BAB II KERANGKA KONSEPTUAL KERANGKA PENGELUARAN JANGKA MENENGAH...

Transkripsi

1

2 DAFTAR ISI Daftar Isi... Daftar Gambar... i ii BAB I PENDAHULUAN LATAR BELAKANG TUJUAN DAN SASARAN LANDASAN HUKUM... 3 BAB II KERANGKA KONSEPTUAL KERANGKA PENGELUARAN JANGKA MENENGAH KERANGKA KONSEPTUAL KPJM PRINSIP KERJA KPJM... 8 BAB III PENERAPAN KERANGKA PENGELUARAN JANGKA MENENGAH DI INDONESIA KERANGKA KPJM ILUSTRASI KPJM CARA KERJA KPJM TAHAPAN PENERAPAN KPJM BAB IV LANGKAH AWAL PENERAPAN KPJM PERSIAPAN PENERAPAN KPJM METODOLOGI PENGHITUNGAN KPJM LANGKAH AWAL PENERAPAN KPJM MEKANISME PENGALOKASIAN ANGGARAN PELUANG DAN TANTANGAN PENERAPAN KPJM D a f t a r I s i i

3 DAFTAR GAMBAR Gambar 3.1 Kerangka KPJM di Indonesia Gambar 3.2 Ilustrasi KPJM Gambar 3.3 Cara Kerja KPJM Gambar 3.4 Tahapan Penerapan KPJM Gambar 3.5 Contoh Parameter Parameter Ekonomi Gambar 4.1 Pengalokasian Anggaran sesuai dengan KPJM Gambar 4.2 Metodologi Penghitungan KPJM Gambar 4.3 Penerapan KPJM Gambar 4.4 Contoh Perhitungan Kegiatan Generik Gambar 4.5 Contoh Kegiatan Teknis Fungsional Gambar 4.6 Contoh Kegiatan Prioritas Nasional Daftar Gambar ii

4 BAB I PENDAHULUAN 1.1 LATAR BELAKANG Dalam rangka memantapkan tahapan reformasi pengelolaan keuangan negara menuju ke level yang lebih tinggi yaitu fokus pada pencapaian kinerja dan pelimpahan kewenangan sesuai dengan amanat UU dan juga telah dinyatakan dalam nota keuangan dan RAPBN tahun anggaran 2009, maka Pemerintah Republik Indonesia telah berkomitmen untuk melaksanakan pilot project penganggaran berbasis kinerja dengan perspektif jangka menengah terhadap 6 (enam) kementerian negara/lembaga sebagai tahapan awal pada tahun Pemantapan reformasi pengelolaan keuangan negara dengan fokus pada pencapaikan kinerja ini dilaksanakan dalam rangka meminimalisir beberapa kelemahan dalam sistem berjalan antara lain: 1. implementasi penganggaran berbasis kinerja dan penganggaran dalam kerangka jangka menengah selama 5 tahun ini belum mencapai hasil yang optimal karena tidak ada keterkaitan antara dokumen perencanaan dan dokumen anggaran, 2. kebijakan prioritas yang ditetapkan oleh pemerintah melalui RKP buku I tidak jelas timeframe penyelesaiannya dan setiap tahun selalu berubah sesuai dengan tema yang ditetapkan sehingga mengakibatkan proses penganggaran selalu kembali ke nol (zero based budgeting), dan 3. penerapan KPJM pada saat ini baru sebatas mencantumkan prakiraan maju tiga tahun ke depan, namun belum ada metodologi untuk memberikan justifikasi bahwa prakiraan maju Bab I Pendahuluan 1

5 yang dicantumkan tersebut merupakan indikasi awal pendanaan tahun berikutnya. Untuk itu, langkah awal serangkaian penyempurnaan yang akan dilakukan terhadap 6 kementerian negara/lembaga tersebut adalah melakukan restrukturisasi program dan kegiatan. Restrukturisasi program dan kegiatan merupakan salah satu titik kritis (critical point) yang perlu dilakukan karena pada dasarnya program dan kegiatan merupakan perwujudan dari kebijakan yang akan dilaksanakan oleh pemerintah dan akan dibiayai oleh dana publik melalui mekanisme anggaran. Di samping itu, untuk memperkuat keterkaitan antara kebijakan dan alokasi anggarannya maka penyusunan anggaran tahunan seharusnya menggunakan paradigma baru dalam proses penyusunan penganggaran yaitu penganggaran yang lebih berorientasi pada hasil (output dan outcome) dengan menggunakan prinsip kerangka pengeluaran jangka menengah dan money follows function. Pola penganggaran yang selama ini menggunakan zero based budgeting berubah menjadi rolling budget dengan mengacu pada perhitungan baseline. Melalui penerapan pola rolling budget diharapkan waktu yang tersedia akan lebih banyak didedikasikan untuk membahas program/kegiatan baru sehingga dapat meningkatkan kualitas perencanaan. Perubahan paradigma penganggaran yang berorientasi pada hasil ini akan dilaksanakan secara serentak untuk seluruh KL mulai Tahun 2011 dan diharapkan akan memberikan dampak secara signifikan dalam implementasi pengeluaran negara secara lebih efektif dan efisien. 1.2 TUJUAN DAN SASARAN Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka kerja perencanaan penganggaran yang menyeluruh, dengan manfaat optimal yang diharapkan berupa: Bab I Pendahuluan 2

