BAB I PENDAHULUAN. menindaklanjuti konflik kekerasan sangat terbatas. Diplomasi dan persetujuan

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian Sepanjang sejarah sistem negara modern, mekanisme utama untuk menindaklanjuti konflik kekerasan sangat terbatas. Diplomasi dan persetujuan hasil negosiasi antara negara-negara yang terlibat selalu hanya sekedar pilihan yang jarang digunakan. Umumnya, instrumen-instrumen paksaan adalah mekanisme utama yang digunakan negara-negara untuk menangani ancaman terhadap perdamaian dan keamanan. Strategi-strategi pencegahan, pembentukan aliansi dan penggunaan kekuatan militer secara langsung adalah cara-cara negaranegara secara individual menjaga keamanan dan melindungi kepentingankepentingan mereka. Pada abad ke-20, diplomasi dan paksaan masih menjadi alat utama bagi para pembuat kebijakan asing, namun kemunculan organisasiorganisasi internasional memperluas cakupan dan bentuk pilihan-pilihan yang bisa diambil dalam menyikapi ancaman terhadap keamanan dan perdamaian; di antaranya adalah metode peace-keeping, sebagai metode baru penggunaan tentara dalam peran-peran yang dikoordinasikan lebih sering oleh organisasi-organisasi internasional daripada pemerintah-pemerintah nasional. 1 Konsep peace-keeping lahir tidak lama setelah kelahiran PBB, 2 dikembangkan oleh PBB dalam meresponi Perang Dingin. Sejak tahun 1950-an, 1 2 Paul F. Diehl, 2008, Peace Operations, Polity Press, United Kingdom, hlm. 1. United Nations, 1996, The Blue Helmets: A Review of United Nations Peace-keeping, Third Edition, United Nations Department of Public Information, New York, hlm. 3. 1

2 pasukan-pasukan PBB telah dibentuk (utamanya oleh Dewan Keamanan namun dalam keadaan-keadaan tertentu (exceptional) oleh Majelis Umum) 3 untuk tujuan peace-keeping. 4 Gagasan awal konsep ini utamanya adalah menciptakan cordon sanitaire, memisahkan lawan dan mencegah pertumpahan darah. 5 Namun, khususnya setelah Perang Dingin berakhir, operasi peace-keeping telah mengalami perubahan menjadi lebih multidimensional. 6 Respon pemeliharaan perdamaian dunia terhadap pelanggaran keamanan dan perdamaian telah berevolusi secara terus-menerus sejak operasi peace-keeping pertama yang dilakukan PBB pada tahun Tanggung jawab yang diberikan kepada pasukan multinasional telah berkembang dari sekadar pemantauan tradisional atas gencatan senjata dan observasi terhadap peace settlements yang rentan. Kini, para pasukan multinasional PBB tidak hanya menangani kasus inter-state namun juga menangani perang sipil dan konflik intra-state. 8 Operasi peace-keeping telah berkembang dalam hal kompleksitas dan cakupan, bermula secara umum dari misi pemantau militer (military observer UNEF (United Nations Emergency Force) dibentuk oleh Majelis Umum untuk menangani krisis Suez tahun 1956 ketika Dewan Keamanan mengalami kelumpuhan sementara. Ingrid Detter, 2000, The Law of War, Second Edition, Cambridge University Press, United Kingdom, hlm. 378; Yoram Dinstein, 2005, War, Agression and Self-Defence, Fourth Edition, Cambridge University Press, New York, hlm. 307; M. Bothe, Peace-Keeping dalam B. Simma, et.al. (eds.), 2002, The Charter of the United Nations: A Commentary, I, Second Edition, Oxford University Press, New York, hlm E. Jiménez de Aréchaga, International Law in the Past Third of a Century, Recueil des Cours de l Académie de Droit International, Volume 159 Issue 1, 1978, hlm. 130 dikutip dalam Dinstein, Ibid. W. J. Durch, Keeping the Peace: Politics and Lessons of the 1990s dalam W. J. Durch (ed.), 1996, UN Peacekeeping, American Politics, and the Uncivil Wars of the 1990s, St. Martin s Press, New York, hlm. 1, 3-4. Diehl, Op.cit, hlm. 1. Malcolm N. Shaw, 2008, International Law, Cambridge University Press, New York, hlm. 1225; Lisa Morjé Howard, 2008, UN Peacekeeping in Civil Wars, Cambridge University Press, New York, hlm. 1; Eşref Aksu, 2003, The United Nations, Intra-state Peacekeeping and Normative Change, Manchester University Press, United States of America, hlm

