BAB I Pendahuluan. dapat bertahan hidup. UNHCR mencatat di awal tahun 2015, sekitar 59,5 juta orang.

Transkripsi

1 BAB I Pendahuluan 1.1 Latar Belakang Masalah Tahun 2014 diwarnai dengan peristiwa global yang sering disebut sebagai krisis pengungsi global. Tercatat, jutaan orang terpaksa meninggalkan tempat asalnya agar dapat bertahan hidup. UNHCR mencatat di awal tahun 2015, sekitar 59,5 juta orang. Dari jumlah ini, 19,5 juta berstatus sebagai pengungsi, 1.8 juta berstatus sebagai pencari suaka, dan 38,2 berstatus sebagai internally displaced people (IDP) (UNHCR 2015). Negara berkembang, termasuk Indonesia, memegang peranan penting dalam krisis pengungsi global, yaitu dengan menampung 86% dari jumlah pengungsi. Fenomena ini menunjukkan bahwa Indonesia tidak bisa lepas dari dinamika politik global, kondisi domestik dituntut untuk responsif terhadap perubahan internasional. Dalam krisis pengungsi global, Indonesia berposisi sebagai negara transit yang menghubungkan negara asal pengungsi dan negara tujuan. Posisi ini sangat signifikan bagi negara Asia Pasifik, terutama Australia, sehingga Indonesia disebut sebagai quintessential transit country (Hugo, Tan, and Napitupulu 2014). Secara geografis, Indonesia menghubungkan Australia dengan Asia, Afrika, dan Timur Tengah. Sebagai negara kepulauan, kondisi Indonesia memudahkan pengungsi untuk menjadikan 6

2 Indonesia sebagai batu loncatan. Hal ini berdampak pada banyaknya pengungsi yang memilih Indonesia sebagai rute perjalanan. Diagram 1.1: Rute Migrasi Pengungsi Sumber: IOM Fact and Figures 2015 Peranan ini membuat Indonesia banyak dilalui oleh pengungsi sehingga meningkatkan jumlah pengungsi yang berada di Indonesia. Peningkatan pengungsi di Indonesia cukup signifikan, tercatat jumlah pengungsi naik hingga 30% dari tahun 2014 menuju Di tahun selanjutnya, tren peningkatan masih terjadi dan tidak menunjukkan tanda-tanda penurunan. Tabel 1.1 Jumlah Pengungsi dan Pencari Suaka di Indonesia Tahun Pengungsi Pencari Suaka Total ,386 8,039 14, ,590 7,248 13, ,277 7,911 13, ,830 6,286 10,116 7

3 2013 2,078 8,262 10,340 Sumber: UNHCR Yearly Report Meningkatnya jumlah pengungsi dan peran penting Indonesia sebagai negara transit tidak diikuti dengan kebijakan yang komprehensif dalam penanganan pengungsi. Berakar dari keputusan Indonesia untuk tidak meratifikasi Konvensi Pengungsi tahun 1951, Indonesia tidak terikat dalam keharusan untuk mengakomodasi pengungsi. UNHCR dan IOM kemudian mengisi kekosongan peran Indonesia dalam mengakomodasi kebutuhan pengungsi yang berada di Indonesia. Keberadaan pengungsi di Indonesia mulai mendapatkan perhatian serius dari Pemerintah Indonesia, diawali dari Bali Process; Indonesia dan Australia menyepakati bahwa keberadaan pengungsi beresiko menimbulkan kejahatan transnasional yang berupa penyelundupan manusia. Kesepakatan ini diimplementasikan secara domestik melalui penanganan pengungsi yang lebih terfokus pada upaya untuk membatasi pergerakan pengungsi untuk mencegah tindak penyelundupan manusia. Kebijakan ini tidak diikuti dengan aspek penanganan pengungsi yang lain, seperti akomodasi, penyelamatan, dan penempatan kembali. Dampaknya adalah kondisi di Indonesia disebut Duston sebagai legal vacuum dalam penanganan pengungsi di Indonesia (insideindonesia.org 2017). Titik balik penanganan pengungsi di era Presiden Joko Widodo terjadi pada saat pengungsi Rohingya masuk ke Indonesia pada bulan Mei Perahu pertama masuk perairan Indonesia pada 10 Mei 2015 dengan membawa 578 orang pengungsi dari Rohingya dan Bangladesh. Masyarakat Aceh kemudian tergerak untuk menolong pengungsi tersebut dengan cara membawa mereka ke darat dan memberikan tempat 8

