BAB II IZIN DALAM PERSPEKTIF HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Transkripsi

1 BAB II IZIN DALAM PERSPEKTIF HUKUM ADMINISTRASI NEGARA D. Pengertian Izin Pemerintah menggunakan izin sebagai sarana yuridis untuk mengendalikan tingkah laku warga. Menurut Spelt dan Ten Berge, izin adalah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan Undang-Undang atau peraturan pemerintah, untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan larangan perundang-undangan. Sementara itu Ridwan HR, dengan merangkum serangkaian pendapat para sarjana menyimpulkan bahwa izin adalah perbuatan pemerintah bersegi satu berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk diterapkan pada peristiwa konkret menurut prosedur dan persyaratan tertentu. Dengan mendasarkan pengertian seperti itu, maka unsur dalam perizinan meliputi instrumen yuridis, peraturan perundang-undangan, organ pemerintah, peristiwa konkret, prosedur dan persyaratan. Sebagai sebuah keputusan yang dikeluarkan oleh pemerintah, maka izin dapat digunakan untuk tujuan-tujuan tertentu berupa keinginan untuk mengarahkan (mengendalikan) aktivitas-aktivitas tertentu, mencega bahaya bagi lingkungan, keinginan melindungi obyek-obyek tertentu, hendak membagi bendabenda yang sedikit, dan juga dapat ditujukan untuk pengarahan, dengan menyeleksi orang-orang dan aktivitas-aktivitas tertentu. 17 Seperti diketahui dari luas wilayah yang begitu besar, jumlah penduduk yang banyak, maka pemekaran daerah dilakukan. Sebagai konsekuensi dari asas desentralisasi, maka berbagai urusan pemerintahan diserahkan ke daerah menjadi urusan daerah. Penyerahan kewenangan dalam kerangka desentralisasi tersebut dimaksudkan untuk menjembatani kebutuhan efisiensi dan efektivitas penanganan masalah, optimalisasi peran lokal, sekaligus akomodasi terhadap keanekaragaman daerah. Dengan kenyataan yang demikian maka penanganan terhadap masalah perizinan pun juga menjadi salah satu yang didistribusi, tidak hanya menjadi 17 Ateng Syafrudin, Butir-butir Bahan Telaahan Tentang Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Layak Untuk Indonesia, dalam Paulus Efendi Lotulung, Himpunan Makalah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik. Citra Aditya Bhakti, Bandung, hal

2 24 kewenangan pemerintah pusat akan tetapi juga menjadi kewenangan pemerintah daerah. Dalam melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya, pemerintah yang sedang membangun memiliki beberapa fungsi yakni: memimpin warga masyarakat (leading), mengemudikan pemerintahan (governing), memberi petunjuk (instructing), menghimpun potensi (gathering), menggerakkan potensi (actuating), memberikan arah (directing), mengkoordinasi kegiatan (coordinating), memberi kesempatan dan kemudahan (facilitating), memantau dan menilai (evaluating), mengawasi (controlling), menunjang/mendukung (supporting), membina (developing), melayani (servicing), mendorong (motivating) dan melindungi (protecting). Dalam rangka pencapaian tujuan tersebut pemerintah membuat perencanaan (het plan) baik untuk jangka pendek, jangka menengah dan jangka panjang. Perencanaan yang dibuat oleh pemerintah tersebut seringkali digunakan sebagai pedoman