ABSTRACT. mining based economy, economic structural transformation, interregional budgeting cooperation, sustainable regional development

Transkripsi

1 ABSTRACT LUKMAN MALANUANG. Sustainable Regional Development Model through Structural Transformation of the Mining Based To Local Renewable Resource Based Economy (Case Study of Copper and Gold Mining of Newmont Nusa Tenggara, Co., at Batu Hijau in West Sumbawa), under supervisory of HARIADI KARTODIHARDJO, R. SUNSUN SAEFULHAKIM and DUDUNG DARUSMAN The economy of West Sumbawa Regency, Nusa Tenggara Barat Province, in the period of , highly depended on one mining sector (94 % of Gross Regional Domestic Product) comprising mainly copper and gold mining at Batu Hijau operated by Newmont Nusa Tenggara, Co. Due to the nature of mining, that tends to be monopolistic business, foreign dominated shares, limited deposit and life cycle and terminated in relatively short term, the mining would significant detrimental effects on economic development of West Sumbawa. To avoid the bad effects and to sustain the economic development of West Sumbawa, it is necessary to develop and diversify the economy to renewable non-mining based sectors, especially agriculture in a broader terms and its business and industrial chains through a proper utilization of the mining s revenues received as royalty, taxes and fees, in regional development budgeting. Objectives of this research are to (a) identify non mining based sectors to be systematically developed to transform regional economic structure and reduce dependcy on mining sectors, (b) analyze the role of regional budgeting and cooperation among region on development performance, and (c) identify regulations and policy instruments that support the regional economic transformation. The research is conducted through three steps. The frist is to analyze input-output (IO) table of Regency of West Sumbawa, to capture inter-sectoral linkages and multiplier effects of renewable and non mining sectors on economic development performance. The second is to analyze budgeting roles in improving development performance of West Sumbawa. The third is to analyze regulations and policy instruments from the central upto the local governments and analyze interaction pattern among decision making stakeholders by using metodological framework of the Institute of Development Studies, that focuses on naration and actor network and interest onto mining transformation for the sustainable development. Findings of the research show that agricultural based business and industrial chains supported by adequate supplies of the electricity and clean water are the strategic development direction to stimulate transformation process of the economic structure. The main agricultural basis that need to be developed are: livestock production, fisheries, plantation, food crops and horticulture. In addition, forest resource management is an integral part of agricultural based economy, in particular to support competitive electricity and water supplies. The development of agricultural based business and industrial chains will support : 1) development of economic activity chains as a whole, 2) economic growth, 3) fiscal capacity improvement 4) business attractiveness, 5) employments, and 6) people income. It is identified that up to this time the ecomonic transformation to the agricultural based business and industrial chains has not been sufficiently supported by a proper regulation, stakeholder behavior and budgeting. Since the mining can generate large land rent but in a relatively short term and unrenewable, it is potential to use this as initial source of capital for the economic transformation. However, the existing regulation has not yet arranged to get parts of the land rent to support the process. The lack of supports in terms of stakeholder behavior is indicated by lack of awareness, communications and cooperation network among them. The stakeholders include