDB). Perlu dicatat, seperti juga yang terjadi di negara-negara lain, dewasa ini kebijakan fiskal masih sangat penting, tetapi peranannya sebagai sumber pertumbuhan (source of growth) cenderung semakin berkurang bila dibandingkan dengan peran sektor swasta yang memang diharapkan akan semakin meningkat. Dewasa ini dan di masa depan, peran Pemerintah lebih difokuskan sebagai regulator. Peranan kebijakan fiskal juga diwujudkan dengan menetapkan defisit anggaran dalam tahun 2011 pada tingkat 1,7 persen terhadap PDB. Kebijakan pengendalian defisit pada tahun 2011 tersebut merupakan salah satu strategi pokok dalam melanjutkan langkah-langkah konsolidasi fiskal dalam mewujudkan APBN yang sehat dan berkelanjutan. Untuk menutup sasaran defisit dalam tahun 2011, maka akan diupayakan sumber pembiayaan terutama dari dalam negeri, dan menjaga pembiayaan luar negeri secara neto tetap negatif, agar mampu mempertahankan penurunan rasio utang terhadap PDB secara berkesinambungan. Peran lain yang juga amat penting dari kebijakan fiskal adalah peran redistribusi dan alokasi anggaran Pemerintah dalam upaya penanggulangan kemiskinan dan peningkatan kesejahteraan rakyat. Dalam konteks ini, kebijakan fiskal dapat dipergunakan untuk mempengaruhi sektor-sektor ekonomi atau kegiatan tertentu, untuk menyeimbangkan pertumbuhan pendapatan antarsektor ekonomi, antardaerah, atau antargolongan pendapatan. Peran kebijakan fiskal juga menjadi penting di dalam menanggulangi dampak yang ditimbulkan oleh bencana alam, wabah penyakit, dan konflik sosial. Di dalam peran strategis kebijakan fiskal, hal lain yang tak boleh dilupakan adalah proses politik anggaran yang terdiri dari perencanaan, implementasi dan pertanggungjawaban APBN. Hal ini menjadi penting mengingat Indonesia adalah negara yang sedang dalam transisi menuju demokratisasi. Implikasinya APBN sebagai instrumen utama kebijakan fiskal direncanakan, ditetapkan dan dilaksanakan melalui proses yang transparan dan prosedur yang relatif panjang, dan harus melibatkan peran dan persetujuan berbagai pihak. Ini adalah konsekuensi logis dari peningkatan transparansi, demokratisasi, dan keterlibatan seluruh elemen masyarakat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Karena itu, kunci keberhasilan kebijakan fiskal akan sangat terletak pada pemahaman bersama akan pentingnya perencanaan yang baik, pelaksanaan yang efektif, dan pertanggungjawaban kebijakan fiskal yang akuntabel dari seluruh aparat yang terkait dan masyarakat sebagai penerima manfaat kebijakan fiskal. 1.4 Dasar Hukum Penyusunan NK dan APBN Penyusunan Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara (APBN) didasarkan pada ketentuan pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 sebagaimana telah diubah menjadi pasal 23 I-8

9 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) UUD 1945 Amendemen keempat yang berbunyi: (1) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat; (2) Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah; (3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara yang diusulkan oleh Presiden, Pemerintah menjalankan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu. Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2011 ini, merupakan perwujudan dari pelaksanaan amanat pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 Amendemen keempat tersebut. Penyusunan RAPBN 2011 juga mengacu pada ketentuan yang tertuang dalam Undangundang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yaitu berpedoman kepada Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2011, Kerangka Ekonomi Makro, dan Pokok-pokok Kebijakan Fiskal tahun 2011, sebagaimana telah disepakati dalam pembicaraan pendahuluan antara Pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia tanggal 1-15 Juni 2010 yang lalu. Di samping itu, proses dan mekanisme penyiapan, penyusunan, dan pembahasan RAPBN Tahun Anggaran 2011, juga dilakukan berdasarkan Undang-Undang No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Secara garis besar, siklus dan mekanisme APBN meliputi: (a) tahap penyusunan RAPBN oleh Pemerintah; (b) tahap pembahasan dan penetapan RAPBN dan RUU APBN menjadi APBN dan UU APBN dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat; (c) tahap pelaksanaan APBN; (d) tahap pemeriksaan atas pelaksanaan APBN oleh instansi yang berwenang antara lain Badan Pemeriksa Keuangan; dan (e) tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Siklus APBN 2011 akan berakhir pada saat Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) disahkan oleh DPR pada 6 bulan setelah berakhirnya tahun anggaran. 