IMPLEMENTASI PERATURAN DAERAH PROVINSI SUMATERA UTARA NOMOR 6 TAHUN 2004 TENTANG PENGHAPUSAN PERDAGANGAN PEREMPUAN DAN ANAK DI KOTA MEDAN SKRIPSI

Transkripsi

1 IMPLEMENTASI PERATURAN DAERAH PROVINSI SUMATERA UTARA NOMOR 6 TAHUN 2004 TENTANG PENGHAPUSAN PERDAGANGAN PEREMPUAN DAN ANAK DI KOTA MEDAN SKRIPSI Disusun Untuk Memenuhi Persyaratan Menyelesaikan Pendidikan Sarjana (S-1) Pada Departemen Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Oleh: ADE AURISTHA MANURUNG DEPARTEMEN ILMU ADMINISTRASI NEGARA FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS SUMATERA UTARA 2014 i

2 KATA PENGANTAR Puji dan syukur penulis ucapkan kepada Tuhan Yang Maha Agung yang menjadikan segala sesuatu, yang menjadi sumber kesabaran dan ketekunan penulis dalam menyelesaikan skripsi yang berjudul Implementasi Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak di Kota Medan. Skripsi ini dibuat sebagai syarat untuk menyelesaikan pendidikan sarjana di Departemen Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara Skripsi ini penulis persembahkan untuk orangtua tercinta Papa Alm. Hotner Manurung (it would be really great if you were here, Dad) dan Mama Ratna Lumban Gaol. Segenap cinta dan pengorbanan Mama adalah hal yang selalu saya ingat ketika menyelesaikan skripsi ini. Terimakasih Mama untuk semua perjuangan dan pengorbanan Mama yang mengantarkan saya menjadi siapa saya sekarang. Terimakasih untuk cinta dari kakak dan adik saya Indah Sandra Nova Manurung, Ananda Mela Novi Manurung, Sari Yuli Artha Manurung, Anto Nera Dona Manurung, Harry Sura Doni Manurung. Saya menyayangi kalian dengan segenap hati saya. Semoga skripsi ini bisa membuat kalian bangga. Penulis juga menyampaikan rasa terimakasih yang sedalam-dalamnya kepada pihak-pihak yang membantu dalam pengerjaan skripsi ini, yaitu: 1. Bapak Prof. Dr. Badaruddin, M.Si selaku Dekan Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara. 2. Bapak Drs. M. Husni Thamrin Nasution, M.Si selaku Ketua Departemen Ilmu Administrasi Negara FISIP USU. 3. Ibu Dra. Elita Dewi, M.SP selaku Sekretaris Departemen Ilmu Administrasi Negara FISIP USU. 4. Bapak Drs. Tunggul Sihombing, MA selaku Dosen Pembimbing Akademik. 5. Kepada dosen favorit selama perkuliahan sekaligus dosen pembimbing skripsi saya, Bapak Drs. M. Ridwan Rangkuti, MS yang dengan penuh i

3 perhatian membimbing saya selama menyelesaikan skripsi, yang memberikan inspirasi yang sangat berharga selama proses bimbingan skripsi ini. 6. Kepada Bapak Dadang Darmawan, S.Sos, M.Si selaku dosen penguji yang memberikan masukan dan kritik yang membangun. 7. Seluruh dosen di Departemen Ilmu Administrasi Negara FISIP USU yang memberikan ilmu selama perkuliahan. 8. Kepada Kak Dian dan Kak Mega selaku staf administrasi di Departemen Ilmu Administrasi Negara. 9. Kepada Ibu Dra. Siti Mahrani Hasibuan selaku Sekretaris Balitbang Kota Medan yang juga memberikan izin penelitian. 10. Kepada Ibu Yuslinar dan Ibu Nana dari Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kota Medan, Muhammad Mitra Lubis dan Kak Una dari Yayasan Pusaka Indonesia Medan, Rina Sitompul dari P2TP2A Provinsi yang banyak membantu dalam memberikan informasi selama pengerjaan skripsi ini. 11. Kepada kalian yang bersama-sama dalam empat tahun melewati waktuwaktu tak tergantikan selama perkuliahan: Mariance Magdalena Hasibuan, Ira Ria Purba, Christine Anne Dearni Batubara, Petra Rosjuwita Telaumbanua, Zudika Manullang, Susanti Lona Silalahi, Elfina Dewi Gulo, Bobby Trimart Gea, David Saputra dan Maulana All Ravi Siregar. Terimakasih sudah mengerti ketika saya tidak dapat mengerti diri sendiri, terimakasih sudah menjaga ketika saya tidak mampu menjaga diri sendiri. Saya tidak tahu apakah nanti kalian akan tetap mengingat saya atau tidak, tapi saya ingin kita mengingat setiap hal yang kita bagi dan kita lewati bersama selama ini because everything happens for a reason even when we are not wise enough to see it. Saya menyayangi kalian. 12. Kepada teman-teman SMP dan SMA yang sampai sekarang selalu menemani dan ada untuk berbagi: Elisabeth Jessica Sagala, Evi Lestari Situmorang, Yohana Septiani Manihuruk, Dian Maysi Saragih, Huide ii

4 Marpaung, Sonya Siregar, Jefry Sianipar, Boydo Hutagalung, Jumia Samosir, Yanti Mastauli Sinaga yang mengenal setiap kekurangan dari diri saya namun tetap setia. 13. Kepada teman-teman di Departemen Ilmu Administrasi Negara, abang, kakak dan adik yang juga memberikan kesan yang menjadikan perjalanan empat tahun ini begitu layak untuk diingat. 14. Kepada semua pihak yang membantu kelancaran skripsi ini, yang mau berbagi dan berdiskusi yang tidak dapat saya sebutkan semuanya. Penulis juga menyadari bahwa skripsi ini masih jauh dari sempurna, karena itu penulis menunggu setiap kritik dan saran demi perbaikan ke depannya. Semoga kita semua semakin dekat dengan kesuksesan. Tuhan memberkati. Medan, Juli 2014 Ade Auristha Manurung iii

5 DAFTAR ISI KATA PENGANTAR... i DAFTAR ISI... iv DAFTAR TABEL... viii DAFTAR GAMBAR... ix DAFTAR LAMPIRAN... x ABSTRAK... xi BAB I PENDAHULUAN I.1 Latar Belakang... 1 I.2 Rumusan Masalah... 5 I.3 Fokus Masalah... 5 I.4 Tujuan Penelitian... 5 I.5 Manfaat Penelitian... 6 I.6 Kerangka Teori... 7 I.6.1 Kebijakan Publik... 7 I Proses-proses Pembuatan Kebijakan... 8 I.6.2 Implementasi Kebijakan Publik I Model-model Implementasi Kebijakan Publik I Model Implementasi Kebijakan George Edward III iv