3 missions) menjadi operasi multidimensi yang memantau implementasi persetujuan-persetujuan perdamaian komprehensif, 9 serta mencakup aspek politik, militer, kepolisian, pengungsi, bantuan kemanusiaan, pemilihan pemimpin, dan hak asasi manusia. 10 Tugas-tugas peace-keepers telah menjadi semakin rumit karena konflik-konflik di mana mereka terlibat dalam intervensi tidak lagi hanya melibatkan pasukan nasional, tetapi juga pasukan-pasukan liar, faksi-faksi gerilya dan bahkan gerombolan kriminal. Spektrum operasi yang melibatkan pasukan multinasional, yang berada di bawah naungan PBB atau di bawah komando dan kendali PBB telah bertumbuh dengan luasnya hingga mencakup dimensi-dimensi pencegahan konflik (conflict prevention), pemeliharaan perdamaian (peace-keeping), menciptakan perdamaian (peace-making) dan pembangunan perdamaian (peace-building), 11 dan dalam kasus-kasus tertentu juga meluas hingga mandat penegakan perdamaian (peaceenforcement). 12 Dimensi-dimensi ini sendiri tidak secara spesifik dijabarkan dalam suatu kerangka hukum khusus, namun berdasarkan praktek-praktek yang telah dilakukan PBB membentuk norma-norma yang menjadi legal basis. Pembedaan dimensi-dimensi ini dilakukan dengan tinjauan terhadap situasi dan langkah-langkah yang diambil atas situasi tersebut. 13 Komponen militer dari PBB Dipankar Banerjee, Current Trends in UN Peacekeeping: A Perspective from Asia dalam Mely Caballero-Anthony & Amitav Acharya (eds.), 2005, UN Peace Operations and Asian Security, Routledge, United States of America, hlm. 15. Howard, Op.cit., hlm. 1. United Nations General Assembly, Report of the Panel on United Nations Peace Operations, U.N. Doc. A/55/304, Peter Malanczuk, 1997, Akehurst s Modern Introduction to International Law, Seventh Revised Edition, Routledge, New York, hlm Peace Operations Training Institute, 2010, Principles and Guidelines for UN Peacekeeping Operations (in cooperation with Peacekeeping Best Practices Section; Division of Policy, 3

4 juga kini mengalami peningkatan dalam hal kerjasama dengan komponen militer dari entitas lain, seperti kelompok militer regional dan koalisi militer internasional lainnya untuk mengimplementasikan strategi internasional bersama demi kedamaian dalam sebuah negara atau kawasan. Selain itu, komponen militer juga bekerjasama dengan komponen sipil dalam operasi peace-keeping, 14 seperti penasehat hukum, pekerja kemanusiaan, ahli ekonomi, dan lain-lain. Prinsip-prinsip tradisional peace-keeping yaitu consent (persetujuan para pihak), impartiality (ketidakberpihakan) dan use of force only in self-defense (penggunaan kekerasan hanya untuk membela diri) timbul dari misi pertama United Nations Emergency Force (UNEF I) tahun 1956 dan pemahaman atas prinsip tersebut terus berkembang. Selama Perang Dingin, dengan beberapa pengecualian, pembedaan tegas diberikan antara peace-keeping dalam Bab VI Piagam dan Bab VII tindakan enforcement. Perubahan sifat misi setelah Perang Dingin berakhir menyebabkan kaburnya batasan antara peace-keeping dan tindakan enforcement, ditegaskan oleh Sekretaris Jenderal Boutros-Ghali dalam Agenda for Peace tahun 1992 di mana beliau mengajukan inovasi peace enforcement units untuk menempati persinggahan di antara keduanya. 15 Disebutkan bahwa penggunaan kekerasan oleh PBB adalah hal yang esensial bagi kredibilitas organisasi saat penyelesaian sengketa secara damai gagal dilaksanakan. Namun kegagalan di Bosnia, Somalia dan Rwanda dengan segera membuat Sekretaris Jenderal kembali meninjau pernyataannya dalam Supplement Evaluation and Training; United Nations Department of Peacekeeping Operations), Peace Operations Training Institute, United States of America, hlm Shaw, Op.cit., hlm United Nations Secretary-General, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping, U.N. Doc. A/47/277 S/24111, 17 June 1992, para

