BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Setiap manusia memiliki kebutuhan pokok yang harus dipenuhi. Kebutuhan pokok dalam istilah lainnya disebut kebutuhan primer. Kebutuhan primer terdiri dari sandang, pangan dan papan. Sandang berarti pakaian, pangan berarti kebutuhan fisiologis seperti makan dan minum, sedangkan papan berarti tempat tinggal untuk seseorang menetap dan berlindung. Tanah dibutuhkan untuk membangun tempat tinggal. Membangun tempat tinggal tanpa menggunakan tanah tidak mungkin dapat dilaksanakan. Tempat tinggal dapat dibangun secara vertikal sepertihalnya rumah susun dan apartemen, namun tetap saja dibutuhkan tanah sebagai tumpuan bangunan vertikal tersebut. Selain dibutuhkan untuk membangun tempat tinggal, tanah dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan pangan melalui pertanian. Tanah yang subur dapat menghasilkan sumber pangan seperti sayuran dan buah-buahan dengan kuantitas dan kualitas yang baik. Permasalahan mengenai tanah sangat berkaitan dengan permasalahan kehidupan. Menurut Kartasapoetra, tanah yang menjadi tumpuan hidup manusia jumlahnya statis, namun manusia yang hidupnya bertumpu pada tanah tersebut jumlahnya terus berkembang.
Pendayagunaan tanah secara berlebihan serta ditambah pengaruh-pengaruh alam akan menyebabkan instabilitas kemampuan tanah. 1 Jumlah tanah yang statis dikarenakan sifat tanah yang tidak bisa diproduksi. Tanah jumlahnya statis, namun kebutuhan terhadap tanah tersebut terus bertambah. Seiring berkembangnya waktu harga tanah akan terus mengalami peningkatan. Atas dasar tanah merupakan hal yang penting bagi kehidupan serta atas dasar tanah memiliki nilai ekonomis untuk diperjualbelikan menyebabkan timbul potensi terjadinya perselisihan antara pihak-pihak yang memiliki kepentingan terhadap tanah tersebut. Betapa pentingnya tanah terkadang orang sampai rela mempertaruhkan nyawanya demi mempertahankan tanah tersebut. Ada pepatah jawa yang menyebutkan sanyari bumi sadumuk batuk ditohi pati yang artinya demi sejari kepala sejengkal tanah akan dibela sampai mati. 2 Pasal 1457 KUHPerdata (burgerlijk wetboek) menyebutkan, jual beli adalah suatu perjanjian dimana pihak yang satu (Penjual) mengikatkan dirinya untuk menyerahkan suatu kebendaan dan pihak yang lain (pembeli) membayar harga yang telah dijanjikan. Berdasarkan Pasal 1458 KUHPerdata (burgerlijk wetboek), jual beli dianggap telah terjadi antara kedua belah pihak seketika saat penjual dan pembeli mencapai kata sepakat mengenai 1 Kartasapoetra, et.al., 1984, Hukum Tanah Jaminan UUPA bagi Keberhasilan Pendayagunaan Tanah, Bina Aksara, Bandung. hlm. 1. 2 Mochammad Tauchid, 1952, Masalah Agraria sebagai masalah Penghidupan dan Kemakmuran Rakjat Indonesia, Tjakrawala, Djakarta. hlm. 6.
benda yang diperjualbelikan beserta harganya. 3 Kesimpulan dari ketentuan Pasal 1457 KUHPerdata jucnto Pasal 1458 KUHPerdata yaitu jual beli terjadi ketika ada kesepakatan mengenai barang dan harga, sekalipun harga belum dibayar dan hak kebendaan belum diserahkan. Artinya penjual terikat untuk menyerahkan hak kebendaan dan pembeli terikat untuk membayar harga. Pasal 5 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (untuk selanjutnya disebut UUPA), berbunyi : Hukum Agraria yang berlaku atas bumi, air, dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan Negara yang berdasarkan atas persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam undang-undang ini dan dengan peraturan perundang-undangan lainnya, segala sesuatu dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama. Berdasarkan Pasal 5 tersebut di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa terhadap segala sesuatu mengenai tanah berlaku hukum adat sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara berdasarkan atas persatuan bangsa dengan sosialisme serta peraturan perundang-undangan, dengan mengindahkan unsur-unsur hukum agama. Pasal 5 tersebut menyebabkan KUHPerdata yang menyangkut tentang tanah tidak berlaku lagi di Indonesia. Termasuk Pasal 1457 KUHPerdata jucnto Pasal 1458 KUHPerdata juga tidak berlaku, sehingga dengan adanya kesepakatan jual 3 R. Subekti dan R. Tjitrosudibio, 2004, Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, cetakan ke-34, Pradnya Paramita, Jakarta. hlm. 366.
