BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

Transkripsi

1 BAB IV HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN 4.1 Deskripsi (Profil) Pendidik Sekolah Dasar di Kabupaten Sumba Timur Otonomi daerah menjadi peluang pemerintah Kabupaten Sumba Timur dalam pemecahan masalah pendidikan sesuai kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Kewenangan dalam bidang pendidikan menjadi tanggung jawab pemerintah Kabupaten Sumba Timur bersama masyarakat dalam memenuhi kebutuhan akan pendidikan diantaranya sarana prasarana pendidikan dan tenaga pendidik dalam rangka meningkatkan pemerataan akses pendidikan serta mutu sumber daya manusia yang berkualitas. Sebagaimana yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 2 ayat 1 menyebutkan Pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan layanan dan kemudahan, serta menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu bagi setiap warga negara tanpa deskriminasi. Dalam melaksanakan tugas dan tanggung jawabnya dalam bidang pendidikan, pemerintah Kabupaten Sumba Timur telah menjamin terselenggaranya pendidikan dari satuan pendidikan anak usia dini serta satuan pendidikan dasar dan 51

2 menengah hingga pada tingkat kecamatan, kelurahan dan desa. untuk tingkat satuan pendidikan dasar dalam hal ini sekolah dasar (SD) sampai pada tahun 2012 di Kabupaten Sumba Timur terdapat 167 Sekolah Dasar Negeri (SDN) dan Sekolah Dasar Swasta sebanyak 69 unit. Adapun penyebaran sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur dijabarkan dalam tabel 4.1 berdasarkan data Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur tahun Tabel 4.1 Banyak Sekolah Dasar Menurut Status Dirinci Tiap Kecamatan (diolah) No Kecamatan Sekolah Dasar Jumlah Negeri Swasta 1 Lewa Nggaha Ori Angu Lewa Tidahu Katala Hamu Lingu Tabundung Pinu Pahar Paberiwai Karera Matawai Lapau Kahaungu Eti Mahu Ngadu Ngala Pahunga Lodu Wula Waijelu Rindi Umalulu Pandawai KambataMapaMbuhang Kota Waingapu Kambera Haharu Kanatang Sumba Timur Sumber : Badan Pusat Statistik Kabupaten Sumba Timur (2012) 52

3 Tabel 4.1 menunjukkan bahwa di Kabupaten Sumba Timur pada setiap kecamatan sudah memiliki satuan pendidikan termasuk di dalamnya sekolah dasar baik itu sekolah negeri maupun sekolah yang didirikan oleh masyarakat atau swasta. Dimana dalam sebaran sekolah dasar pada tiap kecamatan sangat beragam, untuk kecamatan dengan jumlah sekolah dasar paling sedikit yaitu di kecamatan Katala Hamu Lingu dengan 5 unit sekolah dasar diantaranya 4 (empat) unit sekolah negeri dan 1 (satu) unit sekolah swasta, sedangkan untuk kecamatan dengan jumlah sekolah dasar terbanyak yaitu pada kecematan Kota Waingapu dan kecamatan Kambera dengan masingmasing sebanyak 18 unit sekolah, dengan rincian 11 sekolah negeri dan 7 sekolah swasta yang berada di Kecamatan Kota Waingapu, sedangkan untuk Kecematan Kambera sekolah negeri sebanyak 8 unit dan 10 unit sekolah swasta. Dengan keberadaan Sekolah Dasar yang cukup beragam pada setiap kecamatan di Kabupaten Sumba Timur, serta letak sekolah dengan desa-desa atau perkampungan yang belum mempunyai akses jalan yang baik juga sangat beragam. Sehingga anak didik yang hendak ke-sekolah harus menempuh jarak yang jauh bahkan alat transportasi tidak ada. Terutama kecematan-kecematan yang jumlah sekolah dasarnya sedikit, dimana anak-anak didik membutuhkan waktu 53

