BAB I PENDAHULUAN. penganut NPM karena sesuai dengan semangat NPM untuk meningkatkan

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penganggaran berbasis kinerja (PBK) digunakan di berbagai negara penganut NPM karena sesuai dengan semangat NPM untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas dan akuntabilitas proses birokrasi di sektor publik. Penganggaran berbasis kinerja di Indonesia merupakan salah satu hasil dari reformasi sistem penganggaran yang diakibatkan oleh penerapan NPM di Indonesia (Parulian, 2014). Untuk mendukung penerapan PBK di Indonesia, Pemerintah kemudian menerbitkan paket undang-undang mengenai keuangan negara yang terdiri atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, dan Undang- Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Di dalam Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara disebutkan bahwa penganggaran harus dilaksanakan dengan sistem penganggaran terpadu, penganggaran berbasis kinerja, dan penganggaran yang berdasarkan kepada kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM). Oleh karena itu, sebagai tindak lanjut atas amanat undang-undang tersebut disusunlah Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 21 tahun 2004 yang kemudian diubah menjadi PP Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-KL) yang menyebutkan bahwa penyusunan rencana 1

2 kerja dan anggaran kementerian/lembaga disusun dengan pendekatan KPJM, penganggaran terpadu, dan penganggaran berbasis kinerja (PBK). Penerapan PBK dalam proses penyusunan anggaran di Indonesia hanya diikuti oleh perubahan teknis dan format saja serta belum banyak terjadi perubahan paradigma (Rahayu, et.al., 2007). Contoh perubahan teknis dan format adalah tiga perubahan format arsitektur informasi kinerja RKA-KL yang terjadi setelah reformasi sistem keuangan pada tahun 2005 dan tahun Perubahan arsitektur RKA-KL ini telah berhasil mengubah penganggaran tradisional berdasarkan jenis belanja atau berdasarkan input menjadi lebih ke arah PBK dengan berbasiskan kepada output (Kementerian Keuangan, 2014). Adanya tuntutan masyarakat akan akuntabilitas anggaran, membuat pemerintah, pada tahun 2016 menerapkan PBK secara penuh yang diawali dengan mengubah pendekatan penyusunan arsitektur RKA-KL menjadi berdasarkan kepada logic model yang berbasiskan outcome (Kementerian Keuangan, 2014). Penganggaran berbasis kinerja juga memiliki kaitan yang erat dengan rencana strategis dan pengukuran kinerja. Hal ini disebabkan dalam penerapan PBK di berbagai negara terdapat pola yang hampir sama, yaitu terdapatnya renstra, sistem evaluasi untuk mengukur capaian renstra dan informasi kinerja. Dalam mengevaluasi kinerja anggaran, Kementerian Keuangan memiliki sistem evaluasinya sendiri yang diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 249/PMK.02/2011 tentang Pengukuran dan Evaluasi Kinerja atas Pelaksanaan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga. Dengan melakukan pengukuran kinerja, sebuah organisasi akan dapat meningkatkan kinerja berdasarkan informasi yang dihasilkan dalam proses 2

3 pengukuran kinerja. Menurut Micheli dan Neely (2010), pengukuran kinerja berguna untuk memastikan keselarasan antara seluruh target pemerintah mulai dari tingkat nasional sampai ke tingkat yang paling rendah. Peningkatan kinerja dapat terjadi jika informasi kinerja yang dihasilkan benar-benar menggambarkan keadaan yang sesungguhnya agar dapat memformulasikan strategi-strategi yang dapat digunakan untuk meningkatkan kinerja. Pengukuran kinerja dengan menggunakan indikator kinerja memiliki fungsi (1) meningkatkan kinerja manajemen, (2) menjalankan fungsi akuntabilitas kepada masyarakat, dan (3) bentuk kepatuhan kepada peraturan (Giantini, 2016). Direktorat Jenderal Multilateral merupakan unit kerja yang mengelola anggaran yang cukup banyak dibandingkan dengan unit-unit kerja yang lain di Kemenlu. Jumlah anggaran yang banyak tersebut kadang dapat memberikan banyak kendala dalam proses penyusunan maupun pelaksanaan anggaran. Berdasarkan kenyataan tersebut, penelitian ini ingin melihat penerapan PBK di Ditjen Multilateral dan menemukan strategi untuk memperbaiki penerapan PBK di Ditjen Multilateral. Penerapan PBK di Ditjen Multilateral akan dilihat dari apakah indikator kinerja yang digunakan dalam dokumen RKA-KL telah dapat mendukung tercapainya outcome yang akan dilihat menggunakan model logika yang diperluas yang dinamakan cetak biru kinerja (performance blueprint) dan apakah indikator kinerja yang digunakan dalam dokumen RKA-KL selaras dengan indikator kinerja dalam dokumen renstra, apakah proses monitoring dan evaluasi kinerja anggaran telah dilakukan dengan baik serta permasalahan apa saja yang ada dalam proses montoring dan evaluasi kinerja anggaran. 3