the Department of Energy and Mineral Resources, Commission of Mining and Energy of the Indonesian House of Representatives, local government of West Sumbawa, Regional House of Representatives of West Sumbawa, Newmont Nusa Tenggara, Co., educational institutes and academicians, related corporations, non governmental organitations, elites and religious leaders. Budget allocation and interregional cooperation on budgetting can significantly improve: 1) economic growth rate, 2) fiscal capacities, 3) people welfare, and 4) people economic participation. However, since their effects are inelastic yet, the economic transformation can be realized if the budgeting allocation and the interregional cooperation on budgetting to the agricultural based business and industrial chains, is significantly increased from its current levels. Keywords : mining based economy, economic structural transformation, interregional budgeting cooperation, sustainable regional development

2 RINGKASAN LUKMAN MALANUANG. Model Pembangunan Daerah Berkelanjutan Melalui Transformasi Struktur Ekonomi Berbasis Sumberdaya Pertambangan ke Sumberdaya Lokal Terbarukan (Studi Kasus Tambang Tembaga dan Emas Proyek Batu Hijau PT. Newmont Nusa Tenggara di Sumbawa Barat NTB), dibawah bimbingan HARIADI KARTODIHARDJO sebagai ketua, R. SUNSUN SAEFULHAKIM dan DUDUNG DARUSMAN sebagai anggota. Struktur perekonomian Kabupaten Sumbawa Barat NTB sejak sangat dominan tergantung pada satu sektor yakni pertambangan tembaga dan emas proyek Batu Hijau PT. Newmont Nusa Tenggara (PTNNT) sebesar 94 % dalam produk domestik regional bruto (PDRB). Sektor pertambangan di Sumbawa Barat termasuk salah satu tambang skala besar di Indonesia sehingga dominasinya tidak hanya terhadap PDRB Kabupaten tersebut namun juga berdampak secara regional bagi Provinsi NTB. Performa proyek Batu Hijau PTNNT saat ini adalah 1) komposisi kepemilikan saham perusahaan tersebut 80% dikuasai perusahan asing (Newmont Indonesia Ltd dan Nusa Tenggara Mining Corp) dan 20% dikuasai oleh perusahan swasta nasional (PT. Fukuafu Indah). Didalam Kontrak Karya proyek Batu Hijau PTNNT terdapat pasal yang mewajibkan perusahaan tersebut melakukan divestasi saham hingga 51% (tahun 2010) untuk promosi kepentingan nasional (PTNNT, 2000). Berdasarkan keputusan arbitrase internasional, divestasi saham 2006 dan 2007 sebesar 10% menjadi milik pemerintah Propinsi NTB, Kabupaten Sumbawa Barat dan Kabupaten Sumbawa bekerjasama dengan PT. Multi Capital dengan komposisi 75% milik PT. Multi Capital dan 25% milik 3 Pemda tersebut, 2) peluang usaha selama masa operasi menurut kinerja departemen kontrak (2005) dimanfaatkan oleh nasional (92%), Propinsi Nusa Tenggara Barat (5%) dan Sumbawa Barat (3%) (PTNNT, 2005), 3) kontribusi proyek tersebut terhadap kapasitas fiskal (APBD) Kabupaten Sumbawa Barat tahun 2005 sebesar Rp. 80,98 Milyar dengan perincian dana bagi hasil sumberdaya alam Rp. 56,17 Milyar, dana bagi hasil pajak Rp. 24,39 Milyar, pendapatan asli daerah Rp. 0,31 Milyar, dana alokasi umum Rp, 0,09 Milyar dan dana alokasi khusus Rp. 0,01 (LPEM UI, 2006), 4) sedangkan komposisi tenaga kerja adalah Sumbawa Barat (33%) dan non Sumbawa Barat (67%). Pengelolaan sumberdaya pertambangan yang cenderung bersifat monopolistik dengan kepemilikan saham didominasi asing, deposit mineral yang terbatas, sifat sumberdaya pertambangan yang tidak terbarukan, serta masa produksi yang relatif pendek, dalam jangka panjang akan beresiko tinggi bagi pembangunan wilayah Kabupaten