6 I Model Implementasi Kebijakan Van Meter dan Van Horn I Model Implementasi Kebijakan Merillee S. Grindle I Model Kebijakan Yang Digunakan I.6.3 Perdagangan Manusia (Trafiking) I Faktor Penyebab Terjadinya Perdagangan Manusia I.6.4 Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak I.7 Definisi Konsep I.8 Definisi Operasional I.9 Sistematika Penulisan BAB II METODE PENELITIAN II.1 Bentuk Penelitian II.2 Lokasi Penelitian II.3 Informan Penelitian II.4 Teknik Pengumpulan Data II.5 Teknik Analisa Data BAB III DESKRIPSI LOKASI PENELITIAN III.1 Gambaran Umum Kota Medan v

7 III.1.1 Letak Geografis III.1.2 Pemerintahan III.1.3 Demografi III.2 Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kota Medan III.2.1 Tugas Pokok dan fungsi III.2.2 Struktur Organisasi III.2.3 Susunan Kepegawaian III.2.4 Visi III.2.5 Misi BAB IV PENYAJIAN DATA IV.1 Identitas Informan IV.2 Penyajian Data Primer IV.2.1 Standar dan Sasaran Kebijakan IV.2.2 Disposisi Implementor IV.2.3 Komunikasi Antar Badan Pelaksana IV.2.4 Struktur Birokrasi IV.2.5 Sumber Daya IV.3 Penyajian Data Sekunder vi

8 BAB V ANALISIS DATA V.1 Analisis Data Sekunder V.1.1 Standar dan Sasaran Kebijakan V.1.2 Disposisi Implementor V.1.3 Komunikasi Antar Badan Pelaksana V.1.4 Struktur Birokrasi V.1.5 Sumber Daya V.2 Analisis Data Sekunder BAB VI PENUTUP VI.1 Kesimpulan VI.2 Saran DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN vii

9 DAFTAR TABEL Tabel III.1 Komposisi pegawai berdasarkan jabatan/eselon Tabel III.2 Komposisi pegawai berdasarkan golongan kepangkatan viii

10 DAFTAR GAMBAR Gambar I.1 Model kebijakan George Edward III Gambar I.2 Model kebijakan Van Meter dan Van Horn Gambar I.3 Model kebijakan Merillee S. Grindle Gambar I.4 Model kebijakan yang digunakan Gambar III.1 Bagan Organisasi Pemerintah Kota Medan Gambar IV.1 Sosialisasi yang dilakukan Yayasan Pusaka Indonesia Gambar IV.2 Rumah aman sebagai tempat penampungan korban trafiking Gambar IV.3 Pendampingan korban trafiking dan konseling Gambar IV.4 Pelatihan trauma dan penguatan bagi korban trafiking Gambar IV.5 Pedoman penyelenggaraan dan modul pelatihan pengelola P2TP2A dalam penanggulangan bencana yang responsif gender Gambar IV.6 Pedoman sistem pencatatan dan pelaporan data kekerasan terhadap perempuan dan anak Gambar IV.7 Kantor Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kota Medan Gambar IV.8 Ruang rapat kantor BPPKB Kota Medan (tampak luar) Gambar IV.9 Ruang rapat Kantor BPKB Kota Medan (bagian dalam) Gambar IV.10 Ruang P2TP2A Kota Medan ix

11 DAFTAR LAMPIRAN Lampiran 1 Surat Pengajuan Judul Skripsi Lampiran 2 Surat Permohonan Persetujuan Judul skripsi Lampiran 3 Surat Penunjukan Dosen Pembimbing Lampiran 4 Undangan Seminar Proposal Usulan Penelitian Skripsi Lampiran 5 Jadwal Seminar Proposal Usulan Penelitian Skripsi Lampiran 6 Daftar Hadir Peserta Seminar Proposal Lampiran 7 Berita Acara Seminar Proposal Lampiran 8 Surat Izin Pra Penelitian pada Dinas Sosial dan Tenaga Kerja Kota Medan Lampiran 9 Surat Izin Pra Penelitian pada Yayasan Pusaka Indonesia Lampiran 10 Surat Izin Penelitian pada Kantor Balitbang Kota Medan Lampiran 11 Surat Rekomendasi Penelitian pada Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kota Medan Lampiran 12 Pedoman Wawancara Lampiran 13 Transkip Hasil Wawancara Lampiran 14 Surat Keterangan Telah Melakukan Penelitian dari Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kota Medan Lampiran 15 Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak Lampiran 16 Keputusan Walikota Medan Nomor 463/670.K/IV/2013 tentang Gugus Tugas Pencegahan dan Penanganan Tindak Pidana Perdagangan Orang Lampiran 17 Keputusan Walikota Medan Nomor 463/1084.K tentang Pembentukan Pusat Pelayanan Terpadu Pemberdayaan Perempuan dan Anak (P2TP2A) Kota Medan Tahun 2012 x

12 Lampiran 18 Standard Operational Procedures (SOP) Yayasan Pusaka Indonesia ABSTRAK Implementasi Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan Dan Anak Di Kota Medan Nama Departemen Fakultas Dosen Pembimbing : Ade Auristha Manurung : Ilmu Administrasi Negara :Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara : Drs. M. Ridwan Rangkuti, MS Perdagangan manusia (trafiking) adalah salah satu persoalan yang melanggar keberadaan hak asasi manusia. Trafiking dilakukan dengan cara yang tidak layak yaitu pemaksaan, penyelundupan, perekrutan yang illegal dan lain-lain dengan tujuan yang tidak layak pula yaitu eksploitasi manusia. Pemerintah Provinsi Sumatera Utara pada kenyataannya telah mengeluarkan Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2004 tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak. Perda tersebut dikeluarkan sebagai bentuk perlindungan bagi korban-korban perdagangan manusia yang semakin marak di Sumatera Utara dan juga sebagai upaya untuk menghapuskan perdagangan manusia. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui proses implementasi dari kebijakan tersebut di kota Medan. Penelitian ini menggunakan metode penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif dan menggunakan metode analisis kualitatif yang diperoleh berdasarkan kemampuan nalar peneliti dalam menghubungkan fakta, data, dan informasi yang didapat selama penelitian berlangsung. Informan kunci dalam penelitian ini adalah Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana Kota Medan, sebagai informan utama adalah Yayasan Pusaka Indonesia Medan dan sebagai informan tambahan adalah Pusat Pelayanan Terpadu Perlindungan Perempuan dan Anak Provinsi Sumatera Utara. Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 sebenarnya sudah dijalankan di kota Medan. Secara umum pelaksanaan kebijakan tersebut di kota Medan masih mengalami kekurangan terutama pada komunikasi dan koordinasi antar badan pelaksana yang tidak berjalan baik dan harmonis. Selain itu dana yang kurang mencukupi juga menghambat kelancaran dari pelaksanaan kebijakan tersebut. Perlu ditingkatkannya koordinasi antar semua pihak yang terkait agar pelaksanaan kebijakan tersebut dapat maksimal. xi

13 Kata Kunci (Keywords): Implementasi Kebijakan, Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2004, Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak xii