6 1. Transparansi alokasi sumber daya anggaran yang lebih baik (allocative efficiency); 2. Meningkatkan kualitas perencanaan penganggaran (to improve quality of planning); 3. Fokus yang lebih baik terhadap kebijakan prioritas (best policy option); 4. Meningkatkan disiplin fiskal (fiscal dicipline); dan 5. Menjamin adan ya kesinambungan fiskal (fiscal sustainability). Dalam proyeksi penganggaran jangka menengah, tingkat ketidakpastian ketersediaan alokasi anggaran di masa mendatang dapat dikurangi, baik dari sisi penyediaan kebutuhan dana untuk membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan prioritas baru maupun untuk terjaminnya keberlangsungan kebijakan prioritas yang tengah berjalan (on going policies), sehingga pendisain kebijakan dapat menyajikan perencanaan penganggaran yang berorientasi kepada pencapaian sasaran secara utuh, komprehensif dan dalam konteks yang tepat, sesuai dengan kerangka perencanaan kebijakan yang telah ditetapkan. Dengan memusatkan perhatian pada kebijakan kebijakan prioritas yang dapat dibiayai, tercapainya disiplin fiskal, yang merupakan kunci bagi efektivitas penggunaan sumber daya publik, diharapkan akuntabilitas pemerintah dalam penyelenggaraan kebijakan fiskal secara makro dapat tercapai. 1.3 LANDASAN HUKUM Landasan hukum penerapan KPJM dalam sistem penganggaran di Indonesia adalah UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan PP No. 21 Tahun 2004 tentang Petunjuk Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA KL). Di samping itu, sebagai petunjuk teknis dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga maka KPJM juga Bab I Pendahuluan 3

7 diatur di dalam peraturan Menteri Keuangan tentang Petunjuk Penyusunan RKA KL yang ditetapkan dan diterbitkan tiap tahun. Bab I Pendahuluan 4

8 BAB II KERANGKA KONSEPTUAL KERANGKA PENGELUARAN JANGKA MENENGAH 2.1 Kerangka Konseptual KPJM Untuk menerapkan KPJM dengan baik, maka perlu memahami ker angka konseptual KPJM yang meliputi: 1. Penerapan sistem anggaran bergulir (rolling budget); 2. Adanya angka dasar (Baseline); 3. Penetapan Parameter; 4. Adanya mekanisme penyesuaian angka dasar; dan 5. Adanya mekanisme untuk pengajuan usulan dalam rangka tambahan anggaran bagi kebijakan baru (additional budget for new initiatives). Penerapan sistem an ggaran bergulir (rolling budget) Paradigma sistem penganggaran bergulir (rolling budget) merupakan paradigma baru penganggaran untuk memperbaiki sistem penganggaran zero based yang mengabaikan alokasi anggaran tahun sebelumnya (historical budgetary allocations) yang mengidentifikasi kembali biaya biaya yang diperlukan bagi implementasi program dan kegiatan yang telah disetujui. Penerapan paradigma rolling budget dengan baik mempersyaratkan kebijakan sebagai basis utama (policy driven) dalam proses penganggaran (budget alignment). Desain kebijakan yang disusun harus dapat memberikan informasi yang jelas, khususnya menyangkut target Bab II Kerangka Konseptual KPJM 5

9 rencana penyelesaian kebijakan (policy accomplishment indicator) yang jelas sehingga dampak anggaran yang dibutuhkan melebihi satu tahun anggaran dapat diproyeksikan secara baik. Angka dasar (ba seline) Angka dasar (baseline) merupakan jumlah total biaya yang dibutuhkan untuk melaksanakan kebijakan Pemerintah pada saat tahun anggaran berjalan dan tahun tahun anggaran berikutnya sesuai dengan target waktu penyelesaian kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah. Misalnya kebijakan pembentukan kantor pajak modern akan dilaksanakan oleh pemerintah khususnya Departemen Keuangan dalam jangka waktu 4 tahun, mulai tahun Untuk itu, Departemen Keuangan harus menghitung biaya biaya yang diperlukan untuk implementasi kebijakan modernisasi kantor pajak untuk tahun 2008, 2009, 2010 dan Penetapan angka dasar (baseline) Untuk menetapkan angka dasar masing masing kebijakan publik yang akan dilaksanakan harus memperhatikan hal hal sebagai berikut: 1. Penetapan kebijakan kebijakan yang akan dilanjutkan pada tahun tahun mendatang, dengan indikator penyelesaian yang jelas (Policy Accomplishment Indicator). 2. Penetapan besaran angka dasar (baseline) kebijakan ini harus memperhatikan prinsip penghitungan secara keseluruhan (full costing) sehingga pada saat implementasi kebijakan dapat memenuhi seluruh kebutuhan pendanaannya, yang meliputi identifikasi hal hal sebagai berikut: Biaya tetap dan biaya variabel. Rentang waktu program/kegiatan Bab II Kerangka Konseptual KPJM 6

10 Item dan volume biaya input untuk tahun anggaran yang bersangkutan dan tahun tahun berikutnya Parameter parameter ekonomi dan nonekonomi yang berpengaruh terhadap harga harga untuk tahun tahun berikutnya. Parameter (assumption) Parameter adalah nilai nilai yang digunakan sebagai acuan. Nilainilai tersebut dapat berupa keterangan atau informasi yang dapat menjelaskan batas batas atau bagian bagian tertentu dari suatu sistem. Agar dapat menerapkan KPJM secara efektif maka perlu dilakukan identifikasi terhadap parameter parameter yang mempengaruhi proyeksi penghitungan pendanaan pada masa yang akan datang baik berupa parameter ekonomi maupun parameter nonekonomi. Mekanisme penyesuaian angka dasar (baseline adjustment) Penyesuaian terhadap angka dasar (baseline) sangat diperlukan bagi kesinambungan implementasi kebijakan yang ditetapkan untuk dilanjutkan pada tahun anggaran berikutnya. Mekanisme penyesuaian ini dilakukan dengan menggunakan parameterparameter yang telah ditetapkan baik parameter ekonomi maupun nonekonomi. - Parameter ekonomi terkait erat dengan identifikasi biaya biaya harga bagi implementasi sebuah kebijakan yang harus disesuaikan dengan proyeksi kondisi ekonomi pada masa yang akan datang. Misalnya tingkat biaya biaya harga kebijakan harus disesuaikan dengan proyeksi tingkat inflasi. - Parameter nonekonomi lebih terkait dengan delivery kebijakan yaitu perubahan volume/jumlah target kebijakan. Misalnya pada tahun anggaran X diasumsikan terdapat penambahan jumlah Bab II Kerangka Konseptual KPJM 7

