BAB II PEDOMAN PENETAPAN IZIN GANGGUAN A. Pengertian Perizinan Di dalam kamus istilah hukum, izin (vergunning) dijelaskan sebagai perkenaan/izin dari pemerintah yang disyaratkan untuk perbuatan yang pada umumnya memerlukan pengawasan khusus, tetapi yang pada umumnya tidaklah dianggap sebagai hal-hal yang sama sekali tidak dikehendaki. Ateng Syafrudin mengatakan bahwa izin bertujuan dan berarti menghilangkan halangan, hal yang dilarang menjadi boleh. Sjahran Basah, izin adalah perbuatan hukum administrasi negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkreto berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundangundangan. 28 Selanjutnya Bagir Manan mengatakan bahwa izin dalam arti luas berarti suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan peraturan perundangundangan untuk memperbolehkan melakukan tindakan atau perbuatan tertentu yang secara umum dilanggar. N.M Spelt dan J.B.J.M ten Berge mebagi pengertian izin dalam arti luas dan arti sempit, yaitu sebagai berikut: Izin adalah suatu instrumen yang paling banyak digunakan dalam hukum administrasi. Pemerintah menggunakan izin sebagai sarana yuridis untuk mengendalikan tingkah laku warga. Izin adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah, untuk dalam keadaan 29 28 Ridwan HR, Op.Cit, hal.152 29 Ibid, hal.153
tertentu menyimpang dari ketentuan-ketentuan perundang-undangan. Dengan memberikan izin, penguasa memperkenankan orang yang memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya dilarang. Ini menyangkut perkenaan dari suatu tidakan yang demi kepentingan umum mengaruskan pengawasan khusus atasnya. 30 Izin adalah perbuatan pemerintah bersegi satu berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada peristiwa konkret menurut prosedur dan persyaratan terntentu. Dari pengertian ini ada beberapa unsur dalam perizinan, yaitu: pertama, instrument yuridis; kedua, peraturan perundangundangan; ketiga; organ pemerintah; keempat, peristiwa konkret; kelima, prosedur dan persyaratan. 31 Sedangkan izin dalam arti sempit adalah pengikatan-pengikatan pada suatu peraturan izin pada umumnya didasarkan pada keinginan pembuat undang-undang untuk mencapai suatu tatanan tertentu atau menghalangi keadaan-keadaan yang buruk. Tujuanya ialah mengatur tindakan-tindakan yang oleh pembuat undangundang tidak selurunya dianggap tercela, namun dimana ia menginginkan dapat melakukan pengawasan sekedarnya. Yang pokok pada izin dalam arti sempit adalah bahwa suatu tindakan dilarang, terkecuali diperkenankan, dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentuan yang disangkutkan dengan perkenaan dapat dengan teliti diberikan batas-batas tertentu bagi tiap kasus. 30 Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Perizinan, Yuridika, Cetakan Pertama, Surabaya, 1993, hal.2 31 Ridwan H.R, Op.Cit, hlm.155
Dari pengertian perizinan di atas, dapat diuraikan unsur-unsur perizinan yaitu: 1. Instrumen yuridis 2. Peraturan perundang-undangan 3. Organ pemerintah 4. Peristiwa konkrit 5. Prosedur dan persyaratan Berdasarkan jenis-jenis ketetapan, izin termasuk sebagai ketetapan yang bersifat konstitutif, yakni ketetapan yang menimbulkan hak baru yang sebelumnya tidak dimiliki oleh seseorang yang namanya tercantum dalam ketetapan itu. Dengan demikian izin merupakan insturmen yuridis yang bersifat konstitutif dan yang digunakan oleh pemerintah untuk menghadapi atau mengatur peristiwa konkrit. 32 Izin sebagai instrumen yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkan guna mencapai tujuan konkret. Sebagai suatu instrumen, izin berfungsi selaku ujung tombak instrument hukum sebagai pengarah, perekayasa, dan perancang masyarakat adil dan makmur dijelmakan. Hal ini berarti, lewat izin dapat diketahui bagaimana gambaran masyarakat adil dan makmur itu dapat terwujud. Ini berarti persyaratan-persyaratan, yang terkandung dalam izin merupakan penegndali dalam memfungsikan izin itu sendiri. 33 32 Ibid, hal.157 33 Ibid, hal.160