14 BAB I PENDAHULUAN I.1 Latar Belakang Negara sebagai organisasi yang paling besar dengan jumlah anggota yang banyak yaitu warga negaranya memiliki banyak kewajiban yang harus dilakukan. Memenuhi kesejahteraan warga negaranya, pengakuan atas hak-hak warga negara, dan bahkan perlindungan terhadap hak-hak tersebut.selain hak yang diperoleh sebagai warga negara, manusia juga memiliki hak asasi yaitu hak yang diperoleh dikarenakan kodratnya sebagai manusia seperti hak untuk hidup yang layak, hak untuk bebas dari rasa takut, hak berkeyakinan dan sebagainya. Hak asasi yang melekat dalam diri setiap manusia adalah sama karena itu tidak ada pembedaan berdasarkan apapun dan dengan demikian pengakuan dan perlindungan yang diberikan oleh negara adalah sama. Indonesia sebagai salah satu negara yang ada di dunia telah memuat pengakuan dan perlindungan hak asasi warga negara dalam berbagai peraturan perundang-undangan seperti dalam Pembukaan UUD 1945, Batang Tubuh UUD 1945, UU Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia, dan UU Nomor 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia. Indonesia sudah selayaknya melindungi segenap hak yang dimiliki oleh tiap-tiap warga egara sesuai dengan tugasnya sebagai suatu negara dari setiap pelanggaran akan hak asasi manusia yang mengancam warganya. 1

15 Perdagangan manusia (trafiking) adalah salah satu persoalan yang melanggar keberadaan hak asasi manusia. Trafiking dilakukan dengan cara yang tidak layak yaitu pemaksaan, penyelundupan, perekrutan yang illegal dan lain-lain dengan tujuan yang tidak layak pula yaitu eksploitasi manusia. Trafiking merampas hak asasi manusia yaitu bebas dari rasa takut, hak atas perlakuan yang layak karena banyak dari korban trafiking yang diperlakukan secara tidak manusiawi. Trafiking adalah persoalan pelanggaran hak asasi manusia yang terjadi di banyak negara di dunia tak terkecuali Indonesia.Para korban trafiking banyak yang dijadikan sebagai objek eksploitasi seksual dan eksploitasi tenaga kerja.eksploitasi tenaga kerja ini menjerumuskan para tenaga kerja pada sistem kerja tanpa upah yang jelas, tanpa ada syarat-syarat kerja, tanpa perlindungan kerja dan sebagainya layaknya kerja paksa. Data Markas Besar Kepolisian Republik Indonesa dalam kurun waktu saat ini 450 kasus Tindak Pidana Perdagangan Orang(TPPO) telah dilaporkan. Jumlah korban yaitu: 375 perempuan, 119 laki-laki dan 189 anak-anak (sumber: diakses pada 8 Februari 2014). Data tersebut merupakan hal yang mengejutkan bila melihat Indonesia sudah memiliki UU Nomor 21 Tahun 2007 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang. Indonesia bahkan telah ikut meratifikasi Konvensi International Labour Organization (ILO) Nomor 105 Tahun 1957 Tentang Penghapusan Kerja Paksa (Abolition of Forced Labour Convention) dan menuangkannya dalam Undangundang Nomor 19 Tahun

16 Sumatera Utara sebagai bagian dari kesatuan Indonesia juga tidak luput dari praktek trafiking tersebut.penyebab utama maraknya kasus perdagangan manusia di Sumatera Utara adalah karena perekonomian yang sulit.kebanyakan korban diiming-imingi tawaran pekerjaan dengan penghasilan yang cukup tinggi tiap bulannya sebagai pembantu rumah tangga, perawat bayi, perawat orang tua dan sebagainya.sumatera Utara merupakan daerah transit yang diminati oleh pelaku trafiking (trafiker) dikarenakan letak geografis yang cukup strategis yang berdekatan dengan negara-negara tetangga seperti Malaysia, Brunei Darussalam, Thailand, Vietnam dan lain-lain. Kota Medan sebagai ibukota provinsi di Sumatera Utara merupakan kota di Sumut dengan tindakan trafiking terbesar. Kota Medan bukan saja sebagai daerah transit namun juga daerah tujuan tindakan trafiking artinya banyak pihakpihak di Kota Medan yang merupakan konsumen dari korban trafiking tersebut. Salah satu artikel di media berita online bahkan menyatakan bahwa pada tahun 2013, jumlah kasus trafiking di Medan meningkat sebanyak 75 % ( sumber: diakses pada 4 Februari 2014). Data yang diperoleh dari Badan Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana (BPPKB) Kota Medan juga menunjukkan angka kasus yang meningkat yaitu pada tahun 2012 kasus yang ditangani oleh BPPKB Kota Medan sebanyak 4 kasus dan pada tahun 2013 meningkat menjadi 35 kasus. Pada Februari 2014 lalu, warga kota Medan bahkan dikejutkan dengan terungkapnya kasus penyekapan terhadap 26 perempuan asal NTT (diantaranya 5 orang masih tergolong anak dibawah umur) yang menjadi pekerja disebuah pabrik 3

17 sarang burung walet di salah satu kawasan di Kota Medan. Mereka telah bekerja selama 3 4 tahun, tidak pernah keluar dari gedung /pabrik sarang burung walet tersebut artinya terisolir dari lingkungan sosialnya, gaji jauh dibawah UMR bahkan tidak pernah dibayar oleh majikan, pengabaian hak atas terbukti dengan pemberian makanan yang hanya berupa nasi putih, ikan asin dan kerupuk dan tindakan kekerasan fisik dan psikologis lainnya (sumber: Summary Situasi Trafiking Di Sumatera Utara oleh Yayasan Pusaka Indonesia Medan). Pemerintah Provinsi Sumatera Utara pada kenyataannya telah mengeluarkan Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2004 tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak.Perda tersebut dikeluarkan sebagai bentuk perlindungan bagi korban-korban perdagangan manusia yang semakin marak di Sumatera Utara dan juga sebagai upaya untuk menghapuskan perdagangan manusia.di samping itu juga telah diterbitkan Peraturan Gubernur No. 24 tahun 2005 tentang Rencana Aksi Provinsi Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak serta Pembentukan Gugus Tugas Provinsi Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak. Sampai saat ini, sudah terbentuk 12 Gugus Tugas di kabupaten/kota yang menjadi daerah perdagangan orang di Sumut yaitu Kota Medan, Deli Serdang, Serdang Bedagai, Simalungun, Binjai, Pematang Siantar, Asahan, Batubara, Tanjung Balai, Langkat, Tebing Tinggi dan Labuhan Batu. Keberadaan Perda tersebut ternyata belum membawa hasil yang memuaskan karena pada kenyataannya kasus perdagangan manusia di Sumatera Utara masih terus saja bertambah. Berdasarkan fakta tersebut maka penulis tertarik untuk melakukan penelitian dengan judul Implementasi Peraturan 4