4 yang banyak untuk mencapai sekolah mereka, untuk berangkat kesekolah biasanya mereka mulai berangkat dari rumah pukul 5 (lima) pagi dengan modal berjalan kaki. Selain persolaan jarak yang harus ditempuh oleh anak didik pada saat hendak ke sekolah, ketersediaan guru di sekolah yang akan mendidik dan mengajarkan mereka suatu pengetahuan juga masih sangat kurang, dengan jumlah guru yang kurang pada setiap sekolah tentu akan mempengaruhi proses belajar anak didik yang tidak maksimal. Berdasarkan hasil wawancara dengan pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga bahwa: Kabupaten Sumba Timur mengatakan Yang menjadi kendala dalam kekurangan guru di Kabupaten Sumba Timur disebabkan karena selama tiga tahun terakhir tidak adanya pembukaan penerimaan CPNS baru, dan juga adanya pembukaan sekolah baru. Kendala lain dimana juga kurangnya animo masyarakat untuk menjadi guru. Dengan tidak adanya penerimaan CPNS di Kabupaten Sumba Timur dalam kurun waktu 3 (tiga) tahun terakhir dan juga adanya pembukaan sekolah baru dengan disertai kurangnya animo masyarakat untuk menjadi seorang guru, tentu hal ini akan mengakibatkan bertambahnya jumlah kekurangan 54

5 tenaga pendidik kususnya guru sekolah dasar yang cukup besar. Sedangkan dilain pihak pertumbuhan anak usia sekolah dari tahun ke tahun semakin bertambah. Seperti yang ditunjukkan dalam tabel 4.2 tentang data siswa sekolah dasar kabupaten Sumba Timur dari tahun menunjukkan pertambahan siswa dari tahun ke tahun cukup besar. Tabel 4.2 Data Siswa Sekolah Dasar Tahun No Tahun Ajaran Jumlah siswa SD Jumlah Negeri Swasta / / / / / / Sumber: Renstra Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga Tahun Dengan bertambahnya jumlah anak usia sekolah dasar yang cukup bersar dari tahun ketahun tentu diharapkan adanya penambahan ketersediaan guru yang memadai, agar didalam proses pembelajaran anak didik dapat maksimal dan tidak terabaikan. Sampai pada tahun 2013 jumlah tenaga pendidik (guru PNS) sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak 1303 orang guru PNS, sedangkan berdasarkan data 55

6 Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga menggambarkan kebutuhan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung proses pendidikan yang bermutu memerlukan tenaga pendidik sebanyak 2534 orang guru, melihat bahwa ketersedian guru belum memenuhi kebutuhan yang diperlukan, maka kekurangan guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sampai saat ini sebanyak 1231 orang guru. Berikut dalam tabel 4.3 menggambarkan kebutuhan dan kondisi tenaga pendidik pada jenjang satuan pendidikan Sekolah Dasar di Kabupaten Sumba Timur. 56

7 Tabel 4.3 Data Guru PNS SD Kabupaten Sumba Timur, Dirinci Tiap Kecamatan. (diolah) No Kecematan Jumlah siswa Jumlah Rombel Kebu tuha n Keadaan guru Yang ada Keku ranga n 1 Kota Waingapu Kambera Pandawai Umalulu Rindi Pahunga Lodu Wulla Waijelu Ngadu Ngala Karera Paberiwai Mahu Matawai Lapau Kahaungu Eti Kabata Mapabuhang Nggaha Ori Angu 16 Pinu Pahar Tabundung Haharu Kanatang Lewa Lewa Tidahu Katala Hamu Lingu 23 SD Kecil Total SD Kecil: merupakan SD Paralel yang tersebar di setiap kecamatan Sumber: Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Keadaan 03 Juni 2013 Dari tabel 4.3 menunjukkan bahwa kekurangan jumlah guru yang tersebar pada tiap sekolah dasar di 57