Adapun tujuan perizinan, hal ini tergantung pada kenyataan konkret yang dihadapi. Meskipun demikian, secara umum dapatlah disebutkan sebagai berikut: 34 1. Keinginan mengarahkan (mengendalikan) aktivitas-aktivitas tertentu. 2. Mencegah bahaya bagi lingkungan. 3. Keinginan melindungi objek-objek tertentu. 4. Hendak membagi benda-benda yang sedikit. 5. Pengarahan, dengan menyeleksi orang-orang dan aktivitas, dimana pengurus harus memenuhi syarat tertentu. Sebagai ketetapan tertulis, secara umum izin memuat hal-hal sebagai berikut: 1. Organ yang berwenang; 2. Yang dialamatkan; 3. Diktum; 4. Ketentuan-ketentuan, pembatasan-pembatasan, dan syarat-syarat; 5. Pemberian alasan; 6. Pemberitahuan-pemberitahuna tambahan. Izin (vergunning) adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan-ketentuan larangan peraturan perundang-undangan. Izin dapat juga diartikan sebagai dispense atau pelepasan / pembebanan dari suatu larangan. 34 Ibid, hal.161-162
Izin Gangguan atau adalah pemberian izin tempat usaha/kegiatan kepada orang pribadi atau badan di lokasi tertentu yang dapat menimbulkan bahaya, kerugian, dan gangguan, tidak termasuk tempat usaha/kegiatan yang telah ditentukan oleh Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah. 35 Pasal 14 Permendagri 27/2009 mengatur bahwa setiap usaha wajib mempunyai izin gangguan, kecuali: 1. Kegiatan yang berlokasi di dalam Kawasan Industri, Kawasan Berikat, dan Kawasan Ekonomi Khusus; 2. Kegiatan yang berada di dalam bangunan atau lingkungan yang telah memiliki izin gangguan; dan; 3. Usaha mikro dan kecil yang kegiatan usahanya di dalam bangunan atau persil yang dampak kegiatan usahanya tidak keluar dari bangunan atau persil. Dalam Permendagri 27/2009 di atas, tidak ada aturan tentang sanksi bagi pemilik tempat usaha yang tidak memiliki izin gangguan. Akan tetapi, pasal 7 ayat (1) Permendagri 27/2009 menyatakan bahwa pemberian izin gangguan, merupakan kewenangan Bupati/Walikota. Dengan demikian, Bupati/Walikota berwenang untuk mengatur teknis dan persyaratan pemberian izin gangguan, dan juga berwenang untuk mengatur sanksi bagi pelaku usaha yang tidak memiliki izin gangguan. Adapun pengertian perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan bersifat pengendalian yang dimiliki oleh pemerintah terhadap kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh masyarakat. Perizinan dapat berbentuk 35 Pasal 1 ayat [3] Permendagri No. 27 Tahun 2009 tentang Pedoman Penetapan Izin Gangguan Daerah
pendaftaran, rekomendasi, sertifikasi, penentuan kuota dan izin untuk melakukan sesuatu usaha yang biasanya harus dimiliki atau diperoleh suatu organisasi perusahaan atau seseorang sebelum yang bersangkutan dapat melakukan suatu kegiatan atau tindakan. Dengan memberi izin, penguasa memperkenalkan orang yang memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu yang sebenarnya dilarang demi memperhatikan kepentingan umum yang mengharuskan adanya pengawasan. Hal pokok pada izin, bahwa sesuatu tindakan dilarang kecuali diperkenankan dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentuan yang bersangkutan dilakukan dengan cara-cara tertentu. Penolakan izin terjadi bila kriteria-kriteria yang telah ditetapkan oleh penguasa tidak dipenuhi. Misalnya tentang hal ini adalah dilarang mendirikan suatu bangunan, kecuali ada izin tertulis dan pejabat yang berwenang dengan ketentuan mematuhi persyaratan-persyaratan. Kalau dibandingkan vergunning ini dengan dispensasi, maka keduanya mempunyai pengertian yang hampir sama. Perbedaan antara keduanya diberikan oleh W.F. Prins sebagai berikut pada izin, memuat uraian yang limitatif tentang alasan-alasan penolakannya, sedangkan bebas syarat atau dispensasi memuat uraian yang limitative tentang hal ini tidak selamanya jelas. Sebagai contoh Bowvergunning atau izin bangunan itu diberikan berdasarkan undang-undang gangguan (Hinder Ordonantie) tahun 1926 Staatblad 1926-236, yang mana pada Pasal 1 ayat (1) ditetapkan secara terperinci objek-objek yang dapat menimbulkan bahaya, kerugian dan gangguan-gangguan bagi bangunan sekelilingnya.