4 tinggal sementara di Lhokseumawe. Dalam beberapa hari selanjutnya, jumlah pengungsi yang masuk semakin meningkat, sehingga Angkatan Laut Indonesia merasa perlu untuk mengambil tindakan darurat untuk mencegah masuknya pengungsi. Beberapa kapal yang ditemukan oleh AL Indonesia ditarik kembali ke luar wilayah Indonesia. Akan tetapi, tindakan ini justru memicu protes dari masyarakat dan elit politik Indonesia. Tindakan AL dinilai tidak manusiawi, dan tidak sesuai dengan keinginan masyarakat. Isu ini bergulir menjadi isu politik, DPR Indonesia misalnya, mengangkat masalah ini ke dalam Sidang Paripurna DPR tanggal 18 Mei Tekanan ini kemudian membuat sikap pemerintah Indonesia melunak, yakni dengan memperbolehkan pengungsi Rohingya untuk masuk ke wilayah Indonesia. Hal tersebut menunjukkan sikap tegas pemerintah Indonesia tidak sejalan dengan solidaritas masyarakat kepada pengungsi. Titik balik selanjutnya adalah pengesahan Peraturan Presiden No. 125 tahun Perpres ini merupakan terobosan besar dalam penanganan pengungsi di Indonesia. Poin penting dari Perpres ini adalah pengakuan negara terhadap status pengungsi, hal yang selama ini hanya dilakukan melalui surat edaran yang diberlakukan oleh Direktorat Jendral Imigrasi. Dengan ini pengakuan status pengungsi berlaku secara lintas institusi di bawah Pemerintah Indonesia. Akan tetapi, perpres ini tidak serta merta membuat Indonesia lebih terbuka terhadap pengungsi, yang terjadi justru sebaliknya. Pemerintah mengangkat pengungsi sebagai isu lintas instrusi, yang melibatkan Kementrian Luar Negeri, Kementrian Politik Hukum dan Keamanan, Kementrian Sosial, Kementrian Hukum dan HAM, Polisi, Militer, dan Pemerintah Daerah. Dengan kata lain, kebijakan ini merupakan penanganan pengugsi yang 9

5 dilakukan secara lebih kompreshensif. Berbeda dengan penanganan pengungsi di era sebelumnya, kebijakan ini tidak hanya terfokus pada aspek penyelundupan manusia akibat keberadaan pengungsi saja, namun juga meliputi aspek penemuan, penampungan, pengamanan, dan pengawasan keimigrasian. Dari dua titik balik tersebut, terdapat kaitan yang hilang yakni solidaritas masyarakat terhadap pengungsi tidak berujung pada keterbukaan kebijakan Indonesia terhadap pengungsi. Pemerintah justru mengambil kebijakan yang komprehensif untuk menangani pengungsi. Di satu sisi pemerintah memberikan perlindungan yang selama ini tidak dicakup dalam regulasi pengungsi, namun di sisi lain pemerintah mengangkat pengungsi sebagai permasalahan politik. Kaitan antara kedua kejadian tersebut dapat dijelaskan melalui pendekatan sekuritisasi, yakni dengan melihat pengungsi bukan sebagai isu yang normal dalam proses birokrasi negara, namun sudah dipolitisasi, bahkan disekuritisasi oleh Pemerintah Indonesia. Bentuk sekuritisasi dalam penanganan pengungsi muncul dalam upaya pemerintah untuk meyakinkan masyarakat bahwa pengungsi adalah ancaman, sehingga perlu diambil tindakan eksepsional untuk mengatasinya. Dampaknya adalah masyarakat menerima penggambaran pemerintah bahwa pengungsi adalah ancaman sehingga membuka jalan untuk proses legislasi kebijakan terhadap pengungsi. Tulisan ini akan membahas proses sekuritisasi yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia dengan melihat dari dua sisi, yaitu upaya pemerintah dalam mengkonstruksikan penanganan pengungsi sebagai ancaman dan upaya pemerintah dalam melegislasi dan mengimplementasikan kebijakan penanganan pengungsi. Konstruksi ancaman dan kebijakan dikaji sebagai bagian yang saling terkait dalam 10