11 penerima manfaat kebijakan (beneficieris) sebesar 10%, maka angka dasar (baseline) harus disesuaikan. Mekanisme pengajuan usulan anggaran bagi kebijakan baru (new policy proposals) Pengajuan usulan anggaran untuk kebijakan baru harus diatur untuk memberikan kepastian mekanisme dan prosedural bagi para pihak yang berkepentingan. Usulan anggaran bagi kebijakan baru diajukan setelah diketahui terdapat sisa ruang fiskal (fiscal space) berdasarkan penghitungan terhadap proyeksi sumber daya anggaran yang tersedia (resources availibility) dikurangi dengan kebutuhan angka dasar (baseline) anggaran bagi implementasi kebutuhan dasar, layanan birokrasi/publik dalam kerangka pelaksanaan tugas dan fungsinya dan hasil evaluasi yang menetapkan sebuah kebijakan tetap dilanjutkan pada tahun anggaran berikutnya. Mekanisme pengajuan usulan kebijakan baru disampaikan kepada Menteri Keuangan dan Bappenas setelah menteri Keuangan melakukan perhitungan sumberdaya anggaran (exercise resources envelop) dan melakukan penyesuaian angka dasar (baseline adjustment). 2.2 Prinsip Kerja KPJM Kerangka kerja KPJM yang efektif pada dasarnya terdiri atas 3 (tiga) komponen penting, meliputi hal hal sebagai berikut: 1. Pendekatan Top Down dalam menentukan besaran sumber daya anggaran (resource envelope) yang berperan sebagai batas pendanaan tertinggi (hard budget constraint) bagi setiap institusi/sektor pemerintahan. 2. Pendekatan Bottom Up dalam melakukan estimasi kebutuhan sumber daya anggaran, baik kebutuhan di tahun anggaran saat Bab II Kerangka Konseptual KPJM 8

12 ini maupun dalam jangka menengah, untuk membiayai kebijakan yang tengah dilakukan saat ini dan akan terus dilaksanakan beberapa tahun kedepan sesuai dengan amanat perencanaan yang telah diputuskan. 3. Kerangka kerja anggaran yang menghasilkan kesesuaian antara kebutuhan dan ketersediaan sumber daya anggaran dalam jangka menengah. Bab II Kerangka Konseptual KPJM 9

13 BAB III PENERAPAN KERANGKA PENGELUARAN JANGKA MENENGAH DI INDONESIA 3.1 Kerangka KPJM Secara umum kerangka kerja KPJM di Indonesia didasarkan pada UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Dalam UU 25 Tahun 2004 tersebut telah diatur mengenai mekanisme penyusunan rencana kerja nasional baik yang bersifat jangka panjang (20 tahunan), jangka menengah (5 tahunan) maupun jangka pendek (1 tahunan). Gambar 3.1 Kerangka KPJM di Indonesia KAJM APBN Sementara itu, dalam UU 17 Tahun 2003 diatur mengenai mekanisme pendanaan rencana kerja jangka menengah (5 tahunan) Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 10

14 dalam kerangka anggaran jangka menengah maupun rencana kerja jangka pendek dalam anggaran pendapatan dan belanja negara. 3.2 Ilustrasi KPJM Agar dapat memahami KPJM secara komprehensif maka dapat diberikan gambar an mengenai KPJM sebagai berikut. Gambar 3.2 Ilustrasi KPJM Pada intinya KPJM adalah alat yang dapat digunakan oleh pembuat kebijakan dalam memotret implikasi kebijakan yang disusun dan ditetapkan terhadap dampak anggaran yang akan ditimbulkan pada tahun tahun anggaran berikutnya. Misalnya pada tahun 2010 pemerintah menetapkan kebijakan A untuk dilaksanakan dan direncanakan untuk dilanjutkan beberapa tahun kedepan. Setelah APBN 2010 ditetapkan maka besarnya alokasi anggaran untuk kebijakan A tersebut dijadikan sebagai baseline kebijakan dan indikasi pendanaannya untuk 3 tahun ke depan, yaitu tahun 2011, 2012 dan Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 11

15 3.3 Cara Kerja KPJM KPJM adalah proyeksi berdasarkan baseline untuk seluruh penerimaan dan pengeluaran selama tiga tahun yang melampui anggaran tahun berikutnya. Setelah anggaran ditetapkan, tahun pertama dari prakiraan maju menjadi dasar bagi anggaran tahun berikutnya, dan ditambahkan satu tahun lagi dalam prakiraan maju. TA 2010 dan KPJM Gambar 3.3 Cara Kerja KPJM 2010 APBN 2011 Prakiraan Maju 2012 Prakiraan Maju 2013 Prakiraan Maju t0 t + 1 t + 2 t + 2 TA 2011 dan KPJM Realisasi 2011 APBN 2012 Prakiraan Maju 2013 Prakiraan Maju 2014 Prakiraan Maju t 1 t0 t + 1 t + 2 t + 3 TA 2012 dan KPJM Realisasi 2011 Realisasi 2012 APBN 2013 Prakiraan Maju 2014 Prakiraan Maju 2015 Prakiraan Maju t 2 t 1 t0 t + 1 t + 2 t + 3 Prakiraan maju pada dasarnya merepresentasikan implikasi anggaran untuk sebuah kebijakan dikaitkan dengan pengeluaranpengeluaran pada masa yang akan datang. Jika tidak ada kebijakan Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 12

16 baru ataupun penyesuaian penyesuaian lain seperti standar biaya baru atau indeks volume yang akan dipergunakan maka prakiraan maju tersebut ditetapkan sebagai alokasi anggarannya. Prakiraan maju hanya menghitung biaya biaya dari seluruh program yang berjalan tetapi tidak termasuk pengeluaran tambahan untuk program program baru pada tahun anggaran berikutnya atau perluasan program karena kebijakan pemerintah. 3.4 Tahapan Penerapan KPJM Untuk menerapkan KPJM sesuai dengan kerangka konseptual dan kerangka kerja KPJM, maka diperlukan tahapan implementasi KPJM secara operasional. Secara umum, implementasi sistem penganggaran dalam KPJM secara operasional memerlukan tahapan tahapan yang sistematis dan bersifat runtut (sequential), meliputi: 1. Evaluasi Kebijakan berjalan 2. Penyusunan Prioritas 3. Proses Penganggaran 4. Penetapan baseline anggaran 5. Penetapan Parameter / indikator yang akan mempengaruhi besaran alokasi 6. Penetapan tiga tahun prakiraan maju Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 13