Beberapa definisi Izin (vergunning) dijelaskan sebagai overheidstoestemming door wet of verodenning vereist gesteld voor tol van handeling waarop in het algemeen belang special toezicht vereist is, maar die, in het algemeen, niet als onwenselijk worden beschouwd 36 (perkenan/izin dari pemerintah berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah yang disyaratkan untuk perbuatan yang pada umumnya memerlukan pengawasan khusus tetapi yang pada umumnya tidaklah dianggap sebagai hal-hal yang sama sekali tidak dikehendaki). Ateng Syafrudin mengatakan bahwa izin bertujuan dan berarti menghilangkan halangan, hal yang dilarang menjadi boleh, 37 atau alsopheffing van een algemene verbodsregel in het concrete geval (sebagai peniadaan ketentuan larangan umum dalam peristiwa konkret). Sjachran Basah, izin adalah perbuatan hukum administrasi Negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal kontret berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundangundangan 38 E. Utrecht mengatakan bahwa bila pembuat peraturan umumnya tidak melarang suatu perbuatan, tetapi masih juga memperkenankannya asal saja diadakan secara yang ditentukan untuk masing-masing hal konkret, keputusan 36 S.J. Fockema Andreae. Rechtsgoeerd Handvoidenboek Tweede Druk, J.N. Wolter Ultgeversmaatshappi, N.V. Croningen, 1951, hal. 311 37 Ateng Syafrudin. Perizinan Untuk berbagai Kegiatan, Makalah tidak dipublikasikan, hal 1 38 M.M. Van Praag. Algemeen Nederlands Administratief Recht, Jurisdische Boekhandelan Uktgeverji A Jongnbloed & Zoon S-Gravenhage, 1950, hal 54
administrasi Negara yang memperkenankan perbuatan tersebut bersifat suatu izin (vergunning) 39 Dasar hukum izin gangguan adalah : 1. Hinder Ordonnantie (Staatsblad Tahun 1926 Nomor 226) sebagaimana telah beberapa kali diubah dan ditambah, terakhir dengan Staatsblad Tahun 1940 Nomor 450 2. Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 27 Tahun 2009 tentang Pedoman Penetapan Izin Gangguan di Daerah B. Sifat Izin Pada dasarnya izin merupakan keputusan pejabat / badan tata usaha Negara yang berwenang, yang isinya atau substansinya mempunyai sifat sebagai berikut : 1. Izin bersifat bebas, adalah izin sebagai keputusan tata usaha Negara yang penerbitannya tidak terkait pada aturan dan hukum tertulis serta organ yang berwenang dalam izin memiliki kadar kebebasan yang besar dalam memutuskan pemberian izin. 2. Izin bersifat terkait, adalah izin sebagai keputusan tata usaha Negara yang penerbitannya terkait pada aturan dan hukum tertulis dan tidak tertulis serta organ yang berwenang dalam izin kadar kebebasannya dan wewenangnya tergantung pada kadar sejauhmaan peraturan perundangundangan mengaturnya. 39 E. Utrecht, Pengantar dalam Hukum Indonesia, Jakarta, Ichtiar, 1957, hal 187
3. Izin bersifat menguntungkan, merupakan izin yang isinya mempunyai sifat menguntungkan pada yang bersangkutan. Izin yang yang member anugrah kepada yang bersangkutan. Dalam arti, yang bersangkutan diberikan hakhak atau pemenuhan tuntutan yang tidak akan ada tanpa keputusan tersebut. 4. Izin yang bersifat memberatkan, merupakan izin yang isinya mengandung unsur-unsur memberatkan dalam bentuk ketentuan-ketentuan yang berkaitan kepadanya. 5. Izin yang bersifat berakhir, merupakan izin yang menyangkut tindakantindakan yang akan segera berakhir atau izin yang masa berlakunya relative pendek. 6. Izin yang berlangsung lama, merupakan izin yang menyangkut tindakantindakan yang berakhirnya atau masa berlakunya relative lama. 7. Izin yang bersifat pribadi, merupakan izin yang isinya tergantung pada sifatnya atau kualitas pribadi dan pemohon izin. 8. Izin yang bersifat kebendaan, merupakan izin yang isinya tergantung pada sifatnya dan objek izin. Pembedaan antara izin yang sifatnya pribadi dengan izin yang bersifat kebendaan adalah penting dalam kemungkinan mengalihkannya pada pihak lain. Izin yang bersifat pribadi tidak dapat dialihkan pada pihak lain, misalnya SIM tidak dapat dialihkan pada pihak lain, misalnya terdapat penjualan perusahaan pada pihak lain, maka izin HO-nya secara otomatis beralih pada pihak lain dngan
