ANALISIS EKONOMI POLITIK SWASEMBADA GULA INDONESIA: KOMBINASI MODEL OLIGOPOLISTIK DINAMIK DAN FUNGSI PREFERENSI POLITIK ANAS ZAINI

Transkripsi

1 ANALISIS EKONOMI POLITIK SWASEMBADA GULA INDONESIA: KOMBINASI MODEL OLIGOPOLISTIK DINAMIK DAN FUNGSI PREFERENSI POLITIK ANAS ZAINI SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR 2011

2 SURAT PERNYATAAN Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi yang berjudul: ANALISIS EKONOMI POLITIK SWASEMBADA GULA INDONESIA: KOMBINASI MODEL OLIGOPOLISTIK DINAMIK DAN FUNGSI PREFERENSI POLITIK adalah benar merupakan gagasan dan hasil karya saya sendiri dengan arahan dari komisi pembimbing dan belum pernah diajukan untuk memperoleh gelar pada program studi sejenis di perguruan tinggi lain. Semua sumber data dan informasi yang digunakan telah dicantumkan secara jelas dan dapat diperiksa kebenarannya. Bogor, Oktober 2011 Anas Zaini NRP. H

3 ABSTRACT ANAS ZAINI. Political Economy of the Indonesian Sugar Self Sufficiency: A Combination Approach of Dynamic Oligopolistic Model and Political Preference Function. (HERMANTO SIREGAR as Chairman, DEDI B. HAKIM and M. PARULIAN HUTAGAOL as Members of the Advisory Committee). Sugar industry is among the most developed agricultural industry in Indonesia but it is highly regulated by the government. As regulations create economic rents, many interested parties compete for the rents and involve in rent seeking activities. This paper aims at estimating the economic rents in Indonesia sugar industry and measuring the potential social costs of rent seeking since rents are dissipated through rent seeking activities. In addition, it also tests the relationship between producers political lobby on self sufficiency rate and the size of rent obtained. Results show that during protection on sugar industry has created Dead Weight Loss and the economic rent consecutively as large as Rp. 129 billion and Rp. 6.9 trillion annually. Moreover most of the rent went to the government/state (32.7%) and the rest were collected by importers (20.5%), private sugar mills (16.1%), and local traders (15.3%). Ironically sugar cane farmers only receive 15.4 % of the rents. Since rents were dissipated through rent seeking activities, the social cost of sugar protection would be Rp. 7.1 trillion per annum or approximately percent of the value of sugar consumption that achieved Rp trillion. Furthermore, the results indicate that these welfare losses are positively associated with producers political lobby/pressure and negatively related to self sufficiency rate. Consequently, in order to minimize rent seeking activities the government should not concentrate on pursuing self sufficiency but rather on removing inefficiencies in sugar industry especially those operating in Java. Without that self sufficiency is simply becoming an arena for rent seeking activities. Key words: sugar, rent seeking, self sufficiency, lobby.

4 RINGKASAN ANAS ZAINI. Analisis Ekonomi Politik Swasembada Gula Indonesia: Kombinasi Model Oligopolistik Dinamik dan Fungsi Preferensi Politik. (HERMANTO SIREGAR sebagai Ketua, DEDI B. HAKIM dan M. PARULIAN HUTAGAOL sebagai Anggota Komisi Pembimbing). Pergulaan merupakan salah satu industri pertanian yang paling maju dan paling lengkap di Indonesia, mulai dari research and development hingga industri pengolahannya. Sejumlah regulasi yang mengatur harga, distribusi, perdagangan luar negeri hingga penetapan jumlah dan nama importir dikeluarkan. Tujuannya adalah mendorong industri gula sebagai industri pertanian strategis yang berperan meningkatkan ketahanan pangan, kesempatan kerja, dan pertumbuhan pendapatan. Karena perannya yang strategis itu pula maka setiap rezim pemerintah berusaha meningkatkan produksi gula. Selain itu struktur pasar gula dunia ditandai dengan rasio konsentrasi eksportir lebih besar dari importir, mengindikasikan volatilitas harga gula dunia sangat ditentukan oleh goncangan pada sisi penawaran. Struktur pasar gula dunia yang demikian merupakan justifikasi logis bagi negara importir termasuk Indonesia untuk mengejar swasembada gula. Dengan demikian dari sudut pandang teori kepentingan publik (Public Interest Theory), dimana pemerintah berperan sebagai agen pelayanan publik, intervensi pemerintah pada industri gula dilakukan untuk mengatasi kegagalan pasar demi mencapai Pareto Improvement. Teori kepentingan publik ini merupakan pendekatan yang paling banyak digunakan di negara berkembang, termasuk Indonesia, dalam menjelaskan peran regulatif pemerintah terutama jika dikaitkan dengan alasan historis ketika sistim pasar gagal menciptakan distribusi pendapatan yang lebih merata. Argumentasi pemerintah ini tidak pernah dipertanyakan dan hingga sekarang masih menjadi landasan berpikir kebanyakan peneliti pergulaan Indonesia. Pada sisi lain, teori kelompok kepentingan (Interest Group Theory) melihat regulasi yang dikeluarkan pemerintah merupakan respon terhadap permintaan berbagai kelompok kepentingan yang saling bersaing mendapatkan manfaat transfer melalui serangkaian aktivitas perburuan rente. Teori ini tidak pernah

5 digunakan oleh peneliti Indonesia dalam menganalisis kebijakan pergulaan nasional meskipun sejumlah penelitian di negara lain menunjukkan bahwa dalam upaya mendapatkan rente ekonomi tersebut sejumlah sumberdaya dihamburkan yang nilainya sama dengan besarnya rente itu sendiri. Menurut teori ini sekelompok kecil produsen gula yang terorganisir, terutama mereka yang beroperasi tidak efisien, dapat mengatasi persoalan free riding sehingga mampu mempengaruhi regulator dalam proses pembuatan regulasi Jika literatur ekonomi politik tentang rent seeking menekankan aktivitas perburuan rente utamanya dilakukan oleh kelompok kepentingan swasta yang berkolusi dengan pemerintah, maka pada kasus industri gula Indonesia pola perburuan rente tersebut sangat berbeda mengingat besarnya peran pemerintah yang tidak hanya sebagai regulator tetapi juga operator pada industri gula. Peran sebagai operator tersebut antara lain terlihat pada kepemilikan PG dimana 80 persen PG yang ada di Indonesia dimiliki oleh negara. Persoalan menjadi semakin serius mengingat seluruh PG milik negara tersebut secara ekonomi tidak efisien. Keluarnya Keputusan Presiden No. 57/2004 yang menetapkan gula sebagai barang dalam pengawasan dan Surat Keputusan Menperindag No. 527/2004 tentang Ketentuan Impor Gula yang mengatur harga gula patokan petani, tarif dan kuota impor, penentuan importir, serta segmentasi pasar gula memberikan peluang besar bagi pemerintah, pabrik gula milik negara dan BUMN perdagangan mendapatkan rente ekonomi. Terlebih lagi regulasi ini dimaksudkan untuk mencapai swasembada gula tahun 2014 sehingga aktivitas perburuan rente yang ditimbulkannya luput dari perhatian masyarakat dan peneliti. Berdasarkan uraian tersebut peneliti bermaksud mengungkap besarnya rente yang diterima pemerintah dan berbagai kelompok kepentingan lain di industri gula Indonesia selama periode , serta mengestimasi besarnya biaya sosial yang diakibatkan aktivitas perburuan rente tersebut. Selain itu ia juga dimaksudkan untuk mengevaluasi hubungan aktivitas perburuan rente yang dilakukan melalui lobi dan tekanan politik dengan pencapaian tingkat swasembada dan besarnya rente ekonomi gula. Hasil penelitian menunjukkan bahwa Kebijakan pergulaan yang protektif telah menciptakan rente ekonomi bagi produsen yang merupakan beban bagi konsumen.

