BAB I PENDAHULUAN. Juli Time Magazine, 21 September 2015, hal. 9.

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. LATAR BELAKANG Sejak tahun 2011 Suriah dilanda konflik yang berjalan berlarut-larut dan menimbulkan banyak korban. Keadaan ini memicu masyarakat Suriah mengungsi dari negaranya. Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh United Nation High Commisioner for Refugees (UNHCR), sampai dengan bulan Juli 2016 tercatat sebanyak orang mengungsi dari Suriah selama konflik terjadi. 1 Sebagian besar pengungsi Suriah ini pergi menuju negara-negara terdekat seperti Turki yang menampung sekitar 2,7 juta pengungsi, Lebanon, Irak, Me sir, Yordania, dan beberapa negara di kawasan Afrika Utara. Lembaga Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) yang menangani masalah pengungsi menyatakan bahwa pada tahun 2015 mereka hanya akan mendanai 41% dari kebutuhan para pengungsi Suriah. Sementara itu, World Food Programme (WFP), sebuah organisasi pangan yang berada di bawah PBB memangkas bantuan untuk pengungsi Suriah yang nilainya mencapai 1,6 juta dolar pada tahun yang sama. 2 Berkurangnya donasi dari lembaga amal membuat kehidupan para pengungsi di negara-negara tersebut semakin sulit karena mereka harus memenuhi kebutuhan mereka hanya dengan 14 dolar Amerika untuk satu bulan. 3 Kembali ke negara asal juga bukan merupakan pilihan karena banyaknya tekanan dari kelompok-kelompok militan kepada para pemuda di Suriah untuk bergabung dengan pasukan militer di bawah pimpinan Bashar Al-Ashad. Mengungsi ke Eropa merupakan opsi yang menjanjikan bagi para pengungsi dengan harapan kehidupan mereka akan lebih terjamin di negara -negara yang jauh lebih kuat dan stabil. Alasan inilah yang kemudian mendorong banyak pengungsi dari Suriah pergi menuju Eropa untuk mendapatkan suaka. 1 Syrian Refugee Response, diakses pada 27 Juli Calabresi, Massimo, The Brief: A Wave of the World s Displace Crashes on Europe s Shores, Time Magazine, 21 September 2015, hal Vick, Karl, The Great Migration, Time Magazine, 8 Oktober 2015, hal

2 Pengungsi dari Suriah dengan jumlah mencapai lebih dari jiwa merupakan jumlah imigran terbanyak yang masuk ke Eropa, diikuti oleh pengungsi dari negara-negara lain, seperti Afghanistan, Irak, Kosovo, Pakistan, Nigeria, Iran, dan Ukraina. 4 Pengungsi dari negara-negara selain Suriah tersebut memanfaatkan kesempatan ini sebagai peluang untuk memasuki Eropa. Tahun 2015 merupakan tahun ketika Eropa menerima banyak imigran pengungsi. Komisi Uni Eropa mengumumkan sejak 2011 lebih dari pencari suaka masuk ke negara-negara Uni Eropa. Jumlah pencari suaka terus bertambah hingga pada 2013 tercatat pengungsi masuk ke Uni Eropa. Pada akhir 2015, jum lah pencari suaka naik pesat menjadi Berdasarkan laporan yang dikeluarkan oleh United Nation High Commisioner for Refugee (UNHCR), lebih dari 1 juta pengungsi datang ke Eropa melalui jalur laut pada tahun Jalur laut merupakan ja lur yang paling berisiko bagi keselamatan para pengungsi. Kebanyakan para pengungsi berangkat dari Turki maupun negara-negara di Afrika Utara untuk mencapai Eropa melalui jalur tersebut. Pada tahun 2014, sebanyak pengungsi meninggal di Laut Mediterania dalam upayanya menuju Eropa. Jumlah ini mengalami peningkatan pada tahun 2015, yakni tercatat sebanyak pengungsi meninggal pada jalur yang sama. 7 Bulan April 2015 merupakan bulan dengan jumlah kematian tertinggi yang terjadi di Laut Mediterania, yakni jum lah kematian mencapai jiwa 8. Para pengungsi yang selamat berlabuh di Yunani dan Italia kemudian menuju negara-negara tujuan utama mereka di Eropa Barat seperti Jerman dan Swedia. 9 4 Migrant Crisis: Migration to Europe Explained in Seven Charts, 4 Maret 2016, diakses pada 20 Juli Aryn Baker, Why African Are Still Risking Their Lives to Migrate to Europe, Time Magazine, 18 Januari 2016, hlm Refugee/Migrants Emergency Responds, diakses pada 11 Agustus International Organization for Migration, IOM Counts 3,711 Migrant Fatalities in Mediteranian in 2015, -counts-3771-migrant-fatalities-mediterranean-2015, diakses pada 23 Agustus Ibid. 9 Vick, Karl, op. cit., hal