syarat nama perusahaan (nama PT) tidak berubah. Izin seperti itu harus ditaati oleh mereka yang secara nyata mengeksploitasi lembaga tersebut C. Fungsi Pemberian Izin Ketentuan tentang perizinan mempunyai fungsi yaitu sebagai fungsi penertib dan sebagai fungsi pengatur. Sebagai fungsi penertib, dimaksudkan agar izin atau setiap izin atau tempat-tempat usaha, bangunan dan bentuk kegiatan masyarakat lainnya tidak bertentangan satu sama lain, sehingga ketertiban dalam setiap segi kehidupan masyarakat dapat terwujud. Sebagai fungsi mengatur dimaksudkan agar perizinan yang ada dapat dilaksanakan sesuai dengan peruntukannya, sehingga terdapat penyalahgunaann izin yang telah diberikan dengan kata lain, fungsi pengaturan ini dapat disebut juga sebagai fungsi yang dimiliki oleh pemerintah. Secara teoretis, perizinan memiliki beberapa fungsi sebagaimana dijelaskan berikut : 1. Instrumen rekayasa pembangunan Pemerintah dapat membuat regulasi dan keputusan yang memberikan inisiatif bagi pertumbuhan social ekonomi. Demikian juga sebaliknya, regulasi dan keputusan tersebut dapat pula menjadi penghambat (sekaligus sumber korupsi) bagi pembangunan. Perizinan adalah instrument yang manfaatnya ditentukan oleh tujuan dan prosedur yang ditetapkan oleh pemerintah. Jika perizinan hanya dimaksudkan
sebagai sumber income daerah, maka hal ini tentu akan memberikan dampak negatif (disinsentif) bagi pembangunan. 2. Budgetering Perizinan memiliki fungsi keuangan (budgetering), yaitu menjadi sumber pendapatan bagi Negara. Pemberian lisensi dan izin kepada masyarakat dilakukan dengan konstraprestasi berupa retribusi perizinan. Karena Negara mendapatkan kedaulatan dari rakyat, maka retribusi perizinan hanya bisa dilakukan melalui peraturan perundang-undangan. 3. Reguleren Perizinan memiliki fungsi pengaturan (reguleren), yaitu menjadi instrument pengaturan tindakan dan perilaku masyarakat. Sebagaimana juga dalam prinsip pemungutan pajak, maka perizinan dapat mengatur pilihan-pilihan tindakan dan perilaku masyarakat. Jika perizinan terkait dengan pengaturan untuk pengelolaan sumber daya alam, lingkungan, tata ruang, dan aspek strategis lainnya, maka prosedur dan syarat yang harus ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan harus pula terkait dengan pertimbangan-pertimbangan strategi tersebut. D. Tujuan Pemberian Izin Tujuan dan dan fungsi pemberian izin adalah untuk pengendalian daripada aktivitas pemerintah dalam hal-hal tertentu di mana ketentuan-ketentuannya berisi pedoman-pedoman yang harus dilaksanakan oleh baik yang berkepentingan
ataupun oleh pejabat yang berwenang. Selain itu, tujuan dari perizinan itu dapat dilihat dari dua sisi yaitu : 1. Dari sisi pemerintah Dari sisi pemerintah tujuan pemberian izin itu adalah sebagai berikut : a. Untuk melaksanakan peraturan Apakah ketentuan-ketentuan yang termuat dalam peraturan tersebut sesuai dengan kenyataan dalam praktiknya atau tidak dan sekaligus untuk mengatur ketertiban. b. Sebagai sumber pendapatan daerah Dengan adanya permintaan permohonan izin, maka secara langsung pendapatan pemerintah akan bertambah karena setiap izin yang dikeluarkan pemohon harus membayar retribusi terlebih dahulu. Semakin banyak pula pendapatan di bidang retribusi tujuan akhirnya, yaitu untuk membiayai pembangunan. 2. Dari sisi masyarakat Dari sisi masyarakat tujuan pemberian izin itu adalah sebagai berikut: a. Untuk adanya kepastian hukum b. Untuk adanya kepastian hak c. Untuk memudahkan mendapatkan fasilitas. Apabila bangunan yang didirikan telah mempunyai izin akan lebih mudah mendapatkan fasilitas