5 to an Agenda for Peace tahun 1995 bahwa peace-keeping dan penggunaan kekerasan selain untuk membela diri adalah teknik alternatif dan bukan merupakan dua hal yang berdampingan dalam rangkaian kesatuan sistem. 16 Dengan kata lain, tidak ada persinggahan antara peace-keeping dan enforcement, sehingga keduanya tidak boleh disamakan, dan tiga prinsip tradisional peacekeeping harus dipertahankan. Sekali lagi pembedaan dikaburkan dengan dikeluarkannya Brahimi Report, laporan panel ahli yang dipimpin oleh Lakhdar Brahimi tahun 2000 atas inisiasi Sekretaris Jenderal PBB Kofi Annan, yang terinspirasi dari laporan PBB atas kejatuhan Srebrenica dan laporan Organization of African Unity (OAU) atas peristiwa di Rwanda. Brahimi Report menyetujui bedrock principles of peacekeeping, namun mengkualifikasikan ketiganya: persetujuan seringnya tidak dapat diandalkan dan berpotensi dimanipulasi para pihak; ketidakberpihakan tidak berarti netralitas, namun harus diartikan sebagai ketaatan pada prinsip-prinsip Piagam PBB dan tujuan dari mandat yang berakar dalam prinsip-prinsip tersebut ; dan operasi PBB harus dipersiapkan untuk menindak secara efektif gangguan terhadap misi dengan pasukan yang bisa memberikan efek jera dan menunjukkan kredibilitas. 17 Pasukan peace-keeping yang mengikuti format peace-keeping tradisional atau klasik tidak akan bisa menjaga perdamaian dunia, karena kurangnya otoritas dalam mandat yang diberikan dan kemampuan operasional Supplement to an Agenda for Peace, paras United Nations General Assembly, The Panel on United Nations Peace Operations, chaired by Lakhdar Brahimi, reported to the U.N. Secretary-General on 17 August 2000, U.N. Doc. A/55/305, Executive Summary, paras. 21, 48, Ramesh Thakur, 2006, The United Nations, Peace and Security: From Collective Security to the Responsibility to Protect, Cambridge University Press, New York, hlm

6 Peace-keeping sendiri adalah operasi yang menyesuaikan dengan kebutuhan di lapangan, atau dibentuk berdasarkan pengalaman dari operasi terdahulu, sehingga tidak ada operasi peace-keeping yang persis sama satu dengan yang lain. Perkembangan sekarang ini, mengikuti rekomendasi dari Brahimi Report, operasi peace-keeping diberi robust mandates atau mandat penggunaan kekerasan selama diperlukan agar misi terlaksana, terutama mandat perlindungan penduduk sipil. Dampak pemberian robust mandates terhadap operasi peace-keeping menjadi titik tolak penelitian ini. Mandat untuk melakukan segala cara yang diperlukan (all necessary means) agar misi berhasil dan untuk melindungi penduduk sipil menempatkan pasukan dalam dilema. Self-defense tidak hanya dilakukan untuk membela diri dan sebagai last resort, tetapi juga untuk mempertahankan mandat; menjadikan operasi peace-keeping menjadi operasi yang luas bahkan menyerupai peace enforcement. Dalam hal-hal apa tindakan kekerasan yang digunakan pasukan peace-keeping legal dan tidak membuatnya kehilangan status sebagai peace-keeper? Selain itu, bagaimana dampak dari mandat seperti ini pada elemen sipil yang berada dalam misi yang sama dengan pasukan peace-keeping? Legalitas robust mandates pun menjadi elemen penting dalam operasi peace-keeping, mengingat ketika pasukan peace-keeper diberi robust mandates maka secara langsung menempatkan posisi pasukan ini dalam situasi berbahaya. Dengan melihat sifat operasi yang beraneka segi dan semakin rumit serta pemberian robust mandates, batasan antara peace-keeping dan war-fighting semakin sulit ditelusuri sehingga muncul pertanyaan mengenai keberlakuan 6