6 proses sekuritisasi. Proses sekuritisasi terfokus pada masyarakat sebagai Audience, yang berusaha untuk diyakinkan pemerintah sebagai Securitizing actor, dalam melihat pengungsi sebagai referent object yang memiliki potensi ancaman. 1.2 Rumusan Masalah Penulis melihat adanya indikasi dalam proses sekuritisasi dalam penanganan pengungsi di Indonesia, yang terlihat dari konstruksi ancaman dan perubahan kebijakan. Dari indikasi tersebut penulis mengajukan rumusan masalah berupa: Bagaimana proses sekuritisasi dalam penanganan pengungsi yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia? 1.3 Tinjauan Literatur Sekuritisasi Dalam Konteks Asia Tenggara dan Asia Pasifik Indonesia terletak dalam dua kawasan sekaligus, yakni di Asia Tenggara dan Asia Pasifik. Proses sekuritisasi di kedua kawasan tersebut secara langsung maupun tidak langsung berpengaruh pada politik domestik di Indonesia. Dalam penelitian ini, penelitian sekuritisasi terdahulu digunakan untuk menentukan konteks politik kawasan yang berlaku dalam proses sekuritisasi di Indonesia. Kecenderungan sekuritisasi ini muncul dalam kebijakan Australia dalam menangani pengungsi yang masuk ke Australia secara ilegal, atau yang sering disebut sebagai manusia perahu. Penelitian Hyndman menunjukkan bahwa kecenderungan sekuritisasi di Australia muncul dari tradisi politik (Hyndman dan Mountz 2008). Sekuritisasi ini berakar dari kebijakan era PM John Howard dan masih diterapkan di era Julia Gillard. Kebijakan ini muncul dalam bentuk penggambaran potensi ancaman yang dibawa oleh pengungsi terhadap nilai-nilai masyarakat Australia. Keberadaan pengungsi di tengah masyarakat dinilai akan menimbulkan gesekan sosial. Hal ini 11

7 diikuti PM Julia Gillard dengan menggunakan sekuritisasi dalam jargon politik berupa border protection, stronger borders dan border security dalam pernyataannya. Hal ini berdampak pada kebijakan untuk menangkal masuknya pengungsi dengan melakukan memberlakukan kebijakan penghentian perahu dan offshore processing (McDonald 2011, 292). Sejalan dengan hal ini, penelitian dari Kneebone menunjukkan bahwa kebijakan sekuritisasi Australia berpengaruh pada implementasi kebijakan penanganan pengungsi di Indonesia (Kneebone 2017). Pada Tahun Australia berusaha memperluas kebijakan sekuritisasi penanganan pengungsi dari lingkup domestik menuju lingkup regional, caranya adalah dengan menjalin kerjasama dengan mitra strategis kawasan. Kerjasama ini berupa penandatanganan dua perjanjian yaitu Regional Cooperative Agreement dan Bali Process. Dua kerjasama ini kemudian diimplementasikan di dalam negeri Indonesia dengan peningkatan kapasitas detensi dan penguatan kapabilitas pengawasan pergerakan pengungsi. Penelitian dari May menunjukkan bahwa sekuritisasi dilakukan dalam isu migrasi oleh elit politik Malaysia dengan menggambarkan pekerja migran sebagai ancaman terhadap kondisi ekonomi sosial dan politik di Malaysia, sehingga diperlukan pembatasan terhadap pekerja migran ilegal. Sekuritisasi dilakukan oleh elit politik Malaysia melalui politik identitas, yaitu dengan membenturkan ideologi dan nilai-nilai bumiputera dengan stigma negatif terhadap pekerja migran dalam penggambaran negatif seperti ilegal dan indon (May 2015, 34). Dampak dari penggambaran negatif ini adalah terjadinya kebijakan yang membatasi pekerja migran yang dibungkus dalam jargon politik seperti Hire Indonesians Last.(May 2015, 37) 12

