BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian Rumah Sakit Umum Pusat Nasional Dr. Cipto Mangunkusumo atau lebih dikenal RSCM adalah salah satu rumah sakit vertikal dibawah Kementerian Kesehatan RI. RSCM merupakan rumah sakit rujukan nasional pemerintah yang berbadan usaha Badan Layanan Umum (BLU), tidak hentinya merancang dan menyusun pelayanan kesehatan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Sebagai rumah sakit yang tidak hanya berfokus kepada pelayanan kesehatan tetapi juga berkontribusi terhadap pendidikan dan penelitian dalam bidang kesehatan. Meningkatnya kebutuhan masyarakat akan pelayanan kesehatan yang berkualitas tidak dapat dipungkiri. Berbagai keluhan masyarakat terhadap mutu pelayanan rumah sakit disikapi sebagai hal yang positif baik oleh manajemen maupun pihak direksi. RSCM sebagai rumah sakit pendidikan, pusat rujukan dan penyedia layanan terbesar bagi pasien jaminan tetap menjaga kualitas pelayanan kesehatan berkualitas internasional dari Join Commission International (JCI) perbaikan fisik bangunan, penyediaan peralatan, peningkatan kuantitas dan kualitas sumber daya manusia, perbaikan sistem dengan mengikuti akreditasi nasional Komite Akreditasi Rumah Sakit (KARS), melakukan sertifikasi International Organization for Standardization (ISO) 9001 di tingkat unit kerja. 1
2 RSCM telah menyusun Rencana Strategik Lima Tahun (RENSTRA) yang dijabarkan dalam Rencana Kegiatan Tahunan (RKT) melalui mekanisme top-down dan bottom-up yang mengacu pada Key Performance Indikator (KPI) dengan sasaran strategis menggunakan balance score card. Pengukuran kinerja sesuai dengan KPI atau indikator kinerja koorporat yang diterapkan masing masing departemen/ unit kerja dimana sudah dilakukan kontrak kinerja untuk penilaian Indikator Kinerja Unit (IKU). Sehingga dapat disimpulkan pengukuran anggaran RSCM telah berdasarkan kinerja/ performance. Menurut Airin T (2015,10) secara definisi kinerja (performance) adalah tingkat pencapaian hasil kerja seseorang atau sekelompok orang dalam organisasi dalam suatu periode waktu tertentu, sesuai dengan lingkup wewenang dan tanggungjawab masing-masing dalam upaya mencapai tujuan organisasi dan dilakukan secara legal, tidak melanggar hukum sesuai dengan moral dan etika. Hasil dari pekerjaan yang terkait dengan tujuan organisasi, efisiensi dan kinerja lainnya menurut Gibson, dkk (2003: 355). Sedangkan menurut Ilyas (1999: 99) kinerja adalah penampilan hasil kerja personil dalam suatu organisasi. Besarnya anggaran dalam memenuhi kebutuhan pelayanan kepada masyarakat bersamaan dengan adanya kewajiban dalam melaporkan setiap penggunaan anggaran baik dalam Laporan Keuangan maupun Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) merupakan tolak ukur
3 bagi RSCM dalam memberikan laporan pertanggungjawaban kepada publik. RSCM mengelola anggaran yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP). Renstra RSCM telah disusun menggunakan Balanced Score Card (BSC) dengan menterjemahkan visi dan strategi organisasi kedalam seperangkat ukuran yang menyeluruh dikenal dengan empat perspektif BSC yaitu: 1. Keuangan (financial), 2. Pelanggan (customer), 3. Proses bisnis internal (internal business process) serta 4. Pertumbuhan dan pembelajaran (learning and growth). Ada tiga penekanan yang mendasar dalam isi Renstra 2011-2014 yaitu: Renstra RSCM yang disusun dikembangkan untuk menggambarkan prioritas pengembangan keseluruhan organisasi RSCM dimasa mendatang, Renstra disusun dengan memadukan kepentingan utama RSCM dan FKUI, isi Renstra akan dikawal tingkat implementasinya melalui Sistem Manajemen Kinerja (SMK). Dalam Renstra RSCM terdapat 17 sasaran strategis dengan 27 jenis KPI tingkat koorporat dijabarkan menjadi 61 sasaran strategis dan 78 KPI tingkat direktorat. Setiap KPI dari setiap sasaran strategis tingkat direktorat dijabarkan menjadi program induk, serta program dan kegiatan tahunan yang akan diukur secara berkala. Setelah disahkannya RKT setiap unit kerja maka dilakukan pengganggaran sesuai standar biaya yang telah ada di RSCM sehingga tersusunlah Rencana Bisnis Anggaran (RBA). Pengukuran pencapaian kinerja dari setiap Departemen Medik dan Unit Kerja dilakukan per semester dengan mengukur pencapaian KPI tingkat