beli mengenai objek tanah dan harga tanah tidak bisa dianggap telah terjadi jual beli. Jual beli hak atas tanah di Indonesia harus memenuhi sifat-sifat jual beli berdasarkan hukum adat. Menurut Maria S.W. Sumardjono, sifat-sifat jual beli tanah menurut hukum adat terdiri dari: 1. Tunai Tunai artinya penyerahan hak atas tanah oleh pemilik tanah (penjual) dilakukan bersamaan dengan pembayaran harganya oleh pihak lain (pembeli). Dengan perbuatan hukum jual beli tersebut, maka seketika itu juga terjadi peralihan hak atas tanah. Harga yang dibayarkan pada saat penyerahan hak tidak harus lunas atau penuh dan hal ini tidak mengurangi sifat tunai tadi. Kalau ada selisih/sisa dari harga, maka hal ini dianggap sebagai utang pembeli kepada penjual yang tunduk pada hukum utang piutang. 2. Riil Riil, artinya kehendak atau niat yang diucapkan harus diikuti dengan perbuatan yang nyata-nyata menunjukkan tujuan jual beli tersebut, misalnya dengan diterimanya uang oleh penjual, dan dibuatnya perjanjian di hadapan kepala desa. 3. Terang Terang, artinya untuk perbuatan hukum tersebut haruslah dilakukan dihadapan kepala desa sebagai tanda bahwa perbuatan itu tidak melanggar ketentuan hukum yang berlaku. 4 Ketiga sifat jual beli menurut hukum adat tersebut di atas harus terpenuhi secara kumulatif. Kumulatif artinya bersifat kumulasi, penggabungan, pengumpulan. 5 Arti dari kumulasi itu sendiri adalah penyatuan atau penggabungan. 6 Sifat-sifat jual beli menurut hukum adat harus terpenuhi secara kumulatif mempunyai implikasi, apabila salah satu 4 Maria S.W. Sumardjono, 1993, Aspek Teoritis Peralihan Hak Atas Tanah Menurut UUPA, Mimbar Hukum, no.18/x/93. 5 Andi Hamzah, 1986, Kamus Hukum, Ghalia Indonesia, Jakarta. hlm. 337. 6 Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa, 1989, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Cetakan kedua, Balai Pustaka, Jakarta. hlm. 475.
sifat jual beli menurut hukum adat tidak terpenuhi, maka belum terjadi jual beli menurut hukum adat. Jual beli hak atas tanah menurut KUHPerdata berbeda dengan jual beli hak atas tanah menurut hukum adat. Dalam KUHPerdata dengan kata sepakat mengenai barang dan harga barang saja sudah bisa dikatakan telah terjadi jual beli, sedangkan dalam jual beli menurut hukum adat kata sepakat mengenai barang dan harga barang saja belum bisa dikatakan telah terjadi jual beli, apabila sifat-sifat jual beli menurut hukum adat (tunai, riil, dan terang) belum terpenuhi. Pasal 28 C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, berbunyi : Setiap orang berhak mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasarnya, berhak mendapat pendidikan dan memperoleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan teknologi, seni dan budaya, demi meningkatkan kualitas hidupnya dan demi kesejahteraan umat manusia. Ketentuan Pasal 28 C ayat (1) tersebut di atas merupakan suatu amanah dari konstitusi yang dapat diartikan bahwa negara menjamin hak warga negara untuk berkembang dan meningkatkan kualitas hidupnya melalui pemenuhan kebutuhan dasar (sandang, pangan, dan papan). Guna menjamin warga negaranya mampu memenuhi kebutuhan dasar, negara dapat melakukan berbagai upaya yang salah satunya adalah mengeluarkan regulasi atau peraturan.
Berdasarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2012 Perubahan Atas Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 1997 Tentang Ketentuan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah (untuk selanjutnya disebut Per.Ka.BPN 8/2012), pembuatan akta jual beli dapat dilakukan ketika harga sudah dibayar lunas. Pada Lampiran Per.Ka.BPN 8/2012, diketahui bahwa dalam format baku akta jual beli pada bagian premisnya terdapat kalimat Pihak Pertama mengaku telah menerima sepenuhnya uang tersebut di atas dari Pihak Kedua dan untuk penerimaan uang tersebut akta ini berlaku pula sebagai tanda penerimaan yang sah (kwitansi), konsekuensinya adalah pembuatan akta jual beli baru bisa dilakukan ketika penjual sudah menerima sepenuhnya sejumlah harga dari jual beli hak atas tanah. Sebelum adanya Per.Ka.BPN 8/2012, format baku akta jual beli tidaklah dicetak oleh Pejabat Pembuat Akta Tanah, melainkan dicetak oleh negara, sehingga Pejabat Pembuat Akta Tanah harus membeli blanko akta jual beli yang dicetak oleh pemerintah. Mustofa berpendapat bahwa blanko akta jual beli mengharuskan harga jual beli sudah dibayar lunas pada saat ditandatanganinya akta jual beli. 7 Keharusan dibayar lunas tersebut menyebabkan ketika orang akan membeli tanah, namun belum dapat membayar harga tanah secara lunas, maka terhadap jual beli hak atas tanah 48. 7 Mustofa, 2010, Tuntunan Pembuatan Akta-Akta PPAT, Karya Media, Yogyakarta. hlm.
tersebut belum dapat dilakukan pembuatan akta jual beli hak atas tanah dihadapan Pejabat Pembuat Akta Tanah. Ada beberapa alasan bagi Pejabat Pembuat Akta Tanah untuk menolak membuat akta tanah diantaranya sebagaimana telah disebutkan dalam Pasal 39 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, antara lain sebagai berikut : a. mengenai bidang tanah yang sudah terdaftar atau hak milik atas satuan rumah susun, kepadanya tidak disampaikan sertipikat asli hak yang bersangkutan atau sertipikat yang diserahkan tidak sesuai dengan daftar-daftar yang ada di Kantor Pertanahan; atau b. mengenai bidang tanah yang belum terdaftar, kepadanya tidak disampaikan: 1) surat bukti hak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 ayat (1) atau surat keterangan Kepala Desa/Kelurahan yang menyatakan bahwa yang bersangkutan menguasai bidang tanah tersebut sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24 ayat (2); dan 2) surat keterangan yang menyatakan bahwa bidang tanah yang bersangkutan belum besertipikat dari Kantor Pertanahan, atau untuk tanah yang terletak di daerah yang jauh dari kedudukan Kantor Pertanahan, dari pemegang hak yang bersangkutan dengan dikuatkan oleh Kepala Desa/Kelurahan; atau c. salah satu atau para pihak yang akan melakukan perbuatan hukum yang bersangkutan atau salah satu saksi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 38 tidak berhak atau tidak memenuhi syarat untuk bertindak demikian; atau d. salah satu pihak atau para pihak bertindak atas dasar suatu surat kuasa mutlak yang pada hakikatnya berisikan perbuatan hukum pemindahan hak; atau e. untuk perbuatan hukum yang akan dilakukan belum diperoleh izin Pejabat atau instansi yang berwenang, apabila izin tersebut diperlukan menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku; atau f. obyek perbuatan hukum yang bersangkutan sedang dalam sengketa mengenai data fisik dan atau data yuridisnya; atau g. tidak dipenuhi syarat lain atau dilanggar larangan yang ditentukan dalam peraturan perundangundangan yang bersangkutan.