17 Gambar 3.4 Tahapan Penerapan KPJM Evaluasi kebijakan berjalan Evaluasi kebijakan merupakan prasyarat mutlak bagi implementasi KPJM. Hal ini terkait erat dengan penerapan paradigma rolling budget. Rolling budget dapat diimplementasikan dengan baik jika dalam proses perencanaan terdapat mekanisme untuk melakukan evaluasi terhadap kebijakan yang telah ditetapkan untuk mengetahui apakah pada tahun anggaran selanjutnya masih tetap dilaksanakan atau dihentikan. Dalam melaksanakan evaluasi ini, pembuat kebijakan dapat menggunakan beberapa pendekatan dalam menilai apakah kebijakan yang telah didesain sesuai dengan tujuan kebijakannya, diantaranya adalah: Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 14

18 1. Fokus pada kebijakan dengan alokasi anggaran yang sangat besar, bersifat sensitif, kompleks, dan mengandung risiko yang besar; 2. Kewajaran (Appropriatness) Menilai apakah kebijakan dimaksud telah didukung lingkungan yang kondusif dan sesuai dengan tugas pokok dan fungsi unit kerja pemerintah yang melaksanakan; 3. Efektivitas Menilai bagaimana rencana disusun dan penggunaan dana yang telah dialokasikan untuk menghasilkan output serta mencapai outcome secara riil; 4. Efisiensi Menilai berapa besar anggaran yang digunakan untuk menghasilkan output dengan memperhatikan kualitas output yang dihasilkan. 5. Integrasi Bagaimana menilai penciptaan sinergi dalam menyatukan berbagai program dan kegiatan yang mendukung pelaksanaan kebijakan tersebut. 6. Penilaian Kinerja Mempertimbangkan realisasi pencapaian kinerja dibandingkan dengan rencana yang ditetapkan dan menganalisis faktor faktor yang terkait. 7. Penyelarasan dengan Kebijakan Strategis (Strategic Policy Alignment) Memperhatikan kebijakan kebijakan lain yang terkait dalam mewujudkan pencapaian outcome secara nasional. Untuk melaksanakan penilaian dan evaluasi terhadap berbagai kebijakan yang dilaksanakan oleh pemerintah, maka pemerintah dapat menggunakan metodologi evaluasi sebagai berikut: Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 15

19 1. Evaluasi berbasis teo ri (Theory based evaluation) Evaluasi ini fokus pada logika sekuensial dimana sebuah intervensi kebijakan diharapkan dapat memberikan sebuah tahapan efek yang diinginkan. Di samping itu, evaluasi ini juga berusaha untuk mengidentifikasi mekanisme bagaimana sebuah kebijakan/program program dapat menghasilkan sebuah dampak positif seperti yang diinginkan oleh perencana kebijakan (policy planner). 2. Evaluasi berdasarkan tujuan (Goals based evaluation) Evaluasi ini merupakan evaluasi yang paling sering mengemuka dalam menilai tingkat keberhasilan sebuah kebijakan publik (public policy effectiveness), yaitu menanyakan/memonitor apakah outcome (dampak positif) yang diharapkan dari sebuah/beberapa inisiatif kebijakan pemerintah telah dapat dicapai. Pada dasarnya evaluasi ini secara sederhana mengukur apakah tujuan tujuan dan target target yang ditetapkan oleh pembuat kebijakan dapat dicapai melalui sebuah atau beberapa parameter tertentu. Misalnya: meningkatkan kemampuan baca dan tulis anak anak dan dewasa telah dicapai. 3. Evaluasi bebas (Goals free evaluation) Pembuat kebijakan dan evaluator biasanya tertarik terhadap konsekuensi atau outcome kebijakan/program/kegiatan yang tidak diharapkan. Outcome yang tidak diharapkan ini kemungkinan juga menghasilkan manfaat atau justru berdampak negatif. Metode evaluasi ini fokus pada pencapaian efek yang aktual atau outcome kebijakan/program/kegiatan tanpa perlu mengetahui apakah tujuan yang diharapkan telah dicapai. 4. Evaluasi eksperimen dan quasi eksperimen (Experimental and quasi experimental evaluation) Metode evaluasi ini menyediakan bukti yang valid dan dapat diandalkan mengenai keefektifan relatif sebuah intervensi kebijakan dibandingkan dengan intervensi kebijakan lainnya Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 16

20 atau dibandingkan jika tidak ada intervensi kebijakan. Di samping itu, metode ini juga menyediakan bukti yang tepat mengenai pertanyaan pertanyaan seperti apakah penyediaan jasa konsultasi untuk masyarakat yang berpenghasilan rendah lebih efektif atau kurang efektif dibandingkan dengan misalnya menyediakan training keterampilan atau tidak melakukan apapun. 5. Evaluasi Kualitatif (Qualitative evaluation) Metode ini dibuat untuk mempelajari isu isu yang dipilih secara mendalam dan mendetail. Kedalaman analisis dan tingkat kedetailan tinggi sangat diperlukan untuk menentukan pertanyaan pertanyaan yang tepat dalam melakukan evaluasi dan untuk mengidentifikasi kondisi situasional dan kontekstual, di mana kebijakan/program/kegiatan yang telah dilaksanakan menghasilkan suatu parameter tertentu yang akan menunjukkan secara jelas tingkat keberhasilan/dampak positif yang dihasilkan atau justru gagal untuk mencapai tujuan yang didisain untuk dicapai. 6. Penilaian dan evaluasi ekonomi (Economic appraisal and evaluation) Kebijakan pemerintah berupa program dan kegiatan yang menimbulkan konsukuensi alokasi sumberdaya publik (dalam konteks ini adalah alokasi anggaran) yang langka dan terbatas, harus berkompetisi terhadap berbagai permintaan dan kepentingan. Terdapat beberapa jenis penilaian ekonomi dan evaluasi ekonomi yang berbeda. Tipe yang paling sederhana adalah penilaian dan evaluasi biaya, yaitu secara sederhana membandingkan antara biaya dari kebijakan kebijakan yang berbeda tanpa mempertimbangkan hasil pencapaian outcome. Kelemahannya adalah sangat sedikit informasi mengenai keefektifan relatif atau keuntungan dari kebijakan kebijakan yang berbeda. Tipe penilaian dan evaluasi ekonomi lainnya yang Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 17