4 unit kerja sesuai dengan RKT yang telah ditetapkan dan mengacu pada sasaran strategis dan KPI direktorat yang terkait. RSCM dengan 30 Departemen Medik termasuk Unit Pelayanan Terpadu, dan 74 Bagian/Bidang/Instalasi/Unit kerja mempunyai kegiatan yang sangat banyak dan kompleks sehingga diperlukan pengukuran efektifitas kinerja melalui output dari kegiatan tersebut. Usulan terhadap kegiatan dilakukan oleh setiap unit kerja, pelaksanaannya setelah mendapatkan persetujuan kegiatan melalui Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) dalam hal ini adalah Direktur Utama RSCM. Realisasi pendapatan dan belanja rumah sakit Pemerintah khusus di DKI Jakarta tahun 2013 sampai dengan 2015 sesuai dengan tabel 1.1 dan 1.2 sebagai berikut: Tabel 1.1 Realisasi Pendapatan Rumah Sakit Tahun 2013 sampai dengan 2015 No Nama Rumah Sakit Tahun (trilyun dan milyar rupiah ) 2013 2014 2015 1 RSUPN Dr. Cipto Mangunkusumo 898 1.248 1.537 2 RS Fatmawati Jakarta 377 576 540 3 RS Persahabatan 242 360 375 4 RSJ Dr. Soehartoherjan 28 46 36 5 RSPI Prof. Dr. Sulianti Saroso 31 36 43 6 RSAB Harapan Kita 164 200 206 7 RSAB Jantung Harapan Kita 585 657 757 8 RS Kanker Dharmais 342 418 488 Sumber data: Laporan Keuangan Konsolidasi Kementerian Kesehatan RI
5 Tabel 1.2 Realisasi Belanja Rumah Sakit Tahun 2013 sampai dengan 2015 No Nama Rumah Sakit Tahun (trilyun dan milyar rupiah ) 2013 2014 2015 1 RSUPN Dr. Cipto Mangunkusumo 905 1.391 1.912 2 RS Fatmawati Jakarta 375 653 827 3 RS Persahabatan 231 446 573 4 RSJ Dr. Soehartoherjan 19 73 81 5 RSPI Prof. Dr. Sulianti Saroso 29 91 113 6 RSAB Harapan Kita 169 297 316 7 RSAB Jantung Harapan Kita 617 662 766 8 RS Kanker Dharmais 330 517 563 Sumber data: Laporan Keuangan Konsolidasi Kementerian Kesehatan RI Sesuai dengan data realisasi pendapatan dan belanja rumah sakit Pemerintah di DKI Jakarta, RSCM merupakan salah satu satuan kerja di Kementerian Kesehatan yang memiliki realisasi pendapatan dan belanja terbesar, maka diperlukan kecermatan dalam melakukan perencanaan, alokasi, sehingga tercapai realisasi anggaran dan menghasilkan akuntabilitas laporan keuangan. Perkembangan pelayanan kesehatan RSCM telah menetapkan pendekatan penganggaran berbasis kinerja yang berorientasi pada prestasi kerja individu dan organisasi. Ini merupakan hal yang terus menerus dilakukan evaluasi karena fokusnya diarahkan pada upaya pencapaian hasil (outcome), yang menghubungkan antara dana yang dikelola dengan hasil yang ingin dicapai sesuai dengan perencanaan strategik RSCM.
6 Anggaran berbasis kinerja menitikberatkan pada segi penatalaksanaan selain pada efisiensi penggunaan dana juga hasil kerjanya diperiksa. Jadi, tolok ukur keberhasilan sistem anggaran ini adalah performance atau prestasi dari tujuan atau hasil anggaran dengan menggunakan dana secara efisien. Dengan membangun suatu sistem penganggaran yang dapat memadukan perencanaan kinerja dengan anggaran tahunan akan terlihat adanya keterkaitan antara dana yang tersedia dengan hasil yang diharapkan. Sistem penganggaran seperti ini disebut juga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK). Melalui pendekatan ini RSCM dituntut untuk membuat standar kinerja pada setiap anggaran kegiatan, sehingga jelas kegiatan apa saja yang akan dilakukan, berapa biaya yang dibutuhkan, dan hasil apa yang akan diperoleh. Klasifikasi anggaran dirinci mulai dari sasaran strategis sampai pada jenis belanja dari masing-masing program kerja atau kegiatan yang memudahkan dalam evaluasi kinerja. RSCM menerapkan sistem desentralisasi dimana program pelayanan, pendidikan dan penelitian termasuk pengembangannya dilaksanakan oleh Departemen Medik dan Unit Pelayanan Terpadu, sedangkan program fasilitasi sumber daya untuk penyelenggaraan pelayanan, pendidikan dan penelitian termasuk pengembangannya dilakukan oleh Bidang, Bagian, Instalasi dan Unit Kerja lainnya. Pengukuran kinerja kegiatan dilaksanakan oleh masing-masing unit kerja yang merupakan gambaran secara umum pencapaian tingkat rumah sakit. Pengukuran pencapaian sasaran dikonsolidasikan secara koorporat.