8 Sekuritisasi dilakukan dengan menggambarkan pekerja ilegal sebagai ancaman terhadap perekonomian Malaysia. Persaingan lapangan kerja digambarkan oleh elit politik Malaysia sebagai ancaman terhadap perekonomian masyarakat Malaysia. Penggambaran ini membuka jalan terhadap kebijakan yang lebih ketat untuk mengusir pekerja ilegal, yaitu melalui Operasi Nyah I dan II. Kebijakan ini kemudian diikuti dengan penyisiran yang dilakukan oleh Ikatan Relawan Rakyat (Rela) yang merupakan organisasi paramiliter yang disokong oleh negara. Tindakan penyisiran dan deportasi ini menimbulkan bentrok fisik, sehingga menimbulkan ketegangan diplomatik antara Indonesia dan Malaysia. Dua penelitan tersebut menunjukkan bahwa Indonesia berada di kawasan yang jamak melakukan sekuritisasi dalam isu migrasi. Baik negara di kawasan Asia Tenggara maupun Asia Pasifik melakukan sekuritisasi terhadap migrasi. Kerjasama yang dilakukan Indonesia dengan negara-negara tersebut membuat Indonesia mengimplementasikan kebijakan dengan pola yang kurang lebih sama terhadap pengungsi Pandangan Mengenai Sekuritisasi Terhadap Pengungsi Penggambaran pengungsi merupakan titik awal dalam proses sekuritisasi, yaitu dengan menggambarkan pengungsi sebagai ancaman, maka tindakan eksepsional dapat diambil. Penggambaran dilakukan dengan menghubungkan pengungsi dengan potensi ancaman yang ditimbulkan. Penelitian Innes menujukkan bahwa di Britania Raya, pengungsi digambarkan membawa potensi ancaman dalam aspek ancaman tradisional, ekonomi, dan identitas sosial.(innes 2010) Ancaman tradisonal dimaknai Innes sebagai ancaman fisik yang dapat ditimbulkan pengungsi kepada masyarakat ataupun negara. 13

9 Sedangkan ancaman ekonomi dimaknai persaingan sumber daya yang akan terpakai untuk memenuhi kebutuhan hidup pengungsi (subsistence security). Ancaman identitas sosial muncul dari perbedaan antara pengungsi dan masyarakat setempat yang berpotensi menimbulkan ketidakcocokan. Sejalan dengan Innes, Lee menggunakan indikator ancaman tersebut ke dalam konteks Indonesia. Lee membagi ancaman menjadi tiga, yaitu ancaman keamanan tradisional, ancaman ekonomi, dan acaman sosial.(lee 2015) Ancaman keamanan tradisional dalam konteks Indonesia meliputi: wilayah dan kedaulatan, keamanan transnasional (penyelundupan, narkoba, dan perdagangan manusia), pemalsuan dokumen, legalitas status pengungsi, pengungsi sebagai kriminal, dan terorisme. Ancaman selanjutnya adalah dalam bidang ekonomi, yang meliputi: beban negara, inflasi, kecemburuan masyarakat, dan permasalahan penanganan yang berkepanjangan. Aspek terakhir adalah ancaman sosial, yaitu identitas, agama, permasalahan sosial, dan gesekan dengan masyarakat. Tulisan dari Lee juga menunjukkan bahwa Pemerintah Indonesia melakukan sekuritisasi terhadap pengungsi melalui pernyataan yang disampaikan dalam media masa (Lee 2015). Lee membandingkan perbedaan perlakuan terhadap pengungsi dalam dua periode, yaitu gelombang pengungsi Indochina ( ) dan gelombang pengungsi baru ( ). Lee menyimpulkan bahwa penanganan pengungsi Indochina berada dalam tahap politisasi, sedangkan pengungsi baru berada dalam tahapan sekuritisasi. Pemerintah melakukan sekuritisasi melalui dua aktor dominan, yaitu Polri dan Dirjen Imigrasi. Kedua aktor tersebut banyak memberikan penggambaran negatif pengungsi di media masa, terutama melalui penyebutan 14

10 imigran gelap sehingga menjadi pengungsi mendapatkan stigma negatif dari masyarakat. Kesimpulan yang dapat diambil dari tinjauan literatur ini adalah tren sekuritisasi terjadi di kawasan Asia Tenggara dan Asia Pasifik, dan berdampak pada implementasi kebijakan terhadap pengungsi di Indonesia. Pengungsi dapat dipandang sebagai ancaman terhadap keamanan dari tiga aspek, yaitu ancaman keamanan tradisional, ekonomi, dan identitas sosial. 1.4 Kerangka Pemikiran Teori Sekuritisasi Tujuan utama dari penggunaan teori sekuritisasi adalah untuk menganalisis konstruksi pengungsi sebagai ancaman bagi masyarakat. Argumen utama dari sekuritisasi adalah perluasan terhadap pemaknaan keamanan, Buzan melihat bahwa keamanan tidak hanya dimaknai secara militeristik, melainkan dapat diperluas ke dalam lima sektor; yakni: militer, politik, ekonomi, lingkungan dan masyarakat (Buzan 1991). Asumsi dasar dari sekuritisasi adalah bahasa dapat digunakan untuk mengubah isu yang normal menjadi eksepsional (Buzan, Waever, & de Wilde 1998). Penggunaan bahasa tersebut bertujuan untuk melegitimasi tindakan eksepsional yang dilakukan dalam rangka merespon permasalahan keamanan. Dalam menganalisis konstruksi ancaman, sekuritisasi terlebih dahulu membagi isu tersebut ke dalam tiga kategori, yaitu sebagai isu yang normal, terpolitisasi, dan tersekuritisasi. Pembagian ini didasarkan pada urgensi isu tersebut, yang diindikasikan melalui sejauh mana keterlibatan pemerintah dalam merespon isu tersebut. Semakin dalam pemerintah terlibat, maka semakin isu tersebut akan semakin tersekuritisasi. 15