8 Kabupaten Sumba Timur sangatlah besar yaitu sebanyak 1231 orang, bila dilakukan analisa dengan perhitungan rasio guru terhadap murid sebenarnya jumlah guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sangat ideal dimana dengan jumlah guru 1303 serta jumlah siswa maka rasio guru terhadap siswa yaitu 1:30, hal ini sangat ideal dengan petunjuk teknis dalam SKB 5 Menteri yang menyebutkan rasio ideal guru terhadap murid yaitu Namun pada kenyataannya di lapangan pendistribusian guru tidak sesuai dengan jumlah kebutuhan untuk memenuhi rombongan belajar yang ada. Hanya pada kecamatan Kota Waingapu yang jumlah gurunya dalam setiap sekolah dasar melebihi rombongan belajar yang ada, dimana guru PNS sebanyak 220 dengan robongan belajar sebanyak 191. Sedangkan sekolah-sekolah di kecamatan yang lain jumlah guru yang ada tidak memenuhi kebutuhan rombongan belajar yang ada, sebagai contoh di Kecamatan Kahaungu Eti dengan jumlah rombongan belajar sebanyak 80, sedangkan guru yang ditempatkan hanya sebanyak 36 orang dari 13 unit sekolah dasar. Bila dilakukan perhitungan untuk kebutuhan guru berdasarkan SKB 5 Menteri yang harus ditempatkan pada sekolah dasar disesuaikan dengan jumlah rombongan belajar, paling kurang jumlah guru yang harus ditempatkan pada sekolah-sekolah dasar di 58

9 kecamatan Kahaungu Eti adalah sebanyak 80 orang guru, maka sejauh ini masih kekurangan sebanyak 44 orang guru, bila di reratakan berarti selama ini guru pada sekolah-sekolah dasar dalam kecamatan yang mengalami kekurangan guru harus mengampu atau mengajar lebih dari satu rombongan belajar. Dengan jumlah guru sekolah dasar yang sangat terbatas di Kabupaten Sumba Timur serta pendistribusiannya pada sekolah-sekolah dasar yang kurang merata sesuai kebutuhan, maka ini akan menjadi dasar masalah dalam kegiatan pendidikan yang akan berlangsung di sekolah terutama bagi kualitas proses belajar anak didik. Dalam proses belajar mengajar bagi sekolahsekolah yang kekurangan guru, tentu akan menjadi kurang maksimal serta menjadi tidak efesien. sehingga akan dapat menpengaruhi perkembangan sumber daya manusia (SDM) anak didik, karena dalam proses belajarnya di sekolah tidak diperoleh secara maksimal sesuai dengan jam belajar yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Seperti hasil wawancara dengan salah satu guru komite SDI Laimeta di Kecamatan Kambata Mapabuhang mengatakan bahwa: Dilakukan dengan cara merotasi anak-anak didik pada saat kegiatan belajar mengajar, dalam satu kelas akan di gabung antara kelas 1 (satu) dan kelas 2 (dua), kelas 3 (tiga) dan 59

10 kelas 4 (empat), kelas 5 (lima) dan kelas 6 (enam), setelah mengajarkan materi dikelas yang pertama baru melanjutkan kegiatan mengajar untuk kelas yang kedua. Pola penggabungan kelas dalam melaksanakan proses belajar mengajar yang terjadi di SDI Laimeta merupakan cerminan dalam proses belajar mengajar pada setiap sekolah-sekolah dasar yang masih memiliki masalah kekurangan tenaga guru yang cukup besar di Kabupaten Sumba Timur. Dengan proses belajar mengajar yang seperti itu tentu akan mempengaruhi hasil dari proses belajar yang berlangsung, dimana anak-anak didik secara tingkat pemahaman akan materi di kelas menjadi kurang dan tidak maksimal. Bahkan tingkat pengetahuan mereka akan berbanding terbalik dengan anak-anak yang bersekolah diperkotaan atau sekolah yang secara jumlah tenaga pendidik cukup memadai. Padahal dalam UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional, pasal 41 ayat 3 disebutkan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah wajib memfasilitasi satuan pendidikan dengan pendidik dan tenaga kependidikan yang diperlukan untuk menjamin terselenggaranya pendidikan yang bermutu. Mengacu pada kondisi ril tentang keadaan jumlah pendidik yang sangat minim pada beberapa sekolah yang terjadi di Kabupaten Sumba Timur, ini 60