7 Kegiatan yang diusulkan dalam RKT unit kerja harus disesuaikan RBA definitif yang telah disetujui oleh Kementerian Keuangan.RBA definitif adalah RBA yang telah disesuaikan dengan Rencana Kerja Anggaran Keuangan dan Lembaga (RKA-K/L). RKA-K/L adalah dokumen keuangan tahunan Kementerian Negara/Lembaga yang disusun menurut Bagian Anggaran Kementerian mempengaruhi terhadap penyelenggaraan kegiatan unit kerja. Penyusunan Sistem Informasi Akuntansi memiliki beberapa prinsip efisiensi dan efektifitas, adanya internal kontrol dalam menjamin berbagai kecurangan, serta dapat dilakukan analisa terhadap laporan keuangan. Dari transaksi yang terjadi terdapat beberapa siklus pendapatan, siklus pengeluaran, siklus pelayanan dan siklus keuangan sehingga menjadi siklus pelaporan keuangan dan menghasilkan laporan keuangan. Pembangunan sistem secara integrasi selama tahun 2011 hingga saat ini dengan mempersiapkan infrastruktur berupa data center dan jaringan serat optik yang menghubungkan gedung di area RSCM yang luasnya kurang lebih 12 hektar. Kebutuhan terhadap sistem informasi dalam menunjang pelayanan sangatlah penting. Modul pendaftaran dan billing pasien menjadi prioritas pembangunan aplikasi, namun karena beragamnya aplikasi yang telah ada terdapat kendala teknis integrasi diantara aplikasi aplikasi tersebut. Untuk mempermudah pemantauan pencapaian kinerja dibangun KPI dashboard berbasis teknologi informasi.
8 Sebagai satuan kerja Kementerian Kesehatan yang berbadan usaha Badan Layanan Umum (BLU) mempunyai kewajiban yang dalam menyusun laporan keuangan berdasarkan SAP dengan menggunakan Sistem Akuntansi Instansi dan Sistem Informasi Manajemen dan Akuntansi Barang Milik Negara (SIMAK-BMN) yang diselengarakan oleh Kementerian Keuangan yang digunakan untuk konsolidasi Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP). RSCM setiap bulan mempertanggungjawabkan penggunaan pendapatan dan belanja ke Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) guna melakukan rekonsiliasi terhadap pencatatan. Hasil rekonsiliasi antara satker dengan KPPN akan menterbitkan Berita Acara Rekonsiliasi (BAR). Hingga akhir tahun 2014 menggunakan Sistem Aplikasi Kuasa Pengguna Anggaran (SAKPA) ditahun 2015 terdapat perubahan dengan menggunakan Sistem Aplikasi Instansi Berbasis Akrual (SAIBA). Dari kedua aplikasi tersebut memang mempunyai fungsi yang berbeda SAKPA dengan menggunakan metode pencatatan toward accrual, sedangkan SAIBA full accrual. Perubahan terhadap sistem informasi akuntansi merupakan perbaikan dalam melakukan pencatatan dan perekaman data transaksi keuangan yang dilakukan oleh Kementerian Keuangan dalam mengakomodir kebutuhan informasi keuangan. Evaluasi kinerja masing masing departemen dan unit kerja sangatlah dibutuhkan dalam melihat apakah sebuah kegiatan dapat diselenggarakan dengan baik atau tidak mampu laksana. Setiap kegiatan dilakukan pertanggungjawaban, sehingga apabila terjadi kegagalan ada langkah langkah
9 perbaikan baik dari bisnis proses maupun manajemen dan dilakukan analisis untuk mengidentifikasi faktor penghambatnya. Setelah dilakukan perencanaan terhadap kegiatan di RSCM maka sistem informasi akuntansi sangatlah penting.semua aktivitas ekonomi yang dilakukan suatu organisasi atau perusahaan akan diproses dalam suatu sistem yang disebut sistem informasi akuntansi. Sistem informasi akuntansi ini dirancang sedemikian rupa oleh perusahaan sehingga dapat memenuhi fungsinya yaitu menghasilkan informasi akuntansi yang tepat waktu, relevan dan dapat dipercaya. Sistem informasi akuntansi terkandung unsur-unsur pengendalian, baik buruknya sistem sangat mempengaruhi fungsi manajemen dalam melakukan pengendalian internal, karena informasi yang dihasilkannya akan dijadikan salah satu dasar dalam pengambilan keputusan yang berkaitan dengan aktivitas perusahaan. Efektivitas dalam melakukan monitoring terhadap pelaksanaan kegiatan dengan mengacu pada penggunaan anggaran rumah sakit dibutuhkan sistem informasi akuntansi yang terintegrasi antara user dengan koorporat. Dalam pembahasan ini Rumah Sakit Umum Pusat Nasional Dr. Cipto Mangunkusumo berbadan usaha Badan Layanan Umum (BLU), dalam menjalankan kegiatannya harus taat kepada kebijakan BLU Kementerian Keuangandan juga terhadap kebijakan Kementerian Kesehatan yang membawahinya. Penilaian kinerja BLU adalah suatu cara dalam menilai pencapaian penyediaan layanan umum meliputi penilaian aspek keuangan dan aspek pelayanan yang dilakukan secara tahunan.
