Memaksimalkan kesempatan, mengelola risiko

Transkripsi

1

2 PERKEMBANGAN TRIWULANAN PEREKONOMIAN INDONESIA Desember 21

3

4 Kata Pengantar Perkembangan Triwulanan Perekonomian menyajikan perkembangan utama ekonomi dalam tiga bulan terakhir. Laporan ini menempatkan perkembangan dalam konteks jangka panjang dan global, serta menilai terhadap prospek ekonomi dan kesejahteraan social. Laporan ini ditujukan untuk khalayak termasuk pembuat kebijakan, pemimpin bisnis, pelaku pasar keuangan, serta komunitas analis dan professional yang terlibat dalam ekonomi. Laporan Perkembangan Triwulanan Perekonomian ini disusun dan dihimpun oleh tim analisa makroekonomi kantor perwakilan Bank Dunia di Jakarta dan dipandu oleh Shubham Chaudhuri (Lead Economist) dan Enrique Blanco Armas (Senior Economist): Magda Adriani (harga beras), Andrew Blackman (arus perdagangan, neraca pembayaran), Andrew Carter (penerimaan pemerintah), Andrew Ceber (rekening nasional), Faya Hayati (harga-harga), Ahya Ihsan (belanja pemerintah dan pencairan fiskal), Diva Singh (pasar keuangan, kondisi moneter, sektor perbankan dan arus modal). Tambahan kontribusi diterima dari Pandu Harimurti (Jamkesmas), Amri Ilmma (kemiskinan), Jon Jellema (Bantuan Langsung Tunai), Paavo Monkkonen (perumahan), Jemima Sy (air dan sanitasi), Victoria A. Beard, Retno Sri Handini, dan Anna I. Gueorguieva (Pengawasan dan Evaluasi). Tia Chandra, Kiyoshi Taniguchi dan Ashley Taylor berbagi tugas penyuntingan dan produksi, Enrique Blanco Armas dan Hassan Noura memberikan komentar mendetil pada draft-draft yang lebih awal. Dokumen ini diterjemahkan ke bahasa oleh Nicolas Novianto dan diedit oleh Magda Adriani, Victoria A. Beard, Fitria Fitrani, Retno Sri Handini, Rythia Afkar, Soekarno Wirokartono, dan Ahya Ihsan. Untuk mendapatkan lebih banyak analisa Bank Dunia atas ekonomi : Untuk informasi mengenai the World Bank serta kegiatannya di, silakan berkunjung ke website ini Untuk mendapatkan publikasi terkait melalui , silakan menghubungi madriani@worldbank.org. Untuk pertanyaan dan saran berkaitan dengan publikasi ini, silakan menghubungi ataylor2@worldbank.org. iii

5 Daftar isi Kata Pengantar Ringkasan Eksekutif: iii viii A. UPDATE EKONOMI DAN FISKAL 1 1. Pendorong global dari neraca luar negeri telah menguat 2. Ramalan akan pertumbuhan domestik akan tetap kuat untuk tahun Didorong pembangunan global, aliran masuk neraca pembayaran terus meningkat 3 4. Pasar keuangan domestik telah didorong oleh aliran masuk modal 5. Goncangan harga bahan pangan sekali lagi mendominasi pergerakan terakhir dalam inflasi Lemahnya pembelanjaan fiskal berlanjut dan pertumbuhan penerimaan pajak telah melambat 9 7. Risiko jangka pendek pada umumnya berasal dari luar negeri, tetapi kebijakan domestik akan menentukan lintasan pertumbuhan jangka menengah 11 B. PERKEMBANGAN TERBARU PEREKONOMIAN INDONESIA Mengelola Aliran Masuk Modal: Pilihan Kebijakan bagi 13 a. Aliran masuk modal telah meningkat tahun ini di, membawa manfaat dan juga risiko yang membutuhkan tanggapan kebijakan yang sesuai b. Peningkatan aliran masuk portofolio meninggikan keprihatinan terhadap prinsip kehatihatian dan ekonomi makro dan memperbesar risiko aliran keluar yang mengganggu c. Kebijakan jangka menengah harus bertujuan untuk menarik lebih banyak PMA dan memperkuat sistem keuangan melalui peraturan makro yang berhati-hati d. memiliki berbagai pilihan kebijakan untuk jangka pendek, yang mana penguatan dan pengamanan pengumpulan cadangan merupakan dua pilihan yang paling tepat Kualitas belanja publik dan pola pencairan anggaran di 18 a. Peningkatan kualitas belanja publik merupakan prioritas utama bagi Pemerintah b. Pencairan anggaran masih condong pada akhir tahunmenghadapi tantangan yang cukup besar c. Perbandingan internasional juga menyoroti tantangan pelaksanaan anggaran di 19 d. Realisasi di bawah anggaran dan pola pencairan yang tidak merata dapat mengurangi efektivitas dan efisiensi belanja publik... 2 e. Tantangan pencairan anggaran dan reformasi kebijakan yang baru ditetapkan f. Melihat ke Depan C. INDONESIA 214 KE DEPAN: SEBUAH PANDANGAN SELEKTIF Menilai kinerja bantuan langsung tunai (BLT) Apakah JAMKESMAS mampu melindungi penduduk dari goncangan akibat pengeluaran untuk kesehatan? Perumahan dan Layanan bagi Rumah Tangga Berpenghasilan Rendah di Memberi insentif kepada pemerintah daerah agar mengambil tanggung jawab bagi layanan air dan sanitasi 4 5. Pemantauan dan Evaluasi (P&E) Nasional di 45 a. Pergeseran internasional menuju penyusunan, perencanaan dan penganggaran kebijakan yang didukung informasi b. P&E di c. Bergerak menuju penganggaran yang didukung informasi kinerja dan membangun suatu sistem P&E yang terkoordinasi LAMPIRAN: GAMBARAN EKONOMI INDONESIA 5

6 DAFTAR GRAFIK Gambar 1: Peningkatan aliran ekuitas dan obligasi ke pasar pasar emerging... 1 Gambar 2: Harga komoditas global mulai meningkat... 1 Gambar 3: Pertumbuhan sedikit melemah di triwulan Gambar 4: perlemahan terutama pada bidang pertanian... 2 Gambar 5: Ekspor pertanian telah meningkat... 4 Gambar 6: termasuk Italia dan Belgia... 6 Gambar 7: Hutang publik telah menurun dan cadangan meningkat... 6 Gambar 8: Pengamanan pengumpulan cadangan berlanjut... 7 Gambar 9: Pertumbuhan kredit telah didorong oleh pinjaman modal kerja... 7 Gambar 1: Inflasi telah meningkat sepanjang tahun tetapi masih berada di bawah rata-rata historis... 8 Gambar 11: Inflasi inti telah meningkat dengan mantap sementara harga yang cepat berubah (terutama pangan) telah mendorong inflasi headline... 8 Gambar 12: Peningkatan aliran masuk portofolio telah mendominasi neraca keuangan sejak tahun Gambar 13: dengan mayoritas investasi portofolio menuju pembelian SUN bukan oleh penduduk Gambar 14: Rupiah menguat dalam nilai riil dan nominal di tahun 29, tetapi lebih bertahap di tahun Gambar 15: Kepemilikan aset domestik oleh asing telah meningkat, tetapi cadangan juga meningkat Gambar 16: Belanja modal sangat condong pada akhir tahun fiskal Gambar 17: Belanja seringkali berada di bawah tingkat Anggaran Gambar 18: Pola pencairan yang tidak merata terlihat mencolok antar negara lain dikawasan Gambar 19: Kemiskinan secara keseluruhan menurun Gambar 2: Disparitas kemiskinan antar propinsi masih dijumpai Gambar 21: Cakupan program bantuan sosial Pemerintah, 28 dan Gambar 22: Cakupan dan pelaksanaan BLT, 25 dan Gambar 23: Asuransi kesehatan Jamkesmas melindungi hampir setengah penduduk miskin.. 33 Gambar 24: Individu yang tercakup oleh Jamkesmas lebih mungkin memanfaatkan layanan rawat inap Gambar 25: Perubahan dalam Kondisi Perumahan di Daerah Perkotaan, Gambar 26: Bahan Bangunan, Prasarana dan Hak Tanah per Desil Pengeluaran, Gambar 27: Rasio Sewa terhadap Pendapatan dan Peningkatannya, 21/ Gambar 28: Menurunnya akses keseluruhan terhadap pasokan air yang ditingkatkan... 4 Gambar 29: Penggunaan pasokan air yang tidak ditingkatkan telah meningkat di perkotaan... 4 Gambar 3: Kualitas akses terhadap pasokan air dan pendapatan rumah tangga memiliki korelasi yang tinggi Gambar 31: Depresiasi dalam perusahaan daerah air minum (PDAM) dapat melampaui investasi baru Gambar 32: Akses terhadap sanitasi yang ditingkatkan Gambar 33: Pengelolaan yang Baik di Kota Palembang Menghasilkan Layanan yang Lebih Baik43 DAFTAR GRAFIK LAMPIRAN Gambar 1:Pertumbuhan PDB... 5 Gambar 2: Kontribusi terhadap PDB (pengeluaran)... 5 Gambar 3: Kontribusi terhadap PDB (sektor)... 5 Gambar 4: Penjualan sepeda motor dan kerndaraan bermotor... 5 Gambar 5: Indikator konsumen... 5 Gambar 6: Indikator kegiatan industri... 5 Gambar 7: Aliran perdagangan riil Gambar 8:Balance of Payments Gambar 9: Neraca perdagangan Gambar 1: Cadangan internasional dan dana capital asing Gambar 11: Term of trade dan implicit ekspor dan impor berdasarkan chained Fisher-Price indices Gambar 12: Inflasi dan kebijakan moneter Gambar 13: Rincian tingkat harga konsumen THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21

7 DAFTAR TABEL DAFTAR KOTAK Gambar 14: Tingkat inflasi negara tetangga Gambar 15: Harga beras domestic dan internasional Gambar 16: Tingkat kemiskinan, bekerja, dan tidak bekerja Gambar 17: Indeks saham regional Gambar 18: Indeks spot dollar dan rupiah Gambar 19: Yield obligasi 5 tahunan mata uang lokal Gambar 2: Spread EMBI obligasi pemerintah dengan obligasi dollar amerika Gambar 21: Perbandingan tingkat kredit bank umum Gambar 22: Indikator keuangan sektor perbankan Gambar 23: Realisasi dan estimasi anggaran belanja pemerintah* Gambar 24: Neraca pembayaran Tabel 1: Kuatnya pertumbuhan akan berlanjut pada tahun viii Tabel 2: Proyeksi PDB agregat pada tahun 21 dan 211 umumnya tidak berubah... 3 Tabel 3: Rekor aliran masuk neraca pembayaran diperkirakan untuk tahun Tabel 4: Spread CDS negara berada jauh di bawah beberapa negara dengan peringkat layak investasi... 6 Tabel 5: APBN 211 yang telah disahkan memproyeksikan defisit yang lebih besar dibanding proyeksi tahun Tabel 6: Alokasi anggaran dan sasaran kinerja Kementerian Kesehatan Tabel 7: Ringkasan temuan audit BPK dari sektor jalan Tabel 8: Penerima BLT mendapat pekerjaan pada tingkat yang lebih tinggi Tabel 9: Rumah tangga BLT juga menghindari penurunan keturutsertaan sekolah dan peningkatan pekerja anak Tabel 1: Frekuensi Pemotongan BLT, Jumlahnya, Pelakunya dan Penggunaannya Tabel 11: Sistem P&E Tabel 12: Indikator Tingkat Nasional yang digunakan oleh Pemerintah Pusat Tabel 13: Lembaga dan Mandat P&E di Kotak 1: Moody s menempatkan obligasi negara dalam penilaian peningkatan peringkat... 6 Kotak 2: Alokasi dan belanja bagi Kementerian Kesehatan... 2 Kotak 3: Peningkatan kendali dan pengawasan internal dapat meningkatkan kualitas belanja.. 22 Kotak 4: Pengenalan singkat Program Jamkesmas THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21

8

9 Ringkasan Eksekutif: Pendorong global bagi neraca luar negeri, termasuk aliran modal, yang menguat Pendorong global utama bagi neraca luar negeri, khususnya aliran modal masuk dan harga-harga komoditas, makin menguat. Tantangan bagi adalah bagaimana memaksimalkan kesempatan-kesempatan yang terjadi, yang berhubungan dengan penguatan pertumbuhan ke depan dan menjadikannya investasi untuk meningkatkan kesejahteraan seluruh masyarakat, sekaligus -risiko terkait. Aliran masuk modal yang kuat, terutama portofolio, dijumpai pada pasar-pasar ekonomi baru, termasuk di. Aliran masuk tersebut didorong oleh perbedaan yield, prospek pertumbuhan yang lebih kuat, dan peningkatan kelayakan kredit, dari ekonomiekonomi baru relatif terhadap ekonomi dengan pendapatan dan hutang yang tinggi. Lanjutan pembanjiran likuiditas ke pasar di AS telah memberikan tambahan dorongan siklikal terhadap tren tersebut. Harga komoditas mengalami peningkatan Secara domestik, pertumbuhan melambat pada triwulan 3 tetapi ramalan pertumbuhan untuk tahun 211 tetap pada 6,2 persen Harga-harga komoditas dunia mulai meningkat pada beberapa bulan terakhir. Di bulan November, harga komoditas non-energi dalam dolar AS, harga bahan pangan dan bahan mentah masing-masing meningkat sebesar 3,4 persen, 4,9 persen dan 7,6 persen. Pendorong utama adalah kuatnya permintaan dari ekonomi-ekonomi baru, terutama Cina, tetapi juga gangguan pasokan pada sektor pertanian. Pertumbuhan PDB tahunan untuk pertama kali melemah pada triwulan 3/21 sejak triwulan 2/29. Akan tetapi pada tingat pertumbuhan 5,8 persen tahun-ke-tahun, tetap relatif kuat dibanding negara-negara lain di wilayah yang sama. Faktorfaktor domestik memainkan peran yang besar termasuk gangguan terhadap pertanian dan pertambangan dan penggalian yang disebabkan oleh cuaca. Pertumbuhan triwulanan dari kinerja perdagangan eceran, jasa dan manufaktur juga melemah karena faktor yang berhubungan dengan masa bulan puasa dan Idul Fitri. Pada sisi pengeluaran, sedikit penurunan pada kontribusi konsumsi swasta yang diimbangi oleh peningkatan yang cukup besar dari konsumsi dan investasi pemerintah dan juga ekspor bersih (net exports). Karena angka-angka triwulan 3 yang menurun, ramalan pertumbuhan tahun 21 sedikit mengalami revisi turun menjadi 5,9 persen. Ekspektasi ke depan, kuatnya investasi yang belakangan terjadi diperkirakan akan terus berlanjut. Indikator frekuensi konsumsi yang lebih tinggi juga mendukung. Dalam hal permintaan luar negeri, ramalan untuk pertumbuhan ekspor riil telah sedikit diturunkan untuk tahun 211 karena pengaruh dasar dari kuatnya kinerja di tahun 21 dan revisi turun terhadap ramalan pertumbuhan mitra perdagangan utama. Dampak buruk dari bencana alam beberapa bulan terakhir, seperti letusan Gunung Merapi, diperkirakan akan terlokalisasi. Secara keseluruhan, ramalan pertumbuhan untuk tahun 211 tetap tidak berubah dari Triwulanan edisi September pada 6,2 persen. Tabel 1: Kuatnya pertumbuhan akan berlanjut pada tahun Produk Domestik Bruto (Persen perubahan tahunan) 4,5 5,9 6,2 Indeks harga konsumen* (Persen perubahan tahunan) 2,6 6,2 6, Saldo anggaran** (Persen PDB) -1,6-1,5-1,8 Pertumbuhan mitra dagang utama (Persen perubahan tahunan) -,8 6,6 4, Catatan: * triwulan 4 pada laju inflasi triwulan 4. ** Proyeksi Kementerian Keuangan, angka 211 adalah APBN yang telah disahkan. Sumber: Kementerian Keuangan, BPS dan badan statistik nasional lainnya lewat CEIC, Consensus Forecasts Inc., dan Bank Dunia THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 viii

10 Pergerakan dalam harga bahan pangan yang cepat berubah terus mendekati inflasi umum (headline) Akibat perkembangan global, aliran masuk neraca pembayaran meningkat DPR telah mengesahkan APBN tahun 211 Gangguan yang berhubungan dengan cuaca terhadap produksi bahan pangan menggerakan inflasi menjadi 6,3 persen tahun-ke-tahun di bulan November, naik dari 5,7 persen di bulan Oktober. Harga padi-padian (termasuk beras) meningkat sebesar 25 persen tahun-ke-tahun, tingkat tertinggi sejak krisis bahan pangan di tahun 26. Karena kaum miskin mengkonsumsi porsi bahan pangan yang lebih besar dalam susunan konsumsi mereka, celah antara inflasi headline dan inflasi kelompok konsumsi warga miskin (The World Bank poverty basket) yang dibuat Bank Dunia makin melebar. Inflasi inti masih tetap lemah (pada 4,3 persen tahun-ke-tahun di bulan November). Walaupun meningkat secara bertahap, tingkatnya masih di bawah tingkat yang dicatat pada tahun 28. Berdasarkan pada inflasi yang stabil, Bank tidak mengubah suku bunga rujukannya pada 6,5 persen untuk bulan Desember. Aliran masuk neraca pembayaran didorong oleh aliran masuk neraca keuangan dan kuatnya neraca perdagangan. Pada tiga triwulan pertama tahun 21, aliran masuk modal dan keuangan bersih bergerak jauh di atas tingkat rata-rata pra-krisis, dengan didominasi oleh aliran masuk portofolio bersih. Aliran masuk PMA juga mengalami tren naik, tetapi tetap lebih rendah dibanding negara lain di wilayah yang sama. Aliran keluar portofolio bersih terjadi di bulan November, yang umumnya disebabkan oleh turunnya kepemilikan SBI oleh pihak asing karena pembekuan lelang SBI 3 bulanan. Pada awal Desember dijumpai kembali aliran masuk asing yang mengarah kepada sekuritas pemerintah dan ekuitas lokal. Program dan prioritas dalam APBN tahun 211 yang disahkan oleh DPR pada umumnya sejalan dengan anggaran yang diusulkan. Belanja modal yang sangat dibutuhkan akan menerima peningkatan yang cukup besar. Keseluruhan defisit dinaikkan menjadi 1,8 persen PDB, dibanding 1,7 persen pada usulan anggaran. Pertumbuhan penerimaan pemerintah pada tahun berjalan melambat sejak Triwulanan edisi September. Selain itu, seperti pada tahun-tahun yang lalu, pencairan yang lemah dijumpai pada sebelas bulan pertama tahun 21. Tentang hal ini, walaupun beberapa reformasi untuk meningkatkan pelaksanaan anggaran telah diluncurkan, beberapa masalah yang telah ada sejak lama masih menghambat pencairan anggaran yang tepat waktu (lihat pembahasan pada Bagian B). Mencerminkan kedua tren ini, proyeksi Bank Dunia bagi keseluruhan defisit di tahun 21 adalah 1,1 persen PDB, lebih kecil dari proyeksi Pemerintah untuk Semester I sebesar 1,5 persen PDB. Risiko jangka pendek pada umumnya berasal dari luar negeri, terutama dari aliran masuk modal Meningkatnya aliran masuk modal sepanjang 21 menimbulkan tantangan kebijakan bagi banyak pasar ekonomi baru, termasuk. Pada jangka pendek, masih tetap rentan terhadap goncangan yang merusak sentimen investor. Upaya lanjutan untuk memindahkan aliran masuk menuju aliran dengan jangka yang lebih panjang dapat membantu memitigasi risiko ini, terutama kebijakan untuk meningkatkan insentif bagi investasi PMA. Pada jangka menengah, risiko domestik utama adalah apakah kebijakan yang diperlukan untuk untuk mendorong pertumbuhan menjadi 7 persen telah dipahami dan diterapkan. Risiko ini memberikan potensi naik dan turun disekitar garis dasar. Tindakan terkoordinasi dibutuhkan untuk menangani kebutuhan prasarana, menghadapi rintangan pertumbuhan dari iklim investasi, meningkatkan penciptaan lapangan kerja berkualitas, dan memastikan bahwa manfaat pertumbuhan dinikmati oleh seluruh masyarakat. Kebijakan yang ditujukan untuk menangani kerentanan terhadap kemiskinan dan meningkatkan akses terhadap layanan dasar terhadap penduduk dapat membantu mendorong pertumbuhan di masa depan Aspek yang berbeda dari kemiskinan dan dan penyampaian layanan adalah fokus dari artikel kebijakan jangka menengah pada Triwulanan ini. Program-program perlindungan sosial pemerintah dapat membantu mengurangi kerentanan rumah tangga terhadap kemiskinan. Sebagai contoh, Pemerintah menggunakan program bantuan langsung tunai (BLT) bagi rumah tangga miskin secara nasional di tahun 25 dan 28 untuk membatasi dampak penyesuaian naik harga bahan bakar minyak. Memberikan perlindungan keuangan dari pengeluaran kesehatan merupakan satu dari sasaran pembangunan kesehatan di. Asuransi kesehatan Jamkesmas yang didanai oleh pajak ditujukan bagi kaum miskin. Jamkesmas berperan penting yang mencakup hampir duapertiga masyarakat yang memiliki asuransi kesehatan formal THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 ix

11 Dalam hal akses terhadap layanan prasarana dasar, rencana pembangunan jangka menengah Pemerintah (RPJMN ) menetapkan agenda yang ambisius untuk air dan sanitasi. Anggaran pemerintah nasional untuk sektor tersebut akan meningkat dan alokasi hibah khusus tahunan akan disediakan untuk mendukung investasi pemerintah daerah dalam sistem air dan sanitasi berbasis masyarakat. Terdapat tanda-tanda bahwa langkah-langkah positif telah di ambil untuk mengurangi tren menurunnya tingkat layanan air dan sanitasi yang dialami pada dekade yang lalu. Kondisi perumahan di juga telah meningkat secara moderat, terutama pada bidang-bidang yang membutuhkan koordinasi seperti layanan prasarana dan hak kepemilikan properti. Terakhir, pengawasan dan evaluasi (P&E) dapat menginformasikan penilaian terhadap perkembangan pemerintah dalam menangani kemiskinan melalui meningkatkan pemahaman tentang kemampuan pemerintah untuk menyampaikan barang-barang dan jasa. bergeser menuju sistem penganggaran berbasis informasi kinerja dan informasi P&E merupakan salah satu masukan yang penting. Langkah ke depan untuk menyusun sistem P&E terkoordinasi tampaknya akan menyertakan pembagian informasi yang lebih besar, peningkatan sistem dan menyepakati indikator, format dan koordinasi lintas lembaga dan badan. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 x