11 berarti pemerintah pusat maupun pemerintah setempat belum secara baik memenuhi kewenangan yang telah diberlakukan seperti yang disebutkan dalam pasal 41 ayat 3 UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional, untuk memfasilitasi serta memenuhi kebutuhan tenaga pendidik yang memadai guna mewujudkan pendidikan yang bermutu di Kabupaten Sumba Timur. Selain karena masalah kurangnya tenaga pendidik di sekolah-sekolah pendalaman yang dapat mempengaruhi proses atau kegiatan belajar yang bermutu, hal lain yang menyebabkan kurangnya tingkat pemahaman anak didik akan suatu materi yang menyebabkan sumber daya manusianya (SDM) kurang baik, ini dikarenakan ketika anak pulang sekolah harus membantu orang tuanya keladang dan ke padang, sehingga jam belajar di rumah terpakai untuk membantu orangtua yang secara ekonomi kurang mampu untuk memenuhi kebutuhan keluarga, sehingga waktu anak untuk tetap belajar di rumah sangat minim. Serta ditambah lagi dengan masalah tingkat pengetahuan orang tua yang tidak tamat sekolah dasar bahkan masih terdapat orang tua yang buta huruf atau tidak tahu baca tulis, sehingga dengan masalah kurangnya pengetahuan orang tua maka secara 61

12 otomatis anak didik tidak mendapatkan bimbingan belajar secara kusus dari orangtua di rumah. Dalam tabel 4.4 menunjukkan indikator melek huruf dan buta huruf dari angka persentase penduduk 10 tahun keatas yang memiliki kepandaian membaca dan menulis di kabupaten Sumba Timur. Indikator ini merupakan gambaran yang sangat mendasar dari tingkat pendidikan penduduk, karena apabila persentase penduduk yang dapat membaca dan menulis semakin besar maka besar kemungkinan menunjukkan bahwa anak didik ketika pulang sekolah mendapatkan bimbigan belajar secara kusus atau perhatian dari orang tua untuk menengembangkan potensi yang dimiliki. Tabel 4.4 Persentase penduduk yang berumur 10 tahun keatas menurut Jenis kelamin dan kepandaian membaca dan menulis (diolah) Kepandaian Membaca Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 dan Menulis LK Pr LK Pr LK Pr Dapat membaca dan Menulis 84,66 90,65 89,49 83,37 87,68 85,54 Buta huruf 15,34 9,35 10,51 16,63 12,31 14,46 Sumba Timur Sumber: survey social ekonomi nasional (dalam RKPD 2013) Hingga pada tahun 2011 penduduk yang masih buta huruf di Kabupaten Sumba Timur masih 62

13 sangatlah besar, dalam tabel 4.4 mengambarkan bahwa sebanyak 12,31 persen penduduk laki-laki di Kabupaten Sumba Timur masih buta huruf, serta penduduk perempuan sebanyak 14,46 persen juga masih tergolong dalam penduduk buta huruf. Hal ini imbasnya akan dialami oleh anak-anak yang secara langsung orang tua mereka tergolong buta huruf, dimana ketika pulang sekolah besar kemungkin tidak akan adanya bimbingan kusus dari orangatua, sehingga anak-anak ini hanya berharap dapat belajar disekolah secara maksimal. Oleh karena itu pemerintah selaku pembuat kebijakan perlu untuk mengkaji ulang secara baik penempatan guru yang merata kususnya pada daerah-daerah terpencil, sehingga proses belajar anak dapat maksimal di sekolah. Berbeda dengan anak-anak yang sekolah diperkotaan atau dalam tanda kutip ekonomi serta tingkat pendidikan orang tuanya lebih baik, dimana selain di sekolah jam belajarnya maksimal karena ketersedian guru yang memadai dan sarana prasarana yang lengkap, juga ketika pulang sekolah ada tambahan jam less atau belajar serta adanya perhatian kusus dari orangtua untuk membimbing dan membantu mereka dalam belajar. Dengan fenomena seperti ini, pemerintah Kabupaten Sumba Timur penting untuk mengambil sebuah langkah atau menetapkan kebijakan yang tepat 63

14 untuk memperhatikan anak-anak yang bersekolah di pedalaman yang mana pada sekolah di tempat ini jumlah gurunya sangat terbatas dan sarana prasarana yang terbatas pula. Di lain sisi dengan masalah jumlah guru yang masih sangat terbatas yang dapat mempengaruhi proses pembelajaran serta perkembangan anak didik, juga secara kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur secara keseluruhan belum memenuhi standar kualifikasi akademik yang harus dimiliki seorang tenaga pendidik/guru pada tingkat satuan pendidikan dasar. Tabel 4.5 menunjukkan jenjang pendidikan yang dimiliki oleh guru-guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur: 64