6 Antara tahun pembatasan perdagangan melalui tarif dan kuota impor menyebabkan kehilangan surplus konsumen Rp. 7.1 triliun per tahun dimana Rp. 6.9 triliun merupakan rente ekonomi yang diterima produsen, importir dan pemerintah, serta Rp. 129 milyar merupakan dead weight loss. Penerima rente ekonomi terbesar di industri gula Indonesia adalah pemerintah/negara (32.7%) diikuti importir yang terdiri dari industri makanan dan minuman serta pabrik gula rafinasi (20.5%), dan pabrik gula swasta berbasis tebu (16.1%). Ironisnya, petani tebu yang harus dilindungi dan menjadi target utama kebijakan pergulaan yang protektif hanya menerima rente ekonomi terkecil (15.4%) karena 15.3% rente yang diterima terkikis dalam bentuk tingginya biaya transaksi. Hal ini menunjukkan bahwa pemerintah merupakan predator utama bagi konsumen gula. Temuan penting lain adalah aktivitas perburuan rente di industri gula menyebabkan potensi pemborosan sumberdaya mencapai persen dari nilai konsumsi gula yang rata-rata sebesar Rp triliun per tahun. Hasil analisis regresi menunjukkan terdapat hubungan positif antara tingginya aktivitas lobi/tekanan politik produsen dengan besarnya biaya sosial perburuan rente dan berhubungan negatif dengan pencapaian swasembada. Hal ini membuktikan aktivitas lobi dan tekanan politik produsen bersifat kontra produktif terhadap pencapaian swasembada. Aktivitas lobi dan tekanan politik ditujukan untuk mempengaruhi proses pembuatan kebijakan sehingga produsen gula mendapatkan rente ekonomi melalui hambatan impor. Sumber utama perburuan rente adalah inefisiensi, dan produsen gula yang tidak efisien melakukan lobi dan tekanan politik yang membuat kebijakan pergulaan menjadi tidak efisien. Oleh karena itu swasembada saja belum cukup. Syarat cukupnya adalah menghilangkan inefisiensi industri gula terutama di Pulau Jawa yang terbukti tidak mudah karena menyangkut banyak aspek yang bertabrakan yaitu ekonomi, politik, sosial dan budaya. Oleh karena itu perhatian utama harus ditujukan untuk meningkatkan efisiensi usahatani tebu dan pabrik gula di Pulau Jawa. Tanpa itu program swasembada hanya menciptakan arena perburuan rente bagi para rent seekers.

7 Hak Cipta milik Institut Pertanian Bogor, tahun 2011 Hak Cipta dilindungi Undang-Undang 1. Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebut sumber. a. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik dan tinjauan suatu masalah. b. Pengutipan tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB 2. Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh karya tulis dalam bentuk apapun tanpa izin tertulis dari IPB.

8 ANALISIS EKONOMI POLITIK SWASEMBADA GULA INDONESIA: KOMBINASI MODEL OLIGOPOLISTIK DINAMIK DAN FUNGSI PREFERENSI POLITIK ANAS ZAINI Disertasi sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Studi Ilmu Ekonomi Pertanian SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR 2011

9 Judul Disertasi Nama Mahasiswa Mayor Nomor Pokok : Analisis Ekonomi Politik Swasembada Gula Indonesia: Kombinasi Model Oligopolistik Dinamik dan Fungsi Preferensi Politik : Anas Zaini : Ilmu Ekonomi Pertanian : H Menyetujui: 1. Komisi Pembimbing, Prof. Dr. Ir. Hermanto Siregar, M.Ec. Ketua Dr. Ir. Dedi Budiman Hakim, M.Ec. Anggota Dr. Ir. M. Parulian Hutagaol, M.Sc. Anggota Mengetahui: 2. Koordinator Mayor 3. Dekan Sekolah Pascasarjana Ilmu Ekonomi Pertanian, Prof. Dr. Ir. Bonar M. Sinaga, M.A. Dr. Ir. Dahrul Syah, M.Sc.Agr.

10 Tanggal Ujian: 24 Agustus 2011 Tanggal Lulus:...

11 KATA PENGANTAR Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Allah SWT, Tuhan Yang Maha Esa, yang telah memberikan karunia kesempatan dan kesehatan kepada kami untuk dapat menyelesaikan penulisan Disertasi tentang Analisis Ekonomi Politik Swasembada Gula Indonesia. Guna meningkatkan produksi gula nasional sejumlah regulasi yang mengatur harga, distribusi, dan perdagangan luar negeri dikeluarkan. Selain itu struktur pasar gula dunia ditandai dengan rasio konsentrasi eksportir lebih besar dari importir, mengindikasikan volatilitas harga gula dunia sangat ditentukan oleh goncangan pada sisi penawaran. Struktur pasar gula dunia yang demikian merupakan justifikasi logis bagi negara importir termasuk Indonesia untuk mengejar swasembada gula. Dengan demikian dari sudut pandang teori kepentingan publik (Public Interest Theory), dimana pemerintah berperan sebagai agen pelayanan publik, peran regulatif pemerintah tersebut dilakukan untuk mengatasi kegagalan pasar demi mencapai Pareto Improvement. Pada sisi lain, teori kelompok kepentingan (Interest Group Theory) melihat berbagai regulasi yang dikeluarkan pemerintah untuk mengatur industri gula nasional merupakan respon terhadap permintaan berbagai kelompok kepentingan yang saling bersaing mendapatkan manfaat kebijakan melalui serangkaian lobi dan tekanan politik. Dari sudut pandang terori ini maka berbagai kelompok kepentingan terlibat dalam aktivitas perburuan rente. Pada konteks inilah maka disertasi ini berbeda dengan sejumlah penelitian yang telah dilaksanakan sebelumnya yang umumnya menggunakan teori kepentingan publik.