4 1.2 Masalah Penelitian Sebagai salah satu unit kerja di Kementerian Luar Negeri yang mengelola anggaran yang cukup besar, Ditjen Multilateral harus menerapkan PBK. Penerapan PBK melibatkan indikator kinerja, standar biaya, dan evaluasi kinerja yang digunakan sebagai bahan pertimbangan penyusunan RKA-KL tahun berikutnya. Namun, dalam praktiknya masih banyak permasalahan dalam pelaksanaan anggaran di Ditjen Multilateral, seperti seringnya revisi anggaran dan masih diutamakannya realisasi anggaran daripada pencapaian sasaran atau target kinerja yang telah direncanakan. Selain itu, evaluasi kinerja anggaran di Ditjen Multilateral sebagai strategi peningkatan kinerja belum dilakukan. Penelitian ini ingin mengevaluasi penerapan PBK di Ditjen Multilateral dan apa sajakah faktor-faktor pendorong serta penghambat penerapan PBK; serta strategi-strategi untuk memperbaiki proses penganggaran termasuk pengukuran kinerja anggaran guna menunjang penerapan PBK yang baik. 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan permasalahan penelitian di atas, pertanyaan penelitian dalam penelitian ini adalah: 1. Apakah indikator kinerja yang digunakan dalam dokumen RKA-KL telah dapat mendukung tercapainya outcome dan apakah indikator kinerja yang digunakan dalam dokumen RKA-KL selaras dengan indikator kinerja dalam dokumen rencana strategis? 2. Mengapa sering terjadi revisi anggaran? 4

5 3. Bagaimana proses monitoring dan evaluasi kinerja anggaran di Ditjen Multilateral dan bagaimana permasalahan yang terdapat dalam proses monitoring dan evaluasi anggaran di Ditjen Multilateral? 4. Strategi-strategi apa yang dapat memperbaiki penganggaran berbasis kinerja di Ditjen Multilateral? 1.4 Tujuan Penelitian Penelitian ini Bertujuan untuk 1. menghasilkan evaluasi atas indikator kinerja yang digunakan oleh Ditjen Multilateral dalam RKA-KL menggunakan Cetak Biru Kinerja (Performance blueprint) dan evaluasi keselarasan indikator kinerja dalam dokumen RKA- KL dan renstra, 2. mengidentifikasi penyebab-penyebab banyaknya revisi anggaran di Ditjen Multilateral, 3. menghasilkan evaluasi atas proses monitoring dan evaluasi kinerja anggaran apakah telah dilakukan sesuai dengan peraturan yang ada dan mengidentifikasi permasalahan-permasalahan dalam proses monitoring dan evaluasi kinerja anggaran di Ditjen Multilateral, serta 4. menghasilkan strategi-strategi bagi Ditjen Multilateral yang dapat digunakan untuk memperbaiki proses penganggaran yang berdasarkan kepada PBK. 1.5 Motivasi Penelitian Penganggaran merupakan proses yang rutin dilakukan setiap tahun oleh unit kerja. Proses ini idealnya menggunakan informasi kinerja anggaran dari tahun sebelumnya sebagai bahan acuan untuk menentukan anggaran guna mencapai 5