15 Tabel 4.5 Kualifikasi Akademik Guru PNSD, Tahun Pelajaran 2012/2013. Dirinci per kecamatan N Kecamatan Jenjang Pendidikan Juml o S1 D3 D2 D1 SLTA ah total 1 Kota Waingapu Kambera Pandawai Umalulu Rindi Pahunga Lodu Wula Waijelu Ngadu Ngala Karera Paberwai Mahu Matawai Laupau Kahaungu Eti Kambata Mapabuhang 15 Nggaha Ori Angu Katala Hamu Lingu 17 Tabundung Pinu Pahar Lewa Tidahu Lewa Kanatang Haharu SD KECIL Total Keterangan: SD KECIL adalah sekolah paralel yang tersebar di pada daerah pedalaman Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda Dan Olahraga, Kab. Sumba Timur (diolah) Selain keadaan guru sekolah dasar yang belum mencukupi kebutuhan secara kuantitas atau jumlah minimum serta kurang meratanya dalam penempatan, 65

16 juga secara kualifikasi akademik guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar kualifikasi akademik sesuai dengan standar tenaga pendidik yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Dalam tabel 4.5 menggambarkan bahwa dari 1303 guru PNS yang berpedidikan S1 hanya sebanyak 184 orang, DIII 6 orang, DII 552 orang, DI 6 orang dan SLTA sebanyak 555 orang. Dari data tersebut dapat katakan bahwa sekitar 86% guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur belum memenuhi standar minimum sebagai syarat seorang pengajar bila dilihat dari kualifikasi akademik. Ironisnya lagi sebagian guru yang belum memenuhi standar kualifikasi akademik, mereka hanyalah lulusan SMA yaitu sebanyak 43 %, sedangkan jumlah guru sekolah dasar yang memiliki standar kualifikasi akademik S1 hanya sebesar 14 % dari keseluruhan guru PNS yang ada di Kabupaten Sumba Timur. Padahal dalam Permendiknas Nomor 16 Tahun 2007 tentang Standar Kualifikasi Akademik Dan Kompetensi Guru, disebutkan Guru pada SD/MI, atau bentuk lain yang sederajat, harus memiliki kualifikasi akademik pendidikan minimum diploma empat (D-IV) atau sarjana (S1) dalam bidang pendidikan SD/MI (D- IV/S1 PGSD/PGMI) atau psikologi yang diperoleh dari program studi yang terakreditasi. 66

17 Dengan sebagian besar guru sekolah dasar belum memenuhi kualifikasi akademik sebagai standar minimal yang harus dimiliki oleh seorang pendidik, merupakan masalah yang sangat mendasar dalam meningkatkan kualitas pendidikan sehingga turut berpengaruh pula dalam mewujudkan proses pendidikan yang bermutu di Kabupaten Sumba Timur. Berdasarkan hasil wawancara dengan salah satu pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan Olaharaga Kabupaten Sumba Timur, bagian ketenagaan mengatakan bahwa: Banyak guru yang tidak memenuhi kualifikasi akademik ini mereka adalah guru-guru senior yang sejak dulu masih menerima lulusan SPG setara SMA, sebelum aturan/standart kualifikasi tenaga pendidik yang mengharuskan sekurang-sekurangnya seorang guru sekolah dasar (SD) harus memiliki kualifikasi akademik DIV dan S1. Secara keseluruhan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur yang kualifikasi akademiknya di bawah standart terutama bagi guru-guru yang hanya lulusan SPG setara SMA mereka adalah guruguru senior yang pada masa penerimaan dan pengangkatan sebagai pegawai negeri sipil (PNS) belum dikeluarkannya aturan yang mengaharus setiap tenaga 67