12 Terima kasih dan penghargaan yang tinggi kami haturkan kepada seluruh komisi pembimbing yang terdiri dari Prof. Dr. Hermanto Siregar, Dr. Dedi B. Hakim, dan Dr. M. Parulian Hutagaol yang telah memberikan bimbingan dan arahan mulai dari penyusunan proposal hingga penulisan disertasi ini. Ucapan yang sama kami sampaikan kepada Prof. Bonar M. Sinaga, Dr. Heni K. Daryanto, Dr. Sri Hartoyo, dan Dr. Yusman Syaukat yang juga memberi masukan melalui sejumlah pertanyaan kritis saat ujian kualifikasi lisan dan ujian tertutup sehingga disertasi ini mengalami banyak perbaikan. Demikian juga kepada Prof. Dr. Didin S. Damanhuri dan Dr. Agus H. Rahman, anggota tim penguji luar komisi pada ujian terbuka, kami ucapkan terima kasih atas kesediaan dan keluangan waktu untuk menghadiri dan memberikan pertanyaan demi perbaikan dan penyempurnaan tulisan ini. Ucapan yang sama kami sampaikan kepada Ir. Bambang Priyono, M.Sc., Kepala Sekretariat Dewan Gula Indonesia, dan staf yang telah memberikan dukungan data dan informasi berkaitan dengan industri gula Indonesia. Terakhir namun tidak kalah pentingnya adalah ucapan terima kasih kepada Ibu, Ibu Mertua, Istri dan ketiga anak-anak tersayang atas segala do a dan kesabaran menemani penulis selama studi S3. Tanpa dukungan mereka semua, disertasi ini tidak dapat selesai tepat waktu. Akhirnya, semoga tulisan ini bermanfaat bagi mereka yang memerlukan. Bogor, Oktober 2011 Salam hormat, Anas Zaini

13 RIWAYAT HIDUP SINGKAT Penulis dilahirkan di Denpasar, Propinsi Bali pada tanggal 20 Agustus 1962 sebagi putra keempat dari Bapak Arbani (alm) dan Ibu Asiah. Pendidikan Dasar penulis selesaikan di Mataram, yakni di SD 8 Ampenan ( ), SMP Negeri Ampenan ( ), SMA Ampenan ( ) karena pada tahun 1979 penulis berhenti sekolah ketika duduk di SMA kelas 1. Pada tahun 1982 penulis melanjutkan studi S1 di Jurusan Sosial Ekonomi Pertanian Universitas Mataram dan lulus pada Januari Pada tahun 1994 penulis mendapatkan beasiswa untuk melanjutkan pendidikan S2 di The Ohio State University, USA, pada Depertemen Ilmu Ekonomi Pertanian dan lulus pada tahun Setelah kembali bertugas selama 12 tahun penulis melanjutkan pendidikan S3 di Institut Pertanian Bogor dengan jurusan yang sama yaitu Ilmu Ekonomi Pertanian pada tahun Saat ini penulis bekerja sebagai staf pengajar pada Jurusan Sosial Ekonomi Pertanian, Fakultas Pertanian Universitas Mataram sejak tahun 1989 hingga sekarang. Pada tahun 1991 penulis menikah dengan Halimatus Sa diyah dan dikaruniai dua puteri yaitu Dea Amanda (19) --saat ini mahasiswi S1 ESL IPB angkatan 2008 dan Bayang Nuansa Salju (14), siswi kelas 1 pada SMA 3 Bogor, dan satu putera yaitu Ahza Maulana Prakarsa (13), siswa kelas 3 SMP Pembangunan Satu Bogor.

14 Ujian Tertutup : Jumat, 29 Juli 2011 Penguji Luar Komisi : 1. Dr. Ir. Yusman Syaukat, M.Ec. Staf Pengajar pada Departemen Ekonomi Sumberdaya dan Lingkungan, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, IPB. : 2. Dr. Ir. Sri Hartoyo, M.S. Staf Pengajar pada Departemen Ilmu Ekonomi, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, IPB. Ujian Terbuka : Rabu, 24 Agustus 2011 Penguji Luar Komisi : 1. Prof. Dr. Didin S. Damanhuri, SE., MS., DEA. Guru Besar pada Departemen Ilmu Ekonomi, Fakultas Ekonomi dan Manajemen, IPB. 2. Dr. Ir. Agus Hasanuddin Rahman, M.Sc. Direktur Tanaman Semusim, Ditjen Perkebunan Kementrian Pertanian.

15 DAFTAR ISI Halaman DAFTAR TABEL.... DAFTAR GAMBAR.... DAFTAR LAMPIRAN.... v vii ix I. PENDAHULUAN Latar Belakang Perumusan Masalah Tujuan Penelitian Manfaat Penelitian Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian Kebaruan Penelitian II. TINJAUAN PUSTAKA Teori Intervensi Pemerintah Teori Kepentingan Publik Teori Kelompok Kepentingan Makroekonomi Politik Kebijakan Pertanian Fakta Khas Kebijakan Pertanian Studi Empiris Mikroekonomi Politik Kebijakan Pertanian Fungsi Preferensi Politik Rasionalitas Pemerintah dan Efisiensi Pareto Asumsi Dasar Dimensi Fungsi Frontier Pareto dan Kurva Transformasi Surplus Studi Empiris... 37

16 2.4. Teori Ekonomi dan Studi Empiris Swasembada Kebijakan Produksi dan Perdagangan Kebijakan Tarif Impor Kebijakan Kuota Impor Kebijakan Subsidi Produksi Langsung Kebijakan Harga Maksimum dan Harga Minimum Kebijakan Stabilisasi Harga Biaya Efisiensi Swasembada Studi Empiris Swasembada Pangan Studi Empiris Ekonomi Gula Studi Empiris Ekonomi Politik Kebijakan Pertanian Model Oligopoli untuk Mengukur Kekuatan Pasar Model Teoritis Hall s Model Bresnahan-Lau Model Nishimura-Ohkusa-Ariga Model Studi Empiris Ikhtisar III. KERANGKA PEMIKIRAN DAN HIPOTESIS Kerangka Teoritis Proses Pembuatan Kebijakan Publik Model Becker-Gardner Keseimbangan Ekonomi Politik Kerangka Pemikiran Penelitian Kerangka Konseptual Kegagalan Pasar dan Kegagalan Pemerintah Penentuan Bobot Politik Spesifikasi Fungsi Permintaan dan Relasi Penawaran Gula Ketidakstasioneran dan Akar Unit Kointegrasi dan Mekanisme Perbaikan Kesalahan... 92

17 Model Oligopolistik Dinamik Hipotesis Ikhtisar IV. METODE PENELITIAN Sumber Data Uji Ketidakstasioneran dan Akar Unit Uji Kointegrasi dan Mekanisme Merbaikan Kesalahan Model Oligopolistik Dinamik Permintaan dan Relasi Penawaran Pengukuran Aktivitas Lobi Model Ekonometrik-Politik Definisi Operasional Variabel V. STRUKTUR DAN PELAKU UTAMA INDUSTRI GULA Struktur Pasar dan Pelaku Utama Gula Dunia Brazil India Thailand Australia Struktur Pasar dan Produsen Utama Gula Domestik Pabrik Gula Berbasis Tebu Pabrik Gula Berbasis Gula Mentah Impor Keterkaitan Industri Gula Nasional dengan Industri Gula Dunia Kelompok Kepentingan di Industri Gula Domestik Produsen Konsumen Petani tebu Buruh dan Karyawan Pedagang Importir Pemerintah Ikhtisar