3 Besarnya gelombang pengungsi yang datang ke Uni Eropa diikuti dengan besarnya jumlah korban jiwa yang muncul akibat proses di dalamnya memicu para pemimpin negara-negara Uni Eropa untuk membahas masalah ini secara khusus. Sebagai kawasan tujuan utama para pengungsi dan pencari suaka, Uni Eropa memiliki regulasi tersendiri untuk menangani masalah pengungsi dan pencari suaka yang diatur dalam The Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). Pada artikel 78 TFEU disebutkan bahwa Uni Eropa harus mengeluarkan kebijakan bersama terkait para pencari suaka, pemberian subsidi, dan perlindungan sementara untuk orang-orang yang membutuhkan perlindungan internasional. 10 Selain itu, penanganan masalah pengungsi dan pencari suaka di Uni Eropa juga diatur dalam Dublin Regulation. Secara garis besar, Dublin Regulation mengatur kriteria dan mekanisme bagi negara-negara anggota Uni Eropa agar dapat bertanggung jawab dalam memberikan dan memeriksa aplikasi bagi para pengungsi yang membutuhkan perlindungan internasiona l untuk memberikan perlindungan dan penampungan. Dalam merespons masalah pengungsi dan pencari suaka di kawasan Uni Eropa, pemerintah Jerman di bawah Kanselir Angela Merkel mengeluarkan rangkaian kebijakan yang populer disebut Open-Door Policy. Salah satu kebijakan yang menjadi magnet bagi para pengungsi ialah adanya program percepatan pemrosesan status suaka/ the act of aceleration of asylum procedures. 11 Terkait hal tersebut, Jerman menjadi salah satu negara utama tujuan para pencari suaka. Banyak alasan yang mendasari mengapa Jerman menjadi negara tujuan utama para pengungsi dan pencari suaka, di antaranya: (1) Jerman memberikan kuota paling banyak bagi para pengungsi daripada negara-negara lain di Uni Eropa. 12 (2) Jerman memberikan tunjangan paling besar kepada para pengungsi daripada 10 Directorate-General for Internal Policies. Policy Department: Citizens Rights and Constitutional Affairs, Reception of Female Refugees and Asylum Seekers in the EU: Case Study Germany. pdf. European Parliament, 2016, hal Library of Congress, Germany: Parliament Adopts Legislative Package on Asylum and Refugees, -news/article/germany-parliament-adopts-legislativepackage-on-asylum-and-refugees/, diakses pada 11 Agustus Migrant Crisis: Migration to Europe Explained in Seven Charts, 4 Maret 2016, diakses pada 20 Juli

4 negara-negara Uni Eropa lainnya. Tunjangan yang diberikan mencapai 390 euro per bulan serta disedikan fasilitas lainnya seperti akses kesehatan, kamp pengungsi, dan masa tinggal yang mencapai 3 5 bulan. 13 (3) Pernyataan Kanselir Jerman, Angela Merkel, terkait pengungsi dan pencari suaka dari Suriah bahwa Merkel berjanji akan memberikan perlindungan ekstra kepada pengungsi tersebut serta tidak akan mengembalikan para pencari suaka yang suakanya ditolak ke jalur masuk mereka di Uni Eropa. 14 Hal ini kemudian diikuti dengan masuknya 1,1 juta pengungsi dan pencari suaka ke Jerman pada tahun Namun, seiring berjalannya waktu, jumlah pencari suaka yang datang ke Jerman terus bertambah. Di satu sisi, e humanitariannya mengenai. Akan tetapi,, dan penolakan. Kritik dan penolakan terhadap kebijakan tersebut banyak disuarakan oleh partai oposisi, Alternative fur Deutschland (AfD) beserta kelompok masyarakat yang menamakan dirinya Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes (PEGIDA). Menurut AfD dan PEGIDA, kebijakan Merkel tersebut memancing arus migrasi pengungsi yang lebih besar dan akan membahayakan masyarakat Jerman. Ditakutkan besarnya jumlah pengungsi yang masuk serta latar belakang mereka akan mengancam identitas Jerman secara keseluruhan. Berbagai sisi kehidupan, seperti sosial, ekonomi, dan utamanya keamanan akan terkena dampak banyaknya pengungsi (existential threat). Menghentikan atau mengubah kebijakan Merkel bukanlah hal yang mudah bagi AfD dan PEGIDA. Hal ini disebabkan kuatnya posisi Merkel serta besarnya dukungan terhadap Merkel, baik dari masyarakat maupun secara politik. Hal ini menjadi semakin sulit, melihat AfD hanyalah partai oposisi yang relatif kecil serta PEGIDA yang belum lama terbentuk. Maka dari itu, AfD dan PEGIDA 13 Buchanan, Elsa, Migrant Crisis: Which European Country Offers the Most Help to Refugees?, dalam -crisis-which-european-country-offers-m osthelp-refugees , diakses pada 20 Juli Aid to Refugee: How Do European Countries Compare?, diakses pada 21 juli Time Magazine, 21 September 2015, hal Ibid, hal. 16 4