11 Dengan kata lain, politisasi yang ekstrem oleh pemerintah terhadap penanganan pengungsi mengindikasikan terjadinya sekuritisasi. Fitur sentral dari teori sekuritisasi terletak pada konsep speech act, yaitu ujaran yang ditujukan untuk mengkonstruksi ancaman. Ancaman ini didefinisikan Buzan sebagai a point of no return and present a solution ; dengan kata lain speech act mengimplikasikan urgensi, bahwa harus ada tindakan yang diambil untuk merespon ancaman. (Buzan, Waever, & de Wilde 1998, 33). Proses ini dimungkinkan karena menurut teori sekuritisasi, ancaman tidaklah statis, melainkan dinamis karena merupakan hasil dari kesepakatan intersubyektif antara pemerintah dan masyarakat yang terbangun melalui interaksi sosial. Dampaknya adalah semua pihak dapat mengangkat isu apapun sebagai permasalahan keamanan. Van Munster menunjukkan bahwa speech act terdiri atas tiga komponen dasar, yaitu (a) adanya ancaman eksistensial dari pengungsi yang berpotensi mengancam kelangsungan hidup (survival) host community. (b) Ancaman tersebut perlu ditangani oleh Pemerintah dengan tindakan eksepsional untuk menjamin kelangsungan hidup warga negara. (c) Kedua komponen tersebut saling menjustifikasi dan melegitimasi terjadinya peralihan dari prosedur yang normal (misal : demokratis) (van Munster 2005: 3, dalam Turner 2011, 107). Analisis sekuritisasi dilakukan dengan memetakan dinamika penanganan pengungsi ke dalam hubungan antar unit sekuritisasi. Sekuritisasi dapat dibagi menajdi securitizing actor, referent object, dan audience (Buzan, Waever, & de Wilde, 1998, 21-23). Securitizing actor didefinisikan sebagai pihak yang melakukan speech act. Dalam konteks penanganan pengungsi, pemerintah memiliki otoritas sekaligus 16

12 legitimasi dalam menyampaikan potensi ancaman kepada masyarakat. Secara spesifik, penelitian ini menempatkan Pemerintah yang diwakili Presiden, Menteri, Militer, Polisi, Kepala Daerah, dan Birokrat sebagai Securitizing actor. Referent object merupakan pihak yang perlu dilindungi akibat ancaman yang muncul penanganan pengungsi. Secara luas, referent object dapat dimaknai sebagai semua hal yang terancam akibat keberadaan pengungsi, contohnya adalah kedaulatan, identitas, dan ikatan sosial. Penelitian ini mengkhususkan pada masyarakat sekitar tempat penampungan pengungsi sebagai pihak yang paling terancam (host commmunity). Pengkhususan ini ditujukan untuk memberikan gambaran yang konkret mengenai dampak dari konstruksi ancaman. Poin selanjutnya dari sekuritisasi terletak pada audience, karena kesuksesan sekuritisasi ditentukan dari penerimaan ancaman oleh audience. Penelitian ini menempatkan masyarakat Indonesia secara luas sebagai audience, karena kebijakan penanganan pengungsi merupakan kebijakan yang berlaku secara domestik. Penerimaan audience atas adanya ancaman dari penanganan pengungsi berdampak pada legitimasi untuk mengangkat masalah penanganan pengungsi ke dalam agenda keamanan. Sebagai sebuah proses, sekuritisasi merupakan dinamika yang tercipta dari interaksi antara securitizing actor dan audience. Secara garis besar proses sekuritisasi ditandai dari dua fenomena, yakni terbangunnya ancaman yang diikuti dengan pengesahan kebijakan eksepsional. Secara lebih rinci, Sjöstedt menggambarkan interaksi tersebut ke dalam empat tahapan (Sjöstedt 2017). Tahap pertama adalah mengkonstruksikan ancaman, yakni dengan mengaitkan pengungsi dengan ancaman sesuai dengan konteks yang berlaku Indonesia. Kedua, menyampaikan penggambaran 17