12 A. UPDATE EKONOMI DAN FISKAL 1. Pendorong global dari neraca luar negeri telah menguat Modal portofolio global yang mengalir ke pasarpasar kekuatan ekonomi baru (emerging markets) telah meningkat tajam pada beberapa triwulan terakhir Harga komoditas telah makin meningkat Pertumbuhan aliran masuk modal yang kuat telah terlihat pada pasar-pasar kekuatan ekonomi baru (emerging markets) (Gambar 1). Aliran dana global ke pasar ekonomi baru itu, yang mencakup ekuitas dan penerbitan obligasi dan pinjaman bank, mencapai 43 miliar dolar Amerika pada sepuluh bulan pertama tahun ini, walaupun melemah di bulan Oktober. Bandingkan nilainya dengan jumlah 353 miliar dolar Amerika yang tercatat di sepanjang tahun 29. Aliran masuk modal itu telah didorong oleh perbedaan yield dan prospek pertumbuhan yang lebih kuat, dan peningkatan kelayakan kredit yang dimiliki oleh ekonomi-ekonomi baru relatif terhadap ekonomi negara berpenghasilan lebih tinggi yang kini terbenam dalam timbunan hutang. Kebijakan lanjutan pelimpahan banjir likuiditas ke pasar di Amerika Serikat telah memberikan tambahan dorongan siklikal kepada tren ini. Para penyusun kebijakan pada seluruh ekonomi baru sedang berjuang menyusun kebijakan tanggapan yang tepat untuk memitigasi keprihatinan makro dan kehati-hatian yang berkaitan dengan melimpahnya aliran masuk modal tersebut (Bagian B membahas masalah-masalah tersebut dengan lebih rinci). Harga-harga komoditas dunia juga meningkat pada beberapa bulan terakhir (Gambar 2). Di bulan November harga komoditas non-energi meningkat sebesar 3,4 persen pada bulan tersebut dalam dolar AS, harga bahan pangan meningkat 4,9 persen dan bahan mentah meningkat sebesar 7,6 persen. Pendorong utama adalah kuatnya pertumbuhan permintaan dari kekuatan ekonomi-ekonomi baru, terutama Cina, dan juga karena gangguan supply komoditas tertentu, terutama pada sektor pertanian. Melihat ke depan, Bank Dunia merevisi ramalan komoditas dunia (dalam US dollar) untuk tahun 21 dan 211 (dengan tingkat ramalan bagi masing-masing indeks non-energi dan energi ditingkatkan sebesar 9,8 persen dan 6,7 persen di tahun 211). Gambar 1: Peningkatan aliran ekuitas dan obligasi ke pasar pasar emerging (aliran modal ke pasar berkembang, miliar dolar AS) Gambar 2: Harga komoditas global mulai meningkat (indeks harga komoditas global dolar AS, Indeks Jan 29=1) 5 Banks Equity Bonds Energi Non-energi Pertanian Jan-Oct Jan-9 Jul-9 Jan-1 Jul-1 Sumber: Bank Dunia DECPG Sumber: Bank Dunia Setelah pembalikan arah yang kuat, mitra-mitra perdagangan utama telah lebih melunak Mengikuti pembalikan arah yang kuat, pertumbuhan pada sebagian besar mitra perdagangan utama (MTP) telah mulai melandai. Bobot pertumbuhan MTP mencapai 7-8 persen pada semester pertama tahun 21 tetapi melunak menjadi 6 persen pada triwulan 3. Normalisasi laju pertumbuhan di antara para MTP ini diperkirakan akan terus berlanjut. 2. Ramalan akan pertumbuhan domestik akan tetap kuat untuk tahun 211 Pertumbuhan pada triwulan 3 sedikit lebih rendah dari perkiraan Pertumbuhan PDB tahun-ke-tahun pada triwulan 3 melemah untuk pertama kali sejak triwulan 2/29 (Gambar 3). Prestasi ini sedikit lebih rendah dari yang diperkirakan pada 5,8 persen tahun-ke-tahun (yoy), atau 1,2 persen triwulan-ke-triwulan (qoq), disesuaikan THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 1

13 secara musiman. Akan tetapi laju pertumbuhan itu tetap relatif kuat dibanding dengan negara-negara lain pada wilayah yang sama. Sebagai contoh, Malaysia dan Thailand mengalami kontraksi triwulanan pada basis penyesuaian musiman. Sementara kinerja pada ekonomi-ekonomi regional lainnya umumnya didorong oleh sektor manufaktur, di, faktor-faktor sementara dalam negeri juga memegang peranan. Karena gangguan cuaca, produksi pertanian cukup lemah pada triwulan 3, turun,1 persen qoq dengan hitungan penyesuaian musiman (seasonally adjusted). Kinerja konstruksi, pertambangan dan penggalian juga berkurang karena faktor serupa. Akan tetapi dalam hal pengaruh terhadap pertumbuhan triwulanan juga terdapat penurunan dalam perdagangan eceran, jasa dan manufaktur (tampaknya karena faktor-faktor yang berhubungan dengan bulan Ramadan). Pertumbuhan komunikasi dan transportasi bertahan dengan baik (Gambar 4). Gambar 3: Pertumbuhan sedikit melemah di triwulan 3 (persentase perubahan) Percent 4 3 Year on year (RHS) Percent 8 6 Gambar 4: perlemahan terutama pada bidang pertanian (kontribusi kepada pertumbuhan triwulan-ke-triwulan dengan penyesuaian musim, persen) Agriculture Mining and construction Manufacturing Com & trans Retail trade Other (incl services) GDP* Percent 2 Percent 2 2 QoQ seas. adjust (LHS) Average (LHS)* Sep-3 Jun-5 Mar-7 Dec-8 Sep-1-1 Sep-7 Mar-8 Sep-8 Mar-9 Sep-9 Mar-1 Sep-1-1 Catatan: * Rata-rata pertumbuhan QoQ antara triwulan 1/2 dan triwulan 2/21 Sumber: BPS, Bank Dunia Catatan: Kontribusi mungkin tidak berjumlah sama dengan keseluruhan pertumbuhan PDB karena penyesuaian musiman dari tiap rangkaian Sumber: BPS dan perhitungan staf Bank Dunia Pertumbuhan investasi memberi kontribusi yang kuat pada sisi pengeluaran Pertumbuhan untuk tahun 211 diramalkan sebesar 6,2 persen, lebih tinggi dari pertumbuhan tahun 21 sebesar 5,9 persen Pada sisi pengeluaran untuk pertumbuhan triwulanan, sedikit perlambatan kontribusi konsumsi swasta telah diimbangi dengan peningkatan konsumsi dan investasi pemerintah yang besar (lihat Lampiran). Peningkatan belanja investasi didorong oleh investasi peralatan mesin, yang dapat disebabkan oleh kuatnya kurs nilai tukar yang menurunkan harga investasi tetapi juga karena adanya perkiraan akan permintaan berkelanjutan atas produksi di masa depan. Ekspor bersih juga memberi pengaruh yang kuat, walaupun hal ini diimbangi dengan perbedaan statistika (statistical diescrepancy) yang besar. Melambatnya ertumbuhan ekonomi pada triwulan 3 sedikit menurunkan ramalan Bank Dunia untuk tahun 21 menjadi 5,9 persen dari 6, persen pada Triwulanan edisi September (Tabel 2). Harapan ke depan, indikator konsumsi dan investasi bulanan tetapmendukung. Sebagai contoh, kepercayaan konsumen telah berbalik arah setelah mengalami penurunan ketika harga bahan pangan melonjak. Penjualan kendaraan bermotor juga berbalik arah di bulan Oktober setelah mengalami penurunan selama Ramadan. Dampak riil ekonomi dari rangkaian bencana alam yang menimpa pada beberapa bulan terakhir, seperti letusan Gunung Merapi, diperkirakan dampaknya terbatas terhadap PDB nasional. Pertumbuhan ekspor riil telah diturunkan sedikit untuk tahun 211, karena pengaruh dasar dari kinerja yang kuat dari tahun 21 dan revisi ramalan pertumbuhan mitra perdagangan utama. Revisi penurunan bagi pertumbuhan konsumsi pemerintah mencerminkan kelemahan pencairan anggaran. Ramalan pertumbuhan untuk tahun 211 tidak berubah pada 6,2 persen. Akan tetapi pencapaian pertumbuhan sesuai rencana pembangunan nasional jangka menengah THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 2

14 (RPJM-N) dengan sasaran sekitar 7 persen untuk tahun 213 dan 214 akan membutuhkan tindakan kebijakan yang mengena pada tahun-tahun ke depan seperti penekanan pada bidang-bidang prasarana dan iklim investasi. Tabel 2: Proyeksi PDB agregat pada tahun 21 dan 211 umumnya tidak berubah (persentase perubahan, kecuali dinyatakan lain) Annual Year to December quarter Revision to Annual Main economic indicators Total Consumption expenditure Private consumption expenditure Government consumption Gross fixed capital formation Exports of goods and services Imports of goods and services Gross Domestic Product Agriculture Industry Services External indicators Balance of payments (USD bn) n/a n/a n/a Current account balance (USD bn) n/a n/a n/a Trade balance (USD bn) n/a n/a n/a Financial account balance (USD bn) n/a n/a n/a Other economic measures Consumer price index Poverty basket Index GDP Deflator Nominal GDP Economic assumptions Exchange rate (IDR/USD) Interest rate (SBI, 1 month) n crude price (USD/bl) Major trading partner grow th Catatan: Proyeksi aliran perdagangan berkaitan dengan neraca nasional, yang dapat melebihkan pergerakan sebenarnya dalam volume perdagangan dan mengecilkan pergerakan dalam harga karena perbedaan dalam rangkaian harga. Sumber: Menkeu, BPS, BI, CEIC dan proyeksi Bank Dunia 3. Didorong pembangunan global, aliran masuk neraca pembayaran terus meningkat Neraca perdagangan dan neraca keuangan mendukung peningkatan aliran masuk neraca pembayaran Surplus neraca pembayaran dari tiga triwulan pertama tahun 21 telah melampaui aliran masuk tahunan tertinggi yang pernah tercatat (19 miliar dolar Amerika dibanding 14,5 miliar dolar Amerika pada tahun 26). Cadangan devisa telah meningkat menjadi 93 miliar dolar Amerika pada akhir bulan November. Neraca keuangan dan neraca berjalan mencatat kinerja yang kuat pada triwulan 3. Pada neraca berjalan, surplus neraca perdagangan telah berbalik arah dengan kuat dari defisit tipis yang terjadi pada bulan Juli. Pada bulan Oktober neraca itu mencapai 2,1 miliar dolar Amerika, setelah surplus sebesar 2,6 miliar dolar Amerika di bulan September. Ekspor pertanian mulai meningkat dengan kuat, berlawanan dengan lemahnya kinerja PDB pertanian (Gambar 5). Hal ini mencerminkan bobot yang lebih THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 3

15 besar pada tanaman pangan dalam PDB pertanian (sedikit di bawah 8 persen pada tiga triwulan pertama tahun 21). Tanaman non-pangan, seperti minyak goreng, merupakan sebagian besar dari ekspor pertanian (67 persen pada periode yang sama) dan telah menerima manfaat dari peningkatan harga komoditas dunia. Pertumbuhan ekspor manufaktur tersendat di bulan September (walaupun mungkin merupakan cerminan pengaruh masa liburan). Di sisi impor, modal dan barang setengah jadi masih menjadi pendorong utama pertumbuhan, mencerminkan investasi yang membumbung. Aliran masuk neraca keuangan juga didorong oleh aliran portofolio yang kuat, dan juga peningkatan PMA Kuatnya neraca keuangan selama tahun 21 harus dipandang dalam konteks aliran dunia yang mengalir ke pasar-pasar baru. Faktor-faktor penarik juga berperan, termasuk kuatnya pertumbuhan ekonomi, pengelolaan kebijakan makro dan peningkatan permintaan domestik (lihat diskusi pada Bagian B mengenai pengelolaan aliran modal). Sebagai hasilnya, aliran masuk neraca keuangan bergerak lebih tinggi pada triwulan 3, dan angka-angka untuk triwulan 1 dan 2 juga direvisi naik. Aliran portofolio merupakan bagian terbesar dari aliran masuk keuangan bersih, dan di dalamnya pembelian sekuritas pemerintah berjangka lebih panjang (5,9 miliar dolar Amerika dari jumlah 12,4 miliar dolar Amerika aliran masuk portofolio bersih dari tiga triwulan pertama tahun 21). Penanaman modal asing (PMA) juga tampaknya mengalami tren yang meningkat (walaupun sulit untuk memisahkan pengaruh penambahan investasi baru dari penerimaan yang diinvestasikan kembali, yang diambil dari data neraca pembayaran). Gambar 5: Ekspor pertanian telah meningkat (miliar dolar AS, rata-rata bergerak 3 bulanan) Tabel 3: Rekor aliran masuk neraca pembayaran diperkirakan untuk tahun 21 (miliar dolar AS) Balance of Payments Current Account Trade Balance Income Balance Transfers Balance Capital & Financial Accounts Capital Account Financial Account Direct Investment Portfolio Investment Other Investment Sumber: BPS dan perhitungan staf Bank Dunia Foreign Reserves (a) (a) 21 value reflects value at end of November Sumber: BI dan proyeksi Bank Dunia Keseluruhan ramalan neraca pembayaran telah ditingkatkan untuk tahun 21 dan 211 Meramalkan komponen neraca pembayaran pada lingkungan global yang sedang berlangsung merupakan tugas yang sulit. Proyeksi-proyeksi bersifat peka terhadap ramalan global harga-harga komoditas dan sentimen investasi terhadap pasarpasar kekuatan baru (emerging markets). Akan tetapi, berlanjutnya aliran masuk modal bersih sejak paruh kedua tahun 21 diperkirakan akan mendorong surplus Neraca Pembayaran tahunan untuk melampaui catatan nilai tertinggi sebesar 14,5 miliar dolar Amerika di tahun 26 (Tabel 3). Pada neraca berjalan, tren pertumbuhan impor yang lebih tinggi dari ekspor, yang mencerminkan kekuatan relatif permintaan domestik, diperkirakan akan mendorong pergeseran bertahap dari neraca berjalan dari surplus menjadi defisit. Amortisasi obligasi yang lebih tinggi juga akan mempengaruhi kontraksi keseluruhan neraca di tahun 211. Fluktuasi umum dalam penerbitan hutang publik dan penarikan dan pembayaran kembali hutang akan terus menimbulkan perubahan arah yang cepat dalam Neraca Pembayaran triwulanan. Selain kesulitan peramalan karena faktor-faktor internasional, fitur-fitur statistika juga menambah kerumitan. Secara khusus, sejak triwulan 1 telah terdapat perbedaan yang melebar antara data perdagangan neraca nasional, yang merupakan dasar peramalan perdagangan Bank Dunia, dan data perdagangan neraca pembayaran. Perbedaan itu THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 4

16 pada dasarnya berkaitan dengan valuasi impor barang-barang: impor barang menurut neraca pembayaran berjumlah 9,1 miliar dolar Amerika lebih tinggi pada triwulan 1 hingga triwulan 3 tahun 21 dibanding angka neraca nasionalnya. 4. Pasar keuangan domestik telah didorong oleh aliran masuk modal Melonjaknya aliran masuk modal telah menimbulkan serangkaian usulan kebijakan untuk menangani kerentanan terhadap aliran dana keluar dan dampak lanjutan dari makin menguatnya kurs tukar Melonjaknya aliran masuk modal selama tahun 21 berjalan telah memicu debat tentang kebijakan dengan kisaran yang luas di dalam ekonomi-ekonomi yang baru muncul. Tanggapan yang tepat bergantung kepada sifat aliran tersebut, keadaan negara dan sejauh mana berbagai keprihatinan akan ekonomi makro dan kehati-hatian dan kerentanan terhadap perubahan arah aliran. Hal-hal itu dibicarakan secara lebih rinci pada Bagian B. Selama tahun 21 berjalan, Bank (BI) telah menjalankan serangkaian upaya kebijakan kehati-hatian untuk memindahkan aliran dana investasi menuju ke arah yang lebih stabil. 1 Pada bulan Juni diumumkan jangka waktu penyimpanan minimum Bank Sertifikat (SBI) selama minimum 1 bulan, berlaku bagi investor dalam maupun luar negeri. Baru-baru ini lelang SBI 1 bulan dan yang 3 bulan, yang umumnya disimpan oleh para investor jangka pendek, juga telah dibekukan. Di bulan Desember keputusan kebijakan moneter BI menunjukkan bahwa BI sedang menyiapkan upaya lebih lanjut untuk memitigasi dampak negatif dari aliran masuk modal dan juga untuk memperkuat daya tahan sistem perbankan. Hal itu sebagian berkaitan dengan peraturan mengenai giro wajib minimum dalam valuta asing dan rekening vostro (rekening giro rupiah yang dimiliki oleh pihak asing pada bank-bank domestik). Obligasi domestik dan harga ekuitas telah memperoleh manfaat dari aliran masuk modal Tren aliran masuk modal portofolio berbalik arah di bulan November, walaupun data-data awal untuk bulan Desember menunjukkan berlanjutnya aliran masuk. Terdapat aliran keluar portofolio asing berjumlah sekitar 18 triliun rupiah pada bulan November, sekitar 8 persen yang disebabkan oleh penurunan kepemilikan sertifikat Bank (SBI). Hal ini mengikuti penangguhan penjualan SBI 3 bulanan pada pertengahan bulan November. Selain itu aliran keluar tersebut juga tercatat selama peningkatan keprihatinan pasar keuangan akan krisis hutang Irlandia. Data awal untuk bulan Desember menunjukkan kembalinya aliran masuk portofolio bersih dan peningkatan kepemilikan sekuritas pemerintah oleh pihak asing. Melihat berjalannya tahun 21, harga-harga ekuitas dan obligasi terus mencapai nilai tertinggi yang pernah tercatat. Indeks harga saham gabungan Jakarta telah menguat 4 persen sejak awal tahun 21, dibanding peningkatan sebesar 5,6 persen dalam indeks Dunia MSCI dalam mata uang lokal, dan meningkat 19 persen dibanding tingkat rendahnya pada bulan Maret 29. Yield obligasi negara dalam mata uang lokal berada pada tingkat paling rendahnya. Yield untuk satu, lima dan sepuluh tahunan turun sekitar 18 hingga 23 basis poin selama setahun berjalan. Spread antara obligasi negara dalam dolar AS dan surat treasuri AS telah kembali ke nilai rendah seperti masa pra-krisis tahun 27, yaitu di bawah 2 basis poin, dan lebih dari 1 basis poin di bawah spread indeks obligasi pasar ekonomi baru dunia. Selain peningkatan dalam indikator pasar tentang kelayakan kredit, lembaga pemeringkat Moody s mengumumkan bahwa peringkat obligasi negara ditempatkan dalam daftar pertimbangan peningkatan peringkat (Kotak 1). 1 Untuk rincian lebih lanjut mengenai tanggapan kebijakan Bank lihat Nanang Hendarsah (21), Challenges and Policy Options in Managing Portofolio Investment Flows: Bank s Recent Experiences, Direktorat Penelitian dan Kebijakan Ekonomi, Bank, November. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 5

17 Kotak 1: Moody s menempatkan obligasi negara dalam penilaian peningkatan peringkat Pada tanggal 1 Desember 21, Moody s menempatkan obligasi pemerintah dalam mata uang lokal dan asing ke dalam penilaian yang dapat meningkatkan peringkatnya, yang akan memindahkan mereka dari Ba2 ke kelas layak investasi. Sebelumnya pada bulan Juni tahun ini, Moody s telah menggeser ramalan obligasi negara dari stabil menjadi positif. Indikator-indikator pasar kini menempatkan tingkat kelayakan kredit pada tingkat sebanding, atau lebih tinggi dari peringkat investasi obligasi negara-negara lainnya (Tabel 4). Alasan utama keputusan Moody s di bulan Desember termasuk ketahanan terhadap krisis keuangan dunia dan kuatnya dasar-dasar ekonomi makro yang berkelanjutan, mantapnya peningkatan posisi hutang pemerintah, dan peningkatan cadangan devisa yang dapat menjadi peredam terhadap goncangan neraca pembayaran. Seperti kredit Asia lainnya, relatif tidak terpengaruh oleh krisis hutang Irlandia di zona Euro (Gambar 6). Sesungguhnya jatuhnya tingkat hutang publik dan neraca fiskal yang kokoh sangat mencolok bila Tabel 4: Spread CDS negara berada jauh di bawah beberapa negara dengan peringkat layak investasi Spread CDS (Nov 3 21) Moody's Peringkat S&P 147 Ba2 BB Thailand 15 Baa1 BBB+ Malaysia 85 A3 A- Korea 11 A1 A Yunani 973 Ba1 BB+ Portugal 532 A1 A- Irlandia 68 Aa2 A Spanyol 343 Aa1 AA Brasil 119 Baa3 BBB- Belgia 183 Aa1 AA+ Italia 244 Aa2 A+ Sumber: Thomson Financial Datastream, Moody s dan S&P Catatan: Spread CDS 5 tahunan dalam dolar AS dibandingkan dengan sebagian besar negara-negara OECD, terutama yang berada di Eropa yang telah menghadapi krisis hutang publik besar pada tahun ini. Dari di atas 1 persen di tahun 1999, rasio hutang publik terhadap PDB telah turun rata-rata sebesar 7 poin persentase setiap tahun dan mencapai 28 persen di tahun 29 (Gambar 7). Cadangan juga telah bergerak naik, seperti telah disinggung di atas dalam konteks meningkatnya aliran masuk modal. Gambar 6: termasuk Italia dan Belgia Gambar 7: Hutang publik telah (spread CDS obligasi negara 5 tahunan dalam menurun dan cadangan meningkat dolar AS dalam basis poin) (hutang publik terhadap PDB, persen; cadangan, miliar dolar AS) Basis points 14 Basis points Percent USD billion Greece Ireland Public Debt to GDP (LHS) Foreign Reserves (RHS) Italy Belgium Mar-8 Nov-8 Jul-9 Mar-1 Nov Sumber: Thomson Financial Datastream Sumber: BI, CEIC dan Bank Dunia Catatan: Cadangan 21 adalah data akhir November dan data hutang publik terhadap PDB adalah perkiraan Bank Dunia THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 6

18 tetapi intervensi telah membatasi pergerakan kurs tukar valuta Kurs tukar rupiah telah bertahan stabil pada beberapa bulan terakhir (dan telah menguat sebesar 4 persen tahun-berjalan). Pergerakan harian cukup rendah. Kurs nilai tukar nominal efektif (yaitu kurs tukar bilateral dengan negara-negara yang berbeda sesuai pembobotan perdagangan mereka) sebenarnya melemah sebesar 2,9 persen dari bulan Agustus hingga November (naik 2,7 persen pada bulan Desember 29). Kurs nilai tukar riil efektif, yang menyertakan perbedaan dalam harga relatif, juga melemah dari bulan August hingga November (turun 2,5 persen) tetapi telah meningkat sebesar 5 persen sejak bulan Desember 21. Intervensi oleh BI pada pasar valuta asing telah meningkatkan cadangan dari 81 miliar dolar Amerika pada akhir bulan Agustus menjadi 93 miliar dolar Amerika pada akhir bulan November (walaupun laju peningkatan menurun di bulan November). Akan tetapi, karena pengamanan pengumpulan cadangan, laju pertumbuhan moneter tidak meningkat secara mencolok (Gambar 8). Pola pengamanan melalui operasi pasar terbuka pada beberapa bulan terakhir makin bergantung pada fasilitas deposito berjangka dan fasilitas simpanan overnight BI daripadapada penerbitan SBI (FASBI). Jumlah SBI yang beredar telah menurun, dengan BI melakukan operasinya untuk menggeser dana-dana menjauh dari SBI jangka pendek (yang merupakan aliran masuk portofolio yang lebih rentan terhadap perubahan arah aliran). Gambar 8: Pengamanan pengumpulan cadangan berlanjut (uang dasar dan operasi pasar terbuka, OMO, triliun rupiah beredar; cadangan, miliar dolar AS) IDR trillion M Base Money (LHS) Sumber: BI, CEIC dan Bank Dunia USD billion 1 Total Reserves (RHS) Total stock of OMOs to reduce net domestic assets (LHS) Jan-8 Dec-8 Nov-9 Oct Gambar 9: Pertumbuhan kredit telah didorong oleh pinjaman modal kerja (pertumbuhan M1 dan M2 dalam perubahan persentase tahun-ke-tahun) Percent YOY Investment Loan Growth (LHS) Consumer Loan Growth (LHS) Total Loan Growth (LHS) Working Capital Loan Growth (LHS) Sumber: BI, CEIC dan Bank Dunia Percent Lending Rate (RHS) Jan-7 Mar-8 Jun-9 Sep Kondisi kredit tampaknya terus mendukung investasi dan pertumbuhan di masa depan Pada sisi kuantitas, pertumbuhan kredit telah didorong oleh pinjaman modal kerja. Keseluruhan kredit bertumbuh menjadi 21 persen yoy di bulan September, dengan berbalik arahnya pinjaman untuk modal kerja (Gambar 9). Pinjaman konsumen, yang merupakan sepertiga dari keseluruhan kredit, tumbuh sebesar 25 persen. Persetujuan kredit (walaupun dilaporkan terlambat) juga meningkat. Dalam hal biaya kredit, tingkat pinjaman nominal telah menurun sepanjang tahun (turun 1 basis poin menjadi 13,4 persen di bulan September). Hal ini mengikuti penurunan dalam yield obligasi negara seperti disinggung di atas. Diukur dengan dasar ex-post, tingkat pinjaman riil adalah sekitar 7 persen dengan tingkat simpanan hampir nol. Indikator neraca sektor perbankan, seperti rasio kecukupan modal, kredit macet dan rasio pinjaman terhadap simpanan, tetap relatif kuat dan tidak berubah sejak Triwulanan edisi sebelumnya. Tentang berita yang berkaitan, DPR telah memberikan persetujuan awal bagi pendirian pengatur keuangan yang baru, yang akan bertanggung jawab untuk mengawasi bank, broker dan perusahaan pengelolaan dana dan akan mengambil alih fungsi pengaturan yang sekarang berada di tangan Bank dan Bapepam. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 7