21 berguna bagi pembuatan keputusan, misalnya analisis biayakeefektifan (cost effectiveness analysis) dan analisis biayamanfaat (cost benefit analysis). Penyusunan Prioritas - Cost effectiveness analysis membandingkan biaya biaya yang berbeda meliputi biaya biaya dalam mencapai target yang diberikan. Sementara cost benefit analysis mempertimbangkan manfaat yang berbeda yang dapat diperoleh dengan pengeluaran sumber daya tertentu. Analisis ini juga mempertimbangkan alternatif alternatif penggunaan sumber daya atau biaya kesempatan yang hilang (opportunity cost) dalam melaksanakan program/kegiatan dibandingkan dengan program/kegiatan lainnya. - Penilaian ekonomi lainnya yang dapat digunakan adalah analisis biaya utilitas (cost utility analysis) yaitu menilai kegunaan dari outcome outcome yang berbeda bagi pengguna yang berbeda dan konsumen dari kebijakan atau pelayanan yang diberikan. Pada dasarnya dalam tahap ini, pemerintah harus melakukan penyusunan prioritas kembali berdasarkan hasil evaluasi pada tahap sebelumnya. Penyusunan prioritas kembali ini perlu dilakukan untuk memastikan kebijakan kebijakan pemerintah yang akan dilaksanakan pada tahun anggaran berikutnya. Di samping itu, pada tahapan ini pemerintah akan mengetahui seluruh kebijakankebijakan publik yang akan dijalankan pada tahun anggaran berikutnya, baik berupa kebijakan kebijakan terusan/lanjutan maupun kebijakan kebijakan baru (new initiatives) sehingga pemerintah dapat melakukan alokasi pendanaan anggaran sesuai dengan tingkat urgensinya pada tahapan selanjutnya. Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 18

22 Untuk keperluan itu, maka pada tahapan ini hal yang paling penting dilakukan oleh pemerintah adalah menyusun sebuah daftar prioritas kebijakan kebijakan yang akan dilaksanakan agar dalam proses berikutnya Pemerintah, dalam hal ini adalah Menteri Keuangan sebagai otoritas fiskal, dapat melakukan penghitungan alokasi pendanaan yang dibutuhkan dan disesuaikan dengan sumber daya anggaran yang tersedia (resources availability). Proses Penganggaran Dalam tahapan ketiga ini, akan dilakukan proses penghitungan alokasi pendanaan masing masing kebijakan berdasarkan daftar prioritas kebijakan yang ada sesuai dengan sumber daya anggaran yang tersedia. Proses penganggaran akan dilaksanakan dengan mempertimbangkan hal hal sebagai berikut: 1. Jika merupakan kebijakan lanjutan maka identifikasi pendanaannya menggunakan asumsi pendanaan tahun sebelumnya ditambah dengan penyesuaian penyesuaian terhadap parameter parameter yang ada. 2. Jika merupakan kebijakan baru maka identifikasi pendanaannya menggunakan metodologi penilaian kebutuhan (need assesment) dan penilaian ekonomi (economic appraisal). Penetapan Baseline Yang dimaksud dengan Baseline dalam konteks ini adalah seluruh biaya yang ditimbulkan untuk melaksanakan kebijakan Pemerintah pada saat Tahun Anggaran ini dan tahun tahun berikutnya dalam jangka menengah. Untuk itu pemerintah akan menetapkan baseline berdasarkan penjumlahan antara pendanaan kegiatan berjalan dan pendanaan atas usulan kegiatan baru. Penetapan Parameter Parameter adalah variabel ekonomi atau spesifik (terkait) program dimana pengelola/pelaksana operasional kebijakan & pemerintah Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 19

23 tidak memiliki kendali untuk mempengaruhi harga atau biaya dari keluaran. Dalam rangka menetapkan angka angka untuk prakiraan maju (forward estimate) digunakan 2 jenis parameter, yaitu parameter ekonomi dan parameter nonekonomi. Kesepakatan dibutuhkan untuk menghasilkan dan mengaplikasikan perkiraan parameter untuk prakiraan maju. Pada dasarnya penetapan parameter ini akan digunakan sebagai dasar untuk menentukan resources envelope yang merupakan estimasi topdown mengenai ketersediaan sumber daya untuk pengeluaran publik yang konsisten dengan stabilitas makro fiskal. Gambar 3.5 Contoh Parameter Parameter Ekonomi Sumber: Data Pokok APBN 2008 Di samping itu hal yang sangat penting adalah penyesuaian tersebut dilakukan pada Prakiraan Maju, jika tidak maka pendanaan yang disediakan tidak akan mencukupi untuk melaksanakan program sesuai dengan yang direncanakan oleh pemerintah. Penetapan Prakiraan Maju 3 Tahun Anggaran Dalam konteks perencanaan dan penganggaran di Indonesia, implementasi mekanisme Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah idealnya adalah dalam jangka 5 (lima) tahun, sesuai dengan masa jabatan seorang Presiden terpilih. Hal ini disebabkan karena pada prinsipnya, KPJM di Indonesia adalah perwujudan visi Presiden terpilih yang disampaikan pada masa kampanye, sehingga dalam hal ini KPJM akan berperan sebagai salah satu instrumen akuntabilitas pemerintah terhadap masyarakat. Akan tetapi dengan Bab III P enerapan KPJM di Indonesia 20