bagi kegiatan masyarakat maupun pemerintah sendiri. Instrumen yang digunakan oleh pemerintah untuk mengarahkan kegiatan-kegiatan masyarakat seperti itu antara lain menggunakan sarana perizinan. Izin dapat pula pemerintah mengendalikan dan mengontrol kegiatan masyarakat. Hal seperti itu misalnya nampak dalam hal anggota masyarakat sebagai pemegang izin diwajibkan untuk mendaftar ulang ataupun mengajukan perpanjangan izinnya untuk setiap periode tertentu. Dalam hal seperti itu setiap kali pendaftaran ulang atau perpanjangan dilakukan, maka akan dilihat pula dampak dari kegiatan yang diizinkan. Apabila kegiatan itu memberikan dampak positif bagi masyarakat di sekitarnya maupun bagi pemerintah sendiri, atau setidak-tidaknya tidak menimbulkan kerugian dan dampak negatif bagi pihak lain, maka perpanjangan atau pendaftaran dapat dilayani. Hal tersebut penting untuk diperhatikan, mengingat dalam Hukum Ekonomi, asas pengawasan publik dan

3 25 asas campur tangan terhadap kegiatan ekonomi merupakan bagian dari asas utama dari Hukum Ekonomi. 18 Izin dapat dipandang sebagai perdoman dan sekaligus jaminan bagi kegiatan usaha mereka. Masalah perizinan dewasa ini sering dikeluhkan oleh masyarakat luas. Tak jarang terdengar keluhan para investor yang mengatakan rumit dan panjangnya proses pengurusan perizinan. Hal yang seperti itu tentu perlu diantisipasi antara lain dengan mengadakan koordinasi dengan instansiinstansi terkait, sehingga birokrasi-birokrasi yang tidak begitu penting dapat ditiadakan untuk kemudian disatukan dalam bagian lainnya. Memang ada yang memandang izin sebenarnya dapat dikatakan sebagai sebuah insentif bagi kegiatan usaha, di mana dengan adanya berbagai kemudahan untuk pengurusan perizinan maka akan memberikan rangsangan bagi pengusaha untuk memulai investasi. Akan tetapi sebenarnya mengenai insentif itu sendiri tidak selamanya mendesak bagi dunia usaha. Pada umumnya pasal undang-undang yang bersangkutan berbunyi : "Dilarang tanpa izin memasuki areal/lokasi ini". Selanjutnya larangan tersebut diikuti dengan rincian daripada syarat-syarat, kriteria dan sebagainya yang perlu dipenuhi oleh pemohon untuk memperoleh dispensasi dari larangan tersebut, disertai dengan penetapan prosedur atau petunjuk pelaksanaan kepada pejabatpejabat administrasi negara yang bersangkutan. Utrecht sebagaimana dikutip oleh Bachsan Mustafa : Bilamana pembuat peraturan tidak umumnya melarang suatu perbuatan, tetapi masih juga mernperkenankannya asal saja diadakan secara yang ditentukan untuk masingmasing hal konkret, maka perbuatan administrasi negara yang memperkenankan perbuatan tersebut bersifat suatu izin (verguning)". Kata perizinan kita peroleh atau kita dengar dan sepintas lalu kata perizinan mengandung arti yang sederhana yaitu pemberian izin terhadap sesuatu yang berkaitan dengan aktivitas atau kegiatan, namun bila kita telusuri lebih jauh Redjeki Hartono, Perspektif Hukum Bisnis pada Era Teknologi. Pidato Pengukuhan Peresmian Jabatan Guru Besar di dalam Hukum Dagang pada Fakultas Hukum Diponegoro, Semarang, hal Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Athninistrasi Negara Indonesia, Citra Aditya Bakti, Bandung, 2001, hal. 80.