18 Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak di Kota Medan I.2 Rumusan Masalah Dari uraian tersebut dapat dibuat rumusan masalah yaitu: Bagaimana Proses Implementasi Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 mengenai Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak di Kota Medan. I.3 Fokus Masalah Fokus masalah pada penelitian ini adalah pada bagian kelembagaan dari pelaksanaan Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak di Kota Medan. I.4 Tujuan Penelitian Adapun yang menjadi tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengetahui bagaimana proses implementasi dari Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 mengenai Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak di kota Medan 5

19 I.5 Manfaat Penelitian Manfaat penelitian yang dimaksud mencakup hal-hal sebagai berikut: 1. Manfaat Secara Ilmiah Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat untuk mengembangkan kemampuan berfikir ilmiah dan sistematis dan dapat mengembangkan kemampuan menulis berdasarkan kajian teori yang diperoleh dari Ilmu Administrasi Negara. 2. Manfaat Secara Praktis Penelitian ini diharapkan dapat menambah pengetahuan dan informasi mengenai implementasi Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara mengenai penghapusan perdagangan perempuan dan anak. 3. Manfaat Secara Akademis Untuk memperkaya khasanah ilmiah dan memberikan kontribusi secara langsung dalam penelitian-penelitian sosial khususnya bagi kepustakaan Departemen Ilmu Administrasi Negara, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara 6

20 I.6 Kerangka Teori I.6.1 Kebijakan Publik Kebijakan Publik merupakan suatu aturan-aturan yang dibuat oleh pemerintah dan merupakan bagian dari keputusan politik untuk mengatasi berbagai persoalan dan isu-isu yang ada dan berkembang di masyarakat. Kebijakan publik juga merupakan keputusan yang dibuat oleh pemerintah untuk melakukan pilihan tindakan tertentu untuk tidak melakukan sesuatu maupun untuk melakukan tidakan tertentu. Dalam kehidupan masyarakat yang ada di wilayah hukum suatu negara sering terjadi berbagai permasalahan.negara yang memengang penuh tanggung jawab pada kehidupan rakyatnya harus mampu menyelesaikan permasalahanpermasalahan tersebut. Kebijakan publik yang dibuat dan dikeluarkan oleh negara diharapkan dapat menjadi solusi akan permasalahan-permasalahan tersebut. Thomas R. Dye mengatakan bahwa kebijakan publik adalah apa yang tidak dilakukan maupun yang dilakukan oleh pemerintah (Winarno, 2002). Pengertian yang diberikan Thomas R. Dye ini memiliki ruang lingkup yang sangat luas.selain itu, kajiannya yang hanya terfokus pada negara sebagai pokok kajian. Carl Friedrich mendefinisikan kebijakan sebagai suatu arah tindakan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, yang memberikan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam 7

21 rangka mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau suatu maksud tertentu (Winarno, 2002). James E. Anderson mendefinisikan kebijakan publik adalah kebijakan kebijakan yang dibangun oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah, di mana implikasi dari kebijakan tersebut adalah: 1) kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu atau mempunyai tindakan-tindakan yang berorientasi pada tujuan; 2) kebijakan publik berisi tindakan-tindakan pemerintah; 3) kebijakan publik merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, jadi bukan merupakan apa yang masih dimaksudkan untuk dilakukan; 4) kebijakan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti merupakan tindakan pemerintah mengenai segala sesuatu masalah tertentu, atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu; 5) kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang positif didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat mengikat dan memaksa (Winarno, 2002). I Proses-proses Pembuatan Kebijakan Menurut Dunn (1998), proses analisis kebijakan adalah serangkaian aktivitas dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politis tersebut diartikan sebagai proses pembuatan kebijakan dan divisualisasikan sebagai serangkaian tahap yang saling tergantung, yaitu: 1. Penyusunan agenda Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik.pada akhirnya beberapa masalah masuk ke agenda kebijakan para 8

22 perumus kebijakan. Pada tahap ini suatu masalah mungkin tidak disentuh sama sekali dan beberapa yang lain pembahasan untuk masalah tersebut ditunda untuk waktu yang lama. 2. Formulasi Kebijakan Masalah yang telah masuk ke agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan.masalah-masalah tadi didefinisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah terbaik.pemecahan masalah tersebut berbagai dari berbagai alternatif yang ada. 3. Adopsi Kebijakan Dari sekian banyak alternatif kebijakan yang ditawarkan oleh para perumus kebijakan, pada akhirnya salah satu dari alternatif kebijakan tersebut diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus antara direktur lembaga atau keputusan peradilan. 4. Implementasi Kebijakan Program kebijakan yang telah diambil sebagai alternatif pemecahan masalah harus diimplementasikan yakni dilaksanakan oleh badan-badan administrasi maupun agen-agen pemerintah di tingkat bawah. Pada tahap implementasi ini berbagai kepentingan akan saling bersaing. Beberapa implementasi kebijakan mendapat dukungan para pelaksana, namun nenerapa yang lain mungkin akan ditentang. 5. Penilaian Kebijakan Pada tahap ini kebijakan yang telah dijalankan akan dinilai atau dievaluasi untuk melihat sejauh mana kebijakan yang telah dibuat mampu memecahkan 9

23 masalah. Kebijakan publik pada dasarnya dibuat untuk meraih dampak yang diinginkan.dalam hal ini, memperbaiki masalah yang dihadapi masyarakat.oleh karena itu, ditentukanlah ukuran-ukuran atau kriteria-kriteria yang manjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan publik telah meraih dampak yang diinginkan. I.6.2 Implementasi Kebijakan Publik Konsep implementasi berasal dari bahasa inggris yaitu to implement. Menurut Webster to implement (mengimplementasikan) berati to provide the means for carrying out (menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu); dan to give practical effect to (untuk menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu (Webster dalam Wahab, 2006). Pengertian implementasi selain menurut Webster tersebut dijelaskan juga menurut Van Meter dan Van Horn bahwa implementasi sebagai tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu/pejabatpejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan. Definisi lain juga diutarakan oleh Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier yang menjelaskan makna implementasi dengan mengatakan bahwa hakikat utama implementasi kebijakan adalah memahami apa yang seharusnya terjadi sesudah suatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan. Pemahaman tersebut mencakup usaha-usaha untuk mengadministrasikannya dan menimbulkan dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian. 10