18 VI. FUNGSI PERMINTAAN DAN RELASI PENAWARAN GULA Pengujian Akar Unit dan Kointegrasi Estimasi Fungsi Permintaan Estimasi Relasi Penawaran Ikhtisar VII. LOBI DAN TEKANAN POLITIK DI INDUSTRI GULA Aktivitas Lobi Produsen Hubungan Aktivitas Lobi dengan Swasembada Hubungan Aktivitas Lobi dengan Rente Ekonomi Hubungan Rente Ekonomi dan Swasembada Ikhtisar VIII. RENTE EKONOMI DAN SWASEMBADA GULA Rente dari Aktivitas Produksi Rente dari Aktivitas Impor Distribusi Rente Ekonomi Biaya Sosial Perburuan Rente Prospek dan Implikasi Swasembada IX. KESIMPULAN DAN SARAN Kesimpulan Implikasi Kebijakan Saran DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN

19 DAFTAR TABEL Nomor Halaman 1. Studi Empiris Ekonomi Politik Kebijakan Pertanian Penelitian dan Kajian Swasembada Pangan yang Telah Dilaksanakan Sebelumnya Jumlah Pabrik, Luas Areal dan Produksi Gula Indonesia Tahun Alternatif Spesifikasi Model Ekonometrik-Politik Swasembada Gula Definisi Operasional Variabel Ekspor dan Produksi Gula Empat Negara Eksportir Utama Tahun Impor dan Konsumsi Gula Empat Negara Importir Utama Tahun Produksi Gula Indonesia dan Share Kelompok Produsen Utama Pada Tahun Kinerja Industri Gula Berbasis Tebu di Indonesia Tahun Perbandingan Kualitas GKM, GKP dan GKR di Indonesia Tahun Kapasitas Produksi Gula Rafinasi Indonesia Tahun Neraca Gula Negara Produsen Utama Gula Dunia Tahun 2009/ Neraca Gula Dunia Tahun 2007/ / Analisis Derajat Integrasi Menggunakan Augmented Dickey-Fuller Test Hasil Estimasi Fungsi Permintaan Gula dengan Metode OLS Hasil Estimasi Relasi Penawaran Gula dengan Metode OLS

20 17. Hasil Uji Kointegrasi Fungsi Permintaan Gula Hasil Uji Kointegrasi Relasi Penawaran Gula Hasil Estimasi Fungsi Permintaan Gula Model Dinamik dengan Metode 2SLS Hasil Estimasi Fungsi Permintaan Gula Model Statik dengan Metode 2SLS Hasil Estimasi Relasi Penawaran Gula Model Dinamik dengan Metode 2SLS Hasil Estimasi Relasi Penawaran Gula Model Statik dengan Metode 2SLS Analisis Derajat Integrasi Variabel Ekonomi Politik Hasil Regresi Hubungan Aktivitas Lobi dengan Tingkat Swasembada Menggunakan Data Beda Tahun Hasil Regresi Hubungan Aktivitas Lobi dengan Tingkat Swasembada Menggunakan Data Level Tahun Hasil Regresi Hubungan Aktivitas Lobi dengan Rente Ekonomi Menggunakan Data Beda Tahun Hasil Regresi Hubungan Aktivitas Lobi dengan Rente Ekonomi Menggunakan Data Level Tahun Hasil Regresi Hubungan Rente Ekonomi dengan Swasembada Menggunakan Data Beda Tahun Hasil Regresi Hubungan Rente Ekonomi dengan Swasembada Menggunakan Data Level Tahun Distribusi Rente Ekonomi yang Diterima Produsen Gula Indonesia Tahun Rente Ekonomi Importir dan Pemerintah Indonesia Tahun Distribusi Rente Ekonomi Gula yang Diterima Berbagai Kelompok Kepentingan di Indonesia dan Dead Weight Loss Tahun Biaya Sosial Perburuan Rente di Industri Gula Indonesia Tahun

21 34. Sasaran Produksi untuk Mencapai Swasembada Gula Indonesia Tahun DAFTAR GAMBAR Nomor Halaman 1. Perkembangan Harga Gula Dunia Tahun Perburuan Rente di Industri Gula Indonesia Model Ekonomi Tertutup Dampak Kebijakan Dukungan Harga Karakteristik Fungsi Preferensi Politik yang Memenuhi Pareto Frontier Hubungan Kurva Transformasi Surplus dengan Pareto Frontier Dampak Tarif Impor Terhadap Produksi Dampak Kuota Impor Terhadap Produksi Dampak Subsidi Langsung Terhadap Produksi Dampak Kebijakan Harga Maksimum dan Harga Minimum Stabilisasi Harga Model Massell Kurva Kemungkinan Produksi dan Biaya Swasembada Proses Pembuatan Kebijakan dan Konsekuensi Ekonominya Dua Sumber Tekanan Politik Keseimbangan Ekonomi Politik Hasil Komparasi Statik Peningkatan Efisiensi Lobi Kerangka Pemikiran Penelitian Keterkaitan Kegagalan Pasar dengan Kegagalan Pemerintah Proses Pengujian Kointegrasi dan Mekanisme Perbaikan Kesalahan Perkembangan Produksi dan Ekspor Gula Brazil Perkembangan Konsumsi dan Sasembada Gula Brazil

22 Tahun Perkembangan Produksi dan Ekspor Gula India Tahun Perkembangan Konsumsi dan Sasembada Gula India Tahun Perkembangan Produksi dan Ekspor Gula Thailand Tahun Perkembangan Konsumsi dan Sasembada Gula Thailand Tahun Perkembangan Produksi dan Ekspor Gula Australia Tahun Perkembangan Konsumsi dan Sasembada Gula Australia Tahun Perkembangan Harga Gula Domestik dan Dunia Perkembangan Produksi dan Konsumsi Gula Dunia Tahun Perkembangan Ekspor dan Impor Gula Dunia Tahun Data Produksi Gula yang Stasioner dan Tidak Stasioner Tahun Perkembangan Bobot Politik Produsen dan Konsumen Gula Indonesia Tahun Perkembangan Produksi, Ekspor Neto dan Swasembada Gula Indonesia Tahun Hubungan Segitiga Ekonomi Politik Swasembada Gula Indonesia Perkembangan Produksi Gula Indonesia Tahun Perkembangan Luas Areal Tebu Indonesia Tahun Perkembangan Harga Gula di Indonesia Tahun Perkembangan Impor Gula IndonesiaTahun Perkembangan Swasembada Gula Indonesia