18 pendidik memiliki kualifikasi akademik minimal DIV dan berpendidikan S1. Sebagaimana dalam laporan worbakbank (2011) mengemukakan kualitas guru adalah faktor terpenting dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Yang didukung oleh berbagai penelitian menunjukkan bahwa apa yang guru ketahui dan apa yang bisa mereka lakukan berpengaruh secara signifikan pada pecapaian akademis siswa. Penelitian yang dilakukan McKinsey (dalam Worldbank 2011) merangkum ide tersebut: Kualitas suatu sistem pendidikan tidak bisa melampaui kualitas guru-gurunya (Barber dan Mourshed 2007). Meskipun sulit sekali dan kontroversial untuk menghitung besarnya dampak dari berbagai faktor yang mempengaruhi kinerja siswa, hampir secara universal berbagai penelitan telah menunjukkan pentingnya peran guru. Oleh karena itu pemerintah Kabupaten Sumba Timur memiliki tugas untuk meningkatkan kualitas serta mengembangkan dan membina tenaga pendidikan dalam rangka menciptakan proses pendidikan yang bermutu, sebagaimana di dalam UU No 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional pasal 49 ayat 1 dinyatakan pemerintah dan pemerintah daerah wajib membina dan mengembangkan tenaga kependidikan pada satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh pemerintah dan pemerintah daerah. 68

19 Maka penting bagi pemerintah Kabupaten Sumba Timur untuk mengembangkan kemampuan mengajar guru melalaui pelatihan-pelatihan pengajaran serta perlu untuk meningkatkan kualifikasi akademik tenaga pendidik bagi guru-guru yang belum memenuhi standar minimal sebagaimana yang dicantumkan dalam Sistem Pendidikan Nasional, guna mewujudkan proses pendidikan yang bermutu di dearah. 4.2 Kebijakan Pemenuhan Standar Tenaga Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba Timur Dalam upaya menangani masalah kekurangan guru, sejauh ini pemerintah Kabupaten Sumba Timur telah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan merekrut tenaga pendidik non PNS. Diantaranya tenaga pendidik yang direkut oleh pemerintah daerah adalah guru PTT (pegawai tidak tetap) dan juga guru honorer atau guru komite yang direkrut oleh sekolah yang bersangkutan sesuai kebutuhannya di sekolah untuk mengisi kekurangan guru. Kusus untuk guru PTT mereka adalah guru honorer yang kemudian diangkat oleh pemerintah daerah untuk menjadi pegawai tidak tetap yang digaji oleh pemerintah daerah. Sedangkan guru honorer atau guru komite digaji oleh sekolah dengan menggunakan dana bantuan operasional sekolah (BOS). Hingga tahun 69

20 2013 jumlah tenaga pendidik non PNS yang telah diangkat pemeritah daerah maupun sekolah sebanyak 1257 orang diantaranya guru PTT sebanyak 56 orang dan guru honorer atau komite sebanyak 1201 orang yang tersebar diseluruh sekolah dasar di kabupaten Sumba Timur. Melihat bahwa secara kuantitas, jumlah tenaga pendidik non PNS (baik guru komite maupun guru PTT) sudah mencukupi dalam rangka memenuhi kekurangan guru PNS yang terjadi pada sekolahsekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Namun dalam upaya mendukung pendidikan yang berkualitas atau bermutu di Kabupaten Sumba Timur dapat berhasil atau terlaksana dengan baik tidak hanya dengan memenuhi kebutuhan guru secara kuantitas, perlu bagi pemerintah untuk melihat kualitas atau kualifikasi akademik yang dimiliki oleh guru yang akan direkrut, oleh karena itu pemerintah harus mengupayakan atau melakukan suatu program bagi guru yang sudah direkrut untuk meningkatkan kualitas pengajaran melalui pelatihan-pelatihan dan mewajibkan untuk memenuhi standar kualifikasi akademik sebagai persyarat utama bagi seorang tenaga pendidik. Sejauh ini pemerintah daerah sudah melakukan kebijakan dalam megusahakan pemenuhan kualifikasi akademik guru sekolah dasar bagi yang belum 70