7 hukum humaniter internasional dalam operasi peace-keeping multidimensi. Meskipun pasukan multinasional PBB bukan merupakan pihak dalam konflik dan hukum humaniter internasional tidak mengikat pasukan multinasional yang bertindak untuk komunitas internasional, melalui Brahimi Report dan Secretary- General s Bulletin on Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law PBB menyatakan bahwa pasukan multinasional harus menghormati hukum humaniter internasional. Namun, tidak jelas cakupan hukum humaniter internasional bagi pasukan tersebut serta bagaimana PBB dapat melaksanakan kewajiban yang ada. Kemudian terkait aplikasi hukum hak asasi manusia internasional dalam operasi peace-keeping, ketika hukum hak asasi manusia internasional secara de jure hanya mengikat negara-negara; namun, pasukan multinasional pun harus menghormati hukum hak asasi manusia. Penelitian ini juga akan membahas peraturan dan persetujuan terkait misi di tingkat lokal, nasional dan internasional (rules of engagement (ROE), status of forces agreement (SOFA), status of mission agreement (SOMA)). Aplikasi hukum ini akan menentukan legitimasi keberadaan pasukan multinasional dan menjamin perlindungan selama melaksanakan misi termasuk perlindungan terhadap ancaman bagi pasukan peace-keeping, dan peraturan mana yang berlaku berdasarkan klasifikasi hukum situasi yang melibatkan pasukan multinasional. Permasalahan berikutnya dalam penelitian ini adalah pertanggungjawaban tindakan pelanggaran yang dilakukan oleh pasukan multinasional sebagai resiko yang timbul dari semakin luasnya sifat operasi peace-keeping dengan mandat yang semakin keras. Bagaimanakah mekanisme atribusi pertanggungjawaban tindakan pelanggaran yang dilakukan oleh pasukan peace-keeping? 7

8 Penelitian ini dibatasi pada pasukan PBB. Istilah pasukan multinasional dan pasukan PBB akan digunakan secara bergantian dalam penelitian ini, dengan maksud yang sama yakni pasukan multinasional PBB untuk operasi peacekeeping. Peneliti melihat isu ini sebagai hal yang penting, tidak hanya secara internasional, namun bagi kepentingan nasional Indonesia pula, mengingat Indonesia juga merupakan troop contributing countries dengan mengirimkan pasukan bagi PBB untuk operasi peace-keeping. B. Rumusan Masalah Penelitian Berdasarkan uraian tersebut, maka rumusan masalahnya adalah: 1. Bagaimana legitimasi dan dampak pemberian robust mandates bagi pasukan multinasional PBB dalam operasi peace-keeping? 2. Bagaimana aplikasi hukum humaniter internasional dan hukum hak asasi manusia internasional bagi pasukan multinasional PBB dalam operasi peace-keeping? 3. Bagaimana mekanisme pertanggungjawaban hukum atas tindakan pelanggaran yang dilakukan oleh pasukan multinasional PBB dalam operasi peace-keeping? C. Keaslian Penelitian Sepanjang penelusuran peneliti, ada beberapa karya ilmiah yang sebelumnya telah membahas terkait tanggung jawab operasi dan pertanggungjawaban tindakan pasukan multinasional. Disebut karya ilmiah karena merupakan hasil pemikiran ilmiah mengenai suatu disiplin ilmu tertentu dan 8