24 mempertimbangkan kondisi dan lingkungan makroekonomi nasional yang begitu dinamis, akan relatif sulit untuk menyajikan indikasi ketersediaan sumber daya anggaran (resource envelope) yang relatif akurat sebagai indikasi pendanaan jangka menengah. Dinamika perubahan parameter parameter makro fiskal yang signifikan dampaknya terhadap pembentukan besaran resource envelope pemerintah, dikhawatirkan akan memiliki tingkat disparitas yang relatif besar apabila disajikan dalam jangka 5 tahun sekaligus. Oleh karena itu periode 3 (tiga) setelah tahun anggaran yang tengah disusun (t+3) diperkirakan cukup realistis, terlebih lagi dalam konsep "rolling budget" akan dilakukan berbagai penyesuaian secara periodik untuk menghasilkan angka indikasi resource envelope yang relatif akurat. Tingkat akurasi yang baik dalam proyeksi ketersediaan sumber daya akan memudahkan para perencana kebijakan untuk mendisain kebijakan yang relatif lebih komprehensif, karena dimensi waktu pencapaian sasaran secara konsisten akan dapat dilaksanakan secara berkesinambungan, dan tidak hanya berorientasi hanya kepada satu tahun anggaran semata. Bab III Penerapan KPJM di Indonesia 21

25 BAB IV LANGKAH AWAL PENERAPAN KPJM 4.1 Persiapan Penerapan KPJM Dalam rangka penerapan KPJM untuk kementerian negara/lembaga seiring dengan pelaksanaan restrukturisasi program/kegiatan dan penerapan sistem penganggaran berbasis kinerja, maka pengeluaran/belanja akan dibedakan menjadi 2 kelompok besar, yaitu: 1. Pengeluaran/belanja yang ditetapkan sebagai anggaran belanja dasar (fixed cost). Termasuk dalam kelompok belanja jenis ini adalah belanja yang terdapat dalam komponen anggaran belanja dasar. Komponen anggaran belanja dasar meliputi: - Gaji dan Tunjangan. - Operasional dan Pemeliharaan Perkantoran. 2. Pengeluaran/belanja yang dikelompokkan sebagai kelompok anggaran belanja tidak tetap (variable cost). Termasuk dalam kelompok belanja tidak tetap adalah komponen anggaran belanj a yang meliputi: - Pelayanan birokrasi/publik dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsinya. - belanja yang terdapat dalam kegiatan yang bersifat penugasan yaitu kegiatan prioritas nasional dan prioritas kementerian negara/lembaga. Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 22

26 Gambar 4.1 Pengalokasian Anggaran sesuai dengan KPJM 4.2 Metodologi Penghitungan KPJM Desain kegiatan sesuai dengan restrukturisasi program dan kegiatan dalam rangka penerapan penganggaran berbasis kinerja dibedakan menjadi 2 (dua) kelompok, yaitu: 1. Kegiatan teknis Kegiatan teknis merupakan kegiatan yang dilaksanakan oleh unit eselon II ataupun satuan kerja di daerah. Tipe kegiatan ini dapat berupa kegiatan teknis yang bersifat generik dan kegiatan teknis yang bersifat fungsional. 2. Kegiatan prioritas nasional. Kegiatan prioritas nasional adalah kegiatan yang dilaksanakan oleh kementerian negara/lembaga yang bersifat penugasan dari pemerintah yang ditetapkan dalam RKP buku I. Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 23

27 Dalam rangka melakukan penghitungan dalam kerangka pengeluaran jangka menengah terhadap kedua jenis kegiatan di atas, maka metodologi penghitungan biayanya diatur sebagai berikut: 1. Kegiata n Generik Untuk kegiatan generik, komponen anggaran yang harus diprioritaskan penghitungannya adalah gaji dan tunjangan, dan operasional dan pemeliharaan kantor. a. Untuk gaji dan tunjangan dihitung berdasarkan data base b. Untuk operasional dan pemeliharaan kantor dihitung dengan: - menggunakan indeks biaya seperti tercantum dalam standar biaya umum yang disesuaikan dengan besaran inflasi tahunan - memperhitungkan tunggakan operasional dan pemeliharaan kantor pada tahun sebelumnya, misalnya: tunggakan daya dan jasa - memperhitungkan penambahan aset tahun sebelumnya. - memperhitungkan pengurangan/penghapusan aset yang telah ditetapkan oleh satuan kerja yang bersangkutan. 2. Kegiatan Teknis Kegiatan teknis dikelompokkan menjadi kegiatan Teknis Fungsional dan Kegiatan Prioritas Nasional. Untuk kegiatan teknis yang bersifat fungsional, yaitu dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya masing masing, maka mekanismenya adalah: a. Menggunakan standar biaya khusus, jika satuan kerja yang bersangkutan sudah menetapkan SBK. b. Jika belum mempunyai SBK, maka harus memperhatikan: Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 24

28 - Parameter ekonomi khususnya besaran inflasi. - Parameter nonekonomi yang bersifat spesifik kegiatan yang telah diidentifikasi, khususnya menyangkut: Tunggakan terhadap pihak ketiga terkait dengan pelaksanaan kegiatan teknis yang bersifat fungsional, misalnya: tunggakan terhadap pihak penyedia bahan makanan untuk para narapidana di Lapas. penambahan jumlah/target volume output kegiatan yang akan dicapai pada tahun anggaran berikutnya. pengurangan jumlah/target volume output kegiatan yang akan dicapai pada tahun anggaran berikutnya. satuan biaya/harga untuk mencapai jumlah/target volume output kegiatan yang direncanakan. - penyesuaian satuan biaya/harga dengan parameter ekonomi (inflasi tahunan) dan parameter nonekonomi (parameter spesifik kegiatan yang telah diidentifikasi). Gambar 4.2 Metodologi Penghitungan KPJM Jenis Kegiatan Metodologi Penghitungan Volume Tipe Biaya Parameter Ekonomi Penyesuaian Parameter Nonekonomi Baseline Baru 1. Kegiatan yang bersifat generik Gaji dan Tunjangan Operasional dan Pemeliharaan Kantor Data base pegawai Jumlah Aset Kebijakan baru di bidang Kepegawaian SBU Inflasi Penambahan atau Pengurangan Aset Baseline Baru Gaji dan Tunjangan Baseline Baru Operasional dan Pemeliharaan Kantor Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 25