19 5. Goncangan harga bahan pangan sekali lagi mendominasi pergerakan terakhir dalam inflasi Pergerakan harga bahan pangan terus mendorong inflasi Gangguan kepada harga-harga bahan pangan yang berhubungan dengan cuaca mendorong inflasi IHK headline menjadi 6,3 persen yoy di bulan November, naik dari 5,7 persen di bulan Oktober (Gambar 1). Secara khusus, harga padi-padian (yang termasuk beras) meningkat 25 persen yoy, tingkat tertinggi sejak krisis bahan pangan di tahun 26. Peningkatan ini menghantam kaum miskin secara tidak proporsional mengingat besarnya bobot bahan pangan itu di dalam susunan konsumsi mereka. Celah antara inflasi keranjang kemiskinan Bank Dunia, yang memberi bobot lebih besar pada bahan pangan tersebut, dan keseluruhan inflasi IHK telah meningkat di atas 5 poin persentase celah terbesar sejak rangkaian tersebut dimulai pada tahun 22. Harga beras domestik tetap bertahan pada kisaran 5 persen lebih mahal dibanding harga beras internasional pembandingnya (lihat Kotak 1 pada Triwulanan edisi September untuk rincian lebih lanjut). Pemerintah juga mengumumkan serangkaian pembelian beras dari pasar internasional untuk membangun persediaan pada Badan Urusan Logistik (BULOG). Inflasi inti, walaupun beringsut meningkat, tetap relatif lemah Perbedaan antara inflasi IHK dan deflator PDB berangsur menyusut Inflasi inti masih tetap lemah (pada 4,3 persen yoy di bulan November). Sementara meningkat secara bertahap, inflasi inti masih jauh berada di bawah tingkat yang dicatat, misalnya, pada tahun 28. Mencerminkan pengaruh dari item-item yang cepat berubah arah (Gambar 11), seperti harga bahan pangan, terhadap angka inflasi terakhir, dan menganggap angka inflasi inti sebagai dapat dikelola, BI mempertahankan suku bunga rujukannya pada 6,5 persen di bulan Desember. Pertumbuhan harga-harga seluruh ekonomi, seperti diukur oleh deflator PDB, makin mendekati harga-harga IHK. Seperti disinggung di atas, hal ini membawa implikasi untuk membandingkan proyeksi neraca fiskal Pemerintah dan Bank Dunia karena kedua indeks itu membentuk dasar harga yang berbeda bagi peramalan penerimaan pajak. Pada triwulan 3, deflator PDB bertumbuh sebesar 7,1 persen yoy, yang hanya,9 poin persentase di atas inflasi IHK triwulanan. Jatuhnya inflasi harga investasi dan konstruksi berperan dalam penyatuan ini (sama seperti ketika peningkatan mereka menambah celah antara dua tingkat inflasi tersebut yang mencapai 1 persen pada triwulan 2/28). Gambar 1: Inflasi telah meningkat sepanjang tahun tetapi masih berada di bawah rata-rata historis (persentase perubahan tahun-ke-tahun) Persen Inflasi Headline Sumber: BPS dan Bank Dunia Inflasi Keranjang Kemiskinan Persen Inflasi pangan Nov-7 May-8 Nov-8 May-9 Nov-9 May-1 Nov Gambar 11: Inflasi inti telah meningkat dengan mantap sementara harga yang cepat berubah (terutama pangan) telah mendorong inflasi headline (kontribusi terhadap inflasi bulanan) Per cent Sumber: BPS dan Bank Dunia Volatile Administered Core Headline Inflation Per cent Nov-8 May-9 Nov-9 May-1 Nov Perkiraan ke depan terdapat perimbangan antara tekanan naik dan turun, baik dari dalam maupun luar negeri, Ramalan rata-rata inflasi untuk tahun 21 tetap tidak berubah di 5,1 persen. Ramalan inflasi pada triwulan 4 telah sedikit direvisi turun menjadi 6,2 persen yoy dari 6,4 persen, karena ramalan yang lebih lemah bagi pertumbuhan PDB triwulan 4. Revisi naik terhadap inflasi kelompok konsumsi warga miskin mencerminkan goncangan pasokan yang THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 8

20 terhadap inflasi berimbas terhadap harga bahan pangan dan peningkatan harga komoditas dunia. Ramalan-ramalan tersebut tidak menyertakan asumsi penyesuaian apapun terhadap harga-harga yang diatur atau subsidi untuk tahun 211. Untuk tahun 211, tekanan naik harga-harga datang dari komoditas dunia dan potensi goncangan pasokan berikut terhadap harga bahan. Akan tetapi, baik perkiraan inflasi maupun inflasi inti belum meningkat secara mencolok pada beberapa bulan terakhir. Pertumbuhan mitra perdagangan utama telah direvisi turun. Inflasi untuk triwulan 4 tahun 211 diproyeksikan pada 6, persen yoy. Ramalan untuk pertumbuhan deflator PDB juga telah sedikit diturunkan untuk tahun 21 dan 211, sejalan dengan tren yang belakangan dijumpai. Hal ini berlanjut pada revisi turun untuk PDB nominal, yang merupakan kunci bagi ramalan fiskal pada sisi penerimaan. 6. Lemahnya pembelanjaan fiskal berlanjut dan pertumbuhan penerimaan pajak telah melambat Pertumbuhan penerimaan pajak di tahun 21 melambat Pertumbuhan penerimaan pemerintah telah melambat sejak Triwulanan edisi September, yang disebabkan oleh prestasi pajak penghasilan dan PPN. Jumlah penerimaan pemerintah pusat pada sebelas bulan pertama tahun 21 berada pada 18 persen di atas periode yang sama di tahun 29. Sebagai pembanding, penerimaan pada delapan bulan pertama mencapai 21 persen di atas tahun yang lalu (yaitu pada waktu proyeksi Triwulanan edisi September dibuat). Baik kegiatan ekonomi maupun upaya kebijakan memainkan peran untuk menjelaskan tren ini. Pertama, pertumbuhan dalam kegiatan ekonomi nominal lebih rendah dari yang diperkirakan sebelumnya. Hal ini telah menurunkan proyeksi tahun 21 bagi pajak dan penerimaan non migas bukan pajak (yang juga turun karena proyeksi harga minyak yang sedikit lebih rendah). Kedua, penurunan tingkat pajak perusahaan di tahun 21, dari 28 persen di tahun 29 menjadi 25 persen di tahun 21, juga dapat menjelaskan sebagian perlemahan tersebut. Perubahan kebijakan juga akan mempengaruhi pertumbuhan pajak di tahun 211. Sebagai contoh, pajak atas pemindahan hak atas tanah dan bangunan tidak lagi menjadi penerimaan pemerintah pusat tetapi menjadi penerimaan pemerintah daerah. Sejalan dengan itu, sejak tahun 211 penerimaan pajak bumi dan bangunan direncanakan akan mulai berangsur dipindahkan dari pemerintah pusat, sebelum benarbenar dihapuskan pada tahun 214. Lemahnya tingkat pencairan masih merupakan masalah, walaupun upaya untuk meningkatkan pelaksanaan anggaran telah diluncurkan Defisit fiskal di tahun 21 diramalkan akan lebih rendah dari yang tercantum dalam Anggaran awal Seperti pada tahun-tahun yang lalu, pencairan yang lemah juga terlihat pada sebelas bulan pertama tahun 21. Pada akhir bulan November, jumlah pencairan hanyalah 73 persen dari anggaran dengan perubahan, di bawah tingkat 76 persen di tahun 29 dan 83 persen di tahun 28. Hal ini umumnya didorong oleh rendahnya belanja pada item-item di bawah golongan modal dan lainnya, tetapi juga oleh bahan dan pembayaran bunga. Sebagai akibatnya, proyeksi belanja Bank Dunia untuk tahun 21 juga telah disesuaikan dengan sedikit penurunan. Walaupun reformasi untuk meningkatkan pelaksanaan anggaran telah diluncurkan, beberapa masalah yang telah lama ada yang merintangi pencairan anggaran secara tepat waktu masih bertahan. Bagian B mencermati masalah itu secara lebih rinci, termasuk tren terakhir dalam laju pencairan, potensi dampak mereka terhadap efisiensi belanja publik dan reformasi kebijakan yang berkaitan. Dengan adanya berbagai tren tersebut, defisit di tahun 21 tampaknya akan berada jauh di bawah proyeksi APBN-P sebesar 2,1 persen PDB atau 134 triliun rupiah. Per bulan November, neraca pemerintah untuk tahun 21 berjalan masih berada pada surplus 16 triliun rupiah. Walaupun demikian, seperti disinggung di atas, belanja dibebankan pada bulan terakhir di penghujung tahun, kinerja berjalan telah menyebabkan revisi turun pada proyeksi defisit fiskal pada Laporan Pemerintah Semester I menjadi 1,5 persen PDB atau 95,1 triliun rupiah. Proyeksi Bank Dunia adalah defisit sebesar 69,1 triliun rupiah atau 1,1 persen PDB (Tabel 5). Angka ini naik sebesar 9,9 triliun rupiah (,2 poin persentase dari PDB) dari proyeksi Triwulanan edisi September. Pendorong utama dari perbedaan antara proyeksi fiskal Pemerintah dan Bank Dunia adalah perbedaan indeks harga yang digunakan untuk meramalkan PDB nominal yang juga mempengaruhi penerimaan pajak (lihat Triwulanan edisi Juni 21 untuk THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 9

21 pembahasan lebih rinci). Pemerintah menggunakan IHK, sementara Bank Dunia menggunakan deflator PDB untuk mencerminkan dasar seluruh ekonomi bagi penerimaan pajak. Dengan makin dekatnya pertumbuhan dari kedua indeks tersebut, perbedaan di antara ramalan penerimaan juga tampaknya akan makin menyempit. RAPBN 211 telah disahkan pada akhir bulan Oktober Program dan prioritas pada RAPBN tahun 211 yang disahkan oleh DPR pada umumnya sejalan dengan anggaran yang diusulkan. Keseluruhan belanja meningkat sebesar 2,3 persen dibanding anggaran yang diusulkan, naik 6,7 persen dari APBN 21. Asumsi pertumbuhan dan kekuatan kurs tukar nominal terhadap dolar AS mengalami sedikit penyesuaian naik. Defisit ditingkatkan menjadi 1,8 persen PDB, naik tipis dari 1,7 persen pada anggaran yang diusulkan. APBN tahun 211 menyertakan peningkatan yang relatif besar dalam alokasi dana terhadap belanja modal (naik hampir 3 persen dari APBN-P tahun 21). Tentang subsidi, usulan untuk meningkatkan tarif listrik sebesar 15 persen ditolak oleh DPR. Sebaliknya, DPR mengusulkan agar Pemerintah meningkatkan efisiensi operasi PLN. Pemerintah baru-baru ini tampaknya mengusulkan pembatasan penggunaan bahan bakar bersubsidi bagi kendaraan pribadi yang akan dimulai pada bulan Januari 211. Mengenai berita lain yang berkaitan dengan subsidi, Kementerian Pertanian sedang melakukan percobaan bagi subsidi pupuk langsung kepada petani dan bukan kepada produsen pupuk. Aliran masuk modal mendukung posisi pendanaan Pemerintah menuju masa depan Posisi pendanaan di tahun 21 telah dibantu oleh kuatnya permintaan investor asing akan surat utang pemerintah (SUN). Pembiayaan bersih hingga akhir bulan November mencapai 78 triliun rupiah. Penjualan obligasi domestik bersih berkontribusi sebesar 93,5 triliun rupiah dari jumlah tersebut. APBN 211 memproyeksikan pembiayaan bersih dari sumber domestik sebesar 125,3 triliun rupiah (hampir seluruh 124,7 triliun jumlah pembiayaan bersih dibutuhkan untuk proyeksi defisit). Penjualan bersih obligasi domestik diproyeksikan 121,6 triliun rupiah. Terus berlanjutnya permintaan asing terhadap SUN memasuki tahun 211 akan mendukung posisi pendanaan untuk tahun tersebut. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 1

22 Tabel 5: APBN 211 yang telah disahkan memproyeksikan defisit yang lebih besar dibanding proyeksi tahun 21 (triliun rupiah, kecuali dinyatakan lain) (p) 21 (p) 211 (p) Actual Revised Budget Semester 1 report WB estimates Budget A. State revenues and grants , Tax revenues o/w natural resources Oil and gas Non oil and gas Non tax revenues o/w natural resources Oil and gas Non oil and gas B. Expenditure , ,89.8 1,37.5 1, Central government Transfers to the regions C. Primary balance D. SURPLUS / DEFICIT (88.6) (133.7) (95.1) (69.1) (124.7) Deficit (per cent of GDP) (1.6) (2.1) (1.5) (1.1) (1.8) Economic assumptions/outcomes Gross domestic product (GDP) 5,613 6,254 6,254 6,385 7,2 Economic growth (per cent) CPI (per cent) Exchange rate (IDR/USD) 1,48 9,2 9,2 9,8 9,25 Interest rate of SBI (average %) Crude oil price (USD/barrel) Oil production (' barrels/day) Catatan: Ramalan penerimaan Bank Dunia berdasarkan metodologi yang berbeda dari yang digunakan oleh Pemerintah untuk mendapatkan proyeksi bagi PDB nominal (lihat Bagian C dari Triwulanan Juni 21 untuk pembahasan lengkap Sumber: Menkeu dan proyeksi Bank Dunia 7. Risiko jangka pendek pada umumnya berasal dari luar negeri, tetapi kebijakan domestik akan menentukan lintasan pertumbuhan jangka menengah Risiko jangka pendek pada umumnya berasal dari luar negeri, terutama dari aliran masuk modal Pendorong global posisi luar negeri membawa risiko dan kesempatan. Ramalan untuk pendorong likuiditas global dan harga komoditas, yang baru-baru ini mendorong neraca luar neger, tetap rentan terhadap pemindahan secara tibatiba. (Untuk pembicaraan lebih lanjut tentang dampak goncangan harga komoditas terhadap posisi fiskal, harga-harga dan ekspor, lihat Bagian B dari Triwulanan edisi Juni 21). Dalam kaitannya dengan aliran modal, suatu revisi naik yang kuat terhadap lintasan pemulihan AS, dan penyesuaian yang berkaitan pada kebijakan pelimpahan likuiditas ke pasar berikutnya (QE2, quantitative easing 2), dapat menyebabkan goncangan sementara kepada aliran yang mengalir kepada pasar ekonomi-ekonomi baru (EME). Selain itu, tanggapan kebijakan terhadap tekanan kurs tukar dan aliran modal di antara pasar ekonomi baru tidaklah terkoordinasi dengan baik. Hal ini dapat menyebabkan potensi arbitrasi peraturan, dengan investor uang panas memindahkan fokus karena negaranegara menggunakan kebijakan dan peraturan yang berbeda terhadap aliran demikian. Dengan latar belakang demikian, faktor-faktor struktural, seperti pembangunan neraca korporat dan rumah tangga dalam G7 dan tingginya tabungan di Cina, bersama-sama dengan penyesuaian risiko relatif dari EME vs ekonomi dengan pendapatan dan hutang yang tinggi, menunjuk kepada terus berlanjutnya aliran likuiditas menuju EME. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 11

23 Dalam jangka pendek, masih tetap rentan terhadap goncangan yang merusak sentimen investor. Sebagai contoh, ekonomi mengalami pelarian keluar modal pada bulan Mei 21. Informasi pasar menunjukkan bahwa sentimen demikian tidaklah besar pada investor asing dalam sekuritas pemerintah dengan jangka yang lebih panjang. Namun demikian, kebijakan untuk meningkatkan insentif bagi investasi PMA tidak hanya dapat membantu memindahkan aliran ke investasi yang lebih stabil tetapi juga memenuhi kebutuhan investasi bagi dorongan investasi yang dibutuhkan oleh untuk memenuhi sasaran pertumbuhannya. Risiko domestik umumnya berkaitan dengan tantangan kebijakan jangka menengah yang dibutuhkan untuk mendorong pertumbuhan ke lintasan yang bahkan lebih tinggi lagi Secara domestik dalam jangka pendek, sementara peningkatan dalam inflasi inti hanyalah terbatas, terdapat peningkatan risiko akan goncangan lanjutan harga bahan pangan yang menambah kepada inflasi inti melalui pengaruh tahap kedua dan dampaknya terhadap perkiraan inflasi. Pada sisi fiskal, risiko utama untuk tahun 211 tetaplah merupakan pencairan dana secara tepat waktu, terutama bagi proyek-proyek prasarana modal. Mungkin risiko jangka menengah utama terhadap adalah apakah kebijakan yang dibutuhkan untuk mendorong pertumbuhan menjadi 7 persen ditambah laju pertumbuhan yang mungkin telah diperoleh dan diterapkan. Risiko ini memberikan potensi naik dan turun dari garis dasar. Secara khusus, akan dibutuhkan tindakan yang terkoordinasi untuk menangani kebutuhan prasarana, untuk menangani pembatasan pertumbuhan dari iklim investasi, untuk meningkatkan penciptaan lapangan kerja yang berkualitas, dan untuk memastikan bahwa pertumbuhan itu dinikmati oleh seluruh penduduk. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 12

24 B. PERKEMBANGAN TERBARU PEREKONOMIAN INDONESIA 1. Mengelola Aliran Masuk Modal: Pilihan Kebijakan bagi a. Aliran masuk modal telah meningkat tahun ini di, membawa manfaat dan juga risiko yang membutuhkan tanggapan kebijakan yang sesuai Stimulus moneter di negara-negara OECD bersama dengan yield yang tinggi dan pertumbuhan ekonomi yang kuat di negaranegara ekonomi baru (emerging economies) tampaknya akan terus mendapatkan aliran masuk modal pada jangka pendek dan menengah, yang membawa manfaat dan sekaligus risiko kepada negara-negara penerima aliran dana Aliran masuk bersih ke jauh melebihi tingkat pra-krisis di tahun ini, didominasi oleh aliran portofolio juga meningkatnya PMA Pertanyaan bagaimana sebaiknya mengelola peningkatan aliran masuk modal menjadi masalah kebijakan yang makin mendesak pada 18 bulan terakhir di dan pasarpasar ekonomi baru lainnya. Kuatnya pertumbuhan ekonomi dan landasan ekonomi makro serta tingginya yield secara relatif pada kekuatan ekonomi baru menarik modal dari ekonomi-ekonomi maju yang masih menghadapi pertumbuhan yang lemah dan yield yang rendah. Pada jangka pendek, ronde kedua pelepasan uang dalam jumlah besar ke pasar di Amerika Serikat makin mendukung likuiditas global dan aliran masuk ke pasar-pasar baru yang kuat seperti tampaknya akan terus berlanjut. Pada jangka menengah, walaupun setelah stimulus moneter secara bertahap ditarik dari negaranegara OECD, perbedaan pertumbuhan tampaknya akan terus bertahan seperti juga penyeimbangan ulang sekuler dari portofolio uang riil menuju ekonomi yang baru, mendukung ramalan aliran masuk. Sementara aliran masuk modal dapat secara signifikan memangkas biaya kredit dan meningkatkan ketersediaan pendanaan di negara-negara penerima, aliran dana masuk berukuran besar dan cepat berubah arah juga dapat meningkatkan resiko makroekonomi dan dampak buruk mengalirnya dana keluar dimasa depan yang mengganggu. Perimbangan risiko-risiko dan manfaat tersebut sangat bergantung pada komposisi aliran masuk modal, terutama PMA dengan jangka yang lebih panjang dibandikandengan aliran portofolio dengan jangka yang lebih pendek, dan ketepatan kebijakan untuk menanggapinya. Diskusi berikut membahas komposisi arus masuk modal yang belakangan mengalir ke, risiko-risiko yang berhubungan dan kemungkinan tanggapan kebijakan jangka pendek dan menengah. Pada tiga triwulan pertama tahun 21, aliran masuk neraca keuangan dan modal bersih meningkat menjadi 15,7 miliar dolar Amerika, bergerak cukup jauh di atas tingkat rata-rata pra-krisis. Aliran portofolio bersih sebesar 13,3 miliar dolar Amerika mendominasi jumlah tersebut, diikuti dengan aliran masuk PMA bersih sebesar 6,8 miliar dolar Amerika. Aliran lain, kebanyakan aliran perbankan, menunjukkan aliran keluar bersih sebesar 4,4 miliar dolar Amerika (Gambar 12). Di dalam aliran portofolio, pembelian surat utang negara (SUN) dalam mata uang rupiah oleh pihak asing merupakan 73 persen dari aliran masuk bersih untuk tahun ini, dengan pembelian bersih instrumen pasar uang jangka pendek (SBI) dan ekuitas masing-masing sebesar 12 persen dan 15 persen (Gambar 13). Sebagai pembanding, seluruh aliran masuk portofolio bersih di tahun 27 berjumlah 7 miliar dolar Amerika, dan rata-rata sebesar 4 miliar dolar Amerika di tahun Sementara aliran masuk PMA bersih tahun ini juga melebihi jumlah sepenuh tahun 27 dan 28 (masing-masing 2,2 miliar dan 3,4 miliar dolar Amerika), nilai absolutnya masih tetap lebih rendah dibanding negara-negara lain. Aliran masuk portofolio masih merupakan kekuatan pendorong yang dominan dari surplus neraca keuangan dan permodalan. Dengan penyempitan neraca berjalan yang diperkirakan akan terjadi tahun depan, kebergantungan yang besar pada pendanaan luar negeri lewat aliran masuk portofolio ini, dan bukan kepada PMA yang memiliki jangka waktu yang lebih panjang, tetap merupakan sumber kerentanan ekonomi makro. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 13