24 Berdasarkan beberapa definisi yang disampaikan para ahli di atas, disimpulkan bahwa implementasi merupakan suatu kegiatan atau usaha yang dilakukan oleh pelaksana kebijakan dengan harapan akan memperoleh suatu hasil yang sesuai dengan tujuan atau sasaran dari suatu kebijakan itu sendiri. I Model Implementasi Kebijakan Untuk mengkaji lebih baik suatu implementasi kebijakan publik maka perlu diketahui variabel dan faktor-faktor yang mempengaruhinya.untuk itu, diperlukan suatu model kebijakan guna menyederhanakan pemahaman konsep suatu implementasi kebijakan.terdapat banyak model yang dapat dipakai untuk menganalisis sebuah implementasi kebijakan. Pada bagian ini akan dijelaskan model implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh George Edward III, model implementasi Van Meter dan Van Horn dan model implementasi kebijakan Merilee S. Grindle. I Model Implementasi Kebijakan George Edward III Edward melihat implementasi kebijakan sebagai suatu proses yang dinamis, dimana terdapat banyak faktor yang saling berinteraksi dan mempengaruhi implementasi kebijakan. Faktor-faktor tersebut perlu ditampilkan guna mengetahui bagaimana pengaruh faktor-faktor tersebut terhadap implementasi. Oleh karena itu, Edward menegaskan bahwa dalam studi implementasi terlebih dahulu harus diajukan dua pertanyaan pokok yaitu: 1) Apakah yang menjadi prasyarat bagi implementasi kebijakan? 11

25 2) Apakah yang menjadi faktor utama dalam keberhasilan implementasi kebijakan? Guna menjawab pertanyaan tersebut, Edward mengajukan empat faktor yang berperan penting dalam pencapaian keberhasilan implementasi. Faktorfaktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan yaitu faktor communication, resources, disposition, dan bureucratic structure (Winarno, 2002). Gambar I.1 Model kebijakan George Edward III Sumber: diakses pada 24 Juni 2014 a. Komunikasi (Communication) Komunikasi merupakan proses penyampaian informasi dari komunikator kepada komunikan. Sementara itu, komunikasi kebijakan berarti merupakan proses penyampaian informasi kebijakan dari pembuat kebijakan (policy makers) kepada pelaksana kebijakan (policy implementors). 12

26 Informasi perlu disampaikan kepada pelaku kebijakan agar pelaku kebijakan dapat memahami apa yang menjadi isi, tujuan, arah, kelompok sasaran (target group) kebijakan, sehingga pelaku kebijakan dapat mempersiapkan hal-hal apa saja yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan, agar proses implementasi kebijakan bisa berjalan dengan efektif serta sesuai dengan tujuan kebijakan itu sendiri. Komunikasi dalam implementasi kebijakan mencakup beberapa dimensi penting yaitu tranformasi informasi (transimisi), kejelasan informasi (clarity) dan konsistensi informasi (consistency). Dimensi tranformasi menghendaki agar informasi tidak hanya disampaikan kepada pelaksana kebijakan tetapi juga kepada kelompok sasaran dan pihak yang terkait. Dimensi kejelasan menghendaki agar informasi yang jelas dan mudah dipahami, selain itu untuk menghindari kesalahan interpretasi dari pelaksana kebijakan, kelompok sasaran maupun pihak yang terkait dalam implementasi kebijakan. Sedangkan dimensi konsistensi menghendaki agar informasi yang disampaikan harus konsisten sehingga tidak menimbulkan kebingungan pelaksana kebijakan, kelompok sasaran maupun pihak terkait. b. Sumber Daya (Resources) Sumber daya memiliki peranan penting dalam implementasi kebijakan.edward III mengemukakan bahwa:bagaimanapun jelas dan konsistensinya ketentuan-ketentuan dan aturan-aturan serta bagaimanapun akuratnya penyampaian ketentuan-ketentuan atau aturan-aturan tersebut, jika para 13

27 pelaksana kebijakan yang bertanggung jawab untuk melaksanakan kebijakan kurang mempunyai sumber-sumber daya untuk melaksanakan kebijakan secara efektif maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan efektif. Sumber daya di sini berkaitan dengan segala sumber yang dapat digunakan untuk mendukung keberhasilan implementasi kebijakan. Sumber daya ini mencakup sumber daya manusia, anggaran, fasilitas, informasi dan kewenangan yang dijelaskan sebagai berikut : 1) Sumber Daya Manusia (Staff) Implementasi kebijakan tidak akan berhasil tanpa adanya dukungan dari sumber daya manusia yang cukup kualitas dan kuantitasnya. Kualitas sumber daya manusia berkaitan dengan keterampilan, dedikas, profesionalitas, dan kompetensi di bidangnya, sedangkan kuatitas berkaitan dengan jumlah sumber daya manusia apakah sudah cukup untuk melingkupi seluruh kelompok sasaran. Sumber daya manusia sangat berpengaruh terhadap keberhasilan implementasi, sebab tanpa sumber daya manusia yang kehandalan sumber daya manusia, implementasi kebijakan akan berjalan lambat. 2) Anggaran (Budgetary) Dalam implementasi kebijakan, anggaran berkaitan dengan kecukupan modal atau investasi atas suatu program atau kebijakan untuk menjamin terlaksananya kebijakan, sebab tanpa dukungan anggaran yang memadahi, 14

28 kebijakan tidak akan berjalan dengan efektif dalam mencapai tujuan dan sasaran. 3) Fasilitas (Facility) Fasilitas atau sarana dan prasarana merupakan salah satu faktor yang berpengaruh dalam implementasi kebijakan. Pengadaan fasilitas yang layak, seperti gedung, tanah dan peralatan perkantoran akan menunjang dalam keberhasilan implementasi suatu program atau kebijakan. 4) Informasi dan Kewenangan (Information and Authority) Informasi juga menjadi faktor penting dalam implementasi kebijakan, terutama informasi yang relevan dan cukup terkait bagaimana mengimplementasikan suatu kebijakan.sementara wewenang berperan penting terutama untuk meyakinkan dan menjamin bahwa kebijakan yang dilaksanakan sesuai dengan yang dikehendaki. c. Disposisi (Disposition) Kecenderungan perilaku atau karakteristik dari pelaksana kebijakan berperan penting untuk mewujudkan implementasi kebijakan yang sesuai dengan tujuan atau sasaran. Karakter penting yang harus dimiliki oleh pelaksana kebijakan misalnya kejujuran dan komitmen yang tinggi. Kejujuran mengarahkan implementor untuk tetap berada dalam asa program yang telah digariskan, sedangkan komitmen yang tinggi dari pelaksana kebijakn akan membuat mereka selalu antusias dalam melaksanakan tugas, wewenang, fungsi, dan tanggung jawab sesuai dengan peraturan yang telah ditetapkan 15

29 Sikap dari pelaksana kebijakan akan sangat berpengaruh dalam implementasi kebijakan. Apabila implementator memiliki sikap yang baik maka dia akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan oleh pembuat kebijakan, sebaliknya apabila sikapnya tidak mendukung maka implementasi tidak akan terlaksana dengan baik. d. Struktur Birokrasi (Bureucratic Structure) Struktur organisasi memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. Aspek struktur organisasi ini melingkupi dua hal yaitu mekanisme dan struktur birokrasi itu sendiri. Aspek pertama adalah mekanisme, dalam implementasi kebijakan biasanya sudah dibuat standard operational procedures (SOP). SOP menjadi pedoman bagi setiap implementator dalam bertindak agar dalam pelaksanaan kebijakan tidak melenceng dari tujuan dan sasaran kebijakan. Aspek kedua adalah struktur birokrasi, struktur birokrasi yang terlalu panjang dan terfragmentasi akan cenderung melemahkan pengawasan dan menyebabkan prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks yang selanjutnya akan menyebabkan aktivitas organisasi menjadi tidak fleksibel. 16