5 melakukan upaya sekuritisasi kebijakan penanganan pengungsi agar dapat memengaruhi kebijakan tersebut. B. RUMUSAN MASALAH Skripsi ini akan membahas upaya sekuritisasi yang dilakukan oleh kelompok oposisi terhadap kebijakan penanganan pengungsi yang dikeluarkan oleh pemerintah Jerman pada tahun Berkenaan dengan hal tersebut, penulis mengajukan rumusan masalah sebagai berikut: Bagaimana AfD dan PEGIDA melakukan sekuritisasi isu pengungsi dan pencari suaka di Jerman? C. LANDASAN KONSEPTUAL C.1. Konstruktivisme Penelitian ini akan menggunakan perspektif konstruktivisme sebagai pisau analisis dalam upaya mengkaji perilaku AfD dan PEGIDA dalam memberikan kritik atas kebijakan penanganan pengungsi yang dikeluarkan oleh pemerintah JermanPendekatan konstruktivisme muncul pada dekade 1980-an di Amerika Serikat dan pertama kali digunakan oleh Nicholas Onuf untuk menganalisis fenomena dalam hubungan internasional. Onuf berangkat dari argumen bahwa manusia senantiasa mengonstruksi atau membentuk realitas sosial, bahkan dirinya sendiri. 16 Konstruktivisme juga menjelaskan bahwa dalam membuat suatu keputusan, aktor yang menjadi pembuat keputusan tidak hanya akan mempertimbangkan aspek material (seperti militer) yang terkait di dalamnya seperti yang dipercaya oleh kaum realis. Pengambilan keputusan itu juga dapat dilakukan tidak hanya dengan mendasarkan pada kebutuhan rasional ekonomi seperti kaum liberalis, tetapi juga dipengaruhi oleh pembentukan ide dan wacana yang berlaku secara umum yang berfokus pada konstruksi sosial dan rasional, baik secara formal maupun informal. 17 Konsep kunci dalam perspektif konstruktivisme ialah identitas dan norma. Identitas secara garis besar terbagi 16 Rosyidin, Mohammad, The Power of Ideas: Konstruktivisme dalam Studi Hubungan Internasional, Tiara Wacana, Yogyakarta, 2015, hal Hurd, Ian, Constructivism, dalam C. Reus-Smith dan D. Snidal (eds), The Oxford Handbook of International Relations, Oxford University Press, New York, 2008, hal