13 pengungsi sebagai ancaman kepada audience. Ketiga, mengukur sejauhmana penggambaran pengungsi dapat diterima oleh masyarakat. Keempat, mengesahkan kebijakan sebagai respon atas ancaman tersebut. Tahapan tersebut dapat digambarkan dalam bagan berikut: Diagram 1.2: Proses Sekuritisasi Sumber: Oxford References Keempat tahapan tersebut menunjukkan kaitan antara kebijakan yang eksepsional dan speech act. Yakni speech act memberikan legitimasi terhadap kebijakan eksepsional, sehingga kebijakan tersebut lebih mudah untuk diterima masyarakat. Kesuksesan sekuritisasi ditentukan oleh tiga faktor, yaitu audience centered, context dependent, dan power-laden (Balzacq 2005). Pertama sekuritisasi harus mengetengahkan audience, yakni penerimaan masyarakat Indonesia terhadap penggambaran ancaman yang dilakukan oleh pemerintah. Cara ini dapat ditempuh melalui faktor kedua, yakni penggambaran ancaman harus menyesuaikan diri dengan konteks yang berlaku di Indonesia. Pemerintah tidak dapat menetapkan segala jenis isu 18

14 sebagai ancaman, melainkan harus selektif dalam menentukan isu, tergantung pada konteks yang berlaku di masyarakat. Terakhir, Pemerintah menggunakan relasi kuasa dalam proses sekuritisasi, yaitu dalam argumen pemerintah memiliki pengaruh yang lebih kuat daripada masyarakat. Keseluruhan dari proses ini bersifat self referential, yakni pemerintah berperan dalam menentukan hal apa saja yang menjadi ancaman dan bagaimana dampak dari ancaman tersebut. Ketiga faktor tersebut menjadi pertimbangan utama dalam proses sekuritisasi yang dilakukan oleh pemerintah, Konstruksi Pengungsi Sebagai Ancaman Indikasi sekuritisasi ditunjukkan dengan upaya speech act yang dilakukan oleh pemerintah sebagai securitizing actor. Speech act ini meliputi pernyataan yang merujuk kepada ancaman eksistensial, survival of referent object, dan ajakan untuk segera mengambil tindakan. Ketiga hal ini menjadi indikasi kuat atas berjalannya proses sekuritisasi. Buzan berpendapat bahwa konstruksi ancaman harus berupa ancaman eksistensial, yakni ancaman yang menyangkut hidup matinya masyarakat, terutama host community. Akan tetapi konstruksi ini juga tidak dapat mengambil bentuk yang terlalu ekstrim, karena harus menghasilkan felicity condition yang menjamin penerimaan masyarakat terhadap isu tersebut. Dengan kata lain, isu pengungsi dapat digambarkan sebagai ancaman melalui berbagai macam cara, akan tetapi kesuksesan sekuritisasi bergantung pada pengadaptasian konstruksi ancaman dengan kondisi yang berlaku di masyarakat Penulis melihat bahwa konstruksi ancaman yang diambil pemerintah mengambil jalan tengah dengan menyesuaikan konteks yang berlaku di Indonesia. Konteks tersebut adalah posisi Indonesia dalam tatanan regim pengungsi global, yakni 19