30 I Model Implementasi Kebijakan Van Meter dan Van Horn Model implementasi kebijakan dari Van Meter dan Van Horn menetapkan beberapa variabel yang diyakini dapat mempengaruhi implementasi dan kinerja kebijakan (Dwiyanto, 2009). Beberapa variabel yang terdapat dalam model Van Meter dan Van Horn adalah sebagai berikut: a. Standar dan sasaran kebijakan, standar dan sasaran kebijakan pada dasarnya adalah apa yang hendak dicapai oleh program atau kebijakan, baik yang berwujud maupun tidak, jangka pendek, menengah atau panjang. Kejelasan dan sasaran kebijakan harus dapat dilihat secara spesifik sehingga di akhir program dapat diketahui keberhasilan atau kegagalan dari kebijakan atau program yang dilaksanakan. b. Kinerja kebijakan merupakan penilaian terhadap pencapaian standard dan sasaran kebijakan yang telah ditetapkan di awal. c. Sumber daya menunjuk kepada seberapa besar dukungan finansial dan sumber daya manusia untuk melaksanakan program atau kebijakan. Hal sulit yang terjadi adalah berapa nilai sumber daya (baik finansial maupun manusia) untuk menghasilkan implementasi kebijakan dengan kinerja baik. Evaluasi program/kebijakan seharusnya dapat menjelaskan nilai yang efisien. d. Komunikasi antar badan pelaksana, menunjuk kepada mekanisme prosedur yang dicanangkan untuk mencapai sasaran dan tujuan program. Komunikasi ini harus ditetapkan sebagai acuan, misalnya: seberapa sering rapat rutin akan diadakan, tempat dan waktu. Komunikasi antar organisasi 17

31 juga menunjuk adanya tuntutan saling dukung antar institusi yang berkaitan dengan program/kebijakan. e. Karakteristik badan pelaksana, menunjuk seberapa besar daya dukung struktur organisasi, nilai-nilai yang berkembang, hubungan dan komunikasi yang terjadi di internal birokrasi. f. Lingkungan sosial, ekonomi dan politik, menunjuk bahwa lingkungan dalam ranah implementasi dapat mempengaruhi kesuksesan implementasi itu sendiri. g. Sikap pelaksana, menunjuk bahwa sikap pelaksana menjadi variabel penting dalam implementasi kebijakan. Seberapa demokratis, antusias dan responsif terhadap kelompok sasaran dan lingkungan dapat menjadi bagian dari sikap pelaksana ini. Gambar I.2 Model kebijakan Van Meter dan Van Horn Sumber: diakses pada 24 Juni

32 Model dari Van Meter dan Van Horn ini menunjukkan bahwa implementasi kebijakan merupakan model yang sangat kompleks, dimana satu variabel dapat mempengaruhi variabel yang lain seperti: Variabel sumber daya dapat mempengaruhi lingkungan sosial, ekonomi dan politik Variabel sumber daya juga dapat mempengaruhi komunikasi antar badan pelaksana Variabel lingkungan sosial, ekonomi dan politik dapat mempengaruhi karakteristik badan pelaksana Variabel lingkungan sosial, ekonomi dan politik dapat mempengaruhi sikap badan pelaksana Variabel lingkungan sosial, ekonomi dan politik dapat mempengaruhi kinerja kebijakan Komunikasi antar badan pelaksana memiliki hubungan yang saling mempengaruhi dengan karakteristik badan pelaksana Komunikasi antar badan pelaksana dapat mempengaruhi sikap pelaksana Karakteristik badan pelaksana dapat mempengaruhi sikap pelaksana Karakteristik badan pelaksana juga dapat mempengaruhi kinerja kebijakan secara langsung 19

33 I Model Implementasi Merilee S. Grindle Keberhasilan implementasi menurut Merilee S. Grindle dipengaruhi dua variabel besar, yakni : 1. variabel isi kebijakan (content of policy) mencakup: sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan jenis manfaat yang diterima oleh target group sejauh mana perubahan yang diinginkan dari suatu kebijakan apakah letak suatu program sudah tepat apakah suatu kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci apakah suatu program didukung oleh sumber daya yang memadai 2. variabel lingkungan kebijakan mencakup: seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para actor yang terlibat dalam implementsi kebijakan karakteristik institusi dan rezim yang sedang berkuasa tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran (Subarsono, 2005) 20

34 Gambar I.3 Model kebijakan Merillee S.Grindle Sumber: diakses pada 24 Juni 2014 I Model implementasi kebijakan yang digunakan dalam penelitian ini Dari berbagai model yang dikemukakan oleh para ahli diatas terdapat variabel-variabel yang dapat digunakan untuk menentukan suatu kebijakan sudah berhasil diimplementasikan atau belum. Dalam penelitian ini peneliti melihat proses implementasi kebijakan dengan menggunakan lima variabel yaitu standar dan sasaran kebijakan, disposisi implementor, komunikasi, struktur birokrasi, dan sumber daya. Peneliti merasa kelima variabel tersebut akan mampu menjawab permasalahan yang ingin diketahui oleh peneliti terkait dengan bagian kelembagaan dalam pelaksanaan kebijakan. 21

35 1. Standar dan sasaran kebijakan Peneliti menggunakan variabel standar dan sasaran kebijakan untuk mengetahui tujuan-tujuan yang ingin dicapai oleh kebijakan. Hal ini penting karena suatu kebijakan haruslah memiliki tujuan-tujuan yang jelas yang memungkinkan untuk dicapai dan mampu menjawab kebutuhan dari kelompok sasaran. Selain itu dengan adanya kejelasan standar dan sasaran kebijakan akan memudahkan implementor untuk melakukan tindakan yang lebih bersifat teknis dalam implementasi kebijakan. 2. Disposisi implementor Variabel disposisi implementor digunakan untuk mengetahui sikap dan pemahaman implementor itu sendiri terhadap kebijakan yang ada. Sikap yang berkomitmen dan mendukung tujuan-tujuan kebijakan serta pemahaman yang baik terhadap tujuan-tujuan tersebut akan dapat mempengaruhi jalannya sebuah kebijakan dengan baik. 3. Komunikasi Variabel komunikasi digunakan untuk mengetahui komunikasi antar badan pelaksana dan juga komunikasi terhadap kelompok sasaran kebijakan. Bentuk komunikasi yang baik dan dilakukan secara intensif akan memperlancar pelaksanaan kebijakan karena akan mengurangi masalah-masalah yang timbul yang disebabkan perbedaan pemahaman dan intepretasi tiap-tiap implementor. 22