25 Gambar 12: Peningkatan aliran masuk portofolio telah mendominasi neraca keuangan sejak tahun 29 (aliran neraca keuangan, dalam miliar dolar Amerika) Net Other Investment Net Portfolio Investment Net FDI Investment Financial Account Gambar 13: dengan mayoritas investasi portofolio menuju pembelian SUN bukan oleh penduduk (pembelian bersih ekuitas oleh investor bukan penduduk, SUN dan SBI dalam triliun rupiah; cadangan dalam miliar dolar Amerika) 6 4 Triliun Rp Miliar dolar AS Cadangan Devisa (RHS) Pembelian Asing Bersih (LHS): SBI JCI SUN Q1-Q Nov-8 May-9 Nov-9 May-1 Nov-1 Sumber: BI Nilai aliran dana masuk dibanding dengan PDB di tidaklah mencolok, tetapi aliran dana masuk dibandingkan dengan dana cadangan relatif tinggi Sumber: CEIC, BI dan Menkeu Catatan: SBI dan SUN dihitung sebagai perubahan dalam kepemilikan bukan penduduk Selain itu, walaupun aliran dana masuk bersih dibandingkan dengan PDB berada pada kisaran pola historis (walaupun meningkat) dan tidak mencolok disamping negara-negara pembanding, aliran masuk portofolio bersih yang menuju ke cadangan adalah relatif besar (pada 16 persen tahun berjalan dibanding dengan 3-4 persen di Thailand dan Brasil). Tingkat cadangan devisa perlu mendapat perhatian di karena pihak asing memiliki aset pasar keuangan yang relatif tinggi, sehingga cadangan devisa dapat memainkan peran yang kritis dalam meredam gejolak bila terjadi penjualan besar-besaran dan aliran keluar modal dalam skala besar. b. Peningkatan aliran masuk portofolio meninggikan keprihatinan terhadap prinsip kehati-hatian dan ekonomi makro dan memperbesar risiko aliran keluar yang mengganggu Penguatan mata uang sebagai akibat dari aliran masuk modal dapat mempengaruhi daya saing dan kinerja ekspor Aliran dana masuk juga membantu meningkatkan harga-harga di pasar ekuitas dan pendapatan tetap, memangkas biaya pinjaman pemerintah di satu sisi, tetapi di sisi lain membuat sistem lebih rentan terhadap pembalikan arah aliran dana secara tiba-tiba karena tingginya kepemilikan oleh pihak asing Bagi para penyusun kebijakan tantangan utama ekonomi makro yang ditimbulkan oleh aliran masuk modal berukuran besar adalah tekanan menguat terhadap kurs tukar valuta. Investor asing yang terus menerus membeli aset-aset lokal akan memberikan tekanan naik pada mata uang lokal. Sampai suatu titik penguatan akan membawa pengaruh yang mengganggu daya saing dan ekspor, yang dapat menyebabkan hasil pertumbuhan yang lebih rendah dan merusak sektor-sektor tertentu di dalam ekonomi. Rupiah telah menguat sebesar 24 persen secara nominal dan riil sejak bulan Maret 29. Dari bulan Januari hingga November 21, rupiah telah menguat sebesar 2 persen secara riil dan 4 persen secara nominal (14). Aliran masuk modal juga dapat menggelembungkan harga aset dan mengganggu kestabilan pasar keuangan. Walaupun harga properti tampaknya tidak banyak meningkat di sejak awal tahun 29, harga ekuitas dan pendapatan tetap telah banyak meningkat. Bursa saham telah meningkat lebih dari 4 persen pada tahun berjalan atau 19 persen sejak bulan Maret 29. Sejalan dengan itu, yield obligasi pemerintah dalam mata uang lokal berada pada titik rendah yang pernah tercatat, dengan yield 1 tahunan jatuh sebesar 28 basis poin sejak bulan Januari (dari 9,9 menjadi 7,1 persen) dan 5 tahunan jatuh sebesar 23 basis poin (8,8 menjadi 6,5 persen). Kecilnya ukuran pasar modal berarti hal itu tampaknya tidak akan membawa dampak yang berarti pada ekonomi yang lebih luas, misalnya dalam hal peningkatan konsumsi karena efek pendapatan meningkat. Sementara penurunan yield obligasi merupakan penghematan besar dalam biaya pinjaman pemerintah, tingginya proporsi kepemilikan asing dalam pasar pendapatan tetap dan ekuitas membuat sistem menjadi lebih rentan terhadap THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 14

26 pembalikan arah aliran dana secara tiba-tiba. Pada akhir bulan September 21, pihak asing memiliki 67 persen dari nilai kepemilikan ekuitas (sekitar 126 miliar dolar Amerika), 28 persen SUN (lebih dari 2 miliar dolar Amerika) dan 26 persen SBI (7 miliar dolar Amerika). Gambar 14: Rupiah menguat dalam nilai riil dan nominal di tahun 29, tetapi lebih bertahap di tahun 21 (kurs tukar efektif riil dan kurs tukar efektif nominal diindeks ke 1 pada Januari 22; tingkat rupiah per dolar AS) Gambar 15: Kepemilikan aset domestik oleh asing telah meningkat, tetapi cadangan juga meningkat (aliran masuk modal bersih, kepemilikan saham dan obligasi oleh asing, hutang LN jangka pendek dan cadangan, dalam miliar dolar AS) Jan 22=1 IDR Appreciation IDR per USD 2 4 Foreign Holdings of SBI Foreign Holdings of Bonds Sept 28 May 21 Sept NEER (LHS) REER (LHS) Sumber: CEIC, JPMorgan dan Bank Dunia IDR/USD Spot (RHS) Jan-96 Jun-98 Dec- Jun-3 Dec-5 Jun-8 Nov Foreign Holdings of Stocks Private Short-Term External Debt Total Short-Term External Debt FX Reserves Sumber: BI, Menkeu dan Bank Dunia USD bn Rekening permodalan yang terbuka meningkatkan kerentanannya terhadap aliran dana keluar, tetapi cadangan devisa telah meningkat sebanding dengan aliran masuk yang baru terjadi dan hutang luar negeri jangka pendek tetap bertahan stabil Risiko pembalikan arah aliran modal secara tiba-tiba sangatlah relevan dengan pasar permodalan yang bersifat terbuka. Jika terjadi aliran keluar modal yang deras secara tiba-tiba, maka akan terjadi tekanan ke bawah terhadap kurs tukar valuta (memperbesar kerentanan terhadap hutang dalam denominasi mata uang asing), dan juga menyebabkan peningkatan yield dan biaya pinjaman. Gambar 15 membandingkan kerentanan terhadap aset keuangan yang dimiliki pihak asing dan hutang luar negeri jangka pendek di bulan September 28, Mei 21 dan September Nilai kepemilikan obligasi oleh pihak asing telah berlipat dua sejak bulan September 28, dan nilai kepemilikan ekuitas oleh asing telah meningkat sebesar 6 persen (walaupun sebagian besar peningkatan ekuitas disebabkan oleh tingginya pencatatan valuasi ekuitas). Akan tetapi, peningkatan dalam hutang luar negeri jangka pendek lebih tidak kentara. Jumlah hutang meningkat sebesar 2 persen pada periode tersebut, dan hutang luar negeri jangka pendek swasta meningkat kurang dari 7 persen. Selain itu, sementara aliran masuk modal dapat menyebabkan ketidakcocokan waktu jatuh tempo dan valuta, dengan bank-bank meminjam dengan waktu jatuh tempo yang singkat sementara memberi pinjaman kepada proyek-proyek dengan waktu jatuh tempo yang panjang, dan porsi hutang dalam mata uang asing yang signifikan, sejauh ini tampaknya tidak ada bukti bahwa ketidakcocokan itu sering terjadi. Cadangan devisa juga meningkat sebesar lebih dari 5 persen pada periode tersebut dan pada 93 miliar dolar Amerika (setara dengan sekitar 6,7 bulan impor dan 2,4 kali hutang luar negeri jangka pendek) akan cukup memadai untuk bertahan terhadap penjualan aset lancar berukuran besar seperti obligasi maupun SBI. Namun demikian, makin besarnya kerentanan keuangan terhadap pihak asing menunjukkan bahwa mungkin diinginkan adanya tingkat cadangan yang lebih besar yang lebih sebanding dengan pembandingnya yang berada pada wilayah yang sama. 2 Penting untuk menunjukkan bahwa indikator yang berbeda pada bagan ini mengukur jenis kerentanan yang berbeda pula: sebagai contoh, tingkat hutang eksternal jangka pendek adalah untuk menunjukkan seberapa baik cadangan dapat memenuhi kebutuhan amortisasi tetap jika pasar modal asing ditutup. Di lain pihak, nilai kepemilikan ekuitas oleh asing menunjukkan kemungkinan aliran keluar jika terjadi penjualan tiba-tiba, walaupun nilai ini akan menyesuaikan ke bawah karena penjualan akan menyebabkan tingkat harga yang lebih rendah. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 15

27 Dengan kemungkinan berlanjutnya aliran masuk modal, kebijakan untuk menarik aliran PMA dengan jangka yang lebih panjang dan memperkuat sistem keuangan dapat membantu memaksimalkan manfaat dan membatasi risiko c. Kebijakan jangka menengah harus bertujuan untuk menarik lebih banyak PMA dan memperkuat sistem keuangan melalui peraturan makro yang berhati-hati Seperti disoroti di atas, aliran masuk modal ke tampaknya bukanlah suatu keadaan yang berlangsung hanya untuk jangka pendek. Selain tanggapan kebijakan yang segera, terdapat upaya-upaya yang dapat diambil oleh pihak berwenang untuk memaksimalkan manfaat dan meminimalkan risiko dari aliran masuk pada jangka menengah. Dua prioritas kebijakan jangka menengah yang utama adalah meningkatkan aliran masuk PMA yang berjangka lebih panjang dan memperkuat sistem keuangan melalui upaya kelembagaan dan kehati-hatian makro untuk memangkas kerentanan. Meningkatkan iklim investasi akan membantu mendorong aliran dana PMA yang bermanfaat Peraturan prinsip kehatihatian tingkat makro dan mikro dapat membantu memperkuat sistem keuangan Untuk mendukung pertumbuhan PDB riil yang lebih tinggi dari 7 persen, harus memperbesar tingkat investasinya secara signifikan. Hal ini pada gilirannya akan membutuhkan pendanaan asing, karena simpanan dalam negeri tampaknya tidak cukup untuk menutupi jurang investasi. Aliran masuk PMA pada umumnya memiliki sifat bertahan lebih kuat 3 dan berjangka lebih panjang dibanding aliran portofolio, dan dapat menjadi sumber pendanaan yang berguna untuk membantu memenuhi kebutuhan investasinya yang berkembang. Aliran PMA ke yang ada bila dilihat sebagai bagian dari PDB adalah cukup rendah, tetapi dapat menarik lebih banyak aliran ini dengan melakukan berbagai upaya demi meningkatkan iklim investasi. Secara khusus, langkah-langkah dapat diambil untuk merendahkan rintangan masuk dan biaya operasi, meningkatkan logistik, merevisi UU tenaga kerja dan mengendalikan penyebaran rintangan non-tarif. Penanganan kelemahan prasarana juga dapat menjadi hal yang penting untuk mendorong investasi dalam dan luar negeri. Aliran masuk modal juga dapat mendorong perkembangan kredit yang cepat dan gelembung harga aset dan memicu kerentanan sektor keuangan yang berhubungan. Untuk meredam sebagian kerentanan itu, dapat lebih memperkuat sistem keuangannya melalui berbagai peraturan prinsip kehati-hatian tingkat mikro dan makro. Pada tingkat makro, dapat dilakukan upaya-upaya untuk menangani kelemahan dalam kerangka hukum, kelembagaan dan pengelolaan, menetapkan suatu kerangka pengawasan keuangan yang baru, memperkuat neraca BI, dan membangun pasar modal untuk melakukan diversifikasi sumber pendanaan. Pada tingkat yang lebih mikro, peraturan dapat ditempatkan untuk memangkas kerentanan bank-bank dengan meningkatkan rasio kecukupan modal minimum, memperkuat cadangan kerugian hutang, menetapkan batasan paparan valuta asing, dan memberi plafon bagi pinjaman jangka pendek luar negeri. Pilihan kebijakan jangka pendek sebaiknya disesuaikan dengan keadaan negara d. memiliki berbagai pilihan kebijakan untuk jangka pendek, yang mana penguatan dan pengamanan pengumpulan cadangan merupakan dua pilihan yang paling tepat Tergantung pada keadaan negara, tanggapan kebijakan jangka pendek terhadap aliran masuk modal dapat berupa penguatan dan pengumpulan cadangan (diamankan dan tidak diamankan) hingga penurunan suku bunga atau pengetatan kebijakan fiskal dan menetapkan kendali pada aliran masuk dan keluar modal. Masing-masing kebijakan tersebut memiliki keunggulan dan kelemahan. Penguatan mata uang meningkatkan keprihatinan akan daya saing tetapi juga memiliki manfaat Bila tidak ada intervensi dari bank sentral, akibat langsung dari aliran masuk modal adalah penguatan mata uang. Keuntungan dari penguatan valuta adalah peningkatan daya beli konsumen dalam negeri, memangkas inflasi, membuat impor lebih murah, dan menurunkan beban mata uang lokal terhadap hutang dalam denominasi valuta asing. Di lain pihak, penguatan mata uang meningkatkan tekanan daya saing pada eksportir dan sektor persaingan impor. Alokasi ulang sektoral yang terjadi dapat memiliki akibat sosial bergantung bagaimana proses penyesuaian dikelola. Akan tetapi, tekanan daya saing seperti itu dapat mendorong peningkatan produktivitas yang dibutuhkan, dan kecuali mata uangnya mengalami kelebihan nilai yang terlalu berlebihan, yang menurut Pasal IV dari 3 Kekuatan daya tahan ini dapat dilihat pada Gambar 12, dengan tahun krisis 28 merupakan satu tahun di mana aliran masuk PMA melampaui aliran masuk portofolio. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 16

28 laporan terakhir terbitan IMF tidak terjadi di, membiarkan tambahan penguatan mata uang dapat menjadi pilihan yang baik, walaupun pada laju yang bertahap. Penguatan kurs tukar dapat diimbangi atau diperlambat dengan pengumpulan cadangan devisa oleh bank sentral Untuk mencegah penguatan mata uang atau melambatkan lajunya menghadapi aliran masuk modal, bank sentral dapat mengumpulkan cadangan (dengan membeli valuta asing dan menjual mata uang lokal kembali ke pasar). Pengumpulan cadangan dapat menjadi pilihan yang baik bagi dengan tetap tingginya tingkat kerentanannya terhadap aliran keluar investasi asing. Akan tetapi, bila tambahan likuiditas ditinggalkan di pasar (tidak diamankan) maka ia dapat menimbulkan tekanan inflasi. Bank sentral dapat mengamankan tambahan likuiditas tersebut melalui operasi pasar terbuka (OMO) atau upaya pengetatan likuiditas lain seperti peningkatan kewajiban giro wajib. Di pada tahun yang lalu, BI telah melakukan intervensi untuk mencegah penguatan rupiah yang terlalu cepat, terutama pada bulan-bulan terakhir. Hal ini terlihat jelas dari peningkatan cadangan devisa yang signifikan, dari 66 miliar dolar Amerika pada awal bulan Januari 21 menjadi 93 miliar dolar Amerika pada akhir bulan November. Walaupun BI telah mengamankan sebagian intervensinya melalui penerbitan SBI, peningkatan penerbitan SBI meningkatkan biaya kuasi-fiskal bagi bank sentral karena perbedaan suku bunga antara pembayaran BI bagi SBI dan pendapatan dari cadangan. Di bulan September, BI mengambil pendekatan yang berbeda untuk menurunkan likuiditas di pasar dan meningkatkan kewajiban giro minimum dari 5 persen menjadi 8 persen, suatu tindakan yang akan menguras sekitar 53 triliun rupiah dari sistem. Dengan tekanan yang baru terhadap neraca BI dan biaya kuasi-fiskal dari upaya pengamanan dengan OMO, upaya pengetatan likuiditas seperti peningkatan giro wajib di bulan September akan menjadi lebih tepat untuk maju ke depan. Kebijakan fiskal dan moneter dapat juga digunakan bila keadaannya mendukung Jika pilihan lain tidak layak, maka pengendalian modal yang terencana dan bersifat sementara mungkin lebih cocok, akantetapi akan membutuhkan kapasitas pengurusan dan pengelolaan yang baik Kebijakan fiskal dan moneter juga dapat disesuaikan untuk menanggapi aliran masuk. Penurunan suku bunga memangkas insentif bagi aliran masuk, tetapi dengan tekanan inflasi, tampaknya bukan merupakan pilihan yang baik bagi pada tahap ini. Pengetatan fiskal dapat membantu menyeimbangkan aliran masuk lewat penurunan suku bunga melalui penurunan permintaan agregat. Akan tetapi saat ini memiliki sikap fiskal yang relatif konservatif dan pengetatan akan membawa dampak negatif terhadap belanja pembangunan yang penting untuk prasarana, kesehatan dan pendidikan. Jika pilihan lain tidaklah mungkin, pengendalian modal dapat digunakan untuk membatasi aliran masuk atau keluar modal jangka pendek dan berukuran besar, tetapi membutuhkan kapasitas pengurusan yang memadai dan pengelolaan yang baik agar pengaturannya dapat berjalan secara efektif. Pengendalian itu merupakan solusi jangka pendek karena jika aliran masuk terus berlanjut, para investor umumnya akan menemukan cara untuk mengelakkannya. Kendali itu juga dapat membutuhkan biaya penerapan yang besar sehingga menimbulkan persaingan yang tidak adil dalam akses terhadap dana asing (dengan kerugian yang diderita oleh perusahaan berukuran kecil dan menengah). Akhirnya, penerapan kendali dapat menimbulkan ketidakpastian mengenai sikap kebijakan suatu negara, yang menyebabkan pembalikan arah aliran modal secara tibatiba. Contoh pengendalian modal termasuk pajak pada aliran masuk portofolio, larangan pembelian instrumen keuangan tertentu oleh pihak asing, dan periode waktu penyimpanan minimum bagi jenis-jenis investasi tertentu. Beberapa ekonomi baru di seluruh dunia telah menetapkan berbagai jenis pengendalian modal untuk melambatkan aliran masuk sejak tahun lalu. Pendekatan BI sampai saat ini adalah menekankan pada upaya peraturan yang berhati-hati untuk mengalihkan aliran dari instrumen jangka pendek, terutama SBI. Termasuk adalah aturan yang diumumkan pada bulan Juni yang mengharuskan periode penyimpanan selama 28 hari bagi investasi dalam SBI. Penerbitan SBI satu dan tiga bulanan juga telah ditunda bagi penerbitan surat berjangka enam dan sembilan bulanan. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 17

29 2. Kualitas belanja publik dan pola pencairan anggaran di a. Peningkatan kualitas belanja publik merupakan prioritas utama bagi Pemerintah Peningkatan kualitas belanja publik merupakan prioritas utama Pemerintah, terutama kapasitas penyerapan secara keseluruhan dan pelaksanaan anggaran secara tepat waktu Pemerintah telah menguraikan komitmen jangka menengahnya dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN ) untuk meningkatkan belanja prasarana secara signifikan dan juga untuk melanjutkan programprogram sosial dan pengentasan kemiskinan. Tujuan-tujuan pembangunan yang ambisius telah ditetapkan untuk dicapai pada tahun 214, termasuk membangun jalan tol dengan jumlah panjang 1.9 km, meningkatkan sambungan listrik ke lebih banyak rumah tangga dan menurunkan tingkat kemiskinan menjadi 8-1 persen pada tahun 214. Akan tetapi, pengalaman menunjukkan bahwa kapasitas penyerapan (yaitu kemampuan membelanjakan) dan pencairan belanja publik masih merupakan suatu tantangan. Peningkatan lebih lanjut terhadap sistem dan kelembagaan pendanaan dan pengelolaan publik (PFM) dapat membantu memastikan bahwa belanja yang direncanakan akan direalisasikan secara efisien dan tepat waktu. Penilaian apapun terhadap kualitas keseluruhan belanja publik akan menyertakan evaluasi keseluruhan proses dan kelembagaan pengelolaan keuangan publik (PFM). Catatan ini hanya menekankan pada satu hal yang masih menjadi perhatian khususdi : pelaksanaan anggaran. Masalah-masalah yang telah lama masih mengakibatkan pencairan di bawah anggaran dan sangat condong kepada triwulan paling akhir tahun anggaran. Hal ini menimbulkan keprihatinan akan kapasitas penyerapan dana, dan potensi pembelanjaan yang tidak efisien atau tidak sesuai. b. Pencairan anggaran masih condong pada akhir tahunmenghadapi tantangan yang cukup besar Pola belanja anggaran masih terus condong pada akhir tahun anggaran Kemajuan dalam mempercepat siklus pencairan terlihat di tahun 29 tetapi laju belanja telah kembali melambat di tahun 21 Pelaksanaan anggaran mengikuti suatu pola yang ditandai dengan pencairan yang lambat diawal tahun dan meningkat tajam diakhir tahun. Realisasi belanja sangatlah lambat pada awal tahun fiskal (triwulan 1); lalu pengeluaran mulai meningkat setelah bulan Juli dan Agustus ketika DPR menyelesaikan revisi anggaran, diikuti dengan belanja besar-besaran pada tiga bulan terakhir (triwulan 4). Belanja modal khususnya sangat condong pada bulan-bulan terakhir tahun anggaran (Gambar 16). Dalam empat tahun terakhir, kira-kira setengah dari seluruh belanja modal dilakukan pada triwulan 4. Sebagai akibatnya keseluruhan belanja selama setahun berada di bawah anggaran pada kebanyakan kasus (Gambar 17). Kemajuan dalam mempercepat siklus pencairan belanja modal terlihat di tahun 29, dimana pencairan tidak begitu condong pada akhir tahun dibanding beberapa tahun sebelumnya. Peningkatan ini mencerminkan upaya-upaya kebijakan dan juga komitmen Pemerintah untuk merealisasikan paket stimulusnya. Seperti telah didiskusikan lebih lanjut dibawah, beberapa permasalahan yang telah lama yang menghambat pencairan tepat waktu masih ada. Namun demikian, pengalaman yang dapat dipetik dari tahun 29 menunjukkan bahwa peningkatan yang signifikan dapat dilakukan dan dapat dicapai dengan komitmen politis yang kuat dari seluruh badan pemerintahan dalam mempercepat pelaksanaan anggaran. Sayangnya, tingkat pencairan di tahun 21 kembali melemah. Pada tahun berjalan hingga bulan November, hanya 73 persen yang telah dibelanjakan dari anggaran (APBN- P). Belanja modal dan material secara khusus cukup rendah, masing-masing pada 5 persen dan 64 persen. Bandingkan dengan belanja pada sebelas bulan pertama di tahun 29 yang masing-masing mencapai 68 persen dan 69 persen dari total belanja. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 18