15 sebagai sebagai negara transit. Pola konstruksi ancaman yang umum dilakukan dalam menggambarkan pengungsi adalah mengaitkan pengungsi dengan resiko yang mungkin ditimbulkan dari masuknya pengungsi. Penulis melihat bahwa di Indonesia, resiko yang muncul terkait dengan karakteristik sebagai negara transit yang pada akhirnya tercermin dari konstruksi ancaman. Karakteristik tersebut antara lain: fitur geografi yang memudahkan masuknya pengungsi; legislasi yang kurang dan lemahnya penegakkan hukum; kurangnya pengawasan imigrasi; dan banyaknya gembong kriminal yang memfasilitasi masuknya pengungsi (Perrin 2010). Penulis mengambil kesimpulan bahwa konstuksi ancaman dari pengungsi harus disesuakan dengan karakteristik Indonesia sebagai negara transit. Pemetaan yang dilakukan oleh Innes cukup membantu untuk mengkaji konstruksi ancaman terdahap isu penanganan pengungsi di Indonesia. Innes berpendapat bahwa ancaman dari pengungsi dapat muncul dari aspek ancaman tradisional/fisik, ekonomi, dan identitas. Lee kemudian mengembangkan ancaman tersebut dalam konteks Indonesia, yakni dengan memperhatikan dua faktor penting yakni konstruksi hukum terhadap status pengungsi di Indonesia, dan keterlibatan Indonesia dalam mengakomodasi kebutuhan pengungsi. Pemetaan tersebut merupakan perluasan dari konsep survival yang menjadi fitur sentral dalam sekuritisasi. Survival tidak hanya dimaknai secara sempit sebagai keselamatan fisik host community saja, namun juga pada kelangsungan hidup masyarakat dalam bidang ekonomi dan identitas sosial. Innes menjabarkan pemaknaan survival dalam bentuk keselamatan fisik dengan melihat bahwa keberadaan pengungsi di tengah host community berpotensi menimbulkan konflik yang berdampak pada 20

16 keselamatan fisik host community. Hal hal seperti tindak kriminal dan bentrok fisik berpotensi mengancam keselamatan fisik masyarakat. Definisi survival juga diperluas dalam bidang ekonomi, yakni dengan melihat bahwa pengungsi secara tidak langsung mengancam kelangsungan hidup masyarakat dalam bidang ekonomi. Perluasan ini dijabarkan melalui konsep subsistence yakni dengan melihat bahwa host community dan pengungsi bersaing dalam memperebutkan sumber daya yang terbatas. Bentuk konkret dari sumber daya ini adalah bantuan ekonomi dari pemerintah. Keberadaan pengungsi dikonstruksikan akan mengurangi bantuan dari pemerintah, terutama untuk kalangan host community yang masih berada di bawah garis kemiskinan. Perluasan konsep survival selanjutnya terjadi dalam aspek identitas sosial, yakni keberadaan pengungsi berpotensi untuk mengubah tatanan sosial yang ada di masyarakat. Kompatibilitas identitas antara host community dan pengungsi menjadi pemicu terjadinya konflik yang ada di masyarakat. Survival muncul dalam bentuk bahwa identitas sosial host community tidak akan lagi sama akibat keberadaan pengungsi, oleh karena itu keberadaan pengungsi di tengah host community dipandang sebagai hal yang meresahkan. Dari uraian diatas, maka konstruksi pengungsi sebagai ancaman dalam konteks Indonesia dapat dipetakan ke dalam aspek keamanan tradisional, ekonomi, dan sosial (Innes 2010, 456). Ancaman keamanan tradisional dalam konteks Indonesia meliputi: wilayah dan kedaulatan, keamanan transnasional (penyelundupan, narkoba, dan perdagangan manusia), pemalsuan dokumen, legalitas status pengungsi, pengungsi sebagai kriminal, dan terorisme. Ancaman selanjutnya adalah dalam bidang ekonomi, yang meliputi: beban negara, inflasi, kecemburuan masyarakat, dan permasalahan 21

17 penanganan yang berkepanjangan. Sedangkan aspek terakhir adalah ancaman sosial, yaitu identitas, agama, permasalahan sosial, dan bentrokan dengan masyarakat (Lee 2015, 75 76) Kebijakan Eksepsional Dalam Penanganan Pengungsi. Proses selanjutnya adalah pembentukan kebijakan yang sifatnya eksepsional. Proses ini adalah kelanjutan dari keberhasilan pemerintah dalam meyakinkan masyarakat. Teori sekuritisasi menunjukkan bahwa penanganan pengungsi akan naik statusnya sebagai agenda sekuritisasi Pemerintah Indonesia. Indikasi dari hal ini adalah penggunaan cara-cara militer dalam penanganan pengungsi, yang muncul dalam bentuk pengetatan penjagaan perbatasan. Karakteristik selanjutnya adalah kebijakan yang mencerminkan peralihan dari kebiasaan normal kebijakan penanganan pengungsi. Peralihan tersebut bertujuan untuk mengisi kekosongan hukum yang mengatur pengungsi di Indonesia. Dalam penelitian ini peralihan terjadi dalam kerangka hukum penanganan pengungsi yakni dari kondisi legal vacum menjadi kerangka hukum yang komprehensif. Watson memetakan kebijakan eksepsional ke dalam tiga kelompok kebijakan, yakni deter, detain dan deport. Deter adalah kebijakan yang bertujuan untuk menangkal masuknya pengungsi ke suatu negara. Kebijakan ini muncul dalam bentuk tindakan militer maupun kebijakan politik. Selanjutnya detain adalah kebijakan untuk membatasi pergerakan pengungsi. Kebijakan ini pada umumnya berupa kebijakan detensi 22