23 Tahun DAFTAR LAMPIRAN Nomor Halaman 1. Perkembangan Luas Panen, Produksi dan Produktivitas Tebu Indonesia Tahun Perkembangan Produktivitas Tebu dan Tanaman Pangan Lain di Indonesia Tahun Perkembangan Harga Relatif Tebu Terhadap Komoditas Pangan Utama di Indonesia Tahun Perkembangan Tingkat Swasembada Pangan Indonesia Tahun Perkembangan Produktivitas Pabrik Gula Indonesia Tahun Negara Eksportir Utama Gula Rafinasi Dunia Tahun Negara Importir Utama Gula Rafinasi Dunia Tahun Tingkat Swasembada Negara-Negara Pelaku Utama Gula Dunia Tahun Kinerja Pabrik Gula PTPN II Tahun Kinerja Pabrik Gula PTPN VII Tahun Kinerja Pabrik Gula PTPN IX Tahun Kinerja Pabrik Gula PTPN X Tahun Kinerja Pabrik Gula PTPN XI Tahun Kinerja Pabrik Gula PTPN XIV Tahun Kinerja Pabrik Gula PT. Rajawali I Tahun Kinerja Pabrik Gula PT. Rajawali II Tahun Kinerja Pabrik Gula Sugar Group Company Tahun Rencana Pengembangan PT. Gunung Madu Plantation

24 Tahun Kinerja Pabrik Gula PT. Kebon Agung Tahun Hasil Estimasi Model Oligopolistik Dinamik Fungsi Permintaan dan Relasi Penawaran Gula dengan Metode 2SLS Hasil Estimasi Model Oligopolistik Statik Fungsi Permintaan dan Relasi Penawaran Gula dengan Metode 2SLS Hasil Regresi antara Tingkat Swasembada Gula dengan Variabel Ekonomi Politik dengan Metode OLS Hasil Regresi antara Rente Ekonomi Gula dengan Variabel Ekonomi Politik dengan Metode OLS Hasil Regresi antara Tingkat Swasembada Gula dengan Rente dan Variabel Ekonomi Lain dengan Metode OLS Regulasi yang Mengatur Industri dan Perdagangan Gula Indonesia

25 I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Industri dan perdagangan gula Indonesia pascakemerdekaan ditandai oleh kuatnya intervensi pemerintah mulai dari intervensi harga, distribusi, perdagangan luar negeri hingga pengaturan lisensi impor. Wahyuni et al. (2009) bahkan menunjukkan jumlah regulasi yang mengatur industri dan perdagangan gula Indonesia adalah nomor dua terbanyak dan hanya kalah dari regulasi yang mengatur beras. Hal ini dilakukan untuk mendorong industri gula sebagai industri pertanian strategis guna meningkatkan ketahanan pangan, menciptakan kesempatan kerja, dan pertumbuhan pendapatan. Karena perannya yang strategis itu pula maka setiap rezim pemerintah berusaha meningkatkan produksi gula nasional. Selain itu struktur pasar gula dunia ditandai dengan rasio konsentrasi eksportir lebih besar dari importir, mengindikasikan volatilitas harga gula dunia sangat ditentukan oleh goncangan pada sisi penawaran. Gambar 1 memperlihatkan perkembangan harga gula dunia yang rentan terhadap goncangan produksi di negara-negara eksportir karena permintaan gula dunia secara umum bersifat inelastik. Eksportir utama gula dunia adalah negara berkembang seperti Brazil, Thailand dan India sehingga volatilitas harga gula dunia sangat tergantung pada kemampuan Brazil meningkatkan dan mengalokasikan produksi tebu untuk kebutuhan pangan dan energi serta situasi politik di perdesaan India. Sementara itu produksi gula Thailand menghadapi kompetisi lahan dan air dengan komoditi

26 pangan lainnya yang menjadi isu politik domestik (USDA, 2008, 2010). Struktur pasar gula dunia yang demikian seakan-akan merupakan justifikasi logis bagi negara importir termasuk Indonesia untuk mengejar swasembada gula. $/ton Gula rafinasi Gula mentah Sumber : USDA, 2010 Gambar 1. Perkembangan Harga Gula Dunia Tahun Keterangan: Data Triwulan Sebagai negara net importir gula selama lebih dari tiga dasawarsa terakhir, Indonesia merasakan akibat buruk dari lonjakan harga tersebut karena sebagai salah satu komoditas pangan utama, volatilitas harga gula dunia dapat mengganggu ketahanan pangan nasional. Dengan demikian dari sudut pandang teori kepentingan publik (Public Interest Theory), dimana pemerintah berperan sebagai agen pelayanan publik, intervensi pemerintah pada industri gula dilakukan untuk mengatasi kegagalan pasar demi mencapai Pareto Improvement karena pada kondisi tersebut harga yang terjadi gagal menjelaskan kelangkaan sumberdaya. Teori kepentingan publik ini merupakan pendekatan yang paling banyak digunakan di negara berkembang, termasuk Indonesia, dalam menjelaskan peran regulatif pemerintah terutama jika dikaitkan dengan alasan historis ketika

27 sistim pasar gagal menciptakan distribusi pendapatan yang lebih merata. Argumentasi ini tidak pernah dipertanyakan dan hingga sekarang masih menjadi landasan berpikir kebanyakan peneliti pergulaan Indonesia meski pemerintah telah berupaya mencapai swasembada gula sejak tahun Hal ini terlihat dari sejumlah rekomendasi yang diberikan oleh hampir seluruh peneliti pergulaan Indonesia yang intinya mengamini program swasembada melalui berbagai kebijakan pergulaan yang protektif (lihat Wahyudi dan Erwidodo, 2000; Malian dan Saptana, 2003; Mardianto, et al.,2005; Hadi dan Nuryanti, 2005; Susila dan Sinaga, 2005a, 2005b; Indraningsih dan Malian, 2006). Lebih jauh lagi, Wahyuni, et al. (2009) menyebutkan biaya untuk mendukung program tersebut mencapai Rp triliun selama periode , dan kegagalan mencapai swasembada hingga saat ini menurut Arifin (2008) dikarenakan pemerintah kurang memahami ekonomi pergulaan nasional sehingga target swasembada selalu bergerak dari tahun ke tahun berikutnya (moving target). Pada sisi lain, teori kelompok kepentingan (Interest Group Theory) melihat regulasi yang dikeluarkan pemerintah merupakan respon terhadap permintaan berbagai kelompok kepentingan yang saling bersaing mendapatkan manfaat transfer kebijakan (policy transfer benefits) melalui serangkaian aktivitas perburuan rente. Teori ini tidak pernah digunakan oleh peneliti Indonesia dalam menganalisis kebijakan pergulaan nasional. Dalam upaya mendapatkan rente ekonomi tersebut sejumlah sumberdaya dikeluarkan dan menurut Tullock (1967, 1993, 2003), Krueger (1974), dan Posner (1975) nilainya sama dengan besarnya rente itu sendiri. Krueger menghitung besarnya biaya sosial rent seeking di India pada tahun 1964 sekitar 7% dari GNP, sementara estimasi Mohammad and