1.5 Asumsi Dasar Ekonomi Makro 2011 Perhitungan berbagai besaran RAPBN 2011 didasarkan pada asumsi dasar ekonomi makro yang diperkirakan akan terjadi pada tahun tersebut. Asumsi dasar ekonomi makro sebagai basis perhitungan APBN tahun 2010 dan 2011 dapat dilihat dalam Tabel I.1 berikut: 1. Pertumbuhan ekonomi diperkirakan sebesar 6,3 persen. Sasaran pertumbuhan ekonomi ini diharapkan lebih berkualitas, sejalan dengan faktor eksternal yang pulih lebih cepat, ditandai dengan meningkatnya pertumbuhan ekonomi dan volume perdagangan global. Sumber pertumbuhan ekonomi diharapkan berasal dari permintaan domestik dan membaiknya sisi penawaran. Selain bersumber dari konsumsi sejalan dengan perbaikan kesejahteraan PNS, TNI/Polri, dan pensiunan melalui kenaikan gaji dan pensiun, serta gaji dan pensiun bulan ketigabelas, pertumbuhan ekonomi tahun 2011 juga diharapkan didorong pembangunan pertanian, infrastruktur, dan energi. Dari sisi produksi, sektor industri manufaktur diharapkan menjadi pendorong utama peningkatan pertumbuhan ekonomi, karena sektor industri ini dapat memberikan nilai tambah yang besar. Di luar I-9

10 Pendahuluan sektor industri manufaktur, sektor pertanian, perkebunan, peternakan, kehutanan, dan perikanan masih menjadi andalan dalam mendorong peningkatan pertumbuhan ekonomi. TABEL I.1 ASUMSI DASAR EKONOMI MAKRO, Indikator Ekonomi APBN APBN-P RAPBN 1. Pertumbuhan Ekonomi (%) 5,5 5,8 6,3 2. Inflasi (%) 5,0 5,3 5,3 3. Nilai Tukar (Rp/USD) Suku Bunga SBI-3 bulan (%) 6,5 6,5 6,5 5. Harga Minyak (USD/barel) 65,0 80,0 80,0 6. Lifting Minyak (juta barel/hari) 0,965 0,965 0,970 Sumber: Kementerian Keuangan RI 2. Laju inflasi diharapkan dapat dikendalikan pada level sekitar 5,3 persen. Perkiraan inflasi ini didasarkan pada pertimbangan, bahwa peningkatan kegiatan ekonomi diperkirakan dapat terus diimbangi oleh meningkatnya kapasitas produksi seiring dengan membaiknya investasi. Demikian pula, dengan semakin baiknya infrastruktur, maka distribusi bahan kebutuhan pokok masyarakat semakin lancar, sehingga tekanan harga dari sisi permintaan dan penawaran tetap terjaga. Inflasi yang rendah dan stabil merupakan prasyarat utama bagi tercapainya peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pertumbuhan ekonomi yang berkesinambungan. Untuk mencapai kondisi tersebut di tengah kuatnya tekanan inflasi yang bersumber dari berbagai faktor eksternal dan faktor internal, diperlukan kebijakan yang tepat demi terjaganya stabilitas ekonomi makro ekonomi, dan pengendalian inflasi ke depan. Koordinasi yang baik dan harmonisasi kebijakan antara Bank Indonesia dan Pemerintah akan menjadikan sasaran inflasi lebih kredibel. Berbagai upaya telah dan akan terus dilakukan, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah untuk menjamin tersedianya pasokan dan lancarnya distribusi barang dan jasa. Koordinasi yang komprehensif dan terpadu antara pusat dan daerah, serta antara Pemerintah dan Bank Indonesia tersebut diharapkan dapat menjaga kestabilan harga domestik, yang pada akhirnya dapat mengarahkan ekspektasi inflasi masyarakat pada sasaran inflasi yang telah ditetapkan. 3. Rata-rata nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat diperkirakan sebesar Rp9.300/USD. Pemerintah dan Bank Indonesia akan terus berupaya menjaga volatilitas nilai tukar rupiah melalui penguatan sinergi kebijakan moneter dan fiskal, penerapan kebijakan moneter yang berhati-hati, serta pengawasan lalu lintas devisa. Kebijakan ini diharapkan mampu menjaga stabilitas nilai tukar, dan mencegah volatilitas yang berlebihan serta menjaga kecukupan cadangan devisa untuk memenuhi kebutuhan kegiatan ekonomi. I-10