E. Format dan Substansi Izin Sesuai dengan sifatnya yang merupakan bagian dari ketetapan, izin selalu dibuat dalam format tertulis. Sebagai ketetapan tertulis, secara umum izin memuat substansi sebagai berikut 40 1. Kewenangan lembaga Dalam izin dinyatakan siapa yang memberikannya, biasanya dari kepala surat dan penandatangan izin akan nyata lembaga mana yang memberikan izin. Pada umumnya pembuat aturan akan menunjuk lembaga berwenang dalam sistem perizinan, lembaga yang paling berbekal mengenai mated dan tugas bersangkutan, dan hampir yang terkait adalah lembaga pemerintahan. Oleh karena itu, bila dalam suatu undang-undang tidak dinyatakan dengan tegas lembaga dari lapisan pemerintahan tertentu yang berwenang, tetapi misalnya hanya dinyatakan secara umum bahwa huminte yang berwenang, maka dapat diduga bahwa yang dimaksud ialah lembaga pemerintahan haminte, yakni wali haminte dengan para anggota pengurus harian. Namun, untuk menghindari keraguan, di dalam kebanyakan undang-undang pada permulaannya dicantumkan ketentuan definsi. 2. Pencantuman alamat Izin ditujukan pada pihak yang berkepentingan. Biasanya izin lahir setelah yang berkepentingan mengajukan permohonan untuk itu. Oleh karena itu, keputusan yang memuat izin akan dialamatkan pula kepada pihak yang memohon izin. Izin biasanya dialami orang atau badan hukum. 40 N.M. Spelt dan J.B.J.M, Ien Berge, Pengantar Hukum Perizinan, disunting oleh Philipus M. Hadjon, Surabaya: Yundika, hal 11-15
3. Substansi dalam dictum Keputusan yang memuat izin, demi alasan kepastian hukum, harus memuat uraian sejelas mungkin untuk apa izin itu diberikan. Bagian keputusan ini, dimana akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan ini, dimana akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan, dinamakan dictum, yang merupakan inti dari keputusan. Setidak-tidaknya dictum ini terdirib atas keputusan pasti, yang memuat hak-hak dan kewajiban-kewijaban yang dituju oleh keputusan ini. 4. Persyaratan Sebagaimana kebanyakan keputusan, didalamnya mengandung ketentuan, pembatasan dan syarat-syarat (voorschrifter, bekerkingen, en voorwaardan), demikian pula dengan keputusan yang berisi izin ini. Ketentuan-ketentuan ialah kewajiban-kewajiban yang dapat dikaitkan dengan pada ketentuan-ketentuan yang menguntungkan. Ketentuan-ketentuan pada izin banyak terdapat dalam praktik hukum administrasi. 5. Penggunaan alasan Pemberian alasan dapat memuat hal-hal seperti penyebutan ketentuan undang-undang, pertimbangan-pertimbangan hukum, dan penetapan fakta. Penyebutan ketentuan undang-undang memberikan pegangan kepada semua yang bersangkutan, organ penguasa, dan yang berkepentingan, dalam menilai keputusan itu. Ketentuan undang-undang berperan pula dalam penilaian oleh yang berkepentingan tentang apa yang harus dilakukan dalam hal mereka menyetujui keputusan yang bersangkutan.
6. Penambahan substansi lainnya. Pemberitahuan tambahan dapat berisi bahwa kepada yang dialamatkan ditunjukkan akibat-akibat dari pelanggaran ketentuan dalam izin, seperti sanksisanksi yang mungkin diberikan pada ketidakpatuhan. Pemberitahuanpemberitahuan ini mungkin saja merupakan petunjuk-petunjuk bagaimana sebaiknya bertindak dalam mengajukan permohonan-permohonan berikutnya atau informasi umum dari organ pemerintahan yang berhubungan dengan kebijaksanaannya sekarang atau dikemudian hari.