4 26 mengenai pengertian perizinan itu tidaklah semudah apa yang kita sebutkan tadi. Lalu apa sebenarnya perizinan tersebut. Perizinan adalah salah satu bentuk pelaksanaan fungsi pengaturan dan bersifat pengendalian yang dimiliki oleh pemerintah terhadap kegiatan yang dilakukan oleh masyarakat. Perizinan maksudnya dapat berbentuk pendaftaran, rekomendasi sertifikat, penentuan kuota dan izin untuk melaksanakan sesuatu usaha yang biasanya hams dimiliki atau diperoleh suatu organisasi perusahaan atau seseorang sebelum yang bersangkutan dapat melakukan suatu kegiatan atau tindakan yang dilakukan. Setelah kita memahami arti daripada perizinan maka timbul suatu pertanyaan apa yang dimaksud dengan hukum perizinan? Hukum perizinan adalah : ketentuan yang berkaitan dengan pemberian izin atau bentuk lain yang berkaitan dengan itu yang d.ikeluarkan oleh pemerintah sehingga dengan pemberian izin tersebut melahirkan hak bagi pemegang izin baik terhadap seseorang, badan usaha, organisasi, LSM dan sebagainya untuk beraktivitas N.M. Spelt dan J.B.J.M ten Berge, izin merupakan suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang atau peraturan pemerintah untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari ketentuan larangan perundang-undangan (izin dalam arti sempit). 20 Berdasarkan apa yang dikatakan oleh Spelt dan ten Berge, alam izin dapat dipahami bahwa suatu pihak tidak dapat melakukan sesuatu kecuali diizinkan. Artinya kemungkinan untuk seseorang atau suatu pihak bertutup kecuali diizinkan oleh pemerintah. Dengan demikian, pemerintah mengikatkan perannya dalam kegiatan yang dilakukan oleh orang atau pihak yang bersangkutan. Spelt dan ten Berge tersebut agak berbeda dengan pandangan Van der Pot. Menurut Van der Pot, izin merupakan keputusan yang memperkenankan dilakukannya, perbuatan yang pada prinsipnya tidak dilarang oleh pembuat peraturan. 21 Menurut Prajudi Atmosudirdjo, izin (veruning) adalah suatu penetapan yang merupakan dispensasi pada suatu larangan oleh undang-undang. 20 N.M. Spelt dan J.B.J.M ten berge, disunting Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Perizinan, Surabaya : Yuridika, hal Van der Pot dalam Utrecht dan Moh. Saleh Djindang, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, cetakan Kedelapan, Jakarta : Balai Buku Ikhtiar, 1985 hal 143

5 27 Pada umumnya pasal undang-undang yang bersangkutan berbunyi ; dilarang tanpa izin..(melakukan) dan seterusnya. Selanjutnya, larangan tersebut diikuti dengan perincian syarat-syarat, kriteria dan sebagainya yang perlu dipenuhi oleh pemohon untuk memperoleh dispensasi dari larangan, disertai dengan penetepan prosedur dan petunjuk pelaksaaan (juklak) kepada pejabat-pejabat administrasi Negara yang bersangkutan 22 Dalam hal izin kiranya perlu dipahami bahwa sekalipun dapat dikatakan dalam ranah keputusan pemerintah, yang dapat mengeluarkan izin ternyata tidak selalu organ pemerintah. Izin tidak sama dengan pembiaran. Kalau ada suatu aktivitas dari anggota yang sebenarnya dilarang oleh peraturan perundangundangan yang berlaku, tetapi ternyata tidak dilakukan penindakan oleh aparatur yang berwenang, pembiaran seperti itu bukan berarti diizinkan. Untuk dapat dikatakan izin harus ada keputusan yang konstitutif dari aparatur yang berwenang menerbitkan izin. Selain pengertian izin yang diberikan oleh beberapa sarjana tersebut di atas, ada pengertian izin yang dimuat dalam peraturan yang berlaku, misalnya dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 20 Tahun 2008 tentang Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Unit Pelayanan Perizinan Terpadu di daerah. Dalam ketentuan tersebut izin diberikan