30 Gambar 16: Belanja modal sangat condong pada akhir tahun Gambar 17: Belanja seringkali berada di bawah tingkat fiskal Anggaran (belanja modal aktuil bulanan dan kumulatif sebagai (persentase celah antara belanja aktuil dan Anggaran dengan persentase dari jumlah aktuil) perubahan) * 29 21* Garis = kumulatif Batang = bulanan Sumber: Kementerian Keuangan, staf Bank Dunia Catatan: * 21 berdasarkan perkiraan staf Bank Dunia Sumber: Kementerian Keuangan, staf Bank Dunia Catatan: * 21 berdasarkan perkiraan staf Bank Dunia Dibandingkan dengan negara-negara pembandingnya dikawasan, pola pencairan anggaran sangat condong kepada akhir tahun fiskal c. Perbandingan internasional juga menyoroti tantangan pelaksanaan anggaran di Pola pencairan anggaran di sangat condong pada akhir tahun anggaran dibandingkan dengan negara-negara lain di kawasan (Gambar 18). Pada tahun 29, lebih dari 2 persen anggaran pemerintah pusat direalisasikan pada bulan terakhir dari tahun fiskal, dan tampaknya akan sangat terkonsentrasi pada bulan Desember di tahun 21. Sebaliknya, Thailand, Filipina dan hingga titik tertentu India menunjukkan penyebaran pencairan yang lebih merata lintas bulanan. Gambar 18: Pola pencairan yang tidak merata terlihat mencolok antar negara lain dikawasan (belanja aktual bulanan sebagai persentase jumlah tahunan) Philippines (29) Thailand (28) India (27) (29) Bulan Sumber: CEIC dan Bank Dunia Pengalaman dari negara lain menunjukkan bahwa fleksibilitas prosedur revisi anggaran dan pemberian fleksibilitas yang cukup bagimanajer di kementerian dan badan-badan dapat meningkatkan ketepatan Suatu analisis mendalam akan sistem Pengelolaan Keuangan Publik (PFM) dari negaranegara yang dicantumkan pada Gambar 18 berada di luar cakupan bagian ini. Akan tetapi tinjauan awal menunjukkan bahwa fleksibilitas aturan revisi anggaran, yaitu administrasi transfer anggaran dari satu bagian anggaran ke bagian yang lain, dan memberikan lebih banyak fleksibilitas bagi manajer-manajer di kementerian dan lembaga akan membantu pola pencairan yang lebih merata. Akan tetapi langkah menuju pengendalian yang lebih terdekonsentrasi harus disertai dengan penguatan prosedur audit dan pelaporan. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 19

31 waktu pelaksanaan anggaran Hal-hal tersebut merupakan beberapa poin yang disoroti oleh Schiavo-Campo dan Tommasi (1999) 4 sebagai hal yang umumnya dibutuhkan untuk meningkatkan efisiensi belanja publik, terutama pelaksanaan anggaran. Bidang-bidang lain termasuk otorisasi komitmen dan belanja multi-tahun, setidaknya untuk belanja modal, tetapi prosedurnya harus diatur dengan ketat dan digabungkan dengan kendali komitmen yang kuat. Pengujian pasar dan outsourcing juga dapat memainkan peranan, walaupun dibutuhkan kehati-hatian dalam penyusunan kontrak dan pengelolaan dan memastikan adanya penawaran-penawaran yang bersaing bagi kegiatan-kegiatan yang dikontrakan kepada pihak luar. Pola pencairan yang lambat dan condong pada akhir tahun dan anggaran yang tidak direalisasikan menunjukkan kapasitas penyerapan yang rendah atau tantangan dalam melaksanakan investasi publik Malaysia memberikan contoh pemberian fleksibilitas kepada jajaran manajer, mengaitkannya kepada beberapa kesepakatan akan kinerja dan tujuan. Di bawah Sistem Anggaran Dimodifikasi (MBS) yang diluncurkan pada tahun 199 di Malaysia, para Pejabat Pengendali bertanggung jawab untuk menentukan kinerja departemennya dalam hal output dan dampak, yang dicatat pada kesepakatan program untuk departemennya. 5 Kesepakatan program adalah dokumen yang mencatat input, output dan dampak dari suatu kegiatan seperti yang disepakati antara Bendahara Federal dan departemen tersebut selama pelaksanaan anggaran. Agar para Pejabat Pengendali dapat mengelola sumber daya mereka secara lebih efektif, Pejabat Pengendali diberi kuasa yang lebih besar dalam pemanfaatan sumber daya organisasi. Sebagai contoh, mereka dapat memindahkan sumber-sumber daya lintas kegiatan di dalam suatu program tertentu tanpa meminta persetujuan terlebih dahulu dari Bendahara. d. Realisasi di bawah anggaran dan pola pencairan yang tidak merata dapat mengurangi efektivitas dan efisiensi belanja publik Tingkat realisasi yang berada di bawah anggaran di dapat mencerminkan kapasitas penyerapan kementerian/lembaga yang tidak sejalan dengan meningkatnya alokasi anggaran. Pada kasus tertentu anggaran yang tidak dicairkan juga dapat disebabkan oleh peningkatan efisiensi pada beberapa kelompok belanja (sehingga tidak selalu mencerminkan rendahnya kapasitas penyerapan). Akan tetapi, tampaknya bukan hal itu yang dialami oleh karena terdapat suatu insentif bagi badan-badan untuk menghabiskan seluruh anggaran mereka dalam suatu tahun fiskal dengan adanya sistem anggaran tahun yang ketat. Kotak 2: Alokasi dan belanja bagi Kementerian Kesehatan meninjau alokasi anggaran dan belanja di dalam Kementerian Kesehatan dan indikator potensial bagi kapasitas penyerapan. Kotak 2: Alokasi dan belanja bagi Kementerian Kesehatan Sebagai bagian dari inputnya bagi persiapan Nota Keuangan Tahun 21, Kementerian Kesehatan meninjau penerapan kebijakan dan program-program dalam sektor kesehatan antara tahun 24 dan 29. Tinjauan itu memberikan penilaian singkat akan kemajuan dalam mencapai sasaran hasil-hasil kesehatan, alokasi anggaran, dan juga realisasi anggaran dari setiap program. Tabel 6: Alokasi anggaran dan sasaran kinerja Kementerian Kesehatan di bawah memuat ringkasan dari penilaian tersebut. Walaupun belanja aktual tidak pernah mencapai realisasi sepenuhnya, dalam banyak hal Kementerian Kesehatan terus menerima peningkatan anggaran yang signifikan. Hal ini dapat didorong oleh kebutuhan yang mendesak dan relatif rendahnya tingkat belanja di sektor kesehatan saat ini. Akan tetapi di tahun 28 Kementerian Kesehatan tidak dapat memenuhi sasarannya untuk mencapai lebih dari sepertiga indikator sasaran kesehatan. Di antaranya, hal ini dapat berhubungan dengan kurangnya kapasitas penyerapan dan ketidakefisienan alokasi. Hal-hal di atas menunjukkan bahwa peningkatan kebutuhan anggaran harus dilakukan bersama-sama dengan peningkatan kapasitas lembaga dalam perencanaan dan penerapan untuk mencapai tujuan pembangunan mereka. 4 Schiavo-Campo dan Tommasi, 1999, Managing Government Expenditure, Asian Development Bank (ADB). 5 Dari Tan Sri Dato' Seri Ahmad Sarji bin Abdul Hamid, Chief Secretary Pemerintah Malaysia, Improvements in the Public Service for the year 1992,1993 dalam Schiavo-Campo dan Tommasi (ibid). THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 2

32 Tabel 6: Alokasi anggaran dan sasaran kinerja Kementerian Kesehatan Alokasi anggaran dan belanja aktual Program dan indikator sasaran (output / hasil-hasil) Anggaran tahunan (miliar rupiah) 11,11 13,98 18,75 18,42 % peningkatan dari tahun 89% 26% 34% -2% sebelumnya Realisasi anggaran (miliar rupiah) 8,26 12,27 15,21 15,88 % realisasi dari anggaran 74% 88% 81% 86% Jumlah program Jumlah indikator, yang mana: Di atas target Sesuai target Di bawah target Sumber dan catatan: Staf Bank Dunia dari Laporan Kementrian Kesehatan sebagai Bahan Penyusunan (i) Nota Keuangan dan RAPBN Tahun 21, (ii) Laporan Pelaksanaan APBN Semester I Tahun 29 dan Prognosa Semester II Tahun 29, (iii) Nota Keuangan dan RAPBN-P Tahun 29 dan dapat menyebabkan distorsi terhadap efektivitas dan efisiensi belanja publik dan juga menghalangi pencapaian keluaran pembangunan Pola belanja yang tidak merata dapat mengganggu investasi infrstruktur dan pelaksanaan proyek. Proyek-proyek infrastruktur membutuhkan perencanaan pendanaan multi-tahun dan kepastian arus kas selama sepanjang tahun. Kecondongan pencairan diakhir tahun dapat mengganggu perencanaan dan pengelolaan kas dan menimbulkan ketidakpastian dalam pelaksanaan anggaran modal. Selain itu, sementara penggunaan kontrak multitahun secara berhati-hati dapat dipahami dengan penekanan pada siklus anggaran tahun, ketidakmampuan untuk meneruskan anggaran antar tahun dan kelemahan dalam perencanaan dan pengelolaan multi-tahun hal ini yang umumnya menyebabkan pelaksanaan proyek-proyek secara tergesa-gesa pada akhir tahun, yang dapat menyebabkan penggunaan dana publik yang tidak sesuai. Kotak 3 memberikan suatu gambaran akan biaya potensial dari masalah pelaksanaan anggaran pada sektor jalan dan jembatan. Seperti disebutkan diatas, rendahnya kapasitas penyerapan juga berarti bahwa beberapa bagian dari anggaran yang dialokasikan bagi program-program pembangunan tidak dibelanjakan. Hal ini dapat mempengaruhi pencapaian target pembangunan yang telah ditetapkan bersama dengan anggarannya. Pada akhirnya juga terdapat biaya kesempatan bagi dana yang tidak dimanfaatkan, yang sebetulnya dapat digunakan bagi investasi dengan tingkat pengembalian yang tinggi. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 21

33 Kotak 3: Peningkatan kendali dan pengawasan internal dapat meningkatkan kualitas belanja Setiap tahun, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) melakukan audit terhadap pelaksanaan anggaran pusat, propinsi dan daerah untuk menilai pelaksanaan program-program atau kegiatan yang terpilih. Kotak ini memfokuskan pada penilaian pelaksanaan prasarana jalan dan jembatan. Audit tersebut mencakup penerapan anggaran jalan dan jembatan tingkat nasional, propinsi dan daerah di tahun fiskal 27, 28 dan 29. Tinjauan tersebut menyertakan unit pelaksana di dalam Dirjen Bina Marga-Kementerian Pekerjaan Umum, 18 Dinas Bina Marga Provinsi, dan 26 Dinas Bina Marga Kabupaten/Kota. Jumlah anggaran sampel adalah 6,9 triliun rupiah, atau 12,6 persen dari jumlah realisasi anggaran sebesar 55 triliun rupiah. Audit itu menemukan bahwa jumlah anggaran yang tampaknya tidak digunakan dengan baik atau tidak digunakan secara efektif dan efisien bernilai sekitar 315 miliar rupiah atau 4,6 persen dari sampel anggaran. Tabel 7: Ringkasan temuan audit BPK dari sektor jalan Temuan yang menyebabkan hal berikut: Jumlah kasus Nilai (miliar rupiah) Kerugian keuangan pemerintah (pusat dan daerah) ,1 Potensi kerugian keuangan 65 45,2 Penerimaan di bawah target (pusat dan daerah) 42 25,1 Administrasi 89 Tidak ada Ketidakefisienan 3 62,9 Ketidakefektifan 26 32,7 Jumlah ,9 Penilaian tersebut menunjukkan bahwa banyak kasus yang berhubungan dengan potensi kerugian keuangan disebabkan oleh kelemahan dalam sistem pengendalian. Termasuk di dalamnya adalah pelaksanaan proyek yang tidak selesai, volume pekerjaan yang tidak selesai, kelebihan pembayaran (kelebihan harga) dan juga lemahnya perencanaan. Penilaian juga melaporkan beberapa ketidakefisienan dan ketidakefektivan dalam pelaksanaan proyek, kebanyakan karena kelemahan dalam pengendalian dan pengawasan internal. Sebagai contoh, penggunaan bahan input dengan harga, kuantitas atau kualitas dengan standar yang lebih tinggi, jumlah atau kualitas yang melebihi yang dibutuhkan, dan harga yang lebih tinggi dibanding pengadaan yang dilakukan pada waktu yang bersamaan. Ketidakefektivan belanja pada umumnya disebabkan oleh lemahnya perencanaan, pengawasan dan pengendalian oleh atasan. Penilaian itu menemukan bahwa beberapa proyek tidak memberikan manfaat apapun atau hasil-hasil yang dikehendaki. Sebagai contoh, beberapa belanja tidak ditargetkan dengan baik atau pemanfaatan barang-barang dan jasa tidak seperti direncanakan, atau pembelian barang-barang yang tidak atau belum dimanfaatkan. Masalah lain termasuk penundaan atau penghentian kegiatan yang merintangi pencapaian tujuan organisasi, penyampaian layanan yang tidak optimal, atau fungsi atau tugas kelembagaan yang tidak sesuai. Sumber dan catatan: Staf Bank Dunia dari Laporan Audit BPK, 29. Laporan diterbitkan secara on-line di situs web BPK: e. Tantangan pencairan anggaran dan reformasi kebijakan yang baru ditetapkan Pemerintah telah mengambil langkahlangkah untuk menangani keterlambatan pencairan dan pelaksanaan anggaran Pemerintah telah mengambil beberapa langkah untuk meningkatkan pelaksanaan anggaran pada beberapa tahun terakhir. Dalam pengadaan termasuk kebijakan di tahun 28 yang memperkenankan prosedur-prosedur pengadaan untuk dimulai pada bulan Oktober di tahun sebelumnya. Akan tetapi hal ini akan memiliki dampak yang bahkan lebih besar jika anggaran telah dialokasikan untuk mendukung proses persiapan pengadaan dini ini. Kementerian Keuangan juga telah menetapkan standar-standar baru untuk memangkas waktu yang dibutuhkan untuk memproses pembayaran, dan meluncurkan upaya-upaya untuk meningkatkan perencanaan dan pengelolaan uang tunai. Dalam hal unit pelaksana (Satker), Pemerintah menerbitkan PP No. 53/21 yang menyatakan bahwa penugasan dan pembebasan tugas pejabat unit pelaksana tidak lagi terikat pada tahun fiskal. Akan tetapi agar efektif, peraturan teknis baru juga harus diterbitkan oleh Kementerian Keuangan. Pemerintah juga telah menerbitkan keputusan presiden yang memberikan keleluasaan yang lebih besar bagi kontrak multi-tahun dan kegiatan musiman seperti penanaman benih, penghijauan kembali atas hutan, dan THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 22

34 pengadaan obat-obatan. Lebih lanjut, Direktorat Jenderal Perbendaharaan telah mengeluarkan Surat Edaran untuk membentuk tim tetap pada tingkat kementrian dan kantor wilayah/kppn untuk memantau kinerja pencairan anggaran Satker. Kemajuan juga telah dibuat dalam penerbitan dokumen Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) secara tepat waktu. Sejak tahun 27, DIPA diterbitkan pada awal bulan Januari (yaitu awal tahun fiskal). Sebelumnya, DIPA dapat tertunda bila komisi DPR yang berkaitan gagal menyelesaikan tinjauan anggarannya sebelum awal tahun. Tantangan yang berjalan terhadap pelaksanaan anggaran mencakup periode sebelum, selama dan pada akhir tahun fiskal Lemahnya penyusunan anggaran, rumitnya prosedur revisi, sangat terincinya dokumentasi anggaran dan hambatan pengadaan adalah beberapa tantangan utama bagi pelaksanaan anggaran secara tepat waktu. Selain itu, sistem tahunan yang ketat ( jalan dan berhenti: atau gunakan atau kehilangan) memberi tekanan kepada kementerian/lembaga untuk menghabiskan seluruh anggaran yang dialokasikan di dalam satu tahun. Walaupun terdapat reformasi seperti disebutkan di atas, yang diluncurkan untuk mempercepat pelaksanaan anggaran, tantangan masih tetap ada. Tantangan tersebut termasuk masalah dari sebelum, selama dan pada akhir Tahun Fiskal: Sebelum tahun fiskal, sebuah kegiatan dapat diberikan tanda bintang untuk menunda pelaksanaan item anggaran yang telah disahkan oleh DPR. Pendekatan ini dirancang untuk memberikan perpanjangan waktu bagi kementerian/lembaga yang berkaitan untuk menyelesaikan dokumentasi proyek yang dibutuhkan. Akan tetapi dalam praktiknya ia memberikan insentif kepada kementerian/lembaga untuk menyampaikan proyek yang belum lengkap dan memberi ruang bagi negosiasi tidak resmi. Sebagai akibatnya, proyek yang ditandai dengan bintang harus melalui proses pengesahan yang rumit dan kadangkala tidak pernah dapat dilaksanakan. Masalah-masalah utama selama tahun fiskal adalah prosedur revisi anggaran dan transfer dana antar item belanja yang rumit, dan kendali pelaksanaan anggaran yang sangat rinci. Sebagian besar masalah yang berkaitan dengan tantangan jangka panjang juga harus ditangani, seperti: kelangkaan staf pengadaan yang memenuhi syarat; kebutuhan penguatan kapasitas staf Satker; dan perlunya peningkatan koordinasi dan komunikasi antara Kementerian Keuangan dan kementerian/lembaga. Masalah-masalah yang berkaitan dengan pelaksanaan anggaran pada akhir tahun fiskal termasuk proses melanjutkan anggaran ke tahun berikutnya yang sulit dan rumit, terutama bagi proyek investasi multi-tahun. Masalah-masalah tersebut membutuhkan pertimbangan yang berhati-hati, untuk mendorong penyerapan anggaran yang fleksibel dan tepat waktu. f. Melihat ke Depan Sejumlah peningkatan kebijakan utama harus dipertimbangkan untuk meningkatkan kualitas pembelanjaan anggaran: Reformasi pada serangkaian bidang dapat membantu untuk lebih meningkatkan kualitas pembelanjaan, terutama dalam hal pola pencairan anggaran. Hal ini termasuk: Pertama, menyederhanakan prosedur revisi anggaran dengan meningkatkan fleksibilitas kepada pemegang anggaran dalam mengelola sumber daya mereka; Kedua, menyederhanakan dan meringkas kendali pelaksanaan anggaran; Ketiga, untuk meringkas proses persiapan anggaran dengan menghentikan praktik penggunaan bintang. Meneruskan agenda reformasi untuk meningkatkan pengadaan publik juga sama pentingnya. Secara khusus, adalah bergerak dari pendekatan ad-hoc yang berlaku sekarang untuk komite pengadaan menjadi suatu fungsi pengelolaan pengadaan yang berkelanjutan, bersama-sama dengan program peningkatan kapasitas secara nasional. Prioritas kedua adalah meningkatkan kerangka peraturan dengan melandaskannya pada UU pengadaan sektor publik nasional yang menyeluruh. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 23

35 Mereformasi aturan layanan sipil dan.mendorong fokus jangka menengah dan orientasi kinerja juga penting Kekakuan aturan pegawai negeri sipil dan praktik yang berlaku sekarang juga merintangi operasi lembaga publik yang efisien dan penerapan upaya reformasi yang efektif. Modifikasi terhadap struktur organisasi yang ada sangat memakan tenaga dan waktu, karena harus mendapatkan persetujuan dari Kementerian Aparatur Negara. Hal ini menimbulkan kesulitan bagi para manajer dalam memilih, melatih, mendukung dan mendorong staf mereka. Hal itu juga membatasi kemampuan kementerian dan lembaga publik dalam meluncurkan reformasi pengelolaan yang lebih berbasis kinerja. Pemerintah juga meluncurkan suatu MTEF dan program berbasis penganggaran bagi anggaran tahun 211. Kedua hal ini adalah prakarsa yang ambisius yang dirancang, dengan berjalannya waktu, untuk membantu mendorong fokus yang lebih besar terhadap output anggaran dan secara bertahap mengubah sifat pengendalian belanja, memberi tanggung jawab kepada para manajer dan penyusun kebijakan untuk menyampaikan peningkatan kinerja yang lebih tinggi dan tidak hanya demi mematuhi peraturan keuangan belaka. Hal itu merupakan tujuan dari reformasi anggaran berbasis kinerja dari Pemerintah. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 24

36 C. INDONESIA 214 KE DEPAN: SEBUAH PANDANGAN SELEKTIF Kemiskinan memiliki segi pendapatan dan bukan pendapatan Kemiskinan dan penyampaian layanan adalah fokus bagi bagian ini dari Triwulanan edisi bulan Desember Kemiskinan suatu rumah tangga dapat diukur dengan berbagai cara. Tingkat kemiskinan berbasis pendapatan atau pengeluaran menekankan pada jumlah rumah tangga dengan konsumsi di bawah suatu tingkat kemiskinan tertentu. Akan tetapi konsumsi yang mencukupi hanyalah satu dari sejumlah segi yang berbeda dari kesejahteraan manusia. Segi lain termasuk berkurangnya kerentanan terhadap kemiskinan, pendidikan, kesehatan dan akses terhadap prasarana dasar seperti air dan sanitasi, perumahan dan tenaga listrik. 6 Berbagai segi kemiskinan ini dapat tercermin dari strategi pengentasan kemiskinan yang memiliki banyak jalur, termasuk pertama-tama membuat pertumbuhan ekonomi bermanfaat bagi kaum miskin dalam hal memangkas disparitas dalam pendapatan lintas sektoral dan daerah dan menurunkan kerentanan terhadap kemiskinan. Langkah berikut adalah memastikan bahwa layanan sosial benar-benar bermanfaat bagi kaum miskin, dan akhirnya belanja publik dapat membantu mengentaskan kemiskinan melalui belanja yang ditujukan kepada kaum miskin, misalnya dengan bantuan sosial. Artikel-artikel berikut menekankan pada sejumlah topik pilihan tentang beragam aspek kemiskinan dan penyampaian layanan. Artikel pertama berkaitan dengan masalah kerentanan terhadap kemiskinan, yang mencermati tingkat efektivitas program bantuan langsung tunai (BLT) bagi rumah tangga miskin yang dilakukan oleh Pemerintah di tahun 25 dan 28 untuk membatasi dampak terhadap kesejahteraan rumah tangga yang disebabkan oleh penyesuaian kenaikan harga bahan bakar karena pemotongan subsidi. Artikel kedua mencakup kerentanan dan akses terhadap layanan kesehatan dengan menganalisis program asuransi kesehatan Jamkesmas bagi kaum miskin. Dua artikel berikutnya, masing-masing tentang perumahan dan air dan sanitasi, membahas tantangan-tantangan dalam pemberian akses terhadap layanan prasarana dasar tersebut. Artikel terakhir menimbang bagaimana pengawasan dan evaluasi dapat dimanfaatkan untuk meningkatkan pemahaman tentang kemampuan pemerintah untuk menyampaikan barang-barang dan akses terhadap layanan dasar, yang dapat membantu mengentaskan kemiskinan. Untuk memberi latar belakang sebelum menuju artikel-artikel tersebut, berikut adalah gambaran ringkas tentang tingkat kemiskinan berbasis konsumsi di tahun 21. Tingkat kemiskinan telah menurun sejak tahun 26 Bagian penduduk yang berada di bawah garis kemiskinan telah menunjukkan penurunan yang berkelanjutan sejak tahun 26, turun dari 17,8 persen menjadi 13,3 persen. Jumlah kaum miskin telah turun menjadi 31 juta jiwa. Pertumbuhan PDB agregat dan konsumsi yang berkelanjutan pada periode ini turut berperan dalam menurunkan kemiskinan perkotaan maupun pedesaan. Perbedaan antara kedua tingkat kemiskinan telah bertahan relatif stabil dengan tingkat kemiskinan perkotaan lebih rendah dengan nilai perbedaan sedikit di bawah 7 poin persentase. Tanpa mencoba melakukan analisis yang mendalam, cukup menarik untuk membandingkan tren agregat ini dengan beberapa layanan yang dibicarakan pada artikel-artikel berikut. Sebagai contoh, kondisi perumahan perkotaan juga telah meningkat secara moderat. Akses perkotaan dan pedesaan terhadap layanan sanitasi juga mengalami tren yang meningkat tetapi bagian penduduk perkotaan yang memiliki akses Gambar 19: Kemiskinan secara keseluruhan menurun (tingkat kemiskinan, persen penduduk Kota+Desa Kota Desa Untuk analisis mendetil akan tren kemiskinan di, termasuk segi kemiskinan bukan pendapatan, lihat pada Bank Dunia (26), Making the New Work for the Poor. Untuk analisis penyampaian layanan lihat juga Bank Dunia (26), Making Services Work for the Poor. Kedua laporan tersebut tersedia pada THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 25