28 Whalley (1984) berkisar antara 30% dan 45% dari GNP. Menurut teori ini sekelompok kecil produsen gula yang terorganisir, terutama mereka yang beroperasi tidak efisien, dapat mengatasi persoalan free riding sehingga mampu mempengaruhi regulator dalam proses pembuatan regulasi seperti yang terjadi pada industri gula India (Kamath, 1989). Teori ini sangat relevan untuk kasus Indonesia mengingat 90 persen pabrik gula yang ada (total 61 PG) tidak beroperasi secara efisien, baik tidak efisien secara teknis maupun secara ekonomi (Indraningsih dan Malian, 2006). Sementara itu konsumen meskipun menanggung kerugian dari regulasi yang dihasilkan, kepentingan ekonomi mereka tidak diperhatikan karena tidak ada insentif rasional membangun organisasi untuk menolak regulasi yang merugikan tersebut (Tollison, 1982). Jika literatur ekonomi politik tentang rent seeking menekankan aktivitas perburuan rente utamanya dilakukan oleh kelompok kepentingan swasta yang berkolusi dengan pemerintah, maka pada kasus industri gula Indonesia pola perburuan rente tersebut mungkin berbeda mengingat besarnya peran pemerintah yang tidak hanya sebagai regulator tetapi juga operator pada industri gula. Peran sebagai operator tersebut antara lain terlihat pada kepemilikan PG dimana 80 persen PG yang ada di Indonesia dimiliki oleh negara. Persoalan menjadi semakin serius mengingat seluruh PG milik negara tersebut secara ekonomi tidak efisien (Pakpahan, 2003; Indraningsih dan Malian, 2006). Indikasi lainnya adalah ditetapkannya gula sebagai barang dalam pengawasan seperti tercantum dalam Keputusan Presiden (Keppres) No. 57/2004 dan keluarnya Surat Keputusan (SK) Menteri Perindustrian dan Perdagangan (Menperindag) No. 643/2002, yang diperbarui dengan SK 527/2004 tentang Ketentuan Impor Gula (KIG), yang

29 mengatur harga gula patokan petani (HPP), tarif dan kuota impor, penentuan importir, serta segmentasi pasar gula memberikan peluang besar bagi pemerintah, pabrik gula milik negara dan BUMN perdagangan mendapatkan rente ekonomi. Terlebih lagi regulasi ini dikeluarkan dalam kerangka mencapai swasembada gula dan untuk melindungi petani tebu dari persaingan tidak adil dengan gula impor sehingga aktivitas perburuan rente yang ditimbulkannya luput dari perhatian masyarakat dan peneliti. Penelitian, kajian dan rekomendasi untuk meningkatkan kinerja industri dan swasembada gula nasional telah banyak dilakukan. Namun demikian sebagian besar penelitian tersebut lebih menekankan pada pentingnya perbaikan aspek teknologi, kebijakan protektif dan kelembagaan ekonomi namun kurang memperhatikan faktor dinamika politik diantara berbagai kelompok kepentingan. Selain itu berbagai penelitian tersebut menganggap struktur pasar gula bersifat kompetitif, menggunakan model statik dan jika dilakukan analisis pada kondisi oligopolistik itu hanya diasumsikan. Itulah sebabnya analisis swasembada gula yang komprehensif tidak memadai jika dilakukan hanya dari pendekatan ekonomi semata tanpa mempertimbangkan faktor kompetisi dari berbagai kelompok kepentingan, dan pada bagian inilah penelitian ini memiliki perbedaan dan melengkapi sejumlah penelitian kebijakan pergulaan yang telah dilakukan Perumusan Masalah Karakteristik industri gula Indonesia sejak pemerintah menetapkan gula sebagai barang dalam pengawasan melalui Keppres 57/2004 relatif rumit. Produksi gula dibedakan menjadi Gula Kristal Putih (GKP) berbasis tebu dan

30 Gula Kristal Rafinasi (GKR) berbasis Gula Kristal Mentah (GKM) impor. Akibatnya pasar gula menjadi tersegmentasi dimana GKP untuk konsumsi rumahtangga sementara GKR untuk keperluan industri, dan untuk kedua jenis produk tersebut Indonesia tercatat sebagai negara importir neto. Segmentasi pasar selanjutnya mempengaruhi kebijakan, prosedur, dan alokasi kuota impor. Struktur pasar gula domestik pun saat ini ditandai dengan tingginya konsentrasi produsen yang didominasi oleh empat kelompok perusahaan penghasil gula terbesar yaitu Sugar Group Company (SGC), PTPN X, XI, dan PT. RNI. Selain itu ketiga kelompok produsen yang disebut terakhir bersama PTPN IX menghasilkan sekitar 50 % produksi GKP dan mereka merupakan Importir Terdaftar (IT) gula yang berdasarkan regulasi pemerintah mendapatkan lisensi untuk melakukan importasi gula berbasis tebu. Dengan demikian produsen GKP berpotensi melakukan pengendalian produksi gula dalam negeri (supply management). Gambar 2 menyajikan model kebijakan impor gula Indonesia ketika volume impor dibatasi dengan tarif dan kuota, dan pasar gula dalam negeri bersifat oligopolistik. Penawaran domestik dinyatakan dengan S sementara permintaan domestik adalah D 0. Sebagai negara kecil maka Indonesia adalah penerima harga di pasar gula dunia, sehingga pada perdagangan bebas harga gula domestik sama dengan harga paritas impornya (P w ), dan permintaan domestik adalah 0Q 1 sementara produksi domestik 0Q 3. Kekurangannya dipenuhi dari impor sebanyak Q 3 Q 1. Jika pemerintah menetapkan kuota impor Q 2 Q 4 dan importir berkompetisi untuk mendapatkan kuota tersebut maka harga yang terjadi adalah P t. Namun jika pasar gula bersifat oligopolistik dan terjadi pembatasan jumlah importir (hanya

31 untuk IP dan IT gula) maka produsen gula domestik dalam upaya maksimisasi profit menghadapi kurva permintaan D 1, karena Q 2 Q 4 dipenuhi dari impor, dan menghasilkan output ketika penerimaan marjinal (MR) sama dengan biaya marjinal (MC). Harga yang terjadi kemudian adalah P m karena produsen domestik menghasilkan 0Q 3 dan impor menjadi Q 3 Q 2. P S P m P t P w c g a d b x y f z MR (λ=1) D 1 (λ=0) D 0 0 Q 3 Q 2 Q 4 Q 1 Q Sumber: Diadaptasi dari Kennedy and Schmitz (2009) Gambar 2. Perburuan Rente di Industri Gula Indonesia Keterangan: λ = parameter kekuatan pasar Dengan menggunakan harga paritas impor (P w ) sebagai opportunity cost sumberdaya maka pembatasan impor gula pada struktur pasar yang oligopolistik menyebabkan harga gula lebih tinggi dari pada pasar kompetitif. Akibatnya produsen menikmati rente ekonomi P m cap w sementara rente dari kuota impor sebesar cxab, lebih besar dari rente pada kondisi persaingan dybf. Hal ini dimungkinkan karena para importir umumnya adalah processor dan produsen gula yang mendapatkan fasilitas Importir Produsen (IP) dan Importir Terdaftar (IT) sesuai dengan SK Menperindag Nomor 527/2004. Rente dari kuota impor sebagian diterima pemerintah dalam bentuk pajak impor (abdg) dan selebihnya