10 Sebagai salah satu bentuk pertanggungjawaban dalam penyelenggaraan pemerintahan dan upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan adalah dengan menyampaikan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Oleh karena itu RSCM wajib memperhatikan informasi yang disajikan dalam laporan keuangan untuk keperluan perencanaan, pengendalian dan pengambilan keputusan. Informasi akuntansi yang terdapat di dalam laporan keuangan harus mempunyai karakteristik kualitatif yang disyaratkan. Karakteristik kualitatif laporan keuangan pemerintah yang merupakan prasyarat normatif sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 antara lain: (1) relevan, (2) andal, (3) dapat dibandingkan, (4) dapat dipahami. Untuk itu diperlukan adanya Sistem Pengendalian Intern (SPI) yang memadai. Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) terkait dengan laporan keuangan merupakan suatu proses yang didesain untuk memberikan keyakinan yang memadai atas keandalan laporan keuangan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Dalam mengelola anggaran berbasis kinerja dan ketersediaan sistem informasi maka pengendalian internal dari setiap pelaksanaan kegiatan dan anggaran sangatlah diperlukan. Sistem Pengendalian Internal Pemerintah sesuai dengan Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Unsurunsur SPIP adalah lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, serta pemantauan pengendalian intern.
11 Peningkatan kebutuhan masyarakat atas pelayanan kesehatan menuntut manajemen BLU untuk bekerja secara profesional, disisi lain dalam pengelolaan sumber daya BLU juga dituntut menyajikan informasi yang akurat, tersaji secara tepat waktu bagi kepentingan pihak yang memerlukan. Sebagai bentuk pertanggungjawaban atas pengelolaan pendapatan dan belanja maka perlu disajikan dalam bentuk laporan keuangan. Adapun yang menjadi alasan diambilnya instansi pemerintah Badan Layanan Umum sebagai objek penelitian karena penulis ingin memahami sejauh mana pengaruh anggaran bebasis kinerja, sistem informasi akuntansi dan implementasi sistem pengendalian intern pemerintah terhadap akuntabilitas laporan keuangan. Akuntabilitas dapat diartikan sebagai bentuk kewajiban mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasatan yang telah ditetapkan sebelumnya, melalui suatu media pertanggungjawaban yang dilaksanakan secara periodik (Stanbury, 2003 dan Mardiasmo, 2006). Salah satu upaya untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang telah diterima secara umum. Governmental Accounting Standards Board (GASB, 1999) dalam Concepts Statement No. 1 menyatakan tentang tujuan laporan keuangan yaitu
12 merupakan dasar pelaporan informasi keuangan di pemerintah yang akan dipakai sebagai dasar pengambilan keputusan. Oleh karena itu pemerintah perlu memperhatikan kualitas dari laporan keuangan tersebut. Kualitas laporan keuangan akan meningkatkan kualitas informasi yang disajikan dalam laporan keuangan Ronan Murphy (2006). Pentingnya dilakukan penelitian ini adalah untuk mengamati pengelolaan keuangan yang terjadi di RSCM dengan realisasi pendapatan dan belanja yang terbesar diantara rumah sakit Pemerintah di DKI Jakarta. Penerapan anggaran berbasis kinerja dengan menyajikan program dan kegiatan dengan jelas sesuai dengan KPI masing-masing Departemen. Penerapan KPI berdasarkan program, kegiatan dan output menggunakan KPI sesuai dengan prinsip efektifitas dan efisiensi