11 4. Rata-rata suku bunga SBI 3 bulan diperkirakan sebesar 6,5 persen. Relatif stabilnya BI rate sepanjang tahun 2010 diperkirakan akan berlanjut di tahun Kondisi ini antara lain didukung oleh faktor internal, berupa relatif terkendalinya laju inflasi yang ditempuh melalui kebijakan fiskal, moneter, serta sektor riil yang terus semakin membaik. 5. Rata-rata harga minyak mentah Indonesia (ICP) di pasar internasional diperkirakan mencapai sebesar USD80,0 per barel. 6. Dalam tahun 2011, lifting minyak mentah Indonesia diperkirakan meningkat menjadi 0,970 juta barel per hari. 1.6 Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal Sejalan dengan tema pembangunan nasional dalam RKP 2011, yaitu Percepatan Pertumbuhan Ekonomi yang Berkeadilan Didukung oleh Pemantapan Tata Kelola dan Sinergi Pusat Daerah, kebijakan alokasi anggaran belanja negara dalam tahun 2011 diarahkan untuk dapat mendukung kegiatan ekonomi nasional dalam rangka memacu pertumbuhan ekonomi, memantapkan pengelolaan keuangan negara, serta mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Di samping itu, kebijakan alokasi anggaran juga tetap diarahkan untuk memberikan dorongan terhadap perekonomian dengan tetap menjaga keberlanjutan fiskal, menjaga stabilitas perekonomian, serta meningkatkan efektivitas dan efisiensi belanja negara. Alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat pada tahun 2011 akan difokuskan untuk memberikan dukungan terhadap: (1) pencapaian pertumbuhan ekonomi yang berkualitas antara lain melalui pembangunan infrastruktur; (2) perlindungan sosial melalui perluasan akses terhadap layanan pendidikan (BOS), dan kesehatan (Jamkesmas); (3) pemberdayaan masyarakat, antara lain melalui PNPM mandiri dan Program Keluarga Harapan; (4) pemantapan pelaksanaan reformasi birokrasi; (5) perbaikan kesejahteraan aparatur negara dan pensiunan; (6) pengalokasian anggaran subsidi yang lebih tepat sasaran; serta (7) pemenuhan kewajiban pembayaran bunga utang secara tepat waktu. Berdasarkan arah dan strategi kebijakan fiskal tersebut di atas, maka postur APBN 2011 akan meliputi pokok-pokok besaran sebagai berikut: a. Pendapatan negara dan hibah diperkirakan sebesar Rp1.086,4 triliun (15,5 persen terhadap PDB), atau mengalami kenaikan Rp94,0 triliun (9,5 persen) dari target APBN-P tahun Kenaikan rencana pendapatan negara tersebut diharapkan akan didukung oleh kenaikan penerimaan perpajakan. b. Total belanja negara diperkirakan sebesar Rp1.202,0 triliun (17,2 persen terhadap PDB). Jumlah ini berarti menunjukkan peningkatan Rp75,9 triliun atau 6,7 persen dari pagu belanja negara dalam APBN-P Belanja Pemerintah pusat dalam tahun 2011 direncanakan sebesar Rp823,6 triliun, yang berarti mengalami peningkatan Rp42,1 triliun atau 5,4 persen dari pagu APBN-P Sementara itu, anggaran transfer ke daerah dalam tahun 2011 direncanakan sebesar Rp378,4 triliun, yang berarti naik Rp33,8 triliun atau 9,8 persen dari pagu APBN-P I-11

12 Pendahuluan c. Defisit anggaran diperkirakan sebesar Rp115,7 triliun (1,7 persen terhadap PDB). d. Pembiayaan defisit RAPBN 2011 direncanakan berasal dari sumber-sumber pembiayaan dalam negeri sebesar Rp118,7 triliun, dan pembiayaan luar negeri (neto) diperkirakan sebesar negatif Rp3,0 triliun. 1.7 Uraian Singkat Isi Masing-masing Bab terdiri atas enam bab, yang diawali dengan Pendahuluan, yang menguraikan gambaran umum, visi, misi, agenda dan sebelas prioritas pembangunan dalam RKP 2011, peran strategis kebijakan fiskal, landasan hukum, asumsi dasar ekonomi makro RAPBN 2011, pokok-pokok kebijakan fiskal, dan uraian singkat isi masing-masing bab dalam Nota Keuangan. I Perkembangan Ekonomi dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal RAPBN 2011, menguraikan tentang perkembangan ekonomi Indonesia dalam tahun , dan perkembangan dan kebijakan ekonomi makro tahun 2010 yang akan menjadi dasar prakiraan dan prospek ekonomi 2011, sebagai dasar pertimbangan dalam penentuan asumsi dasar ekonomi makro RAPBN Secara ringkas bab ini menguraikan bahwa stabilitas ekonomi makro masih tetap terjaga, sehingga diharapkan dapat menjadi landasan yang kokoh bagi peningkatan kinerja ekonomi nasional di tahun mendatang. II Pendapatan Negara dan Hibah. Bab ini membahas realisasi pendapatan negara tahun , perkiraan pendapatan dan hibah