29 2. Kegiatan yang bersifat teknis Layanan birokrasi/publik Output Layanan Output Kegiatan SBK Inflasi Baseline Baru SBU Inflasi Parameter spesifik kegiatan Baseline baru kegiatan prioritas SBK Inflasi Untuk kegiatan yang bersifat penugasan yaitu kegiatan prioritas nasional, yang harus diperhatikan dalam menghitung biaya untuk KPJM adalah: a. Apakah prioritas nasional yang ditugaskan tersebut bersifat multi tahun? b. Jangka waktu pencapaian output yang direncanakan apakah melebihi satu tahun anggaran. c. Parameter ekonomi khususnya besaran inflasi yang mempengaruhi harga dan biaya kegiatan prioritas nasional. d. Parameter nonekonomi yang bersifat spesifik kegiatan yang telah diidentifikasi, khususnya menyangkut: - penambahan jumlah/target volume output kegiatan yang akan dicapai pada tahun anggaran berikutnya. - pengurangan jumlah/target volume output kegiatan yang akan dicapai pada tahun anggaran berikutnya. e. Satuan biaya/harga untuk mencapai jumlah/target volume output kegiatan yang direncanakan. f. Penyesuaian satuan biaya/harga dengan parameter ekonomi (inflasi tahunan) dan parameter nonekonomi (parameter spesifik kegiatan yang telah diidentifikasi). Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 26

30 4.3 Langkah Awal Penerapan KPJM Gambar 4.3 Penerapan KPJM Sebagai langkah awal penerapan KPJM maka kementerian negara/lembaga diminta untuk melaksanakan hal hal sebagai berikut: 1. Pagu program dan kegiatan dalam pagu definitif tahun anggaran 2010 ditetapkan sebagai angka dasar (baseline) untuk masingmasing kementerian negara/lembaga. 2. Lakukan evaluasi terhadap program dan kegiatan kegiatan tahun 2010 untuk menentukan program dan kegiatan kegiatan beserta dengan subkegiatan subkegiatan yang akan dilanjutkan pada tahun anggaran berikutnya. 3. Hasil evaluasi terhadap kegi atan harus dapat menunjukkan: a. Komponen komponen subkegiatan dan anggarannya yang tetap harus dialokasikan untuk tahun anggaran berikutnya; Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 27

31 b. Komponen komponen subkegiatan dan anggarannya yang tidak dialokasikan kembali untuk tahun anggaran berikutnya karena sudah tercapai subkeluarannya. 4. Lakukan penghitungan terhadap kegiatan yang komponenkomponen subkegiatannya harus tetap dialokasikan pendanaannya pada tahun anggaran berikutnya. Kebutuhankebutuhan tersebut meliputi: a. Kebutuhan anggaran untuk subkegiatan pembayaran gaji dan tunjangan dengan melakukan penyesuaian terhadap data base kepegawaian jika terdapat kebijakan baru di bidang kepegawaian. b. Kebutuhan anggaran untuk subkegiatan operasional dan pemeliharaan kantor, termasuk di dalamnya jika terdapat tunggakan tunggakan pada pihak ketiga, dengan melakukan penghitungan berdasarkan indeks biaya yang berlaku. c. Kebutuhan anggaran untuk melaksanakan tugas dan fungsi dihitung dengan: - menggunakan standar biaya khusus yang berlaku, - jika belum menggunakan standar biaya khusus, maka menggunakan rencana anggaran biaya (RAB) yang disesuaikan dengan standar biaya umum yang berlaku dan target jumlah layanan publik/birokrasi yang akan dilaksanakan sesuai dengan tugas dan fungsinya. d. Kebutuhan anggaran untuk melaksanakan kegiatan prioritas nasional (on going policies) yang ditetapkan berlanjut pada tahun anggaran berikutnya, dengan melakukan penghitungan berdasarkan: Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 28

32 - alokasi anggaran tahun sebelumnya, - dilakukan penyesuaian terhadap satuan biaya/harga yang digunakan sesuai dengan indeks yang berlaku dan besaran inflasi, - target output yang akan dicapai (parameter nonekonomi / spesifik kegiat an prioritas nasional). 5. Hasil penghitungan tersebut akan dijadikan angka dasar anggaran baru yang ditetapkan untuk prakiraan maju 3 tahun berikutnya. Conto h: 1. Kegiatan Generik Gambar 4.4 Contoh Perhitungan Kegiatan Generik No. Program/ Kegiatan Realisasi Anggaran Prakiraan Maju Pengelolaan Anggaran Negara Kegiatan Dukungan Manajemen dan Dukungan Teknis Lainnya Direktorat Jenderal Anggaran - Subkegiatan Pengelolaan Gaji, Honorarium dan Tunjangan - Subkegiatan Penyelenggaraan Operasional dan Pemeliharaan Kantor Keterangan: Kegiatan generik pada DJA, yaitu Kegiatan Dukungan Manajemen dan Dukungan Teknis Lainnya pada Sekretariat Direktorat Jenderal Anggaran TA 2010 mendapatkan alokasi sebesar Rp 90. Alokasi sebesar Rp 90 menjadi angka dasar bagi alokasi tahun Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 29

33 Pada TA 2011, pemerintah menetapkan kebijakan kenaikan gaji pegawai sebesar 10% dan menetapkan Peraturan Menteri Keuangan tentang SBU disesuaikan dengan besaran inflasi sebesar 10%. Berdasarkan kebijakan tersebut maka, Sekretariat Dijten Anggaran akan melaksanakan penyesuaian terhadap Kegiatan Dukungan Manajemen dan Dukungan Teknis Lainnya untuk tahun anggaran 2011, 2012, 2013 dan 2014 (lihat tabel di atas). 2. Kegiatan Teknis Fungsional Kegiatan Teknis Fungsional pada Direktorat Sistem Penganggaran, DJA. Gambar 4.5 Contoh Kegiatan Teknis Fungsional No. Program/ Kegiatan Realisasi Anggaran Prakiraan Maju Pengelolaan Anggaran Negara Kegiatan Pengembangan Sistem Penganggaran Subkegiatan Pengembangan Sistem Penganggaran - Penyusunan Buku Pedoman Penerapan PBK - Penyusunan Buku Pedoman Penerapan KPJM - Penyusunan Buku Petunjuk Teknis Penyusunan RKA-KL - Evaluasi Penerapan PBK (new initiatives) - Evaluasi Penerapan KPJM (new initiatives) - Penyusunan Pedoman Monitoring dan Evaluasi PBK dan KPJM (new initiatives) Subkegiatan Penyusunan Standar Biaya Subkegiatan Harmonisasi Kebijakan Penganggaran Subkegiatan Pengembangan Teknologi Informasi Penganggaran Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 30