32 diterima importir (cxdg) karena importir membeli pada harga dunia (P w ), membayar pajak impor P w P t dan menjual gula impor di dalam negeri dengan harga P m. Rente ekonomi yang dinikmati produsen dan importir tersebut menurut Tullock, Krueger, dan juga Posner seluruhnya tergerus dalam aktivitas perburuan rente, sementara penerimaan pemerintah habis untuk biaya administrasi dan manajemen. Hal ini dikarenakan penentuan importir dan alokasi kuota tidak dilelang tapi sepenuhnya merupakan diskresi yang dimiliki birokrat. Pada situasi ini maka para calon pemburu rente (potential rent seekers) bersedia mengeluarkan biaya hingga sebesar P m -P w per unit gula yang diimpor untuk mendapatkan lisensi dan kuota impor. Dengan demikian pemborosan sumberdaya di industri gula nasional adalah penjumlahan segitiga Harberger (xbz) dan segi empat Tullock (P m xbp w ). Luas segitiga Harberger (xbz), yang menyatakan Dead Weight Loss (DWL), dihitung dengan memanfaatkan nilai elastisitas. Jika elastisitas permintaan gula di dalam negeri ΔQ P (ε ) = maka ΔP Q ε ΔP Q ΔQ = P sehingga 1 DWL = ΔQ ΔP atau ε ΔP Q ΔP ε ( ΔP) DWL = = 2 2P 2P Pertanyaannya kemudian adalah apakah produsen gula yang relatif terkonsentrasi tersebut memiliki kekuatan pasar (market power), dan berapa besar, dalam mempengaruhi harga gula domestik? Bagaimana respon konsumen (demand) dan produsen (supply) terhadap perubahan harga pada struktur pasar yang oligopolistik tersebut? Berapa besar dan bagaimana distribusi rente yang diterima pemerintah dan berbagai kelompok kepentingan lain di industri gula Indonesia? Seberapa serius biaya sosial yang diakibatkan aktivitas perburuan 2 Q.

33 rente tersebut dan bagaimana hubungannya dengan aktivitas lobi produsen dan pencapaian tingkat swasembada? Pertanyaan-pertanyaan tersebut absen dari berbagai penelitian kebijakan pergulaan nasional meskipun ia telah menimbulkan beban ekonomi besar bagi masyarakat. Oleh karena itu penelitian ini selain memberikan jawaban atas pertanyaan tersebut, ia juga menghasilkan alternatif rekomendasi kebijakan dalam mengatasi persoalan pergulaan nasional Tujuan Penelitian Penelitian ini memiliki tujuan utama menemukan penjelasan mengenai kebijakan pergulaan yang protektif dan merumuskan alternatif kebijakan pergulaan yang kondusif bagi pencapaian swasembada yang efisien. Selain itu ia juga memiliki tujuan tambahan, yaitu: 1. Mengestimasi tingkat kekuatan pasar yang dimiliki produsen pada pasar gula dalam negeri yang bersifat oligopolistik. 2. Menentukan tingkat responsivitas konsumen dan produsen terhadap perubahan harga gula domestik. 3. Mengestimasi nilai rente ekonomi yang terjadi di industri gula dan distribusinya diantara berbagai kelompok kepentingan. 4. Mengestimasi besarnya biaya sosial yang ditimbulkan dari aktivitas perburuan rente di industri gula nasional. 5. Menguji hubungan antara aktivitas lobi/tekanan politik yang dilakukan produsen dengan pencapaian tingkat swasembada dan besarnya rente ekonomi.

34 1.4. Manfaat Penelitian Penelitian ini selain mengungkap (uncover) persoalan ekonomi dan kelembagaan yang dihadapi industri dan perdagangan gula, ia juga memberikan insight terhadap banyaknya konflik kepentingan diantara berbagai kelompok dalam mengambil manfaat regulasi yang banyak mengatur industri gula. Dari perspektif hak penguasaan (property right), individu atau kelompok akan melakukan investasi dengan mempengaruhi spesifikasi penetapan regulasi melalui berbagai lobby terhadap otoritas pembuat regulasi. Investasi dilakukan dalam bentuk kontribusi dana kampanye, pemberian dukungan suara pemilihan, atau sumbangan finansial lainnya. Oleh karena itu kontributor terbesar umumnya adalah mereka yang aktivitas ekonominya dilindungi oleh banyak regulasi dan kebijakan pemerintah dan mereka yang mendapatkan manfaat dari banyaknya regulasi atau kebijakan tersebut antara lain adalah pelaku usaha pergulaan. Oleh karena itu penelitian ini dapat memberikan kontribusi teoritis dan praktis pada pengungkapan hubungan antara aktivitas lobi dengan manfaat transfer kebijakan guna memperbaiki industri pergulaan nasional Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian Penelitian ini memusatkan perhatian pada kompetisi berbagai kelompok kepentingan yaitu produsen, konsumen, serta pemerintah dalam mempengaruhi proses pembuatan dan implementasi kebijakan swasembada gula. Analisis ekonomi politik yang digunakan adalah kombinasi model oligopolistik dinamik dengan fungsi preferensi politik (political preference function) untuk mengungkap preferensi kebijakan pemerintah terhadap berbagai kelompok kepentingan pada

35 berbagai rezim kebijakan terutama setelah keluarnya SK Menperindag Nomor 643/2002. Industri gula Indonesia terdiri dari industri gula konsumsi yang dihasilkan dari penggilingan tebu untuk memenuhi konsumsi rumahtangga dan industri gula rafinasi untuk keperluan industri (terutama industri makanan dan minuman serta farmasi) yang bahan bakunya berasal dari gula mentah impor. Bila industri gula konsumsi telah ada sejak zaman penjajahan Belanda tahun 1920an, industri gula rafinasi mulai berkembang di Indonesia sejalan dengan pertumbuhan industri makanan dan minuman pada awal tahun Karena pertimbangan ketersediaan data yang relatif terbatas dari industri gula rafinasi tersebut maka analisis ekonomi politik dalam penelitian ini ditekankan pada industri gula konsumsi. Fungsi preferensi politik pada penelitian ini digunakan untuk mendapatkan bobot politik berbagai kelompok kepentingan sebagai proksi terhadap pengeluaran lobi dan tekanan politik yang dilakukan berbagai kelompok kepentingan pada tingkat swasembada tertentu bukan mencari tingkat swasembada optimal pada bobot politik tertentu. Seperti halnya penelitian lain yang menggunakan data sekunder, penelitian ini memiliki keterbatasan dalam menjelaskan aspek kualitatif dari fenomena ekonomi politik pergulaan. Oleh karena itu untuk mengatasi persoalan ini peneliti melengkapi dengan informasi yang relevan dari berbagai sumber lain seperti hasil penelitian terdahulu, informasi dari media masa cetak, elektronik ataupun media online yang relevan dengan fenomena yang dianalisis. Estimasi biaya sosial perburuan rente hanya terbatas pada perburuan yang diakibatkan oleh hambatan perdagangan dalam bentuk tarif dan kuota impor. Oleh