tahun 2010 dan targetnya dalam RAPBN Pembahasan didasarkan pada realisasi pendapatan negara tahun , sedangkan proyeksi mutakhir 2010 didasarkan pada realisasi semester satu, dan prognosis semester kedua APBN-P tahun Sementara itu, target pendapatan dalam RAPBN 2011 didasarkan pada berbagai faktor, seperti kondisi ekonomi makro, realisasi pendapatan pada tahun sebelumnya, kebijakan yang telah dan akan dilakukan dalam bidang tarif, subyek dan obyek pengenaan, serta perbaikan dan efektivitas administrasi pemungutan pajak, kepabeanan, dan cukai. Selain itu, II juga akan menguraikan mengenai tiga strategi yang akan ditempuh Pemerintah, berkaitan dengan: (a) reformasi di bidang administrasi pajak; (b) reformasi di bidang peraturan dan perundang-undangan pajak; dan (c) reformasi di bidang pengawasan dan penggalian potensi pajak. Dalam Bab ini juga dijelaskan mengenai kebijakan Pemerintah dalam rangka optimalisasi penerimaan perpajakan dan PNBP. V Anggaran Belanja Pemerintah Pusat 2011 menguraikan pokok bahasan mengenai: evaluasi perkembangan pelaksanaan anggaran belanja pemerintah pusat , masalah dan tantangan pokok pembangunan tahun 2011; alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat berdasarkan prioritas; serta alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat menurut UU Nomor 17 tahun Di dalam bab ini, juga diuraikan bagaimana tema Percepatan Pertumbuhan Ekonomi yang Berkeadilan Didukung oleh Pemantapan Tata Kelola dan Sinergi Pusat Daerah diterjemahkan ke dalam alokasi belanja Pemerintah pusat, berdasarkan prioritas dan menurut organisasi. Dalam konteks ini, kebijakan alokasi anggaran belanja Pemerintah pusat diupayakan untuk memberikan stimulasi terhadap perekonomian, dan mendukung pencapaian target-target agenda I-12

13 pembangunan nasional melalui program-program yang lebih berpihak pada pertumbuhan ekonomi, penyerapan tenaga kerja, dan pengurangan kemiskinan. Bab V Kebijakan Desentralisasi Fiskal, membahas mengenai perkembangan pelaksanaan desentralisasi fiskal, yang mencakup perkembangan kebijakan desentralisasi fiskal, perkembangan transfer ke daerah, pajak daerah dan retribusi daerah, pinjaman dan hibah daerah, gambaran pelaksanaan APBD, dan implikasi desentralisasi fiskal terhadap perkembangan ekonomi daerah. Selain itu, dalam bab ini juga dibahas kebijakan anggaran transfer ke daerah tahun 2011, yang tetap diarahkan untuk mendukung kegiatan prioritas nasional, dengan tetap menjaga konsistensi dan keberlanjutan pelaksanaan desentralisasi fiskal, guna menunjang pelaksanaan otonomi daerah. Bab VI Pembiayaan Defisit Anggaran, Pengelolaan Utang dan Risiko Fiskal. Di dalam bab ini diuraikan mengenai pembiayaan defisit anggaran, yang mencakup sumber pembiayaan nonutang dan utang. Pembiayaan anggaran yang bersumber dari nonutang dalam tahun 2011 direncanakan terutama berasal dari penerimaan pengembalian penerusan pinjaman, dan rekening kas umum negara (KUN) untuk pembiayaan kredit investasi Pemerintah. Sementara itu, pembiayaan yang berasal dari utang dalam tahun 2011 direncanakan bersumber terutama dari penerbitan SBN, dan pinjaman dalam negeri, sedangkan pembiayaan utang luar negeri neto dipertahankan tetap negatif. Di dalam bab ini juga disinggung isu, tantangan dan dinamika kebijakan pengelolaan utang. Selain itu, di dalam juga dibahas mengenai risiko fiskal, yang diperlukan terutama dalam rangka menjaga kesinambungan fiskal (fiscal sustainability), dan meningkatkan keterbukaan (transparency). Penjelasan risiko fiskal akan memuat beberapa aspek yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal, seperti analisa sensitivitas defisit APBN terhadap perubahan asumsi ekonomi makro, sensitivitas risiko fiskal BUMN akibat perubahan variabel ekonomi makro; risiko utang Pemerintah pusat; kewajiban kontijensi Pemerintah pusat terhadap proyek pembangunan infrastruktur, program pensiun dan tunjangan hari tua (THT) PNS, sektor keuangan, tuntutan hukum kepada Pemerintah, dan keanggotaan pada organisasi/lembaga keuangan internasional; risiko bencana alam; serta risiko desentralisasi fiskal berupa pemekaran daerah, pinjaman daerah, dan pengalihan pajak pusat menjadi pajak daerah. I-13