9 disusun secara sistematis serta dapat dipertanggungjawabkan secara hukum. Karya ilmiah yang dimaksud beserta persamaan dan perbedaan penelitian yang diusulkan ini, yaitu: 1. How are Multinational NATO Operations Responsible for International Humanitarian Law Violations oleh Nachama Rosen, yang diterbitkan tahun 2013 di dalam The Fletcher Forum of World Affairs yang membahas analisis tindakan pelanggaran pasukan multinasional NATO (North Atlantic Treaty Organization) dan pertanggungjawabannya dalam hukum humaniter internasional. Persamaan karya dari Rosen dengan karya penulis adalah pada pembahasan tindakan pelanggaran pasukan multinasional. Perbedaannya terletak dari objek penelitian; Rosen secara spesifik menganalisis tindakan pasukan multinasional NATO, sedangkan penulis fokus pada analisis tindakan pasukan multinasional PBB. Rosen juga hanya membahas mengenai tindakan pelanggaran, sedangkan penulis pun menganalisis perlindungan hukum bagi pasukan multinasional selama menjalankan misi. 2. End of the Occupation in 2004? The Status of the Multinational Force in Iraq after the Transfer of Sovereignty to the Interim Iraqi Government oleh Andrea Carcano, yang diterbitkan tahun 2006 di dalam Journal of Conflict and Security Law yang membahas analisis mengenai legitimasi keberadaan pasukan multinasional PBB (United Nations Assistance Mission for Iraq atau UNAMI) di Irak setelah dikeluarkannya Resolusi Dewan Keamanan 1546 yang juga 9

10 membentuk Iraqi Interim Government atau pemerintah sementara. Tulisan ini menganalisa legitimasi pembentukan Iraqi Interim Government dan undangan dari pemerintah sementara Irak tersebut kepada pasukan multinasional untuk menjalankan misi di sana. Persamaannya dengan karya ilmiah penulis terletak pada analisis status hukum pasukan multinasional PBB dalam menjalankan misi. Perbedaannya adalah karya ilmiah dari Carcano fokus pada status hukum pasukan multinasional yang diundang dalam teritori negara ketika terjadi transfer kedaulatan kepada pemerintah sementara. Perbedaan yang mendasar adalah elemen robust mandates yang menjadi titik tolak penelitian ini. Maka, dari penjabaran tersebut, dapat peneliti simpulkan bahwa penelitian yang diajukan ini asli. Apabila ada penelitian yang membahas hal serupa dan luput dari penelusuran peneliti, penelitian ini sekiranya dapat dipergunakan sebagai pelengkap untuk memperluas khazanah pengetahuan. D. Tujuan Penelitian Tujuan dari penelitian ini adalah: 1. Mengidentifikasi legitimasi dan dampak pemberian robust mandates pasukan multinasional PBB dalam operasi peace-keeping, termasuk bagi elemen-elemen sipil yang terlibat dalam operasi tersebut. 2. Mengkaji aplikasi hukum humaniter internasional dan hukum hak asasi manusia internasional bagi pasukan multinasional PBB untuk menjamin perlindungan selama melaksanakan misi, dan peraturan 10

11 mana yang berlaku berdasarkan klasifikasi hukum situasi yang melibatkan pasukan multinasional PBB. 3. Mengkaji mekanisme pertanggungjawaban hukum atas tindakan pelanggaran internasional yang dilakukan oleh pasukan multinasional PBB dalam operasi peace-keeping. E. Manfaat Penelitian Manfaat dari penelitian ini terbagi atas dua bagian, yaitu: 1. Manfaat Teoritis: Ekspansi pemahaman mengenai robust mandates, kejelasan situasi di mana pasukan peace-keeping terlibat, aplikasi hukum humaniter internasional dan hukum hak asasi manusia internasional dalam operasi peace-keeping, serta mekanisme pertanggungjawaban atas tindakan pelanggaran yang dilakukan oleh pasukan multinasional PBB selama menjalankan misi. 2. Manfaat Praktis: Agar menjadi stimulan dibentuknya kerangka hukum yang secara seragam dan spesifik mengatur keberadaan pasukan multinasional selama menjalankan misi juga keberlakuan hukum hak asasi manusia internasional dan hukum humaniter internasional, tidak hanya pasukan multinasional PBB, tetapi juga dapat dirujuk oleh pasukan multinasional lain yang dibentuk atas kesepakatan negaranegara dengan tujuan keamanan dan perdamaian dunia. 11