3 tersebut. Berdasarkan realitas tersebut, mendesain sebuah model pembangunan berkelanjutan menjadi tantangan bagi Kabupaten tersebut dimasa mendatang yakni bagaimana merumuskan arah transformasi struktur ekonomi yang saat ini sangat didominasi oleh pertambangan ke sektor-sektor terbarukan dalam hal ini pertanian dalam arti luas dan sektor non tambang lainnya. Tujuan utama penelitian ini adalah a) mencari solusi pengalihan ketergantungan Kabupaten Sumbawa Barat terhadap pertambangan dengan melakukan transformasi dan struktur ekonomi berbasis pertambangan ke sumberdaya lokal terbarukan serta sektor non tambang lainnya, b) mengantisipasi menurunnya kinerja pembangunan dengan pola penganggaran yang tepat dan kerjasama antar daerah, c) menganalisis kebijakan peraturan perundangan dari pusat hingga ke daerah serta sejauhmana, kepentingan dan kerjasama antar stakeholder yang dapat dibangkitkan untuk melakukan transformasi struktur mengantisipasi habisnya pertambangan. Metode analisis untuk menjawab tujuan penelitian ini adalah 1) melakukan simulasi model Input-Output dengan membangun Tabel Input-Output Kabupaten Sumbawa Barat dengan struktur sektor yang sama dengan Tabel Input-Output Nusa Tenggara Barat untuk melihat keterkaitan antar sektor dan dampak pengganda (multiplier effect) sektor-sektor yang berbasis sumberdaya terbarukan serta sektor non tambang lainnya, 2) memetakan dan menganalisis peran penganggaran untuk memperbaiki kinerja pembangunan di Kabupaten Sumbawa Barat, 3) melakukan analisis isi peraturan perundangan dari tingkat pusat hingga ke daerah serta menganalisis interaksi dalam pengambilan keputusan pemangku kepentingan (stakeholder) menggunakan pendekatan Institute of Development Studies (IDS) yang mencakup: narasi, kepentingan dan jaringan kerja aktor untuk transformasi pertambangan dalam konteks pembangunan daerah berkelanjutan. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa selama masa operasi dan setelah penambangan berakhir ada indikasi kuat bahwa ekonomi daerah tidak dapat pulih seperti saat beroperasinya tambang saat ini karena pendapatan daerah dari tambang (pajak maupun non pajak) akan berakhir seiring dengan berakhirnya masa penambangan. Namun dari hasil penelitian ini dapat ditentukan arah transformasi struktur ekonomi selain pertambangan, yang justru dapat didukung sejak awal oleh kekuatan ekonomi pertambangan sekarang, yaitu untuk membangkitkan sektor-sektor ekonomi unggulan berbasis sumberdaya lokal terbarukan (pertanian dalam arti luas) dengan memperkuat

4 keterkaitan antar sektor maupun dampak pengganda sektor melalui penggunaan barang dan jasa di Sumbawa Barat secara optimal untuk memperkecil efek pengurasan (backwash effect) yang terjadi selama ini. Meskipun dampak ekonomi tambang sangat besar yaitu Rp. 9,527 triliun (95,03 %) terhadap PDRB (2006) sulit tergantikan, dan peran pertanian sebesar Rp. 195,380 milyar (33,60 %), namun arah transformasi struktur ekonomi berbasis pertambangan ke sektorsektor sumberdaya lokal terbarukan (pertanian dalam arti luas) serta sektor non tambang lainnya untuk dikembangkan dalam jangka pendek, menengah dan panjang di Kabupaten Sumbawa Barat dapat diketahui. Dari hasil simulasi ditunjukkan bahwa jika pertambangan di asumsikan habis saat ini maka peran sektor pertanian sebesar 33,60% (sumberdaya terbarukan), perdagangan hotel dan restoran %, bangunan %, jasa-jasa 14.17% serta transportasi dan komunikasi 10.05%. Dari sisi keterkaitan antar sektor, arah transformasi pengembangan sektor ekonomi lokal yang dapat mendorong permintaan (demand driven) menurut rangking nilai indeks keterkaitan langsung kebelakang (direct backward linkage) dan keterkaitan langsung dan tidak langsung kebelakang (direct and indirect backward linkage) justru bukan pertambangan (pertambangan ranking ke-15), melainkan sektor terbarukan seperti peternakan, perikanan, perkebunan, pertanian padi, pertanian pangan lainnya. Sedangkan sektor non tambang lainnya yang dapat dikembangkan adalah industri makanan dan minuman, hotel dan restoran, listrik, gas dan air bersih, bangunan, perdagangan, lembaga keuangan, komunikasi, angkutan darat serta jasa-jasa lainnya Dari sisi keterkaitan antar sektor, arah transformasi pengembangan sektor ekonomi lokal yang dapat mendorong penawaran (supply driven) menurut rangking nilai indeks keterkaitan langsung kedepan (direct forward linkage) dan keterkaitan langsung dan tidak langsung kedepan (direct and indirect forward linkage) juga bukan pertambangan (pertambangan ranking ke-13), melainkan sektor terbarukan seperti pertanian padi, perikanan, peternakan, pertanian pangan lainnya serta perkebunan. Sedangkan sektor non tambang lainnya yang dapat dikembangkan adalah listrik, gas dan air bersih, perdagangan, angkutan darat, industri makanan dan minuman, komunikasi, industri pengolahan lainnya serta jasa-jasa lainnya. Dari sisi nilai dampak pengganda (multiplier effect) yang besar untuk a. meningkatkan kesejahteraan masyarakat berdasarkan pengganda pendapatan rumah tangga