34 Keterangan: Kegiatan pada Direktorat Sistem Penganggaran adalah Kegiatan Sistem Penganggaran. Kegiatan tersebut didukung oleh subkegiatan subkegiatan sebagai berikut: 1. Subkegiatan Pengembangan Sistem Penganggaran 2. Subkegiatan Penyusunan Standar Biaya 3. Subkegiatan Harmonisasi Kebijakan Penganggaran 4. Subkegiatan Pengembagan Teknologi Informasi Penganggaran Masing masing subkegiatan didukung oleh beberapa aktivitas dalam rangka mencapai target output masing masing. Misalnya dalam contoh ini: - Pada tahun anggaran 2010 subkegiatan Pengembangan Sistem Penganggaran didukung dengan aktivitas aktivitas sebagai berikut: Penyusunan Buku Pedoman Penerapan PBK Penyusunan Buku Pedoman Penerapan KPJM Penyusunan Buku Petunjuk Penyusunan RKA KL - Pada tahun anggaran 2011 berdasarkan hasil evaluasi yang dilaksanakan oleh Dit. Sistem Penganggaran untuk subkegiatan Pengembangan Sistem Penganggaran sebagai berikut: terdapat aktivitas aktivitas yang dinyatakan telah selesai, yaitu penyusunan buku pedoman penerapan PBK dan penyusunan buku pedoman KPJM terdapat aktivitas yang dilanjutkan, yaitu penyusunan buku petunjuk teknis penyusunan RKA KL dan terdapat usulan aktivitas aktivitas baru, yaitu evaluasi buku pedoman penerapan PBK, evaluasi buku pedoman Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 31

35 penerapan KPJM dan monitoring evaluasi pelaksanaan PBK dan KPJM 3. Kegiatan Prioritas Nasional Gambar 4.6 Contoh Kegiatan Prioritas Nasional No. Program/ Kegiatan Prioritas Nasional Prioritas 1 Pemeliharaan Kesejahteraan Rakyat, serta Penataan Kelembagaan dan Pelaksanaan Sistem Perlindungan Sosial Fokus 1 Perluasan akses pelayanan dasar masyarakat miskin dan penyandang masalah kesejahteraan sosial (PMKS) - Penyelenggaraan Program Keluarga Harapan Realisasi Anggaran Prakiraan Maju Beasiswa untuk siswa miskin MI Beasiswa untuk siswa miskin SMA Pelayanan Kesehatan untuk penduduk miskin di kelas III rumah sakit - Penyediaan subsidi beras untuk rakyat miskin (RASKIN) Keterangan: Dari contoh tabel kegiatan prioritas di atas, pada tahun anggaran 2010 pemerintah menetapkan kegiatan prioritas 1, fokus 1, terdiri atas 5 kegiatan prioritas nasional. Pada tahun anggaran 2011 pemerintah menetapkan 5 kegiatan tersebut dilanjutkan dengan melakukan penyesuaian terhadap volume output dan harga satuan biaya yang digunakan. 4.4 Mekanisme Pengalokasian Anggaran Dengan penerapan KPJM maka mekanisme pengalokasian anggaran berubah secara signifikan, khususnya menyangkut pengalokasian Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 32

36 anggaran yang telah ditetapkan sebagai baseline. Perubahan dalam pengalokasian anggaran tersebut secara detail meliputi hal hal sebagai berikut: - Pengalokasian anggaran diprioritaskan untuk memenuhi hal hal yang bersifat wajib dan sudah ditetapkan dalam angka dasar (baseline), yang meliputi: gaji dan tunjangan, operasional dan pemeliharaan kantor, tunggakan pada pihak ketiga, dan kegiatan yang ditetapkan dilanjutkan pada tahun anggara berikutnya (multi tahun). - Rincian penggunaan anggaran yang termasuk dalam baseline tidak perlu dibahas kembali. Hal ini merupakan wujud penerapan dari prinsip rolling budget, yaitu anggaran yang ditetapkan sebagai baseline merupakan angka dasar untuk rencana anggaran tahun berikutnya dan hanya perlu dilakukan penyesuaian kembali angka dasarnya (baseline adjustment) dengan parameter parameter baru baik ekonomi maupun nonekonomi yang ditetapkan oleh pemerintah pada tahun anggaran be rikutnya. - Untuk usulan tambahan alokasi anggaran kegiatan baru dapat diberikan kepada kementerian negara/lembaga berdasarkan hasil penilaian dan evaluasi atas proposal kegiatan baru yang diajukan dengan tetap mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan kemampuan keuangan negara (national priority and fiscal space). 4.5 Peluang dan Tantangan Penerapan KPJM Dalam rangka menerapkan KPJM terdapat beberapa hal yang perlu mendapatkan pemahaman dan persepsi yang sama khususnya mengenai pembahasan anggaran oleh DPR. Agar KPJM dapat diterapkan secara efektif maka: Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 33

37 - Pembahasan di DPR harus fokus terhadap program dan kegiatan kegiatan baru yang diusulkan oleh pemerintah. - Secara teknis, pembahasan anggaran dititikberatkan pada efektivitas dan efisiensi penggunaan anggaran yang dikaitkan dengan target kinerja yang akan dicapai. - Secara politis, pembahasan anggaran diarahkan pada hal hal yang bersifat makro dan strategis, misalnya berapa kontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi, bagaimana distribusi pembangunan dan dampaknya terhadap kesejahteraan masyarakat serta kemudahan publik dalam mendapatkan layanan publik, seperti kesehatan, pendidikan, dll. Bab IV Langkah Awal Penerapan KPJM 34