Menurut Indra Gani, ketika pembuatan akta jual beli belum bisa dilakukan, karena sebab tertentu misalnya tanahnya masih dibebani hak tanggungan ataupun belum dipenuhinya syarat-syarat jual beli hak milik atas tanah, maka dapat dibuat suatu perjanjian pendahuluan berupa pengikatan jual beli hak atas tanah. Melalui pengikatan jual beli hak milik atas tanah pihak penjual dan pihak pembeli bersepakat untuk dikemudian hari akan melaksanakan pembuatan akta jual beli. 8 Pengikatan jual beli hak atas tanah tersebut dapat dibuat dengan disertai pembayaran uang muka maupun tanpa pembayaran uang muka. Pengikatan jual beli hak atas tanah dapat dibuat dalam bentuk bawah tangan maupun dalam bentuk akta otentik yang dibuat oleh atau dihadapan notaris sebagai pejabat umum. Berdasarkan Pasal 37 ayat (1) Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah (untuk selanjutnya disebut Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997), menyebutkan : Peralihan hak atas tanah dan hak milik atas satuan rumah susun melalui jual beli, tukar menukar, hibah, pemasukan dalam perusahaan dan perbuatan hukum pemindahan hak lainnya, kecuali pemindahan hak melalui lelang hanya dapat didaftarkan jika dibuktikan dengan akta yang dibuat oleh PPAT yang berwenang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Konsekuensi hukum dari ketentuan Pasal 37 ayat (1) tersebut yaitu kecuali pemindahan hak melalui lelang, perjanjian jual beli selain dalam bentuk akta tanah yang dibuat oleh Pejabat Pembuat Akta Tanah tidak bisa 8 Indra Gani, 2012, Pembuatan Akta Perjanjian Pengikatan Jual Beli Tanah dan Bangunan Oleh Notaris, Tesis, Program Studi Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. hlm. 37.
digunakan sebagai dasar pendaftaran tanah. Hal tersebut ternyata tidak berlaku mutlak, pengecualian Pasal 37 ayat (1) diatur pada Pasal 37 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997, yang menyebutkan : Dalam keadaan tertentu sebagaimana yang ditentukan oleh Menteri Kepala Kantor Pertanahan dapat mendaftar pemindahan hak atas bidang tanah hak milik, yang dilakukan di antara perorangan warga negara Indonesia yang dibuktikan dengan akta yang tidak dibuat oleh PPAT, tetapi yang menurut Kepala Kantor Pertanahan tersebut kadar kebenarannya dianggap cukup untuk mendaftar pemindahan hak yang bersangkutan. Selanjutnya perlu untuk diketahui yang dimaksud keadaan tertentu. Penjelasan Pasal 37 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 telah memberikan penjelasan mengenai keadaan tertentu, yaitu untuk daerahdaerah yang terpencil dan belum ditunjuk PPAT Sementara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (2), untuk memudahkan rakyat melaksanakan perbuatan hukum mengenai tanah. Salah satu permasalahan hukum yang muncul adalah salah satu pihak dalam kesepakatan jual beli hak atas tanah tidak mau melaksanakan apa yang telah disepakati. Pihak yang mengingkari dan tidak mau melaksanakan apa yang telah disepakati dalam pengikatan jual beli hak atas tanah adalah pembeli, dapatkah pembeli menuntut agar kesepakatan jual beli hak atas tanah tetap dilaksanakan atau setidak-tidaknya, apabila kesepakatan jual beli hak atas tanah tidak dilaksanakan, uang muka yang telah dibayarkan dikembalikan? Pihak yang mengingkari dan tidak mau melaksanakan apa yang telah disepakati dalam kesepakatan jual beli hak atas tanah adalah penjual, dapatkah penjual berpendapat bahwa uang muka yang telah diterima