5 b. menarik minat investor menanamkan modalnya berdasarkan pengganda surplus usaha c. meningkatan kemampuan fiskal pemerintah berdasarkan pengganda pendapatan pajak d. meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi berdasarkan pengganda nilai tambah total. Arah transformasi pengembangan sektor ekonomi dari dampak pengganda tersebut justru bukan pertambangan (pertambangan ranking ke-17) melainkan sektor terbarukan seperti peternakan, perikanan, perkebunan, pertanian padi, pertanian pangan lainnya serta sektor non tambang lainnya seperti industri makanan dan minuman, industri tekstil, hotel dan restoran, listrik, gas dan air bersih, industri pengolahan lainnya, bangunan, angkutan lainnya, jasa-jasa lainnya, perdagangan, lembaga keuangan, komunikasi serta angkutan darat. Sedangkan arah transformasi pengembangan sektor berdasarkan dampak pengganda tenaga kerja lima belas sektor terbesar berdasarkan ranking adalah industri makanan dan minuman, pertambangan dan penggalian, industri pengolahan lainnya, hotel dan restoran, perdagangan, listrik, gas dan air bersih, bangunan, peternakan, jasa-jasa lainnya, angkutan darat, perikanan, komunikasi, perkebunan, pertanian padi dan pertanian pangan lainnya. Pertambangan berada pada ranking ke kedua karena banyak menyerap lapangan kerja dari luar Sumbawa Barat pada masa operasi dengan perbandingan tenaga kerja yang berasal dari Sumbawa Barat sebanyak 1,390 orang (33%), non Sumbawa Barat 2,847 orang (67%) dengan total tenaga kerja pada tahun 2007 sebayak 4,237 orang (100%). Berdasarkan hasil temuan simulasi Model Leontif input-output dari sisi keterkaitan antar sektor maupun dampak pengganda yang menjadi arah transformasi pengembangan sektor yang merupakan sumberdaya terbarukan juga diperkuat oleh hasil temuan dari analisis keunggulan komparatif wilayah. Hasil temuan keunggulan komparatif wilayah (model location quotient) di Sumbawa Barat menunjukkan bahwa Kabupaten tersebut merupakan tempat pemusatan beberapa komoditi pertanian dari aspek produksi seperti penangkapan ikan di danau, budidaya ikan tambak, penangkapan ikan waduk/dam, peternakan, kedelai, jagung dan padi. Pengembangan rantai bisnis dan industri berbasis pertanian yang di dukung oleh air bersih dan pasokan energi listrik yang memadai adalah paling strategis untuk dijadikan arah pembangunan untuk percepatan proses transformasi struktur ekonomi menuju keberlanjutan dan kemandirian pembangunan wilayah Kabupaten Sumbawa Barat. Kabupaten tersebut juga merupakan tempat pemusatan

6 potensi lahan pertanian yang belum dimanfaatkan secara optimal baik untuk luas tanaman pertanian lainnya, lahan kritis, maupun potensi lahan untuk tanaman kedelai dan padi. Peran penganggaran untuk memperbaiki kinerja pembangunan kearah transformasi struktur ekonomi berbasis sumberdaya pertambangan ke sumberdaya lokal terbarukan di Sumbawa Barat belum memungkinkan untuk dilakukan. Hal ini disebabkan karena pola penganggaran perbidang, penganggaran terhadap luas wilayah, penganggaran perkapita baik untuk penganggaran didaerah sendiri maupun daerah-daerah mitra dagang khususnya bidang Pertanian, Kehutanan dan Perkebunan. Alokasi anggaran dan kerjasama penganggaran antar daerah untuk pengembangan basis-basis pertanian utama tersebut sesuai dengan sebaran sumberdayanya diketahui mampu meningkatkan 1) laju pertumbuhan ekonomi, 2) kapasitas fiskal pemerintah, 