6 dalam dua definisi, yaitu identitas personal dan identitas sosial. Identitas personal menentukan kesadaran subjektif aktor mengenai siapa dirinya. Dalam konteks ilmu hubungan internasional, identitas tersebut bisa merujuk pada aktor negara. Sementara itu, identitas sosial merupakan kesadaran aktor mengenai siapa dirinya dalam hubungannya dengan persepsi aktor lain. 18 Peran dan hubungan kolektif antarnegara ataupun antaraktor hubungan internasional lainnya menjadi penting dalam pendekatan konstruktivisme. Sementara itu, norma menjadi konsep penting dalam memakai pendekatan konstruktivisme sebagai pisau analisis fenomena hubungan internasional. Norma memiliki peran penting, yakni bersama adat, budaya, dan proses pembelajaran sosial lainnya dapat mengubah perilaku aktor. 19 Pendekatan konstruktivisme, yang percaya bahwa negara adalah entitas sosial, mengatakan bahwa norma berfungsi sebagai legitimasi kepantasan tindakan negara, tidak selalu menjadikan norma tersebut sebagai dasar mutlak dalam melayani kepentingan negara. Norma sebagai logika kepantasan memiliki tahapannya sendiri, yaitu kemunculan, penyebarluasan, dan internalisasi. Pada awalnya, norma akan sangat erat kaitannya dengan individu atau aktor, lalu norma yang dipercayai tersebut akan disebarluaskan sebagai sebuah wacana publik dan akhirnya negara melembagakan norma, tidak lagi mempertanyakan legitimasi norma tersebut. Saat norma sudah terlembaga, ia memiliki kekuatan untuk menentukan tindakan negara dan memberikan pilihan strategi negara dalam menentukan tindakannya. Pada dasarnya, dalam upaya menjelaskan hubungan antara negara dan norma akan didapat sebuah perilaku ketika negara akan berusaha menyelaraskan perubahan pola perilakunya agar sejalan dengan aturan yang ada serta merekonstruksi aturan yang ada agar dapat melegitimasi perilakunya tersebut. Pelembagaan norma ini bisa terjadi dalam konteks domestik maupun internasional. Identitas dan norma sebagai kunci dalam menjelaskan pendekatan konstruktivis bisa dipisahkan karena keduanya berada dalam level yang berbeda. Identitas ada dalam level unit atau agen, sedangkan norma ada dalam level 18 Ibid, hal Tsai, Yu-tai, The Emergence of Human Security: A Constructivist View, International Journal of Peace Studies, Vol. 14, No. 2, 2009, hal

7 struktur. Namun, bukan berarti keduanya terpisah sama sekali, justu sangat era t kaitannya seperti keterkaitan antara agen dan struktur dalam teori struktural. Keduanya, identitas dan norma, dapat menjadi variabel independen dalam menjelaskan tindakan negara atau aktor yang terlibat. Dalam kaitannya dengan pembuatan kebijakan pemerintah Jerman terkait penanganan pengungsi serta kritik yang muncul atas kebijakan tersebut, keduanya dapat dijelaskan melalui perspektif konstruktivisme dengan acuan identitas dan norma dari masing -masing aktor. C.2. Sekuritisasi Berkaitan dengan isu yang diangkat dalam penelitian ini, penulis juga akan menggunakan konsep sekuritisasi yang dikembangkan oleh Ole Wavier, Buzan, dan Jaap den W ilde (Copenhagen School) pada tahun Konsep sekuritisasi ini memperluas cakupan isu keamanan dari isu militer menjadi isu yang lebih berkembang seperti lingkungan, sosial, ekonomi, dan politik. 21 Konsep sekuritisasi dapat menjadi alat untuk memahami perubahan sebuah isu menjadi isu keamanan. Copenhagen School menilai bahwa dalam sekuritisasi, sebuah isu harus dikonstruksikan sebagai sebuah ancaman melalui tindak tutur (speech act). Secara sederhana, dalam konsep sekuritisasi, ancaman yang ada dianggap bersifat subjektif karena dibangun secara sosial sebagai sebuah ancaman. Dalam menganalisis proses sekuritisasi, terdapat tiga unit analisis yang mengonstruksi proses tindak tutur (speech act), yaitu referent object, securitizing actor,dan functional actor. 22 Referent object diartikan sebagai sesuatu yang keberadaannya terancam dan perlu dilakukan suatu tindakan dalam rangka menghadapi ancaman tersebut (bertahan diri). Sementara itu, securitizing actor 20 Nyman, J., Securitization Theory, dalam L.J. Shepherd (ed), Critical Approaches to Security: An Introduction to Theories and Methods, Routledge, London, 2013, hal van Munster, Rens, Securitization, /obo xml, diakses pada 28 Juli Buzan, B., O. Weaver, dan J. de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Lynne- Rienner, London, 1998, hal. 36 7