37 Disparitas tingkat kemiskinan antar propinsi tetap dijumpai terhadap pasokan air lewat pipa telah menurun. Sumber: Susenas 21 Di antara angka-angka pokok tersebut, masih tetap dijumpai variasi tingkat kemiskinan antar propinsi yang kuat. Sebagai contoh, tingkat kemiskinan antar propinsi memiliki kisaran yang cukup besar dari 37 persen di Papua hingga 3,5 persen di DKI Jakarta. Akses terhadap layanan dasar juga sangat bervariasi sesuai dengan geografi. Sesungguhnya akses terhadap layanan dasar dan prasarana ternyata berhubungan dengan tingkat konsumsi rumah tangga, dan juga pendidikan, jender dan pekerjaan. Sebagai contoh, tingkat kemiskinan per sektor kerja di tahun 21 berkisar dari 19 persen bagi pertanian hingga 1,4 persen bagi industri dan turun menjadi 6,2 persen untuk sektor jasa. Gambar 2: Disparitas kemiskinan antar propinsi masih dijumpai (tingkat kemiskinan sebagai persentase penduduk, sesuai propinsi) Sumber: Susenas 21 THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 26

38 1. Menilai kinerja bantuan langsung tunai (BLT) Bantuan sosial dapat membantu rumah tangga miskin menghadapi perubahan mendadak dalam kondisi ekonomi makro Pengaturan perubahan harga, seperti yang berulang kali dilakukan oleh Pemerintah pada tahun 2an, merupakan sumber risiko yang penting bagi kelangsungan hidup keluarga miskin. Perubahan yang serupa, umumnya pengurangan atau penghapusan subsidi akan kelompok konsumsi penting seperti bahan pangan, bahan bakar dan tenaga listrik, dapat membantu pemerintah untuk bergerak menuju alokasi pendapatan nasional yang lebih mendukung kaum miskin, dengan membebaskan ruang fiskal untuk dibelanjakan pada bidang lain seperti pendidikan dan kesehatan. Dengan mengelola perubahan kebijakan secara berhati-hati, pemerintah dapat mencapai realokasi sumber daya yang efisien dan mendukung kaum miskin itu sementara memitigasi turunnya pendapatan dan produktivitas yang kemudian pasti akan dihadapi oleh rumah tangga miskin. Sementara Pemerintah mempertimbangkan perubahan lebih lanjut kepada sistem subsidinya, dan juga menyiapkan diri terhadap goncangan ekonomi makro internasional atau bencana alam berikutnya, pemerintah berada pada posisi yang baik untuk menggunakan pengalaman dalam menyampaikan bantuan sosial langsung bagi rumah tangga miskin yang menerima dampak yang merugikan dari goncangan-goncangan tersebut. dan Pemerintah memiliki pengalaman yang tak diragukan dalam menyampaikan program pengiriman bantuan berskala besar kepada mereka yang terpengaruh oleh reformasi Bantuan Langsung Tunai atau BLT Program BLT membantu sepertiga rumah tangga di Manfaat BLT bagi para penerima dapat terlihat dari survei rumah tangga dan pekerjaan lapangan kualitatif Sebelumnya Pemerintah menggunakan program nasional pemberian uang tunai sementara bagi rumah tangga miskin, Bantuan Langsung Tunai (BLT), untuk meredam dampak peningkatan harga yang diatur dan memberikan waktu dan anggaran kepada rumah tangga miskin untuk menyesuaikan diri kepada harga-harga yang baru. Di tahun 25 pemotongan subsidi menyebabkan peningkatan harga bahan bakar rumah tangga sebesar rata-rata di atas 125 persen. BLT, pembayaran uang tunai langsung dengan empat kali pembayaran selama setahun, merupakan prakarsa pemerintah yang dirancang untuk memitigasi pengaruh dampak-dampak yang disebabkan oleh peningkatan harga bahan bakar tersebut. BLT berikutnya diberikan pada tahun 28 ketika terjadi lagi pemotongan subsidi bahan bakar yang bersamaan waktunya dengan krisis harga bahan pangan dunia; dan kemudian kedua hal itu juga diikuti oleh kelesuan ekonomi dunia karena krisis keuangan. Pada dua tahun tersebut, disiratkan bahwa dana untuk BLT (bagi pembayaran dana dan operasinya) dialokasikan dari penghematan anggaran yang terjadi karena pemotongan subsidi itu sendiri. BLT menyampaikan bantuan uang tunai secara langsung kepada sepertiga rumah tangga di suatu prestasi yang mengagumkan karena program itu dirancang dan dilaksanakan dalam waktu kurang dari 5 bulan. Kantor pos mendistribusikan BLT ke 19 juta rumah tangga di setiap propinsi di pada tahun 25. Di tahun 28, terdapat lebih sedikit (fewer?!?) pihak penerima bantuan tetapi bantuan tetap diberikan ke setiap propinsi. Rumah tangga yang menerima BLT adalah yang paling tidak diuntungkan dari aturan subsidi yang lama dan yang paling menanggung risiko penurunan konsumsi yang disebabkan oleh peningkatan harga dan perubahan dalam kebijakan pemerintah. Dengan pembayaran uang tunai yang setara dengan sekitar 15 persen pengeluaran rumah tangga normal (1. rupiah per bulan) dan jadwal penerimaan selama setahun, para rumah tangga tersebut memiliki ruang anggaran dan juga waktu untuk menyesuaikan pola pengeluaran terhadap perubahan harga maupun krisis dunia. Bantuan tunai BLT yang tepat waktu memiliki dampak positif bagi rumah tangga dan kalangan masyarakat pada tingkat manfaat yang tidak menimbulkan insentif bagi perilaku yang tidak produktif. Penilaian ini berdasar pada analisis Bank Dunia atas sejumlah rumah tangga dengan karakteristik dan perilaku yang tercatat pada Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas). Periode yang diteliti termasuk masa sebelum tanggal peluncuran BLT di tahun 25 dan 28 dan sekali lagi setelah dua atau tiga pencairan pembayaran BLT. Survei kualitatif pada sejumlah daerah terbatas yang dilaksanakan oleh lembaga riset SMERU juga digunakan untuk mengukur dampak pembayaran. 7 7 Untuk rincian lengkapnya, lihat Social Safety Nets : Bantuan Langsung Tunai (BTL), Temporary Unconditional Cash Transfer, Bank Dunia, 21. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 27

39 Manfaat BLT cukup memadai bagi kebutuhan konsumsi pokok dan memberi manfaat bagi rumah tangga dan masyarakat yang lebih luas Besaran uang tunai BLT cukup memadai bagi rumah tangga yang lemah dan dananya disampaikan pada waktu yang tepat. Penerima manfaat mengatakan bahwa BLT dihabiskan dalam waktu seminggu setelah diterima dan digunakan untuk membeli bahanbahan pokok (terutama beras karena dapat disimpan) atau kebutuhan biaya satu kali yang mendesak seperti uang sekolah atau pakaian untuk hari raya Idul Fitri. Belanja untuk bahan bakar dan transportasi (yang mengandung komponen biaya bahan bakar) juga merupakan penggunaan dana BLT yang umum dijumpai. Pencairan BLT yang pertama kali di bulan Oktober 25 berkaitan dengan peningkatan harga bahan bakar nasional tertinggi dan rumah tangga dapat mengandalkan dana dari pembayaran BLT untuk dua belas bulan berikutnya. 8 Pada jangka pendek, rumah tangga yang menerima BLT memang menurunkan konsumsi bahan bakar mereka walaupun dana BLT setara dengan sekitar dua kali lipat tambahan biaya yang dibutuhkan oleh rumah tangga untuk memelihara konsumsi bahan bakar mereka pada tingkat yang sama sebelum pemotongan subsidi. Untuk jangka panjang, dan sebelum pemotongan subsidi (di tahun 25 dan 28), bahan bakar sebagai bagian dari keseluruhan pengeluaran pada rumah tangga yang dituju berada di bawah sembilan persen, sehingga BLT tidak mengubah keputusan konsumsi bahan bakar rumah tangga secara signifikan. Di daerah dengan kondisi ekonomi makro yang paling lemah didefinisikan dengan menggunakan kinerja pengeluaran rata-rata rumah tangga rumah tangga penerima BLT dapat meningkatkan pengeluaran mereka pada tingkat yang lebih tinggi secara signifikan dibanding rumah tangga lain yang tidak menerima BLT.9 Selain itu, dengan memperbesar kemampuan belanja bagi rumah tangga yang lebih miskin, BLT juga memiliki efek pengganda yang positif terhadap pengeluaran pada keseluruhan lingkungan sekitar. Rumah tangga penerima BLT lebih sering mendapat pekerjaan lebih sering menggunakan layanan kesehatan Para rumah tangga yang menerima BLT juga mendapatkan pekerjaan pada tingkat yang lebih tinggi (Tabel 8). Antara tahun 25 (pra-blt) dan 27, pengurangan tipis pada jam kerja secara jangka panjang secara umum adalah sama bagi rumah tangga penerima BLT dan yang tidak menerima BLT. Akan tetapi di tahun 28, kepala rumah tangga BLT yang sebelumnya tidak bekerja dan tanpa pekerjaan maupun usaha memiliki kemungkinan yang lebih tinggi (sebesar 1 poin persentase) untuk melaporkan bahwa mereka telah memiliki pekerjaan. Selain itu, hampir di seluruh sektor, kepala rumah tangga yang menerima BLT lebih cenderung untuk bertahan pada pekerjaannya. Hal ini tercermin pada pernyataan yang dibuat oleh para penerima BLT di tahun 25 dan anggota masyarakat lain yang mengatakan bahwa Nilai BLT tidak cukup untuk memenuhi semua kebutuhan hidup dan dengan demikian tidak cukup untuk menciptakan kelesuan dalam dunia kerja. Dampak-dampaknya juga dapat dilihat pada penggunaan layanan kesehatan. Para rumah tangga yang menerima BLT menghindari penghematan dalam pengeluaran untuk kesehatan yang dapat memiliki pengaruh negatif yang berlangsung lama. Sangatlah nyata bahwa pada daerah-daerah yang paling terpengaruh oleh epidemi kemiskinan, rumah tangga BLT lebih sering mencari layanan kesehatan dibanding rumah tangga yang tidak menerima BLT. Terdapat variasi dampak positif BLT terhadap penggunaan layanan kesehatan ini; sebagai contoh, pemanfaatan layanan kesehatan lebih besar untuk rawat inap dibanding rawat jalan, dan juga lebih besar bagi rumah tangga yang terlindung asuransi. 8 Di tahun 28 ketika harga-harga meningkat lebih landai, penyampaian BLT di semua tempat tidak seketika mengikuti peningkatan harga tetapi di beberapa daerah dilakukan satu atau dua triwulan setelahnya, dan baik jumlah nilai maupun jumlah pencairan mengalami penurunan (masing-masing dari 1,2 juta rupiah menjadi 9. rupiah dan dari 4 menjadi tiga). 9 Daerah-daerah yang lemah (kuat) didefinisikan sebagai yang memiliki pertumbuhan rata-rata pengeluaran per kapita sama dengan persentil ke-25 atau di bawahnya (persentil ke-75 dan di atasnya) dari distribusi nasional rata-rata pertumbuhan pengeluaran per kapita daerah. Mulai tahun 24, pertumbuhan PDB riil berada pada rata-rata lima setengah persen per tahun dan secara nasional rumah tangga yang lebih miskin mengalami peningkatan yang lebih besar dalam hal pengeluaran dibanding rumah tangga yang lebih mampu pada kedua periode BLT di tahun 25 dan 28. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 28

40 lebih sering tetap menyekolahkan anakanak mereka dan tidak mengirimkan mereka ke pasar tenaga kerja Selain itu, rumah tangga penerima BLT menghindari peningkatan dalam pekerja anak dan penurunan pemberian pendidikan (Tabel 9) yang juga akan membawa pengaruh negatif jangka panjang bagi kesejahteraan dan kesempatan anak-anak dan generasi berikut dari rumah tangga tersebut. Dari tingkat awal yang lebih tinggi, tingkat penurunan pekerja anak adalah sedikit lebih tinggi bagi rumah tangga BLT dari tahun 28 hingga 29. Sementara rata-rata penyerapan tenaga kerja nasional bruto adalah konstan antara tahun 28 dan 29, dampak BLT terhadap tingkat keturutsertaan anak usia 6 hingga 18 tahun adalah positif. Dampak positif ini lebih jelas pada anak-anak usia sekolah menengah, dari 12 hingga 18 tahun, dengan pengaruh yang mendekati dua kali lipat dari pengaruh yang terlihat bagi anak-anak usia 6 hingga 12 tahun. Tabel 8: Penerima BLT mendapat pekerjaan pada tingkat yang lebih tinggi Tabel 9: Rumah tangga BLT juga menghindari penurunan keturutsertaan sekolah dan peningkatan pekerja anak Dampak BLT: peningkatan persentase kemungkinan mendapatkan pekerjaan, ** Dampak BLT, 28-29: Partisipasi sekolah Poin persentase Persentase mendapatkan pekerjaan, 28-9 Jam Kerja BLT non-blt ,2 41, 27 37,7 39,8 Perubahan -1,5-1,2 Sektor kerja BLT 29: Paling umum #1 Paling umum #2 Paling umum #3 Pertanian Jasa Ritel, konstruksi Catatan: **Signifikan pada tingkat 5 persen. Dampak diukur sebagai tingkat kenaikan dari rumah tangga miskin dan non-blt yang sesuai dengan kriteria rumah tangga penerima BLT (hanya untuk kepala rumah tangga yang sebelumnya tidak bekerja). Susenas 28/29 tidak mempunyai data jam kerja. Pilihan sektor kerja bagi kepala rumah tangga BLT dengan peringkat yang sama tanpa mengindahkan status pekerjaan di tahun 28. Sumber: Susenas dan perhitungan staf Bank Dunia Seluruh usia 6-18 thn +1,2 Usia tahun +2,6* Partisipasi kerja Seluruh usia 6-18 thn -2,3*** Rata-rata rumah tangga 28 (persen) Tingkat peserta sekolah BLT papa Semu a BLT Semu a non- BLT Tingkat partisipasi kerja Catatan: *Signifikan pada tingkat 1 persen. *** Signifikan pada tingkat 1 persen. Dampak diukur sebagai tingkat kenaikan dari rumah tangga miskin dan non-blt yang sesuai dengan kriteria rumah tangga penerima BLT. Sumber: Susenas dan perhitungan staf Bank Dunia dan menjaga pilihan konsumsi yang umum Rumah tangga BLT dapat membuat pilihan konsumsi umum atau biasanya. Dengan tajamnya peningkatan harga bahan pangan di tahun 28, seluruh rumah tangga menghemat konsumsi daging dan beralih mengkonsumsi lebih banyak ikan, sayur-mayur, beras dan produk susu; rumah tangga BLT beralih kepada bahan-bahan pangan itu pada laju yang serupa dengan rumah tangga non-blt. Rumah tangga BLT sebetulnya memiliki laju peningkatan pengeluaran rokok yang sedikit lebih kecil relatif terhadap penduduk miskin yang lain sementara laju peningkatan konsumsi alkohol berada pada kisaran yang sama. Menurut penerima BLT, pensiun atau mengambil hutang baru adalah penggunaan BLT yang umum; pengelolaan keuangan demikian adalah perilaku pencegahan dan mitigasi yang umum di. Dana BLT di tahun 28 lebih banyak digunakan untuk pendidikan, tampaknya karena pusat-pusat perkotaan besar menerima dana pertama pada akhir bulan Mei, atau setidaknya satu bulan sebelum tahun ajaran baru dengan uang pungutan bagi sekolah dan kegiatan pendidikan lain akan dimulai. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 29

41 Pengalaman rumah tangga menunjukkan bahwa keraguan tentang dampak perilaku dari bantuan tunai di tidaklah beralasan Akan tetapi, terdapat kelemahan yang besar dalam operasi BLT dan penerapannya lintas badan pelaksana Setelah terlaksana, jelaslah bahwa seluruh ramalan pesimistis mengenai BLT bahwa ia akan menimbulkan kebergantungan, memangkas jam kerja, atau pilihan konsumsi yang buruk tidaklah beralasan. Para rumah tangga menerima manfaat selama setahun untuk menyesuaikan perilaku mereka dan mereka dapat melakukan penyesuaian tersebut tanpa harus keluar dari pasar tenaga kerja atau terpaksa bekerja lebih singkat. Mereka juga tidak memanfaatkan tenaga anak usia sekolah untuk bekerja membantu anggota keluarga yang lebih dewasa dan bahkan menikmati peningkatan pemanfaatan layanan pendidikan dan kesehatan. Sejauh pilihan konsumsi atas makanan dan rokok, rumah tangga BLT menghabiskan jumlah yang sama seperti rumah tangga yang miskin dan tidak miskin. Operasi dan penerapan BLT dari penetapan tujuan hingga penyelesaian keluhan lemah dan perlu ditingkatkan. Jadwal penyampaian yang dipadatkan, tidak cukupnya pedoman dan insentif, tidak adanya tanggung jawab yang jelas antara lembaga operasional pelaksana BLT, buruknya teknologi dan lingkungan kemiskinan yang sulit dan beraneka ragam merupakan gabungan hal yang mempersulit seluruh operasi yang tidak berhubungan dengan penyampaian. Pandangan yang meremehkan sumber daya administrasi yang diperlukan juga dapat berperan dalam kelemahan operasi. Penargetan BLT kepada rumah tangga miskin relatif berhasil (Gambar 21 menunjukkan cakupan BLT relatif terhadap program-program bantuan sosial Pemerintah lainnya), tetapi proporsi manfaat yang signifikan berakhir pada rumah tangga yang tidak miskin. Sosialisasi yang umumnya gagal, termasuk prosedur penargetan, menyebabkan kegiatan protes dan gangguan penyampaian bantuan dan juga hasil penargetan yang lebih buruk. Akhirnya, tidak adanya pengawasan keluhan, manajemen informasi atau sistem audit menghalangi perbaikan dari penerapan program apapun baik pada waktu itu atau pada tahun-tahun non-blt antara tahun 26 dan 28 (Gambar 22 menunjukkan kinerja penargetan yang umumnya konstan di tahun 25 dan 28). Gambar 21: Cakupan program bantuan sosial Pemerintah, 28 dan 29 (persentase desil penerima/pengguna program) Gambar 22: Cakupan dan pelaksanaan BLT, 25 dan 28 (persen rumah tangga) Rumah tangga miskin BLT 28 Rumah tangga nonmiskin Raskin 29 Cakupan Jamkesmas 29 Penggunaan Jamkesmas Desil pengeluaran Sumber: Susenas dan perhitungan staf Bank Dunia Insiden 25 Insiden 28 Cakupan 25 Cakupan Kuintil pengeluaran Catatan: Insiden adalah bagian dari seluruh manfaat BLT yang sampai kepada kuintil tersebut sementara cakupan adalah persentase kuintil yang menerima manfaat BLT. Sumber: Susenas dan perhitungan staf Bank Dunia Kurangnya pengawasan mengakibatkan peningkatan pemotongan manfaat pada tingkat administratif Terlalu minimnya rincian dalam pengaturan implementasi program dan lemahnya rantai kendali dan kewenangan turut menambah kurangnya pengawasan; akibatnya pemotongan manfaat BLT meningkat di antara tahun 25 dan 28 lihat Tabel 1 di bawah. Pada banyak kasus tidak diketahui apakah pemotongan itu adalah korupsi kecilkecilan atau apakah mereka memberikan hasil-hasil yang diinginkan oleh kalangan THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 3

42 masyarakat. Namun demikian, mereka tidaklah dicatat, diawasi atau dievaluasi. Pedoman BLT maupun pejabat resmi tidak dilengkapi dengan kewenangan pengelolaan atau penghentian distribusi ulang, dan kurangnya sosialisasi menghambat para rumah tangga dari menyela, melaporkan atau bertindak terhadap perubahan atas program tersebut. Secara keseluruhan BLT memberi dampak keuangan bersih yang positif bagi rumah tangga, tetapi bantuan tunai sementara dan tanpa syarat harus dilengkapi dengan tambahan prakarsa jaring sosial yang ditujukan pada faktor penentu kemiskinan berjangka lebih panjang Data dari penerima BLT langsung menunjukkan bahwa BLT telah berhasil meredam dampak dari peningkatan harga bahan bakar, transportasi dan bahan pangan, atau goncangan keuangan dan ekonomi makro yang berasal dari luar negeri, tetapi BLT tidak dirancang untuk menjadi suatu sistem pengentasan kemiskinan. BLT memberikan perlindungan terhadap rumah tangga miskin dalam cara yang lebih progresif dibanding subsidi yang digantikannya. Manfaat berukuran menengah disampaikan pada waktu yang tepat, dengan lama waktu yang tepat, dan dengan aparat administrasi yang sangat ramping. Akan tetapi BLT tidak tepat untuk tujuan pengentasan kemiskinan jangka panjang. Meneruskan investasi dalam bidang kesehatan, pendidikan dan usaha, yang dapat membantu memutus rantai kemiskinan antar generasi, lebih baik didorong oleh program-program seperti bantuan tunai bersyarat, asuransi kesehatan bebas biaya, beasiswa sekolah menengah dan universitas, dan kredit mikro bagi wirausahawan (lihat Social Assistance Public Expenditure Review, segera diterbitkan oleh Bank Dunia). Tabel 1: Frekuensi Pemotongan BLT, Jumlahnya, Pelakunya dan Penggunaannya Frekuensi (%) Jumlah (ribuan Rp) Potongan 1 Potongan 2 Mean Median Modus Dipotong oleh: Paling umum 1 Pengurus sub-desa (51%) Tidak ada Paling umum 2 Pengurus desa (25%) Tidak ada Dipotong untuk: Paling umum 1 Distribusi ulang setara (63%) Distribusi ulang setara (42%) Paling umum 2 Transportasi kolektif (26%) Kartu identitas baru (29%) Catatan: Modus adalah jumlah yang paling banyak dipotong. Frekuensi pemotongan diperoleh di tahun 25 tidak dapat dihitung di tahun 28. Pada tahun 28, frekuensi pemotongan dihitung 1) sebagai proporsi penerima manfaat yang menerima jumlah yang kurang dari jumlah yang ditetapkan (46 %) dan 2) sebagai satu kurang proporsi penerima manfaat yang menjawab Tidak pada seluruh pertanyaan apakah potongan dilakukan oleh pelaku yang berbeda, termasuk golongan lainnya. Sumber: Susenas 25, 28 dan perhitungan staf Bank Dunia THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 31