pengertian sebagai dokumen yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah berdasarkan peraturan daerah atau peraturan lain yang merupakan bukti legalitas, menyatakan sah atau diperbolehkannya seseorang atau badan untuk melakukan usaha atau kegiatan tertentu. Pemberian pengertian izin tersebut menunjukkan adanya Hukum perizinan merupakan hukum publik yang pelaksanaannya dilakukan oleh pemerintah baik pemerintah di pusat maupun di daerah sebagai aparatur penyelenggaraan negara mengingat hukum perizinan ini berkaitan dengan pemerintah maka mekanisme media dapat dikatakan bahwa hokum perizinan termasuk disiplin ilmu Hukum Administrasi Negara atau hukum 'Tata Pemerintahan seperti yang kita ketahui pemerintah adalah : sebagai pembinaan hal Pramudji Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta : Ghalia Indonesia, 1983

6 28 dan pengendalian dari masyarakat dan salah satu fungsi pemerintah di bidang pembinaan dan pengendalian izin adalah pemberian izin kepada masyaralat dan organisasi tertentu yang merupakan mekanisme pengendalian administratif yang harus dilakukan di dalam praktek pemerintahan. Jadi fungsi pemberian izin disini adalah fungsi pemerintah itu sendiri yang dilaksanakan oleh departemen sebagaimana tercantum dalam Pasal 3 (1) Keppres No. 44 Tahun 1974 yang menyatakan bahwa setiap departemen menyelengaraan fungsi kegiatan perumusan kebijaksanaan pelaksanaan dan kebijaksanaan teknis, pemberian bimbingan dan pembinaan serta pemberian perizinan sesuai dengan kebijaksanaan umum yang ditetapkan oleh Presiden dan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Jadi kesimpulan dari pengertian izin adalah dokumen yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah berdasarkan peraturan daerah atau peraturan lainnya yang merupakan bukti legalitas, menyatakan sah atau diperbolehkannya seseorang atau badan untuk melakukan usaha atau kegiatan tertentu baik dalam bentuk izin maupun tanda daftar usaha. E. Proses Mendapatkan Izin Proses dan prosedur perizinan dapat meliputi prosedur pelayanan perizinan, proses penyelesaian perizinan yang merupakan proses internal yang dilakukan oleh aparat atau petugas. Dalam setiap tahapan pekerjaan tersebut, masing-masing pegawai dapat mengetahui peran masing-masing dalam proses penyelesaian perizinan. Pada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedur yang ditentukan oleh pemerintah, selaku pemberi izin. Disamping harus menempuh prosedur tertentu, pemohon izin juga harus memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan secara sepihak oleh pemerintah atau pemberi izin. Prosedur dan persyaratan perizinan itu berbeda-beda bergantung jenis dan instansi pemberi izin. Dalam hal pelaksanaan perizinan, lack of competencies sangat mudah untuk dijelaskan. Pertama, proses perizinan membutuhkan adanya pengetahuan

7 29 tidak hanya sebatas pada aspek legal dari proses perizinan, tetapi lebih jauh dari aspek tersebut. Misalnya untuk memberikan izin, pihak pelaksana juga harus mempertimbangkan dampak yang akan ditimbulkan dari izin tersebut baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang. Kedua, proses perizinan memerlukan dukungan keahlian aparatur tidak hanya dalam mengikuti tata cara urutan prosedurnya, tetapi hal-hal lain yang sangat mendukung kelancaran proses perizinan itu sendiri. Pengoptimalan penggunaan teknologi informasi, misalnya dianggap menjadi solusi yang sangat tepat untuk mengefisienkan prosedur perizinan. Dengan demikian, hampir di semua sektor perizinan dituntut untuk menggunakan sistem komputerisasi dan aparat yang tidak memiliki keahlian untuk mengoperasikan teknologi tersebut akan menjadi