8 didefinisikan sebagai aktor yang mengangkat isu/menyatakan bahwa referent object dalam keadaan terancam. Sementara itu, functional actor diartikan sebagai aktor yang mempunyai pengaruh signifikan dan memberikan dinamika pada isu keamanan tanpa menjadi referent object maupun securitizing actor. Aktor ini mempunyai pengaruh yang signifikan terhadap suatu isu keamanan tertentu. Ada batas krusial antara upaya sekuritisasi (securitizing move) dan sekuritisasi yang berhasil (successful securitization). Buzan mengatakan, A discourse that takes the form of presenting something as an existential threat to a referent object does not by itself create securitization- this is a securitizing move, but the issue is securitized only if and when the audience accepts it as such. 23 Dari penjelasan tersebut dapat disimpulkan bahwa securitizing move merupakan langkah awal dari sekuritisasi. Upaya sekuritisasi yang dilakukan oleh aktor sekuritisasi dapat dikatakan berhasil apabila isu/ancaman yang diangkat dapat diterima oleh audiens. Adanya penerimaan oleh audiens akan berlanjut menjadi suatu keberhasilan dari sekuritisasi setelah memenuhi tiga tahapan, yaitu: (1) adanya ancaman terhadap eksistensi subjek/existential threats, (2) adanya tindakan penanganan darurat/emergency action, (3) adanya pengaruh atau perubahan pada hubungan interunit yang terjadi di luar aturan yang berlaku/effect on interunit relations by breaking the rules. 24 Konsep tersebut akan digunakan untuk menentukan siapa aktor yang melakukan sekuritisasi, isu apa yang diangkat, apa hasil dari proses tersebut, serta dalam keadaan bagaimana sekuritisi dilakukan. 25 Berdasarkan konsep tersebut, secara singkat sekuritisasi terjadi saat securitizing actor melakukan tindak tutur/speech act menyatakan adanya ancaman terhadap eksistensi dari referent object kepada audiens. Rangkaian tindakan tersebut dikategorikan sebagai securitizing move. Saat audiens menerima/setuju dengan pernyataan dari securitizing actor yang kemudian menuntut adanya 23 Ibid, hal Ibid, hal Ibid, hal

9 emergency action dan perubahan kelembagaan untuk menanganani isu tersebut, saat itulah proses sekuritisasi dinyatakan berhasil. Dalam kaitannya terhadap kebijakan penanganan pengungsi dan pencari suaka di Jerman, banyaknya jumlah im igran yang masuk dianggap menjadi sebuah ancaman tersendiri bagi Jerman. Isu ekonomi dan sosial yang muncul akibat kebijakan tersebut diangkat sedemikian rupa sehingga menjadi isu yang tidak bisa diabaikan oleh pemerintah dan perlu mendapatkan penanganan yang terkait kebijakannya. ARGUMEN UTAMAAfD dan PEGIDA melakukan upaya sekuritisasi kebijakan pengungsi dengan mengkonstruksi identitas pengungsi menjadi ancaman melalui tindak tutur (speech act) berupa aksi massa, mengeluarkan berbagai argumen mengenai ancaman, serta menawarkan kebijakan alternatif. Aksi massa dilakukan rutin oleh PEGIDA dalam bentuk demonstrasi menentang pengungsi. Sementara itu AfD lebih sering membuat argumen mengenai ancaman melalui komentar di media dengan memperlihatkan pengungsi sebagai ancaman dari sudut pandang agama, ekonomi, dan stabilitas keamanan Jerman. Alternatif kebijakan juga diusulkan oleh AfD dan PEGIDA untuk memperkuat gambaran atas ketidaksempurnaan kebijakan yang dikeluarkan pemerintah. D. METODE PENELITIAN Permasalahan yang diteliti dalam skripsi ini ialah perubahan kebijakan pemberian suaka oleh pemerintah Jerman kepada pengungsi pada masa pemerintahan Angela M erkel pada tahun Dalam mengkaji isu ini, penulis menggunakan metode penelitian kualitatif, yakni data yang dikumpulkan berasal dari buku, jurnal, media cetak, serta sumber-sumber online seperti artikel dan berita yang berkaitan dengan masalah ter sebut. Data yang didapat kemudian digunakan sebagai landasan informasi dalam penulisan skripsi. E. JANGKAUAN PENELITIAN Penelitian ini mempunyai jangkauan waktu pada tahun 2015 sampai 2016 ketika gelom bang pengungsi yang memasuki Uni Eropa, terutama Jerman 9

10 mengalami jumlah peningkatan yang cukup signifikan pada masa pemerintahan Angela Merkel. Proses kebijakan ini masih berlanjut dan penulis mempertimbangkan data bahwa pengungsi yang masuk ke Jerman dan sudah berada dalam proses mendapatkan suaka adalah pengungsi yang masuk pada tahun 2015 dan awal 2016 serta telah menjalani proses integrasi sosial dan masa penilaian yang rata-rata memakan waktu antara 5 6 bulan. Mengacu pada dinamika yang terjadi selama proses integrasi dan guna melihat efek yang ditimbulkan, penulis memberikan batasan jangkauan penelitian pada September BAB II PENANGANAN PENGUNGSI DI JERM AN Kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah Jerman tidak lepas dari latar belakang historis Jerman dan sikap negara-negara Uni Eropa terhadap pengungsi. 10