43 2. Apakah JAMKESMAS mampu melindungi penduduk dari goncangan akibat pengeluaran untuk kesehatan? Pemerintah menghadapi tantangan berat dalam upaya perluasan asuransi kesehatan kepada lebih dari separo penduduknya Salah satu tujuan pembangunan di bidang kesehatan seperti tercantum pada Rencana Strategi Nasional untuk bidang Kesehatan adalah memberikan jaminan perlindungan keuangan terhadap goncangan akibat pengeluaran ynang besar untuk biaya kesehatan. Pemerintah telah berkomitmen di tahun 24 untuk mencapai cakupan asuransi kesehatan semesta melalui Undang-Undang Sistem Jaminan Sosial Nasional. Akan tetapi, untuk melaksanakannya, Pemerintah menghadapi tantangan yang besar karena kini lebih dari setengah jumlah penduduk tidak memiliki asuransi kesehatan dalam bentuk apapun. Program Askeskin (sekarang dikenal dengan nama Jamkesmas), suatu program asuransi kesehatan bagi kaum miskin yang didanai pajak, merupakan salah satu program bantuan sosial yang diluncurkan untuk meredam sebagian dampak akibat pemangkasan subsidi bahan bakar yang diumumkan pada tanggal 1 Maret 25 (lihat Kotak 4 untuk rinciannya). Menurut data Kementerian Kesehatan tahun 29, program tersebut telah mencakup 76,4 juta jiwa termasuk kelompok hampir miskin. Di antara mereka yang memiliki salah satu bentuk asuransi kesehatan di, dua per tiganya dilindungi oleh Jamkesmas. Jamkesmas terbukti mampu meningkatkan akses penduduk miskin kepada asuransi kesehatan... Walaupun terdapat bukti yang menunjukkan kekeliruan sasaran dan kebocoran dalam program, Jamkesmas tampaknya memang telah membantu menyeimbangkan distribusi akses penduduk terhadap asuransi kesehatan. Sebelum program Jamkesmas dimulai di tahun 25, cakupan perlindungan asuransi bagi kaum miskin berada pada kisaran 16,5 persen di tahun 24, angka yang didasari dari program jaminan kesehatan untuk masyarakat miskin sebelumnya. Di tahun 29 cakupan masyarakat miskin telah meningkat hampir tiga kali lipat menjadi 43 persen. Mengingat cakupan skema asuransi kesehatan lainnya relatif stabil, Jamkesmas merupakan penyebab utama peningkatan cakupan asuransi kesehatan hingga mencapai hampir setengah dari jumlah penduduk. Gambar 23 memperlihatkan ketimpangan distribusi berbagai jenis asuransi kesehatan lainnya. Cakupan asuransi jenis yang lain 1 (termasuk Askes, Jamsostek dan programprogram yang lebih kecil) terkonsentrasi pada tiga desil teratas, dengan 33 persen individu yang hidup di rumah tangga yang memiliki asuransi jenis lain, dibanding hanya 4,4 persen rumah tangga pada tiga desil terbawah. Dengan menyertakan program Jamkesmas, keseluruhan cakupan asuransi pada tiga desil termiskin meningkat hingga 48 persen, lebih tinggi dari cakupan perlindungan bagi tiga desil terkaya (45 persen) dan empat desil pertengahan (4 persen). Kotak 4: Pengenalan singkat Program Jamkesmas Program Jamkesmas memberikan perlindungan kesehatan dengan manfaat yang menyeluruh bagi kaum miskin dan hampir miskin (sama dengan tiga desil belanja paling bawah dari seluruh penduduk) yang menjadi sasaran setelah melalui uji penghasilan secara statistika. Program ini dibiayai melalui anggaran pemerintah pusat dan tidak membutuhkan biaya atau pembayaran premi dalam bentuk apapun dari pihak penerima manfaat maupun dari pemerintah daerah. Anggaran biaya perlindungan untuk tiap individu pada awalnya ditetapkan sebesar Rp 5. per bulan, dan sekarang telah meningkat menjadi Rp 6.5, sehingga jumlah anggaran untuk program Jamkesmas yang sedang berjalan berkisar sekitar 2 persen dari anggaran kesehatan pemerintah pusat. Program ini pada intinya serupa dengan prakarsa-prakarsa lain yang diluncurkan di negaranegara lain di wilayah yang sama, seperti India (program Rashtriya Swastha Bima Yojna), skema Perlindungan Semesta Thailand dan program asuransi kesehatan bagi kaum miskin di Vietnam. Paket manfaat yang diberikan cukup lengkap dan tidak membutuhkan biaya dari penerima manfaat (walaupun bukan berarti sama sekali tidak ada biaya yang dibayar oleh penerima manfaat), akan tetapi jaringan pemberi layanan (PPK) pada umumnya terbatas kepada fasilitas kesehatan umum milik pemerintah. Paket manfaat Jamkesmas bahkan lebih lengkap dibanding 1 Apabila digabung skema skema asuransi kesehatan lain mencakup kurang dari 1 persen jumlah penduduk. Termasuk diantara skema-skema ini adalah semua jenis asuransi / perlindungan kesehatan yang disebutkan dalam urvei SUSENAS sebagai selain program Jamkesmas, seperti (i) JPK (Jaminan Perawatan Kesehatan) bagi pegawai negeri/veteran/pensiun, (ii) Penggantian Biaya oleh perusahaan atau Asuransi Mandiri, (iii) JPK Jamsostek bagi tenaga kerja formal, (iv) asuransi kesehatan swasta, (v) dana kesehatan berbasis masyarakat dan (vi) JPKM (Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat). THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 32

44 yang diberikan oleh skema asuransi sosial lainnya, termasuk asuransi beriuran pegawai negeri Askes, dan program bagi pegawai sektor formal Jamsostek. Sebagai contoh, penerima manfaat Akses umumnya harus membayar sebagian biaya layanan kesehatan (terutama bagi pasien rawat inap), memiliki akses yang sangat terbatas kepada pemberi layanan swasta, dan penerima manfaat terbatas hanya kepada anggota, pasangan resmi dan sampai dua anak yang belum bekerja dan belum menikah. PPK yang termasuk dalam jaringan program Jamkesmas pada umumnya adalah fasilitas layanan kesehatan yang dimiliki oleh pemerintah dan dibayar dengan kombinasi kapitasi, layanan berbayar (fee-for-service), atau Diagnostic Related Group (DRG), tergantung dari jenis pemberi layanannya. Program Jamkesmas membayar PPK tingkat pertama melalui kapitasi, membayar kembali layanan rawat inap pada fasilitas kesehatan primer dengan dasar layanan berbayar dan baru saja mulai menggunakan metode DRG untuk membayaran PPK untuk layanan rawat inap di rumah sakit. Proyek percontohan DRG dilakukan pada 15 rumah sakit vertikal di tahun 28 dan diperluas ke seluruh rumah sakit di dalam jaringan PPK di tahun 29. Selain pembayaran DRG, PPK milik pemerintah menerima subsidi dalam bentuk gaji pekerja dan beberapa biaya modal. Hanya sedikit jumlah dan jenis pemberi layanan swasta yang dikontrak, dan sebagian besar terletak pada daerah perkotaan di pulau Jawa (di tahun 29, rumah sakit swasta berjumlah lebih dari 3% dari jumlah rumah sakit di dalam jaringan, tetapi dengan kapasitas tempat tidur yang lebih jauh kecil dibanding rumah sakit pemerintah). Sumber: staf Bank Dunia Gambar 23: Asuransi kesehatan Jamkesmas melindungi hampir setengah penduduk miskin Persentase individu dalam rumah tangga dengan akses terhadap asuransi kesehatan, per desil pengeluaran, tahun 29 Tanpa asuransi Jamkesmas/Askeskin Semua asuransi lainnya Sumber: Susenas 29 3 desil terbawah 4 desil tengah 3 desil teratas...yang meningkatkan akses masyarakat miskin terhadap layanan kesehatan, sebagian besar pada fasilitasfasilitas kesehatan pemerintah Individu yang memiliki akses terhadap Jamkesmas memiliki kemungkinan lebih tinggi untuk menggunakan layanan kesehatan. Berdasarkan data survei rumah tangga Susenas tahun 29, mereka yang menjadi anggota Jamkesmas lebih banyak menggunakan layanan rawat jalan dibanding mereka yang tidak memiliki asuransi kesehatan apapun, terutama pada tiga desil paling bawah (Gambar 24). Akses terhadap Jamkesmas juga berkorelasi dengan potensi peningkatan pemanfaatan layanan rawat inap, dan juga masa inap yang sedikit lebih panjang. Anggota-anggota Jamkesmas jauh lebih banyak menggunakan layanan pemerintah ketimbang swasta, yang tampaknya mencerminkan struktur manfaat program tersebut yang paket manfaatnya hanya memiliki sejumlah kecil pemberi layanan swasta dalam jaringan PPK (Pemberi Pelayanan Kesehatan). THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 33

45 Gambar 24: Individu yang tercakup oleh Jamkesmas lebih mungkin memanfaatkan layanan rawat inap a) Seluruh responden b) Tiga desil belanja terbawah Persentase individu yang menggunakan fasilitas pemerintah dan swasta bagi rawat inap, antar mereka yang menggunakan layanan rawat inap, per jenis asuransi, tahun Fasilitas Pemerintah Fasilitas Swasta Fasilitas Pemerintah Fasilitas Swasta Tanpa asuransi Jamkesmas Semua asuransi lainnya Tanpa asuransi Jamkesmas Semua asuransi lainnya Sumber: Susenas 29 Penerima manfaat Jamkesmas lebih terlindung dari goncangan keuangan negatif yang disebabkan oleh pengeluaran kesehatan Tetapi, pemanfaatan Jamkemas masih lebih rendah dibanding penerima manfaat asuransi kesehatan lain, menunjukkan masih terdapat rintangan akses layanan kesehatan bagi masyarakat miskin Pengeluaran biaya sendiri (OOP) untuk kesehatan masih menjadi kendala bagi penerima manfaat Jamkesmas Data Susenas 29 juga menunjukkan bahwa secara rata-rata penerima manfaat Jamkesmas lebih terlindungi dari dampak keuangan yang negatif akibat goncangan di bidang kesehatan. Dibandingkan dengan rumah tangga yang tidak memiliki asuransi, dan juga terhadap rumah tangga dengan jenis asuransi yang lain, rumah tangga yang dilindungi Jamkesmas secara sistematis memiliki pengeluaran pembayaran sendiri (Out of Pocket, OOP) yang lebih rendah, bergantung pada pemanfaatannya. Sepertinya hal ini disebabkan karena paket manfaat Jamkesmas lebih lengkap dibanding jenis asuransi lainnya, karena memberi perlindungan yang mencakup hampir seluruh jenis layanan kesehatan tanpa pembayaran sendiri dan hanya memiliki sedikit pembatasan layanan. Lebih penting lagipengaruh dari perlindungan ini lebih tampak jelas pada rumah tangga dengan tingkat ekonomi yang lebih rendah. Penerima manfaat Jamkesmas juga menunjukkan tingkat insidensi pengeluaran katastrofik yang lebih kecil dibanding mereka yang tidak memiliki asuransi atau bahkan dibanding mereka yang memiliki asuransi jenis lain. Selain itu, dampak pemiskinan akibat pengeluaran kesehatan yang tidak dilindungi oleh asuransi, baik diukur dari peningkatan insidensi kemiskinan atau peningkatan selisihkemiskinan (poverty gap), juga lebih kecil. Namun demikian, sangatlah penting untuk mencatat bahwa walaupun paket manfaat Jamkesmas lengkap, tingkat pemanfaatan layanan kesehatan bagi penerima manfaat Jamkesmas tetaplah rendah dibanding mereka yang dilindungi oleh asuransi jenis lain. Hal ini menunjukkan bahwa masih ada rintangan lain yang menghalangi kaum miskin untuk mendapatkan layanan kesehatan. Rintangan-rintangan itu dapat berupa biaya yang harus dibayar sendiri, biaya kesempatan (opportunity cost), jarak fasilitas kesehatan, anggapan rendahnya kualitas layanan kesehatan yang diberikan PPK dalam jaringan, dan ketersediaan layanan. Juga penting untuk dicatat bahwa pengeluaran OOP untuk layanan kesehatan walaupun lebih kecil dibanding mereka yang tidak terlindung asuransi tetap cukup berarti bagi penerima manfaat Jamkesmas. Hal ini dapat menunjukkan bahwa mereka yang tidak memiliki perlindungan asuransi menggunakan lebih sedikit layanan kesehatan sehingga memiliki pengeluaran biaya sendiri yang lebih rendah. Temuan ini juga menunjukkan bahwa program tersebut meskipun telah membuktikan adanya efek perlindungan akan tetapi belum memberikan perlindungan yang memadai terhadap goncangan kesehatan. Hal ini membutuhkan penelitian lebih lanjut, misalnya melalui diskusi kelompok fokus antar penerima manfaat untuk mendapatkan jawaban: Apakah biaya transportasi memegang peranan? Apakah pengguna menghadapi pembayaran tidak resmi atau biaya terselubung lainnya? THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 34

46 Kebocoran dalam penetapan sasaran merupakan kelemahan serius yang harus ditangani Peranan Jamkesmas untuk terlaksananya program Cakupan Semesta Perluasan ke kelompok penduduk tambahan yang didanai oleh penerimaan umum akan memiliki dampak fiskal yang cukup berarti Agar tetap dapat terjangkau, perluasan program dalam bentuk apapun harus diiringi dengan peningkatan efisiensi Program Jamkesmas berprestasi cukup baik dalam meningkatkan pemanfaatan dan perlindungan keuangan, meskipun seperti disinggung di atas, masih tetap belum memadai. Salah satu masalahnya adalah sebagian penduduk yang status sosial ekonominya seharusnya berhak untuk turut serta di dalam Jamkesmas, tetapi saat ini belum tercakup di dalam program tersebut. Tidak semua masyarakat miskin dapat dijangkau oleh program tersebut dan terdapat kebocoran yang cukup berarti yang mengalir kepada mereka yang bukan kaum miskin. Salah satu penyebabnya mungkin karena adanya kelemahan dalam mekanisme penetapan sasaran program, tetapi kemungkinan penyebab lainnya adalah desainrancangan dan penerapan pengelolaan kepesertaan Jamkesmas itu sendiri. Hal itu merupakan kelemahan program yang cukup serius yang perlu ditangani. Namun demikian, peserta Jamkesmas secara rata-rata memiliki tingkat sosial ekonomi yang lebih lemah dibanding mereka yang tidak dilindungi oleh Jamkesmas, yang memperjelas bahwa program tersebut memang mendukung masyarakat miskin. Sehubungan dengan rencana Pemerintah untuk mencapai Cakupan Semesta (Universal Coverage) bagi seluruh penduduk, maka perlu dicermati peran yang akan dimainkan oleh program Jamkesmas, yang saat ini digunakan oleh dua per tiga dari penduduk yang dilindungi asuransi. Terdapat beberapa pilihan, termasuk memperluas cakupan program ke semua penduduk yang belum dilindungi, atau hanya kepada kelompok penduduk rentan saja, seperti perempuan dan anak-anak. Tiap pilihan memiliki tantangan penerapannya masing-masing dan tiap pilihan juga memiliki pengaruh fiskal yang cukup berarti. Pilihan dengan perluasan program ke mereka yang saat ini belum memiliki asuransi kesehatan, biaya program cakupan semesta, yang akan mencapai cakupan semesta sepenuhnya tahun 22, diperkirakan akan menghabiskan biaya antara 1,4 persen PDB (skenario biaya rendah) dan 1,46 persen PDB (skenario biaya tinggi, kedua skenario hanya menyertakan biaya asuransi kesehatan saja dan tidak menyertakan belanja pemerintah lainnya untuk bidang kesehatan) 11. Untuk meletakkan hal ini dalam konteks, keseluruhan jumlah belanja bidang kesehatan di tahun 28 sebesar 2,2 persen dari PDB (WHO 21) yang hampir terbagi dua sama banyak antara sektor swasta dan pemerintah. Walaupun proyeksi biaya keseluruhan menyertakan subsidi umum terhadap gaji pegawai pemerintah dan fasilitas kesehatan pemerintah, besarnya angka-angka tersebut tetap meningkatkan keprihatinan akan keberlanjutan jangka panjang dari pilihan ini. Selain itu, 1,46 persen tidak termasuk belanja bagi kesehatan masyarakat dan layanan kesehatan dasar dan preventif yang cukup besar, yang perkiraan jumlahnya dapat mencapai 1 persen dari PDB. Agar tetap terjangkau, perluasan program dalam bentuk apapun harus diiringi dengan peningkatan efisiensi. Peluncuran Diagnostic Related Group (DRG) 12 di rumah sakit sebagai upaya pembatasan biaya merupakan awal yang baik. Akan tetapi, penerapan DRG masih harus diperbaiki, dan juga upaya pembatasan biaya lain termasuk tinjauan pemanfaatan, profil pemberi layanan dan metode pembayaran pemberi layanan lain, dan fungsi penjaga pintu dari pemberi layanan tingkat dasar sebagai bagian kunci dari sistem rujukan, semuanya harus diperkuat. 11 Yves Guerard, Actuarial Costing of UC Coverage Options: Model and Summary Results, Laporan Konsultan, Bank Dunia, Jakarta 21. Dasar bagi Pemerintah untuk menetapkan premi program Jamkesmas, Rp 5. atau sekarang Rp 6.5, tiap anggota per bulan, tidak dibuat berdasarkan perhitungan aktuaris. Bank Dunia melakukan penelitian aktuaris sebagai bagian dari kegiatan Tinjauan Sektor Kesehatannya. Penelitian aktuaris itu menggunakan data dari program ASKES Pegawai Negeri dan dilakukan penyesuaian terhadap seluruh penduduk. Penelitian itu menghitung bahwa biaya garis dasar untuk tiap anggota per bulan di tahun 21 berkisar antara Rp (garis dasar rendah) dan Rp (garis dasar yang lebih tinggi). 12 Diagnostic Related Group (DRG) adalah mekanisme pembayaran PPK yang didasarkan atas kelompok diagnosis yang telah didefinisikan memiliki kesamaan dan tingkat intensitas kohesif dan serupa dalam intensitas sumber daya yang digunakan. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 35

47 Beberapa keputusan penting perlu diambil dalam perluasan program pendanaan kesehatan untuk mencapai Cakupan Semesta Tantangan jangka pendek untuk meningkatkan penetapan sasaran dan pengelolaan program Jamkesmas yang telah ada Berdasarkan program-program pendanaan bidang kesehatan yang saat ini berlangsung, Pemerintah masih harus mengambil keputusan untuk menggunakan pendekatan yang akan digunakan untuk mencapai asuransi kesehatan bagi seluruh rakyat sebagai tujuan akhir. Pendekatan-pendekatan tersebut termasuk program yang mirip dengan Sistem Kesehatan Nasional (NHS) atau Asuransi Kesehatan Sosial (SHI), atau variasi atau gabungannya, atau keduanya. UU Jaminan Sosial memandatkan model SHI dengan biaya dari penerima manfaatnya. Apapun pilihan yang diputuskan mengenai paket manfaat dasar, harus dibuat mekansime pembayaran pemberi layanan dan pengaturan kontrak dan strategi untuk menghadapi keterbatasan sisi suplai layanan kesehatan. Yang lebih mendesak, sementara debat akan perluasan program di masa datang terus berlangsung, adalah tantangan jangka pendek untuk meningkatkan ketepatan penetapan sasaran dan perbaikan pengelolaan program Jamkesmas yang sudah ada. Upaya-upaya untuk meningkatkan penetapan sasaran saat ini sedang berlangsung, termasuk upaya yang menyelenggarakan database gabungan bagi penerima manfaat potensial, tetapi selain upaya-upaya tersebut, terdapat maslah-masalah khusus tambahan yang berhubungan dengan penetapan sasaran program Jamkesmas, termasuk perbedaan data di tingkat pusat dan daerah, dan juga penggunaan kriteria penetapan sasaran yang berbeda antar daerah. Peningkatan pengelolaan program sangatlah penting untuk meningkatkan kinerja Jamkesmas. Tidak adanya sistem informasi yang handal, sebagai contoh, menghalangi Pemerintah, dan juga pemangku kepentingan yang lain, untuk melakukan evaluasi efektivitas program dalam mencapai tujuannya. Catatan pemanfaatan layanan kesehatan pasien rawat inap dan jalan, layanan rujukan dan obat-obatan dan klaim rumah sakit, dapat menjadi titik awal bagi gudang data (data warehouse) yang memberikan informasi dasar yang dapat diawasi dan dievaluasi sehingga dapat digunakan untuk pengembangan selanjutnya program Jamkesmas, terutama jika dipandang sebagai batu loncatan untuk mencapai Cakupan Semesta. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 36

48 3. Perumahan dan Layanan bagi Rumah Tangga Berpenghasilan Rendah di menghadapi masalah perumahan dengan perkembangan kota-kotanya kini menghadapi makin meningkatnya tekanan pada kota-kota seiring dengan perkembangannya. Dengan urbanisasi di banyak negara, perhatian pemerintah mengenai perumahan di perkotaan menjadi makin penting karena dibutuhkan koordinasi untuk memastikan pengadaan prasarana, dukungan hak kepemilikan, penegakkan aturan yang tepat dan mengurangi faktor negatif eksternal seperti kemacetan dan polusi. Tanpa perhatian ke masalah-masalah tersebut, lingkungan hidup perkotaan dapat mengalami kemunduran dengan cepat, sehingga menyebabkan masalah kesehatan dan sosial, dan memangkas manfaat dari pengelompokan di perkotaan. Utamanya kelompok dengan penghasilan rendah sangat terpengaruh, dan hal ini dapat membawa dampak negatif kepada masyarakat secara keseluruhan Kualitas perumahan dan layanan di tertinggal dari negaranegara sebanding, terutama dalam akses terhadap air dan fasilitas sanitasi Perhatian yang lebih besar terhadap kondisi perumahan dan akses terhadap infrastruktur bagi kelompok berpenghasilan rendah juga diperlukan, karena mereka menerima pengaruh yang tidak proporsional dari masalah perumahan dan hal itu dapat membawa dampak negatif kepada masyarakat secara keseluruhan. Sebagai contoh, terbatasnya akses terhadap layanan dapat berakibat kepada pembuangan sampah di sungai-sungai, danau dan ruang terbuka publik lainnya, sehingga mencemari air tanah dan lain-lain. Kondisi perumahan yang buruk tidak hanya memberi dampak negatif kepada lingkungan perkotaan, mereka juga menurunkan potensi pembangunan negara secara keseluruhan. Rumah dengan kualitas yang pantas adalah penting sebagai ruang untuk hidup, dan perumahan berkualitas baik, terutama akses terhadap prasarana dasar, dapat membawa manfaat kesehatan dan stabilitas sosial untuk keluarga dan anak-anak. Kualitas perumahan dan layanan di tertinggal di belakang negara-negara sebanding, dan tampaknya terjadi kelangkaan pasokan yang makin membesar. Selain itu, rumah tangga berpenghasilan rendah terpaksa menerima perumahan dengan kualitas rendah tanpa layanan, walaupun mereka mengeluarkan bagian pendapatan yang lebih besar untuk perumahan. Dibanding negara-negara lain di Asia Tenggara, walaupun terhadap negara dengan pendapatan per kapita yang lebih rendah, tertinggal dalam pengadaan air dan sanitasi bagi rumah tangga perkotaan. Buruknya akses terhadap sanitasi sangatlah mencolok. Sebagai contoh, bagian penduduk perkotaan dengan akses terhadap sanitasi yang baik tidak mencapai 7 persen dan sama rendahnya dengan Kamboja, yang hanya memiliki sekitar sepertiga pendapatan per kapita dibanding. Kondisi perumahan di telah meningkat tetapi hanya terbatas Kondisi perumahan di telah meningkat, tetapi tidak cukup besar. Gambar 1 menunjukkan bagian rumah tangga perkotaan yang memiliki akses terhadap layanan prasarana, seperti pipa air, listrik dan fasilitas pembuangan limbah yang ditingkatkan, bagian rumah tangga yang dibangun dengan bahan yang permanen (seperti beton), dan bagian rumah tangga dengan hak kepemilikan resmi atas properti mereka dari Badan Pertanahan Nasional (BPN). Peningkatan terbesar dalam kondisi perumahan adalah dalam hal bahan bangunan; bagian rumah yang dibangun dengan bahan permanen meningkat dari 6 menjadi 85 persen dari tahun 1988 ke 27. Akses terhadap layanan dan hak tanah meningkat jauh lebih lambat, masingmasing bertumbuh sebesar 6 dan 7 persen. Akan tetapi, keberadaan rumah berkualitas tinggi memiliki distribusi yang sangat tidak merata. Gambar 25: Perubahan dalam Kondisi Perumahan di Daerah Perkotaan, (persen rumah tangga perkotaan) Access to services Permanent materials Offical land title 1 Sumber: Struyk dkk., 199; Biro Pusat Statistik, 27 Catatan: # Hak tanah menunjukkan hak yang dikeluarkan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 37