21 memenuhi kualifikasi akademik setara S1 maupun DIV. Seperti hasil wawancara bersama pejabat Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba Tmur, mengatakan bahwa: Sudah berkerjasama dengan Universitas Cendana Kupang dalam melakukan program kuliah percepatan yang dikenal dengan Penilain Prestasi Kerja dan Hasil Belajar atau (PPKHB) bagi guru PNS. Sedangkan kusus bagi guru-guru PTT dan guru komite diberikan inisiatif untuk mengikuti kuliah pada PGSD di Universitas Terbuka yang ada di Kabupaten Sumba Timur. Program kerjasama yang telah dilakukan oleh pemerintah daerah dengan perguruan-perguruan tinggi merupakan suatu gebrakan yang tepat guna mendukung tercapainya pemenuhan kualifikasi akademik tenaga pendidikan yang kabupaten Sumba Timur. berkualitas di Berdasarkan hasil wawancara menjelaskan bahwa kegiatan perkuliahan ini diperuntukkan bagi guru-guru yang secara kualifikasi akademik belum memenuhi standar minimal baik guru-guru PNS maupun guru-guru non PNS untuk meningkat kualitas mengajar serta pemenuhan standar kualifikasi akademik. Adapun kegiatan perkuliahan dilakukan setiap hari minggu sehingga tidak mengganggu proses 71

22 mengajar dan kegiatan kependidikan lainnya di sekolah. Dengan kebijakan pemerintah dalam merekrut tenaga pendidik non PNS atau guru PTT maupun kebijakan sekolah untuk menerima guru honorer dalam rangka menangani masalah kekurangan guru secara umum sudah tepat, namun dalam penataanya serta penempatan belum terlaksana dengan baik, dimana pada kenyataannya masih terdapat sekolah yang kekurangan guru dalam jumlah yang besar. Oleh karena itu dalam penempatan guru-guru PNS maupu non PNS perlu diatur oleh pemerintah daerah yang didalamnya Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah untuk membuat produk hukum dalam mengatur dan menata penempatan guru melalui perda atau perbup, sehingga dalam penempatan guru benar-benar merata sesuai kebutuhan di sekolah tanpa memandang status guru maupun sekolah. 4.3 Implementasi Kebijakan Penempatan Tenaga Pendidik Sekolah Dasar Di Kabupaten Sumba Timur Dalam mendukung implementasi penempatan guru yang merata sejauh ini pemerintah kabupaten Sumba Timur belum membuat sebuah kebijakan secara tertulis melalui perda atau perbup mengenai penempatan guru sekolah dasar baik guru PNS 72

23 maupun guru non PNS, dalam surat keputusan bersama (SKB) 5 Menteri pemerintah mewajibkan agar setiap pemerintah daerah menyusun produk hukum dalam bentuk peraturan bupati/walikota atau produk hukum lainnya terkait penataan dan pemerataan guru PNS yang merujuk pada Peraturan Bersama. Sejauh ini di Kabupaten Sumba Timur dalam hal penataan guru PNS serta dalam penempatannya masih mengacu pada PP No 9 Tahun 2003 Tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil. Badan-badan yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan penempatan guru adalah Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kabupaten Sumba Timur yang mempunyai tugas untuk melakukan analisis kebutuhan atau perencanaan dalam bentuk konsep, beserta Badan Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang mempunyai kewenangan dalam hal mutasi dan penempatan pegawai negeri sipil dan pemerintah daerah dalam hal ini Bupati sebagai pelaksana terakhir untuk mengeluarkan SK. Dalam pelaksanaan implementasi penempatan guru belum terlaksana secara baik dan tepat, dimana pada kenyataannya penempatan guru belum merata secara baik pada sekolah-sekolah dasar yang tersebar di seluruh Kabupaten Sumba Timur. Beberapa sekolah mengalami kekurangan guru dilain pihak ada sekolah 73

24 yang jumlah gurunya melebihi rombongan belajar yang ada. Bila dilihat dari jumlah secara keseluruhan baik guru PNS maupun guru non PNS sebetulnya sudah cukup untuk memenuhi setiap kekurangan guru yang terjadi pada sekolah-sekolah yang mengalami kekurangan guru, namun dalam implementasinya penempatan guru masih kurang merata. Sepeti dalam tabel 4.6 menunjukkan data guru secara keseluruhan baik guru PNS maupun guru non PNS : Tabel 4.6 Data guru PNS dan Non PNS Sekolah Dasar Kabupaten Sumba Timur Keadaan 03 Juni 2013 No Nama Sekolah Jumlah Murid 74 Jumlah Rombel Jumlah Guru Negeri Non PNS PTT KOMITE 1 SDI Waingapu SDI Umamapu SDM Payeti SDM Praiwora SDN Waingapu SDI Kalu SDM Melolo SDI Waimarang SDI Lailajang SDN Kondanamu 11 SDN Kabanda SDN Laimahi SDN Laihiru SDN Lahua SDI Maradadita Sumber : Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga (diolah)