36 4. Struktur birokrasi Variabel struktur birokrasi digunakan untuk mengetahui standard operational procedures (SOP) yang digunakan oleh pelaksana kebijakan dan koordinasi yang terjalin antara pihak-pihak yang saling terkait dalam pelaksanaan kebijakan tersebut. Hal ini penting karena struktur yang terlalu besar yang dimiliki oleh suatu lembaga akan dapat mempengaruhi lambat atau tidaknya pelaksanaan kebijakan bila tidak menggunakan pedoman teknis berupa SOP. Selain itu koordinasi yang baik juga harus dilaksanakan agar pelaksanaan kebijakan berjalan maksimal. 5. Sumber daya Variabel sumber daya digunakan untuk mengetahui ketersediaan sumber daya di lingkungan implementor yang dapat mendukung pelaksanaan kebijakan. Sumber daya tersebut berupa sumber daya manusia, sumber daya finansial (anggaran) dan fasilitas pendukung. Hubungan kelima variabel tersebut dapat dilihat pada gambar dibawah ini: Gambar I.4 Model kebijakan yang digunakan dalam penelitian ini Standar dan sasaran kebijakan Struktur birokrasi Komunika si Sumber daya Disposisi implemento 23

37 I.6.3 Perdagangan Manusia (Trafiking) Resolusi Majelis Umum PBB Nomor 49/166 mendefinisikan istilah trafiking sebagai: suatu perkumpulan gelap oleh beberapa orang di lintas nasional dan perbatasan internasional, sebagian besar berasal dari negara-negara yang berkembang dengan perubahan ekonominya, dengan tujuan akhir memaksa wanita dan anak-anak perempuan bekerja di bidang seksual dan penindasan ekonomis dan dalam keadaan eksploitasi untuk kepentingan agen, penyalur, dan sindikat kejahatan, sebagaimana kejahatan ilegal lainnya yang berhubungan dengan perdagangan seperti pembantu rumah tangga, perkawinan palsu, pekerjaan gelap, dan adopsi. Global Alliance Against Traffic in Women (GAATW) mendefinisikan istilah trafiking sebagai: semua usaha atau tindakan yang berkaitan dengan perekrutan, pembelian, penjualan, transfer, pengiriman atau penerimaan seseorang dengan menggunakan penipuan atau tekanan, termasuk penggunaan ancaman kekerasan atau penyalahgunaan kekuasaan atas lilitan hutang dengan tujuan untuk menempatkan atau menahan orang tersebut, baik dibayar atau tidak, untuk kerja yang tidak diinginkan (domestik seksual atau reproduktif) dalam kerja paksa atau dalam kondisi perbudakan, dalam suatu lingkungan lain dari tempat dimana orang itu tinggal pada waktu penipuan, tekanan atau lilitan hutang pertama kali. Trafiking juga diartikan sebagai kegiatan mencari, mengirim, memindahkan, menampung atau menerima tenaga kerja dengan ancaman, kekerasan atau bentuk-bentuk pemaksaan lainnya, dengan cara menipu, memperdaya (termasuk membujuk dan mengiming-imingi) korban, 24

38 menyalahgunakan kekuasaan/wewenang atau memanfaatkan ketidaktahuan, keingintahuan, ketidakberdayaan, kepolosan dan tidak adanya perlindungan terhadap korban, atau dengan memberikan atau menerima pembayaran atau imbalan untuk mendapat izin/persetujuan dari orang tua, wali, atau orang lain yang mempunyai wewenang atas diri korban dengan tujuan untuk mengisap atau memeras tenaga (mengeksploitasi) korban (Irwanto, 2001). Dari definisi diatas dapat disimpulkan: a. Pengertian trafiking mencakup kegiatan pengiriman tenaga kerja, yaitu kegiatan memindahkan atau mengeluarkan seseorang dari lingkungan tempat tinggalnya atau sanak keluarga. Tetapi pengiriman tenaga kerja yang dimaksud disini tidak harus atau tidak selalu berarti pengiriman ke luar negeri. b. Meskipun trafiking dilakukan atas izin tenaga kerja yang bersangkutan, izin tersebut sama sekali tidak menjadi relevan (tidak dapat digunakan sebagai alasan untuk membenarkan trafiking tersebut) apabila terjadi penyalahgunaan atau apabila korban berada dalam posisi tidak berdaya (misalnya karena terjerat hutang), terdesak oleh kebutuhan ekonomi (misalnya membiayai orangtua yang sakit), dibuat percaya bahwa dirinya tidak mempunyai pilihan pekerjaan lain, ditipu, atau diperdaya. c. Tujuan trafiking adalah eksploitasi, terutama eksploitasi tenaga kerja (dengan memeras habis-habisan tenaga yang dipekerjakan) dan eksploitasi seksual (dengan memanfaatkan atau menjual kemudaan, kemolekan tubuh, 25

39 serta daya tarik seks yang dimiliki tenaga kerja yang bersangkutan dalam transaksi seks). Trafiking manusia untuk berbagai tujuan, telah berlangsung cukup lama sejak dahulu kala hingga sekarang, dari kerajaan Jawa yang membentuk landasan bagi perkembangan perdagangan perempuan dengan meletakkan mereka sebagai barang dagangan untuk memenuhi nafsu lelaki dengan menunjukkan adanya kekuasaan dan kemakmuran.kegiatan ini berkembang menjadi lebih terorganisir pada masa penjajahan Belanda dan Jepang.Bahkan kini kegiatan tersebut tidak semakin menyurut justru semakin marak. Tujuan trafiking di Indonesia adalah perdagangan antardaerah/antarpulau dan antarnegara. Indonesia adalah negara kepulauan yang mempunyai ribuan pulaupulau dan bermacam suku-suku, sehingga sangat memudahkan terjadinya trafiking dalam lingkup domestik, dari beberapa provinsi dimana kasus trafiking domestik terjadi, tempat-tempat wisata yang berbatasan dengan negara lain seperti Sumatera Utara, Riau, Kalimantan Barat, Sulawesi Utara, Jakarta, Bali, dan Jawa Timur sebagai tujuan. I Faktor-Faktor Penyebab Terjadinya Perdagangan Manusia Banyak faktor yang mendorong orang terlibat dalam perdagangan manusia, diantaranya adalah: a. Trafiking merupakan bisnis yang menguntungkan. Dari industri seks diperkirakan Imdonesia menerima 1,2 3,3 milyar USD tiap tahunnya. 26