ganjalan. Ketiga, proses perizinan tidak terlepas dari interaksi antara pemohon dan pemberi izin. Dalam interaksi tersebut terkadang muncul perilaku yang menyimpang baik yang dilakukan oleh aparatur maupun yang dipicu oleh kepentingan bisnis pelaku usaha, sehingga aparatur pelaksana perizinan di tuntut untuk memiliki perilaku yang positif dengan tidak memanfaatkan situasi demi kepentingan pribadi. Inti dari regulasi dan deregulasi proses perizinan adalah pada tata cara dan prosedur perizinan. Untuk itu, isi regulasi dan deregulasi haruslah memenuhi nilai-nilai berikut, sederhana, jelas tidak melibatkan banyak pihak, meminalkan kontak fisik antar pihak yang melayani dengan yang dilayani, memiliki prosedur operasional standar dan wajib dikomunikasikan secara luas. F. Fungsi Pemberian Izin Melalui izin, pemerintah terlibat dalam kegiatan warga negara. Dalam hal ini pemerintah mengarahkan warganya melalui instrumen yuridis berupa izin. Kadang kala kebijakan pemerintah untuk terlibat dalam kegiatan masyarakat, bahkan tidak berhenti pada satu tahap, melainkan melalui serangkaian kebijakan. Setelah izin diproses, masih dilakukan pengawasan, pemegang izin diwajibkan menyampaikan laporan secara berkala dan sebagainya. Pemerintah melakukan

8 30 pengendalian terhadap kegiatan masyarakat dengan menggunakan instrument perizinan. Izin dapat dimaksudkan untuk mencapai berbagai tujuan tertentu. Izin dapat dimaksudkan untuk mencapai berbagai tujuan tertentu. Menurut Spelt dan ten Berge, motif-motif untuk menggunakan sistem izin dapat berupa keinginan mengarahkan (mengendalikan/sturen) aktivitas-aktivitas tertentu, mencegah bahaya bagi benda-benda yang sedikit dan mengarahkan dengan menyeleksi orang-orang dan aktivitas-aktivitas 23 Menurut, Ridwan izin merupakan instrument yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk mempengaruhi para warga agar mau mengikuti cara yang dianjurkannya guna mencapai suatu tujuan konkret. 24 Sebagai suatu instrumen, izin berfungsi selaku ujung tombak instrumen hukum sebagai pengarah, perekayasa dan perancang masyarakat yang adil dan makmur. Hal ini berarti lewat izin dapat diketahui bagaimana gambaran masyarakat adil dan makmur itu terwujud. Ketentuan tentang perizinan mempunyai fungsi yaitu fungsi penertib dan sebagai fungsi pengatur. Sebagai fungsi penertib dimaksudkan agar izin atau setiap izin atau tempat-tempat usaha, bagunan dan setiap izin atau tempat-tempat usaha, bangunan dan bentuk kegiatan masyarakat lainnya tidak bertentangan satu sama lain sehingga ketertiban dalam setiap segi kehidupan masyarakat dapat terwujud. Sebagai fungsi pengatur dimaksudkan agar perizinan yang ada dapat dilaksanakan sesuai dengan peruntukannya, sehingga terdapat penyalahgunaan izin yang telah diberikan dengan kata lain fungsi pengaturan ini dapat disebut juga sebagai fungsi yang dimiliki oleh pemerintah. Secara teoritis, perizinan memiliki beberapa fungsi sebagaimana dijelaskan berikut : 1. Instrumen rekayasa pembangunan Pemerintah dapat membuat regulasi dan keputusan yang memberikan insentif bagi pertumbuhan sosial ekonomi. Demikian juga sebaliknya, regulasi dan keputusan tersebut dapat juga menjadi penghambat (sekaligus sumbe korupsi) bagi pembangunan. 23 N.M. Spelt dan J.B.J.M ten berge, disunting Philipus M. Hadjon, op.cit. hal 4 24 Ridwan, H.R. Hukum Administrasi Negara, Bandung : Mandar Maju, hal 11