49 Rumah tangga dengan penghasilan rendah menerima layanan dasar dan perumahan yang lebih sedikit Rumah tangga berpenghasilan rendah memiliki tingkat ketersediaan terhadap air dan sanitasi yang jauh lebih rendah, kondisi perumahan yang lebih buruk, dan hak kepemilikan yang lebih tidak aman dibanding rumah tangga dengan penghasilan yang lebih tinggi. Gambar 26menunjukkan bagian rumah tangga dengan akses terhadap prasarana dasar seperti air, pembuangan limbah dan listrik; rumah yang dibangun dengan bahan permanen dan lantai yang bukan tanah, dan perumahan dengan akses terhadap hak kepemilikan tanah yang resmi, bagi rumah tangga pada desil pengeluaran yang berbeda. Cukup jelas perbedaan dalam kualitas perumahan dan keamanan hak kepemilikan bagi rumah tangga yang lebih miskin. Sebagai contoh, kurang dari setengah rumah tangga pada desil pengeluaran paling bawah memiliki akses terhadap prasarana, sementara pada desil tertinggi tingkat ketersediaan prasarana mencapai hampir 9 persen. Gambar 26: Bahan Bangunan, Prasarana dan Hak Tanah per Desil Pengeluaran, 27 (bagian rumah tangga, persen) Bahan Permanen Akses terhadap Prasarana Hak BPN Gambar 27: Rasio Sewa terhadap Pendapatan dan Peningkatannya, 21/22-27 (sewa sebagai bagian pengeluaran; peningkatan persentase dalam sewa sebagai bagian dari pengeluaran) Persentase peningkatan sewa terhadap pengeluaran (21-27) Sewa terhadap Pengeluaran, 27 Sewa terhadap Pendapatan, Desil Pengeluaran Rumah Tangga Desil Pengeluaran Rumah Tangga Sumber: Biro Pusat Statistik, 27 Sumber: Biro Pusat Statistik, 21, 22, 27 tetapi membayar lebih besar secara relatif terhadap seluruh pengeluaran mereka Terdapat peningkatan bagian pengeluaran rumah tangga untuk perumahan, terutama di antara kelompok berpenghasilan rendah menghadapi masalah pasokan perumahan Walaupun rumah tangga berpenghasilan rendah mengalami kondisi perumahan yang jauh lebih buruk, rumah tangga termiskin menghabiskan bagian pendapatan mereka yang lebih besar untuk perumahan dibanding rumah tangga dengan pendapatan yang lebih tinggi. Gambar 27 menunjukkan rasio sewa-terhadap-pendapatan bagi rumah tangga, sekali lagi dikelompokkan sesuai pengeluaran sebagai wakil untuk pendapatan. Pada tahun 21 rumah tangga yang lebih miskin rata-rata menghabiskan lebih dari 2 persen pendapatan mereka untuk perumahan, sementara rumah tangga berpenghasilan tinggi hanya sekitar 17 persen. Perbedaan sewa-terhadap-pengeluaran, dari tahun 27, lebih tidak kentara, walaupun desil yang paling miskin secara proporsional masih membayar lebih banyak untuk perumahan dibanding yang desil yang paling mampu. Tren yang lebih dramatis adalah peningkatan bagian pengeluaran rumah tangga untuk perumahan, yang lebih besar bagi kaum miskin. Pengeluaran untuk perumahan telah meningkat lebih cepat (sekitar 1,4 kali lebih cepat) dibanding pengeluaran untuk kelompok pendapatan lainnya sejak pemulihan krisis keuangan di akhir tahun 9an. Peningkatan ini tidak selalu menunjukkan adanya masalah, akan tetapi sampai suatu batas tertentu hal itu berasal dari peningkatan pendapatan dan elastisitas pendapatan yang positif dari permintaan akan perumahan dengan kualitas dan harga yang lebih tinggi. Sejauh mana peningkatan itu berasal dari permintaan akan kualitas juga bergantung pada pasar perumahannya di beberapa kota harga rumah meningkat karena meningkatnya permintaan akan tanah sementara peningkatan harga rumah di kota-kota lain disebabkan oleh peningkatan pendapatan. juga menghadapi masalah pasokan perumahan. Pemerintah seringkali mengutip perkiraan kelangkaan perumahan sebesar 8. unit. Analisis tingkat pembentukkan rumah tangga menguatkan hal kelangkaan ini, dan dengan menggunakan THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 38

50 pengukuran lain kelangkaan itu dapat berjumlah dua kali lipat dari perkiraan pemerintah. Pengukuran tersebut sangatlah dipengaruhi asumsi, sehingga lebih baik melaporkan fakta tentang pembentukkan rumah tangga, dibanding perkiraan kelangkaan pasokan. Dalam suatu sistem perumahan dengan pasokan yang memadai, mereka yang hendak membentuk rumah tangga baru dengan pindah ke unit tempat tinggal yang independen akan dapat melakukannya. Mencermati ukuran rumah tangga dan jumlah orang dewasa yang hidup di rumah orang tua mereka, yang dapat dianggap sebagai rumah tangga baru yang potensial, maka dapat diukur besaran kecukupan pasokan perumahan. seperti diperlihatkan oleh penurunan dalam tingkat pembentukkan rumah tangga terutama mempengaruhi rumah tangga berpenghasilan rendah Akses terhadap tanah mungkin menjadi hal yang penting dalam terbatasnya pasokan perumahan Dimensi terakhir, tetapi penting, dari evaluasi sektor perumahan adalah hubungan kepada efisiensi perkotaan dan lingkungan perkotaan Perumahan berkualitas rendah, dapat membawa dampak negatif yang cukup berarti bagi kualitas lingkungan di perkotaan. Dalam suatu negara yang mengalami urbanisasi dan pertumbuhan seperti, diperkirakan bahwa ukuran rumah tangga akan menyusut dan orang-orang dewasa membentuk rumah tangga baru pada tingkat yang makin meningkat. Faktanya, kedua tren tersebut mengikuti perkiraan itu pada seperempat abad terakhir dari abad 2. Akan tetapi tren itu mulai berbalik arah di tahun 21. Bagian mereka yang berusia 3 hingga 4 tahun yang digolongkan sebagai anak, yaitu tinggal dengan orang tua mereka, meningkat dari 8,7 menjadi 12,8 persen antara tahun 21 dan 27, dan bagian mereka yang berada dalam kelompok usia ini yang digolongkan sebagai anak mantu meningkat hampir dua kali lipat dari 2,2 menjadi 3,9 persen. Hal ini berarti makin banyak pasangan yang telah menikah tetap hidup bersama orangtua mereka, kemungkinan besar karena mereka tidak dapat menemukan perumahan yang sesuai. Tidaklah mengejutkan bahwa perubahan ini memiliki dampak yang lebih besar kepada rumah tangga berpenghasilan kecil, yang telah memiliki tingkat pembentukkan rumah tangga yang lebih rendah. Hal ini terutama dialami mereka yang muda, karena mereka yang baru beranjak dewasa tanpa penghasilan yang memadai harus tinggal bersama keluarga walaupun setelah membentuk keluarga mereka sendiri. Sebagai contoh, pada kota-kota besar di, jumlah mereka yang telah membentuk rumah tangga pada kelompuk umur 18 hingga 3 tahun pada kuintil pendapatan yang paling rendah adalah 24 persen sementara mereka yang berada pada kuintil pendapatan yang lebih tinggi mencapai 39 persen. Walaupun penyebab pasti dari penurunan pembentukkan rumah tangga belumlah jelas, korelasi yang kuat antara keterjangkauan harga perumahan dan pembentukkan rumah tangga pada berbagai kota menunjukkan bahwa pasokan perumahan memainkan peran yang besar. Dengan pentingnya pembangunan rumah sendiri, tampaknya akses terhadap tanah memainkan peran yang penting dalam pembatasan pasokan rumah baru. Akan tetapi, dibutuhkan penelitian lebih lanjut untuk menemukan faktor-faktor yang menyebabkan keterbatasan pasokan perumahan. Dimensi terakhir yang penting dari evaluasi sektor perumahan adalah hubungan kepada efisiensi perkotaan dan lingkungan perkotaan. Sebagai contoh, lokasi perumahan di dalam kota-kota relatif terhadap lapangan kerja berdampak pada efisiensi dalam hal kemacetan dan waktu perjalanan menuju tempat kerja. Dengan berpindahnya rumah tangga berpenghasilan tinggi ke daerah pinggiran kota, tetapi mereka tetap bekerja di pusat kota, maka jarak menuju tempat kerja meningkat, yang mengakibatkan pemborosan waktu dan kemacetan. Selain itu, penyusunan petak-petak perumahan dalam lingkungan tempat tinggal dapat memiliki dampak yang penting terhadap transportasi dan kemacetan. Sebagai contoh, blok-blok super dengan jalan masuk yang terbatas dapat berakibat pada kepadatan setempat. Selain itu, perumahan dengan kualitas yang buruk, terutama dalam hal sistem pembuangan sampah dan limbah, dapat membawa dampak negatif terhadap lingkungan yang cukup berarti di daerah perkotaan. Terlalu banyak rumah tangga pada kota-kota di membuang limbah ke sungai atau daerah terbuka lainnya, sementara penggunaan tanki septik berkualitas rendah pada daerah perkotaan yang padat dapat mencemari air tanah. Sama seperti terdapat pendapat yang kuat akan skala ekonomi dan efisiensi dalam prasarana yang terhubung, seperti sistem pembuangan limbah dan air, terdapat eksternalitas negatif berukuran besar yang berhubungan dengan tidak dimilikinya sistem tersebut di daerah-daerah perkotaan. Bukti-bukti yang terbatas akan pengaruh efisiensi perkotaan dari pengaturan dan lokasi perumahan di, dan dampak lingkungan dari terbatasnya sistem pembuangan air dan limbah yang tersedia tersebut menunjukkan perlunya pengambilan kebijakan dan penelitian lebih lanjut.. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 39

51 4. Memberi insentif kepada pemerintah daerah agar mengambil tanggung jawab bagi layanan air dan sanitasi Investasi pemerintah di air dan sanitasi diproyeksikan akan meningkat secara signifikan pada lima tahun yang akan datang. Investasi dalam penyediaan air dan sanitasi merupakan investasi pembangunan dan diakui sebagai hal yang penting untuk mencapai sasaran Tujuan Pembangunan Milenium (Millennium Development Goals, MDG) lainnya seperti pengentasan kemiskinan dan kelaparan, mencapai kesetaraan jender dan menurunkan tingkat kematian anak. RPJMN (21-214) Pemerintah menetapkan agenda yang ambisius akan air dan sanitasi untuk lima tahun ke depan. Anggaran pemerintah bagi sektor tersebut, pada umumnya melalui Kementerian Pekerjaan Umum, diperkirakan akan meningkat dua kali lipat bagi pasokan air dan meningkat empat kali lipat bagi sanitasi lingkungan, dibanding periode pembangunan yang lalu. Dana Alokasi Khusus (DAK) juga telah meningkat lebih dari dua kali lipat sejak tahun 25 dan akan tersedia untuk mendukung investasi pemerintah daerah dalam sistem pengadaan air dan sanitasi berbasis masyarakat. Hal-hal tersebut menandakan bahwa langkah-langkah positif telah diambil untuk menghentikan kecenderungan turunnya tingkat layanan air dan sanitasi yang terjadi pada dekade yang lalu. Bagian ini pertama-tama akan meninjau kecenderungan tersebut dan kemudian beralih fokus pada insentif kepada pemerintah daerah untuk memberikan layanan air dan sanitasi serta reformasi kebijakan terkait yang bertujuan untuk meningkatkan pemberian layanan pada tingkat daerah. Gambar 28: Menurunnya akses keseluruhan terhadap pasokan air yang ditingkatkan (persen penduduk dengan pasokan air yang ditingkatkan) 9 9 Gambar 29: Penggunaan pasokan air yang tidak ditingkatkan telah meningkat di perkotaan (jenis pasokan air, persen penduduk perkotaan) Tidak ditingkatkan Ditingkatkan lainnya Dipipakan Perkotaan Total Pedesaan Sumber: Susenas (berbagai tahun) Sumber: Susenas (berbagai tahun) Catatan: Pasokan air yang ditingkatkan adalah air pipa dan Catatan: Pasokan air lain yang ditingkatkan adalah sumur, sumur, mata air dan pompa yang terlindung mata air dan pompa yang terlindung. Tidak ditingkatkan adalah penduduk dikurangi pasokan lewat pipa dan pasokan lain yang ditingkatkan Rendahnya tingkat akses terhadap air pipa disebabkan oleh pemulihan biaya yang buruk selama bertahuntahun Tingkat akses terhadap pasokan air lewat pipa di daerah perkotaan telah menurun (Gambar 28). Tren ini telah dimulai pada awal abad ini dan bukti-bukti terakhir menunjukkan bahwa tren tersebut tampaknya masih berlanjut.. Saat ini hanya 15 persen penduduk 25 persen di daerah perkotaan (Gambar 29) atau sekitar 27 juta jiwa memiliki akses terhadap pipa air suatu tingkat cakupan yang sangat rendah dibanding negara-negara dengan tingkat pendapatan yang sebanding dengan. Pada wilayah dengan cakupan rendah, kaum miskin yang paling tidak diuntungkan sebagai contoh, sekitar setengah dari 1 persen penduduk yang paling miskin menggunakan sumber air minum yang tidak aman, dibandingkan dengan cakupan air hingga 9 persen bagi 1 persen penduduk yang paling mampu. Tingkat cakupan saat ini berada jauh di bawah sasaran Pemerintah sebesar 32 persen penduduk yang terhubung dengan sumber air aman melalui pipa dan jumlah 7 persen penduduk yang memiliki akses terhadap air yang aman. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 4

52 dengan menurunnya investasi modal prasarana air perkotaan Keadaan sektor tersebut mencerminkan modal perusahaan yang makin menurun pada Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) yang disebabkan oleh buruknya kesehatan keuangan dan rendahnya tingkat investasi selama bertahun-tahun. Penelitian atas 42 laporan yang diterbitkan pada tahun 29 menunjukkan bahwa sebagian besar tingkat investasi PDAM berada di bawah tingkat depresiasi aset, yang berarti harta tetap/modal sedang menurun. Gambar 3: Kualitas akses terhadap pasokan air dan pendapatan rumah tangga memiliki korelasi yang tinggi (persen desil, 27) Sumber tidak ditingkatkan Sumber lain yang ditingkatkan Air botol Air Pipa 1% 1% Gambar 31: Depresiasi dalam perusahaan daerah air minum (PDAM) dapat melampaui investasi baru (depresiasi, miliar rupiah pada tahun 26, skala logaritma) % 8% 1. 6% 6% 1. 4% 4% 1. 2% 2%.1 % Desil Pendapatan Rumah Tangga % Investasi (miliar rupiah di 27), skala logaritma Sumber: Susenas 27 Layanan sanitasi perkotaan mulai membaik Sumber: Laporan Teraudit BPKP PDAM Catatan: Sampel dari 42 PDAM Tidak seperti halnya dengan gambaran pasokan air, akses daerah perkotaan terhadap layanan sanitasi mulai meningkat secara perlahan. Perlu dicatat, bahwa layanan sanitasi perkotaan pada umumnya berarti pembuangan limbah kamar kecil ke tanki septik (sekitar 7 persen) atau lubang pembuangan (sekitar 2 persen) sebagai titik pembuangan akhir. Mayoritas prasarana sanitasi yang ada adalah hasil investasi dari rumah tangga itu sendiri yang menekankan pada fasilitas dalam rumah atau dalam lokasi dan tidak pada pengolahan ataupun pembuangan. Tidaklah jelas berapa bagian limbah rumah tangga yang tanpa dioleh kembali langsung dibuang ke tanah atau jalur air, tetapi secara konservatif diperkirakan setidaknya setengah dari limbah itu akan kembali ke dan mencemari lingkungan. Menurut laporan tahun 28 dari Program Air dan Sanitasi Bank Dunia, Asia Timur dan Pasifik, diperkirakan bahwa telah kehilangan sekitar 2,3 persen PDB-nya di tahun 26 karena buruknya sanitasi 13. Dari dampak yang dievaluasi, pengaruh terhadap kesehatan dan sumber daya air paling banyak menambah kepada keseluruhan kerugian ekonomi yang diperkirakan, yang juga termasuk kerugian terhadap penerimaan turis dan kepada lingkungan. 13 Bank Dunia (28), Economic Impacts of Sanitation in : A five-country study conducted in Cambodia,, Lao PDR, the Philippines, and Vietnam, under the Economics of Sanitation Initiative (ESI). THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 41

53 Gambar 32: Akses terhadap sanitasi yang ditingkatkan (persen penduduk) 1 8 Target MDG 76, Perkotaan Jumlah 62,4 55, Pedesaan Sumber: Disadur dari Bappenas (21), Laporan Pencapaian Millennium Development Goals 21" Catatan: MDG adalah Millenium Development Goals Pemerintah daerah memiliki peran yang penting dalam pendanaan sektor tersebut Pengelolaan daerah yang baik erat kaitannya dengan peningkatan dalam layanan air dan sanitasi Walaupun kebutuhan yang mendesak akan pemeliharaan, pembaruan dan investasi sudah diketahui secara luas, sektor tersebut menghadapi agenda yang besar untuk memperbesar tingkat investasi. Pemain utama dalam upaya ini adalah pemerintah daerah yang sekarang ini bertanggung jawab bagi layanan air dan sanitasidengan telah berlangsungnya desentralisasi. Analisis yang mendalam terhadap enam kota menunjukkan bahwa pengelolaan daerah yang baik merupakan faktor utama bagi peningkatan layanan. Pengelolaan yang baik berarti suatu keadaan di mana pemerintah daerah menanggapi permintaan layanan air dan sanitasi dari warganya dengan membuat pilihan kebijakan (umumnya investasi dalam fasilitas umum dan tingkat tarif yang mendukung) dan juga dengan menempatkan pengelola fasilitas umum bertanggung gugat terhadap kinerja mereka. Kota-kota dengan pengelolaan yang baik dapat dilihat dari peningkatan layanan, sementara permintaan bagi layanan yang lebih baik tidak dijawab oleh kota-kota dengan pengelolaan yang buruk. Di Ciamis, Malang dan Palembang, layanan dan investasi telah meningkat dengan jelas sejak lima tahun terakhir. Pada kasus-kasus itu, peningkatan bermula ketika walikota baru mulai bekerja dan menempatkan peningkatan sektor air menjadi prioritas. Walikota Palembang menunjuk Direktur baru bagi PDAM. Walikota dan Direktur PDAM kemudian menyepakati suatu rencana usaha untuk meningkatkan layanan dengan cepat. Pemerintah daerah mendukung pendanaan PDAM, dan kemudian PDAM berhasil mencapai peningkatan yang telah disepakati. Di Palembang, rata-rata jumlah sambungan baru per tahun telah meningkat 2,5 kali lebih besar sejak peningkatan pengelolaan. Di Palembang dan Malang, para walikotanya kemudian berhasil dipilih kembali, sebagian karena keberhasilan mereka dalam meningkatkan layanan air. THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 42

54 Gambar 33: Pengelolaan yang Baik di Kota Palembang Menghasilkan Layanan yang Lebih Baik (jumlah sambungan perumahan) Sumber: Program Air dan Sanitasi, karya yang tidak diterbitkan Pemerintah telah memprakarsai sejumlah program reformasi baru untuk membantu pemerintah daerah dalam memenuhi peran layanan air dan sanitasi mereka dan meningkatkan tanggung gugat mereka Akan tetapi pemerintah daerah masih menghadapi insentif yang buruk untuk beroperasi dan memelihara prasarana air dan sanitasi Pada penyediaan air, badan layanan umum daerah harus meningkatkan biaya pemulihan dan menerima suntikan modal dari pemiliknya, yaitu pemerintah daerah. Keberhasilan pengelolaan dalam meningkatkan kualitas layanan di tingkat pemerintah daerah menimbulkan pertanyaan, apakah cara bagaimana program nasional diterapkan mendorong pengelolaan yang baik? Sejalan dengan ambisi RPJMN, pemerintah telah memulai sejumlah program reformasi yang menggunakan pendekatan baru dalam membantu pemerintah daerah untuk memenuhi peran mereka dan membuat mereka lebih bertanggung jawab. Sebagai contoh, program Percepatan Pembangunan Sanitasi Permukiman ( PPSP ) adalah program penting yang ditujukan untuk membangun kapasitas di tingkat daerah untuk merintis jalan bagi penyampaian layanan sanitasi. Program itu akan mendukung lebih dari 3 kota/kabupaten di untuk mengembangkan strategi sanitasi berdasarkan dukungan investasi yang akan diberikan oleh pemerintah pusat bagi prasarana sanitasi. Kementerian Pekerjaan Umum juga terus bekerja untuk membangkitkan kembali kesehatan PDAM, pertama-tama memastikan bahwa lingkungan kebijakan yang mendukung fasilitasi antara mereka dan pemerintah daerah. Sehubungan dengan program restrukturisasi hutang PDAM, Kementerian Keuangan telah menempatkan sanksi bagi para pemilik PDAM, seperti hak untuk memotong kiriman fiskal, jika terjadi tunggakan. Hal ini dan prakarsa-prakarsa lain menunjukkan upaya untuk menemukan strategi baru yang sesuai dengan kenyataan yang baru. Dukungan teknis bagi perencanaan dan penguraian kebuntuan pendanaan yang berhubungan dengan hutang PDAM merupakan langkah yang penting untuk menimbulkan peningkatan kapasitas bagi penyampaian layanan yang bertanggung jawab oleh daerah. Akan tetapi, kapasitas yang dikembangkan dapat dengan cepat tenggelam bila insentif-insentif buruk lainnya tetap tidak ditangani. Salah satu masalah kritis potensial adalah kurangnya insentif bagi pemerintah daerah dalam mengoperasikan dan memelihara investasi yang dikarenakan cara pemerintah nasional mendanai pembangunan prasarananya. Hal ini sebagian besar masih dilakukan melalui penyerahan aset yang dibentuk oleh lembaga pusat melalui dana dekonsentrasi. Selain jebakan yang berasal dari rancangan yang buruk dan pemburuan sewa, pendekatan di luar anggaran kepada pendanaan investasi memutuskan kaitan pengeluaran modal dengan penempatan biaya berulang pada sistem perencanaan dan penganggaran. Di sektor air, terdapat kebutuhan untuk membalik kecenderungan buruknya biaya pemulihan dan PDAM sangat membutuhkan suntikanmodal. Saat ini, selain kas yang dihasilkan secara internal, yang tidak menghasilkan surplus yang cukup besar bahkan hanya untuk pemeliharaan, modal pada umumnya hanya datang dari hibah pemerintah pusat lewat dana dekonsentrasi. Pada skenario ini, pemerintah daerah tetap tidak memiliki insentif untuk berinvestasi dengan menggunakan dana mereka sendiri, sehingga tidak ada alasan untuk membawa PDAM untuk memanfaatkan uang itu secara efisien dan tidak ada insentif untuk meningkatkan tarif ke tingkat yang memungkinkan terjadinya THE WORLD BANK BANK DUNIA Desember 21 43