anggaran. Adanya Sistem Informasi Akuntansi yang telah berjalan melalui billing sistem dan penggunaan aplikasi yang ada di RSCM, serta penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah yang memisahkan fungsi, wewenang dan tanggungjawab menjadikan akuntabilitas dalam penyajian laporan keuangan RSCM. Dari uraian di atas, terlihat ada hubungan yang saling berkaitan antara anggaran berbasis kinerja, sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian internal pemerintah dalam menghasilkan laporan keuangan yang akuntabel. Atas dasar uraian latar belakang tersebut penulis berniat untuk melakukan penelitian dengan judul Pengaruh Anggaran Berbasis Kinerja, Sistem Informasi Akuntansi dan Implementasi Sistem Pengendalian
13 Internal Pemerintah terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan Badan Layanan Umum di RSUPN Dr. Cipto Mangunkusumo. B. Rumusan Masalah Penelitian Dasar pemikiran dilakukannya penelitian mengenai pengaruh anggaran berbasis kinerja sebagai subsitem pengendalian adalah untuk mengetahui adanya sistem anggaran yang efektif dan efisien mengingat besarnya dana yang diberikan oleh Pemerintah dan pengelolaan keuangan secara mandiri RSCM yang biasa disebut pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP). Dari anggaran yang telah ditetapkan apakah telah sesuai dengan rencana strategis perusahaan, dari sistem akuntansi telah diterapkan apakah sudah menghasilkan laporan keuangan yang tepat dan akurat serta dapat dilaporkan secara realtime oleh manajer. Dan untuk mengukur apakah sistem pengendalian internal telah diterapkan dengan baik oleh perusahaan. Dari perumusan masalah diatas peneliti ingin melihat hubungan kesesuaian antara Anggaran Berbasis Kinerja, Sistem Informasi Akuntansi dan Sistem Pengendalian Internal Pemerintah terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan di RSCM. Maka pertanyaan penelitian akan dirumuskan sebagai berikut: 1. Apakah Anggaran Berbasis Kinerja berpengaruh terhadap Akuntabilitas Laporan keuangan?
14 2. Apakah Sistem Informasi Akuntansi berpengaruh terhadap Akuntabilitas Laporan keuangan? 3. Apakah Sistem Pengendalian Internal Pemerintah berpengaruh terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan? C. Tujuan dan Kontribusi Penelitian Berdasarkan rumusan masalah yang telah diuraikan diatas, maka dapat dirumuskan tujuan dan kontribusi penelitian ini adalah: 1. Tujuan Penelitian 1. Untuk menganalisis pengaruh antara Anggaran Berbasis Kinerja terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan di RSCM. 2. Untuk menganalisis pengaruh antara Sistem Informasi Akuntansi terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan di RSCM. 3. Untuk menganalisis pengaruh antara Sistem Pengendalian Intern Pemerintah terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan di RSCM. 4. Untuk menganalisisakuntabilitas dalam Laporan Keuangan di RSCM. 2. Kontribusi Penelitian Kontribusi penelitian ini diharapkan akan mempunyai manfaat bagi pihak-pihak diantaranya adalah: 1. Dapat menambah pengetahuan mengenai penerapan Anggaran Berbasis Kinerja Rumah Sakit BLU. 2. Dapat menambah pengetahuan mengenai Sistem Informasi Akuntansi pengaruhnya terhadap akuntabilitas laporan keuangan.
15 3. Dapat menambah pengetahuan mengenai penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. 4. Dapat menambah pengetahuan mengenai Laporan Keuangan yang berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP). 5. Sebagai literatur dalam mengevaluasi pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja, Sistem Informasi Akuntansi, Sistem Pengendalian Intern Pemerintah terhadap Akuntabilitas Laporan Keuangan di RSCM. 6. Sebagai literatur untuk memperluas wawasan akan penerapan pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja, Sistem Informasi Akuntansi, Sistem Pengendalian Intern Pemerintah terhadap Akuntabilitas Laporan Keuanganuntuk mengadakan pengkajian dan penelitian lebih lanjut terhadap masalah yang diteliti.