9 31 Perizinan adalah instrumen yang manfaatnya ditentukan oleh tujuan dan prosedur yang ditetapkan oleh pemerintah. Jika perizinan hanya dimaksudkan untuk income daerah, maka hal ini tentu akan memberikan dampak negatif (disensif) bagi pembangunan. Pada sisi yang lain jika prosedur perizinan dilakukan dengan cara-cara yang tidak transparan, tidak ada kepastian hukum, berbelit-belit dan hanya bisa dilakukan dengan cara-cara yang tidak sehat, maka perizinan juga bisa menjadi penghambat bagi pertumbuhan sosial ekonomi daerah. Dengan demikian, baik buruknya, tercapai atau tidaknya tujuan perizinan akan sangat ditentukan oleh prosedur yang ditetapkan dan dilaksanakan. Semakin mudah, cepat dan transpran prosedur pemberian perizinan, maka semakin tinggi potensi perizinan menjadi instrument rekayasa pembangunan. 2. Budgtering Perizinan mempunyai fungsi keuangan (budgetering), yaitu menjadi sumber pendapatan bagi Negara. Pemberian lisensi dan izin kepada masyarakat dilakukan dengan kontrapresasi berupa retribusi perizinan. Karena negara mendapatkan kedaulatan dari rakyat, maka retribusi perizinan hanya bisa dilakukan melalui peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini dianut prinsip no taxation without the law. Penarikan retribusi perizinan hanya dibenarkan jika ada dasar hukum, yaitu undang-undang dan /atau peraturan daerah. Hal ini untuk menjamin bahwa hak-hak dasar masyarakat untuk mendapatkan pelayanan dari pemerintah tidak terlukai karena penarikan retribusi perizinan yang sewenangweneng dan tidak memiliki dasar hukum. Pada sisi lainnya, jika secara imperatif melalui peraturan perundang-undangan pemerintah telah memperoleh mandate untuk menarik retribusi perizinan, maka masyarakat juga tidak boleh menghindar untuk membayarnya. Hal itu karena retribusi perizinan juga menjadi sumber pendapatan yang mempunyai pelayanan-pelayanan perizinan lainnya yang harus diberikan pemerintah kepada masyarakatnya. Meskipun demikian, pemerintah harus memperhatikan aspek keberlangsungan dan kelestarian daya dukung pembangunan, serta pertumbuhan sosial ekonomi. Penetapan tarif retribusi perizinan tidak boleh melebihi kemampuan masyarakat untuk membayarnya.

10 32 Sebaiknya, untuk beberapa aspek strategis yang terkait dengan daya dukung lingkungan dalam pembangunan, tarif retribusi perizinan tidak boleh juga terlalu murah dan tidak mudah yang menyebabkan kerusakan lingkungan dan menurunya daya dukung dan kelestarian lingkungan. 3. Reguleren Perizinan memiliki fungsi pengaturan (reguleren), yaitu menjadi instrument pengaturan tindakan dan perilaku masyarakat. Sebagaimana dalam prinsip pemungutan pajak, maka perizinan dapat mengatur pilihan-pilihan tindakan dan perilaku masyarakat. Jika perizinan terkait dengan pengaturan untuk pengelolaan sumber daya alam, maka prosedur dan syarat harus ditetapkan melalui peraturan perundang-undangan harus pula terkait dengan pertimbanganpertimbangan strategis tersebut. Dengan demikian, harus ada keterkaitan antara pemberian perizinan dengan syarat-syarat yang ditetapkan. Disamping itu pula penetapan tarif terhadap perizinan harus memperhatikan tujuan dan fungsi pengaturan yang akan dicapai oleh perizinan tersebut. Prajudi Atmosudirdjo yang dikutip oleh Ridwan, berkenaan dengan fungsi-fungsi hukum modern, izin dapat diletakkan dalam fungsi menerbitkan masyarakat. 25 Adapun mengenai tujuan perizinan, hal ini bergantung pada kenyataan kontret yang dihadapi. Keragaman peristiwa konkret menyebabkan keragaman pula dari tujuan izin, yang secara umum dapat disebutkan sebagai berikut: 26 a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan) aktivitas-aktivitas tertentu. b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu d. Izin hendak membagi benda-benda yang sedikit e. Izin memberikan pengarahan dengan menyeleksi orang-orang dan aktivitas-aktivitas, dimana pengurus harus memenuhi syarat-syarat tertentu. 25 Ibid, hal Ibid. hal. 15