18 1.5 Hipotesis Penulis berpendapat bahwa penanganan pengungsi di Indonesia mengindikasikan terjadinya sekuritisasi. Proses sekuritisasi dijalankan dalam dua tahap, yakni pemerintah mengkontsruksi ancaman terhadap publik indonesia, yang dilanjutkan dengan penerapan kebijakan yang komprehensif yang mendandai peralihan dari kebijakan yang berlaku sebelumnya. Ancaman dikonstruksi melalui pengaitan pemaknaan pengungsi dengan aspek negatif pengungsi terhadap masyarakat. Konstruksi ancaman tersebut dapat diamati dari speech act Pemerintah Indonesia yang memaknai pengungsi secara negatif. Penulis berpendapat bahwa pemerintah akan memaknai pengungsi sebagai ancaman tradisional, ekonomi, dan identitas sosial. Proses selanjutnya yang dilakukan oleh pemerintah adalah dengan mengesahkan kebijakan eksepsional yang bertujuan untuk merespon ancaman tersebut. Penulis berpendapat bahwa kebijakan eksepsional dapat dikelompokkan menjadi deter, detain, dan deport. 1.6 Metode Penelitian Penelitian ini menggunakan metode kualitatif, dengan menggunakan data-data yang diperoleh dari studi literatur untuk memperkuat argumen yang dibangun oleh penulis. Untuk mengamati kebijakan pemerintah, penulis mengambil teks yang berasal berkaitan dengan kebijakan penanganan tersebut. Teks tersebut berasal dari aturan yang dikeluarkan oleh pemerintah, seperti Undang-Undang, Perpres, Peraturan Menteri, hingga peraturan yang berada dalam tingkat institusi. 23

19 Penelitian ini mentitikberatkan pada penggunaan bahasa yang digunakan oleh pemerintah dalam memaknai pengungsi sebagai ancaman. Data tersebut dapat disampaikan secara langsung maupun tidak langsung oleh pemeritah. Secara langsung data yang digunakan berasal dari pidato resmi dari pemerintah dan elit politik lainya. Sedangkan secara langsung berasal dari penggunaan bahasa yang termediasi melalui media masa, yang meliputi pernyataan pemerintah, publik figur, ataupun elit politik, editorial, artikel dan opini, dan berita berupa liputan dan analisis. Selain itu, penulis juga memperluas cakupan literatur untuk digunakan dalam proses analisis data menggunakan data yang bersumber dari sumber literatur lain, seperti buku, jurnal dan artikel ilimiah, dan penelitian seperti thesis dan disertasi. 1.7 Sistematika Penulisan Penelitian ini dilakukan dengan sistematika sebagai berikut: Pada Bab I penulis menjabarkkan latar belakang permasalahan, rumusan masalah, tinjauan literatur, kerangka pemikiran, metode penelitian, dan sistematika penulisan. Pada Bab II, penulis menguraikan kebijakan penanganan pengungsi yang berlaku di Indonesia dalam era Presiden Joko Widodo. Bab ini bertujuan untuk menjelaskan perubahan yang terjadi, yakni dengan membandingkan kondisi kebijakan di akhir 2014 dengan di awal Perubahan yang ditemukan penulis akan digunakan sebagai dasar argumen kebijakan eksepsional yang diambil oleh Pemerintah Indonesia. Bab III menekankan pada konstruksi ancaman oleh Pemerintah Indonesia dalam penanganan pengungsi. Tujuannya adalah menunjukan ancaman apa saja yang mendominasi konstruksi ancaman dalam penanganan pengungsi. Bab IV berisi analisis sekuritisasi yang menunjukkan bahwa ancaman digunakan untuk menjustifikasi kebjakan eksepsional 24

20 dalam penanganan pengungsi. Analisis dilakukan dengan melihat kaitan antara temuan di bab II dan III dengan menggunakan teori sekuritisasi. Bab ini berfungsi untuk menganalisis keberhasilan dan kesalahan Pemerintah Indonesia dalam proses sekuritisasi dalam penanganan pengungsi. Bab V berisi kesimpulan dan saran yang didasarkan pada temuan penelitian ini. 25