40 Hal ini menyebabkan kejahatan internasional terorganisir menjadi prostitusi internasional dan jaringan perdagangan manusia sebagai focus utama kegiatannya. b. Kemiskinan telah mendorong anak-anak tidak sekolah sehingga kesempatan untuk memiliki keterampilan kejuruan serta kesempatan kerja menyusut. Seks komersial kemudian menjadi sumber nafkah yang mudah untuk mengatasi masalah pembiayaan hidup. Kemiskinan pula yang mendorong anak dan ibu sebagai tenaga kerja wanita, yang dapat menyebabkan anak terlantar tanpa perlindungan sehingga berisiko menjadi korban. c. Keinginan untuk hidup lebih layak, tetapi dengan kemampuan yang minim dan kurang mengetahui informasi pasar kerja, menyebabkan mereka terjebak dalam lilitan hutang para penyalur tenaga kerja dan mendorong mereka masuk dalam dunia prostitusi. d. Konsumerisme merupakan faktor yang menjerat gaya hidup anak remaja, sehingga mendorong mereka memasuki dunia pelacuran secara dini. Akibat konsumerisme, berkembanglah kebutuhan untuk mencari uang banyak dengan cara mudah. e. Pengaruh sosial budaya seperti pernikahan muda yang rentan perceraian, yang mendorong anak untuk memasuki eksploitasi seksual komersial. Adanya kepercayaan bahwa hubungan seks dengan anak-anak secara homoseksual ataupun heteroseksual akan meningkatkan kekuatan magis 27

41 seseorang atau membuat awet muda, telah membuat masyarakat melegitimasi kekerasan seksual dan bahkan memperkuatnya. f. Kebutuhan para majikan akan pekerja yang murah, penurut, mudah diatur dan mudah ditakut-takuti telah mendorong naiknya permintaan terhadap pekerja anak (pekerja jermal di Sumatera Utara, buruh pabrik/industri di kota-kota besar, di perkebunan, pekerja tambang permata di Kalimantan, perdagangan, dan perusahaan penangkap ikan). Seringkali anak-anak bekerja dalam situasi yang tidak aman dan rawan kecelakaan. g. Perubahan struktur sosial yang diiringi oleh cepatnya industrialisasi/komersialisasi, telah meningkatkan jumlah keluarga menengah, sehingga meningkatkan kebutuhan akan perempuan dan anak untuk dipekerjakan sebagai pembantu rumah tangga. h. Kemajuan bisnis pariwisata di seluruh dunia yang juga menawarkan pariwisata seks, termasuk yang mendorong tingginya permintaan akan perempuan dan anak-anak untuk bisnis tersebut (Chairul Bariah, 2005). I.6.4 Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2004 Tentang Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak Dalam Perda ini bahwa perdagangan perempuan dan anak merupakan tindakan yang bertentangan dengan harkat dan martabat manusia dan melanggar hak asasi manusia, dan mempunyai jaringan yang luas sehingga merupakan ancaman terhadap masyarakat, bangsa, dan Negara, serta terhadap norma-norma kehidupan yang dilandasi dengan penghormatan terhadap hak asasi manusia baik 28

42 nasional maupun internasional, perempuan adalah penerus generasi bangsa yang merupakan makhluk ciptaan Tuhan Yang Mahakuasa, untuk itu perlu dilindungi harga diri dan martabatnya, serta dijamin hak hidupnya untuk tumbuh dan berkembang sesuai dengan fitrah dan kodratnya, karena itu segala bentuk perlakuan yang menggangu dan merusak hak-hak dasarnya dalam berbagai bentuk pemanfaatan dan eksploitasi yang tidak berperikemanusiaan harus segera dihentikan. Hal-hal yang penting dalam Perda Nomor 6 Tahun 2004 yaitu: 1. Pasal 3 yaitu perda bertujuan untuk pencegahan, rehabilitasi dan reintegrasi perempuan dan anak korban perdagangan (trafiking). 2. Pasal 4 yaitu: perempuan yang akan bekerja di luar wilayah desa/kelurahan wajib memiliki Surat Izin Bekerja Perempuan (SIBP) yang dikeluarkan oleh Kepala Desa atau Lurah dan diadministrasikan oleh Camat setempat. 3. Pasal 11 yaitu: untuk pengefektifan dan menjamin pelaksanaan pencegahan perlu dibentuk gugus tugas Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak (RAN P3A). 4. Pasal 17 yaitu: masyarakat berhak memperoleh kesempatan seluas-luasnya untuk berperan serta membantu upaya pencegahan dan penghapusan perdagangan (trafiking) perempuan dan anak (Chairul Bariah, 2005). 29

43 I.7 Definisi Konsep Konsep adalah istilah dan definisi yang digunakan untuk menggambarkan secara abstrak: kejadian, keadaan, kelompok atau individu yang menjadi pusat perhatian ilmu sosial. Konsep teoritis diajukan untuk menjawab permasalahan yang diteliti, maka perlu diadakan definisi konsep. Adapun konsep penelitian ini adalah: 1. Implementasi Kebijakan Implementasi kebijakan adalah usaha untuk mengaplikasikan atau melaksanakan kebijakan yang telah dirumuskan dan ditetapkan oleh pembuat kebijakan. Proses implementasi kebijakan dapat dilihat dari berbagai variabel. Pada penelitian ini variabel yang digunakan oleh peneliti adalah variabel standar dan sasaran kebijakan, disposisi implementor komunikasi, struktur birokrasi dan sumber daya. Variabel standar dan sasaran kebijakan digunakan untuk mengetahui tujuan dan sasaran yang hendak dicapai. Variabel disposisi digunakan untuk mengetahui pemahaman dan respon implementor terhadap kebijakan yang dibuat. Variabel komunikasi yang dimaksud adalah variabel yang digunakan untuk mengetahui proses penyampaian pesan berupa tujuan kebijakan kepada kelompok sasaran. Variabel struktur birokrasi adalah variabel yang digunakan untuk mengetahui keadaan di tubuh pelaksana kebijakan itu sendiri yaitu ditinjau dari keberadaan SOP dan koordinasi yang terjalin diantar pihak-pihak yang terkait. Variabel 30

44 sumber daya yaitu variabel yang digunakan untuk mengetahui ketersediaan sumber daya manusia, finansial dan fasilitas. 2. Perdagangan Perempuan dan Anak (Trafiking) Perdagangan perempuan dan anak adalah kegiatan yang melanggar hak asasi manusia dengan merekrut atau memperjualbelikan dan mempekerjakan manusia oleh pihak-pihak yang tidak bertanggungjawab dengan mengambil perempuan dan anak sebagai korban untuk tujuan eksploitasi demi membawa keuntungan bagi pihak-pihak tertentu. I.8 Definisi Operasional Definisi operasional berisi batasan-batasan atau indikator-indikator dari konsep yang telah ditetapkan. Indikator yang digunakan dalam penelitian implementasi kebijakan ini adalah: 1. Standar dan sasaran kebijakan Latar belakang dibuatnya kebijakan Tujuan yang ingin dicapai Sejauh mana isi kebijakan dapat menjawab kebutuhan kelompok sasaran 2. Disposisi Implementor Sikap implementor terhadap kebijakan Respon implementor terhadap kebijakan Pemahaman implementor terhadap kebijakan 31