36 karena itu hasil yang didapat bersifat underestimate karena perburuan rente juga terjadi akibat segementasi pasar gula antara gula konsumsi berbasis tebu dengan gula rafinasi berbasis gula mentah impor. Indikasinya adalah ditemukannya gula rafinasi illegal dan yang merembes ke pasar gula konsumsi yang menimbulkan konsekuensi biaya tambahan untuk penanganannya (unnecessary cost) Kebaruan Penelitian 1. Intervensi pemerintah terhadap industri gula nasional umumnya didekati dengan teori kepentingan publik sehingga tidak dapat mengungkap banyak kepentingan di balik kebijakan tersebut. Dalam penelitian ini analisis dilakukan dengan pendekatan teori kelompok kepentingan menggunakan lobbying model atau pressure group model sehingga dapat mengungkap motif ekonomi politik yang mendasari lahir dan dipertahankannya sebuah kebijakan meskipun kebijakan tersebut tidak efisien. 2. Penelitian ekonomi politik pertanian umumnya didasarkan pada struktur pasar kompetitif. Pada penelitian ini analisis dilakukan pada struktur oligopolistik dan adanya market power tidak diasumsikan tapi diuji. Selain itu model ekonometrik-politik yang digunakan umumnya tidak mempertimbangkan ketidak-stasioneran data yang banyak dijumpai pada data ekonomi sehingga hubungan antar variabel ekonomi-politik secara statistik tidak valid (spurious). Pada penelitian ini hubungan antar variabel ekonomi-politik dianalisis dengan mengakomodasikan stasioneritas data.

37 II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Teori Intervensi Pemerintah Penjelasan mengenai peranan pemerintah dalam perekonomian dan penentuan kebijakan yang diambil telah menjadi perdebatan yang lama di kalangan pemerhati ekonomi. Intervensi pemerintah pada produksi dan pemasaran produk pertanian merupakan fenomena universal. Beberapa pola intervensi bersifat umum untuk setiap negara terlepas dari latar belakang budaya, sejarah, sosiologis, dan lokasi geografi. Namun demikian terdapat tendensi kebijakan yang mendiskriminasi pertanian di negara berkembang dengan beban perpajakan sementara subsidi yang besar diberikan ke pertanian di negara maju (Swinnen and Zee, 1993). Selain itu lingkungan politik yang melingkupi kebijakan pertanian pada satu negara pun selalu berbeda dari waktu kewaktu seperti halnya perbedaan lingkungan politik antar negara pada waktu tertentu. Oleh karena itu eksaminasi landasan berfikir ekonomi makro dan mikro dari politik kebijakan pertanian tersebut dapat menjelaskan mengapa terdapat perbedaan mencolok dalam kebijakan yang diambil. Kajian ekonomi tentang intervensi pemerintah pada produksi, pemasaran dan harga komoditi pertanian dapat diklasifikasikan ke dalam dua tradisi pemikiran berbeda (Swinnen and Zee, 1993), sementara Barret (1999) mengelompokkan menjadi tiga dengan menyertakan model mikroekonomi perilaku individual untuk menyelidiki ekonomi kebijakan pertanian. Namun karena model mikroekonomi merupakan model representasi agen (representative

38 agent model), maka model tersebut umumnya mengabaikan preferensi yang saling bertentangan diantara anggota masyarakat yang heterogen dan hasil kompetisi untuk mengejar kepentingan yang saling berseberangan Teori Kepentingan Publik Tradisi pemikiran pertama berdasarkan ekonomi kesejahteraan Pigovian yang melakukan rekonsiliasi preferensi individu kedalam Teori Kepentingan Publik (Public Interest Theory) dan intervensi pemerintah diperlukan terutama untuk mengatasi persoalan kegagalan pasar yang ditimbulkan karena kompetisi yang tidak sempurna, adanya eksternalitas dan barang publik, serta industri yang memiliki fungsi biaya menurun (decreasing cost industries). Teori ini memandang pemerintah sebagai agen pelayan publik memiliki tujuan mulia untuk memperbaiki kegagalan pasar karena pada kondisi tersebut harga yang terjadi gagal menjelaskan kelangkaan sumberdaya yang digunakan. Namun demikian keterlibatan pemerintah adalah netral dari berbagai kepentingan karena didukung oleh para perencana profesional handal dimana kepentingan politik tidak nampak (Barrett, 1999). Pendekatan ini menekankan mengapa ekonomi pasar gagal berfungsi secara efisien dalam mengalokasikan dan mendistribusikan sumberdaya dan untuk mengatasi kegagalan pasar negara menghasilkan barang publik dengan menginternalisasikan manfaat dan biaya sosial kedalam proses produksi, dan secara efektif mengatur industri yang memiliki struktur biaya menurun serta mendistribusikan manfaat secara optimal. Teori kebijakan ekonomi ortodok yang berlandaskan premis normatif untuk menemukan kebijakan ekonomi optimum

39 sangat relevan dengan kerangka kerja maksimisasi kemakmuran sosial ini. Namun jika terdapat kebijakan yang non optimal, hal tersebut dikarenakan kurangnya pengetahuan dan buruknya manajemen pemerintah (Swinnen and Zee, 1993) Teori Kelompok Kepentingan Tradisi yang kedua berasal dari teori kelompok kepentingan (Interest Group Theory) yang memusatkan perhatian pada peranan berbagai kelompok kepentingan (interest group) dan perilaku birokrasi (bureaucratic behavior). Pendekatan ini memberikan penekanan pada ketidaknetralan pemerintah dalam melakukan intervensi, karena seperti pelaku ekonomi lain, pemerintah memiliki interest tertentu sehingga boleh jadi akan melahirkan kebijakan yang gagal. Kehadiran kelompok kepentingan dalam studi merupakan konsekuensi logis dari adanya kepentingan tersendiri dari birokrat, politisi, dan kelompok-kelompok penekan (pressure group). Pendekatan ini dapat dilihat sebagai reaksi terhadap pendekatan pigovian yang menolak anggapan bahwa pemerintah didalam mengatasai ketidaksempurnaan pasar melakukan koreksi dengan cara yang sempurna dan tanpa biaya. Intervensi pemerinah pada pasar mungkin saja gagal memperbaiki ketidaksempurnaan pasar dan bahkan dapat membuatnya menjadi lebih buruk (government failure). Teori ini memusatkan perhatian pada alokasi sumberdaya publik di dalam pasar politik dengan mengkaji perilaku berbagai kelompok kepentingan, termasuk politisi dan birokrat. Menurut pendekatan ini pemerintah tidak lebih dari sekumpulan lembaga eksekutif dan legislatif yang memilki kekuasaan dan keinginannya sendiri. Pendekatan ini menganalisis bagaimana agen-agen