3) kesejahteraan masyarakat dan 4) partisipasi ekonomi masyarakat. Walaupun demikian, intensitas pengaruh tersebut masih pada level belum elastis dengan indikasi bahwa transformasi struktur ekonomi dapat dipercepat melalui alokasi anggaran dan kerjasama penganggaran antar daerah untuk basis-basis pertanian utama tersebut, dimana level alokasi saat ini masih terlalu rendah dari level yang dibutuhkan. Maknanya bahwa penganggaran bidang Pertanian, Kehutanan dan Perkebunan di Kabupaten Sumbawa Barat secara relatif berada dibawah rata-rata 34 Kab/Kota di tiga Propinsi yakni Bali, NTB dan NTT sehingga arah transformasi penganggaran di masa depan adalah meningkatkan pengangaran bidang-bidang yang masih rendah tersebut. Dari hasil analisis isi peraturan perundangan diketahui bahwa transformasi struktur ekonomi berbasis pertambangan ke sumberdaya lokal terbarukan sesuai dengan hasil model Leontif input-output dan model keuggulan komparatif wilayah dalam penelitian ini masih sulit dilakukan jika merujuk pada UU No. 11/1967 karena tidak mengatur mengenai aspek nilai tambah dan penggunaan potensi sumberdaya lokal setempat (tenaga kerja, bahan baku, kemitraan pengusaha lokal). Sedangkan UU No. 4/2009 sudah mengatur tentang nilai tambah yakni melakukan pengolahan dan pemurnian hasil tambang didalam negeri, mengutamakan pemanfaatan tenaga kerja setempat, mengikutsertakan pengusaha lokal serta keterlibatan perusahaan jasa pertambangan lokal/atau nasional dalam konsultasi dan perencanaan. Namun karena UU No. 4/2009 baru disyahkan tgl 12 Januari 2009 sehingga perlu dipersiapkan Peraturan Pemerintah sebagai realisasi komitmen UU hingga ketingkat Peraturan Daerah.

7 Hingga penelitian ini dilakukan transformasi pengembangan rantai bisnis dan industri berbasis pertanian belum mendapat dukungan yang berarti dari sisi peraturan perundangan, realitas perilaku stakeholder dan penganggaran. Sesuai dengan karakteristiknya yang dapat memberikan rente lahan (land rent) yang relatif sangat besar, namun dalam periode waktu yang relatif singkat serta tidak dapat diperbaharui, sektor pertambangan sesungguhnya sangat potensial dan tepat untuk dijadikan sebagai modal awal untuk proses transformasi struktur ekonomi. Namun demikian peraturan perundangan masih belum mengatur pangsa rente lahan pengusahaan sumberdaya pertambangan untuk mendukung proses tersebut. Proses transformasi struktur ekonomi juga belum mendapat dukungan dari sisi realitas perilaku stakeholder yang diindikasikan dengan belum berkembangnya kesadaran, komunikasi dan jaringan kerjasama. Yang tercakup kedalam para stakeholder tersebut adalah Departemen Energi Sumberdaya Mineral, Komisi VII DPR RI, Pemda Sumbawa Barat, DPRD Sumbawa Barat, PT. Newmont Nusa Tenggara, kalangan pendidikan dan akademisi, dunia usaha, lembaga swadaya masyarakat, tokoh masyarakat dan tokoh agama. Secara ringkas hasil penelitian ini menunjukkan bahwa dari hasil simulasi inputoutput mengenai transformasi struktur pengembangan ekonomi lokal berbasis sumberdaya pertambangan ke sumberdaya lokal terbarukan dapat menjadi arah prioritas pembangunan Kab. Sumbawa Barat serta perlu adanya pembenahan pada (1) sistem pengalokasian anggaran yang tepat untuk pengembangan rantai bisnis dan industri berbasis pertanian serta sektor strategis non tambang lainnya. Peningkatan penganggaran rantai bisnis dan industri berbasis pertanian akan memberikan dampak ekonomi bagi Kabupaten tersebut untuk menggantikan pertambangan (2) perlunya dukungan peraturan-perundangan tingkat pusat untuk meningkatkan nilai tambah bagi sumberdaya lokal dan dukungan kebijakan pemerintah daerah dalam bentuk peraturan daerah (Perda) (3) masih kecilnya peluang kearah transformasi karena belum terbentuknya jaringan kerjasama antara pemangku kepentingan (stakeholder) untuk membangkitkan diskursus, kepentingan dan jaringan kerja aktor/stakeholder mengantisipasi habisnya cadangan sumberdaya mineral dan kehidupan pascatambang di Sumbawa Barat.