6 pengelolaan anggaran yang efektif dan efisien sesuai dengan tujuan PBK. Gagasan penelitian ini berawal dari adanya faktor-faktor berikut ini. (1) Ditjen Multilateral merupakan salah satu unit kerja di Kementerian Luar Negeri yang mengelola anggaran yang cukup besar dibandingkan dengan unit kerja yang lain, yaitu sebesar Rp ,00 pada tahun anggaran (2) Ditjen Multilateral juga sering melakukan revisi anggaran, baik itu revisi daftar isian pelaksanaan anggaran (DIPA) maupun revisi petunjuk operasional kegiatan (POK). Pada tahun 2015 Ditjen Multilateral melakukan lebih dari sepuluh kali revisi POK, tetapi tidak ada revisi DIPA. Pada tahun 2016 hingga bulan september Ditjen Multilateral telah melakukan 2 kali revisi DIPA dan 12 kali revisi POK. Selain itu, realisasi anggaran Ditjen Multilateral juga masih belum merata. Seringnya revisi ini juga disebutkan dalam laporan keuangan Kementerian Luar Negeri tahun 2015 sebagai salah satu hal yang memengaruhi realisasi belanja Kementerian Luar Negeri. (3) Secara umum pada tahun 2015, realisasi anggaran Ditjen Multilateral sebesar 98,30%, tetapi jika dilihat dari realisasi per Eselon II, Direktorat HAM dan Kemanusiaan merealisasikan anggaran sebesar 79,40%, Direktorat KIPS sebesar 77,89%, Direktorat PELH 91,41%, Direktorat PPIH 90,55%, Direktorat Sosbud 87,58%, dan Setditjen Multilateral sebesar 99,23%. Penelitian yang ada selama ini baru melihat penerapan PBK yang dilihat dari keselarasan indikator kinerja pada dokumen-dokumen perencanaan kinerja, perencanaan anggaran dan pelaporan kinerja, serta penerapan PBK secara umum yang bertujuan mengidentifikasi berbagai kendala dalam pelaksanaan PBK secara 6

7 umum. Oleh karena hal tersebut, peneliti ingin meneliti peran kedua komponen utama dalam PBK dalam penerapan PBK di Ditjen Multilateral. 1.6 Manfaat Penelitian Penelitian ini dapat memberikan kontribusi dalam literatur akuntansi sektor publik, terutama mengenai gambaran penerapan PBK yang dilihat dari penggunaan komponen-komponen utama dari PBK yaitu indikator kinerja yang terdapat di dokumen RKA-KL dan proses monitoring dan evaluasi kinerja anggaran. PBK akan dapat berjalan dengan baik jika ketiga komponen telah dilaksanakan sesuai dengan peraturan yang berlaku. Untuk itu, penelitian ini diharapkan mampu meningkatkan kesadaran pengelola keuangan untuk berpegang kepada PBK untuk tercapainya pengelolaan anggaran yang efektif, efisien, dan akuntabel. Kontribusi lainnya adalah untuk memperbaiki praktik-praktik penganggaran berbasis kinerja dengan cara memberikan masukan kepada Ditjen Multilateral berupa strategi apa saja yang dapat digunakan guna penerapan PBK yang baik. 1.7 Ruang Lingkup dan Batasan Penelitian Penelitian akan dilakukan pada Ditjen Multilateral Kementerian Luar Negeri untuk mengevaluasi indikator kinerja dalam dokumen RKA-KL dan proses evaluasi kinerja anggaran dijalankan sebagai bagian dari penerapan PBK, mengingat terdapat banyak permasalahan dalam pengelolaan anggaran seperti banyaknya revisi anggaran dan jumlah anggaran yang harus dipertanggungjawabkan oleh Ditjen Multilateral sangat besar. Dipilihnya Ditjen Multilateral karena Ditjen Multilateral mengelola anggaran yang lebih besar 7

8 dibandingkan dengan unit kerja yang lain dan karena adanya kendala-kendala dalam pengelolaan keuangan, seperti seringnya revisi anggaran dan digunakannya anggaran yang tidak sesuai dengan peruntukannya. Penelitian ini hanya meneliti dua komponen utama PBK, yaitu indikator kinerja dan evaluasi kinerja karena peneliti ingin melihat sejauh mana indikator kinerja yang digunakan dalam RKA- KL dapat mendukung tercapainya outcome serta keselarasannya dengan dokumen renstra. Selain itu peneliti ingin lebih memahami proses evaluasi kinerja anggaran di Ditjen Multilateral, apakah telah dilaksanakan sesuai dengan peraturan yang berlaku. 8