adalah telah menjadi haknya, sehingga tidak perlu dikembalikan kepada pembeli? Berdasarkan mesin pencarian pada situs resmi Mahkamah Agung Republik Indonesia dengan menggunakan kata kunci permasalahan tanah dapat ditemukan sekitar 15.800 putusan pengadilan. Data tersebut terdiri dari putusan yang dikeluarkan oleh Pengadilan Negeri, Pengadilan Tinggi di seluruh Republik Indonesia, serta dari Mahkamah Agung Republik Indonesia. 9 Data jumlah tersebut belum termasuk sengketa tanah yang dapat diselesaikan di luar jalur pengadilan. 10 Banyaknya jumlah sengketa tanah di Indonesia menjadikan sengketa tanah menarik untuk dikaji secara ilmiah. Berdasarkan Kamus Besar Bahasa Indonesia, yang dimaksud sengketa adalah segala sesuatu yang menyebabkan perbedaan pendapat, pertengkaran, dan perbantahan, 11 sedangkan menurut Sudarsono sengketa adalah sesuatu yang menyebabkan perbedaan pendapat antara dua pihak atau lebih yang berselisih. 12 Kesimpulan dari dua definisi sengketa tersebut di atas adalah perbedaan pendapat merupakan akibat dari adanya sengketa. Salah satu sengketa jual beli hak milik atas tanah yang terjadi adalah sebagaimana termuat dalam Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia 9 Tanpa Nama, Direktori Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia, http://putusan.mahkamahagung.go.id/main/pencarian/?q=permasalahan+tanah, diakses pada tanggal 2 Oktober 2013 pada pukul 14.45 WIB. 816. 10 Ibid. 11 Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa,1989, Op.Cit. hlm. 12 Sudarsono, 1999, Kamus Hukum, Cetakan Kedua, Rineka Cipta, Jakarta. hlm. 433.
Nomor 2661 K/Pdt/2004 yang objek sengketanya ada di Kota Yogyakarta, namun para pihak yang bersengketa beralamat di kabupaten Magelang (Mungkid). Pihak yang bersengketa sebagaimana dalam putusan tersebut adalah Nyonya Suharni melawan Nyonya Yudi Herawaty dan Tuan Limantoro H.. Majelis Hakim pada Mahkamah Agung Republik Indonesia telah menjatuhkan putusan dengan amar putusan yang pada pokoknya secara hukum Nyonya Yudi Herawaty dan Tuan Limantoro H. (penjual tanah yang telah menerima pembayaran uang muka) membatalkan kesepakatan jual beli tanah secara sepihak tanpa harus mengembalikan uang muka. Putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia tersebut di atas membatalkan putusan Pengadilan Tinggi Jawa Tengah yang memperbaiki putusan Pengadilan Negeri Mungkid yang telah memutus dengan amar pada pokoknya menghukum Nyonya Yudi Herawaty dan Tuan Limantoro H untuk mengembalikan separoh dari uang muka kepada Nyonya Suharni yaitu sebesar Rp. 25.000.000,00 (dua puluh lima juta rupiah) secara tunai. Perbedaan amar putusan Pengadilan Negeri Mungkid dan Pengadilan Tinggi Jawa Tengah dengan amar putusan Mahkamah Agung Republik Indonesia menjadikan kasus tersebut menarik untuk diteliti mengingat satu fakta yang dilihat dari pandangan hukum yang berbeda. Penggunaan terminologi uang muka memiliki konsekuensi yuridis yang perlu dikaji, sehingga digunakan terminologi yang lebih umum yaitu tanda jadi. Menurut Iman Sudiyat, uang muka perbuatan kredit dengan panjer adalah berbeda. Pada transaksi dengan panjer prestasi kedua belah pihak
yang sudah diperjanjikan semula harus dilaksanakan di masa datang dan masing-masing mengikatkan diri untuk itu secara timbal balik. Pada uang muka pada perbuatan kredit salah satu pihak seketika itu sudah melakukan prestasinya yang berakibat mewajibkan kontraprestasi yang sudah atau belum ditetapkan secara terperinci dalam perjanjian. 13 hlm. 69. 13 Iman Sudiyat, 1981, Hukum Adat Sketsa Asas, Cetakan Kedua, Liberty, Yogyakarta.