25 Tabel 4.6 menunjukkan bahwa dalam implementasi penempatan guru baik guru PNS maupun guru non PNS pada setiap sekolah masih belum tertata dengan baik secara merata sesuai kebutuhan rombongan belajar yang ada pada sekolah. Sebagai contoh yang terjadi pada sekolah dasar SDI Waingapu 2 Kecamatan Kota Waingapu memiliki kelebihan guru dimana jumlah keseluruhan guru yang ditempatkan pemerintah maupun yang diangkat oleh sekolah tersebut sebanyak 41 orang guru, dengan rincian guru PNS sebanyak 27 orang, guru komite 13 orang dan guru PTT 1 orang, sedangkan jumlah rombongan belajarnya hanya sebanyak 21 rombel. Maka bila dilakukan perhitungan di SDI Waingapu 2 memiliki kelebihan guru sebanyak 20 orang bila dalam perhitungannya menyesuaikan rombongan belajar yang ada. Sedangkan berbanding terbalik dengan sekolahsekolah lain yang masih kekurangan guru, dimana ketersedian guru yang ada tidak memenuhi rombongan belajar. Seperti halnya yang terjadi pada sekolah dasar SDN Kabanda yang terletak di Kecamatan Ngadu Ngala dengan jumlah rombongan belajar pada sekolah tersebut sebanyak 6 (rombel), tetapi pada kenyataannya guru yang ditempatkan hanya sebanyak 2 orang guru PNS. Maka dapat dikatakan pada SDN Kabanda mengalami kekurang guru sebanyak 4 orang, 75

26 sedangkan dilain sekolah memeliki kelebihan guru yang cukup besar seperti SDI Waingpu 2 terdapat kelebihan guru sebanyak 20 orang baik itu guru pns maupun guru honor. Dengan kejadian seperti ini tentu pemerintah Kabupaten Sumba Timur dalam hal ini Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga belum secara baik melihat serta menata penempatan guru sekolah dasar secara tepat dan merata. Perlu bagi pemerintah daerah mengambil sebuah langkah kebijakan dengan membuat peraturan tentang penataan atau pengelolaan penempatan guru, sehingga mudah dalam mengurus kelebihan guru-guru pada sekolah-sekolah tertentu untuk selanjutnya dipindahkan atau di tempatkan ke sekolah-sekolah yang masih mengalami kekurangan guru. Padahal dalam Permendiknas No 15 Tahun 2010 Tentang Standar Pelayanan Minimal Pendidikan Dasar Di Kabupaten/Kota disebutkan Di setiap SD/MI tersedia 1 (satu) orang guru untuk setiap 32 peserta didik dan 6 (enam) orang guru untuk setiap satuan pendidikan, dan untuk daerah khusus 4 (empat) orang guru setiap satuan pendidikan. Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu untuk mengkaji implementasi kebijakan penempatan guru yang dimulai dari kondisi ril serta faktor-faktor pendukung dalam pemerataan guru pada sekolah dasar 76

27 yang secara keseluruhan masih mengalami kekurangan guru. Dalam hal ini George C. Edwards III mengemukakan ada empat variabel atau factor yang berpengaruh dalam implementasi kebijakan publik yaitu Komunikasi, Sumber Daya, Kecedrungankecendrungan (sikap), dan Struktur birokrasi a. Komunikasi Komunikasi merupakan persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengetahui apa yang harus dilakukan. Keputusankeputusan kebijakan dan perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan tersebut diikuti. Komunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan cermat oleh para pelaksana. Dalam hal implementasi penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur akan efektif apabila personil atau birokrat yang mempunyai kewenangan dapat menjalani komunikasi dengan baik. Dinas pendidikan pemuda dan olahraga harus berkomunikasi dengan baik bersama badan kepegawaian daerah yang mempunyai kewenangan dalam urusan kepegawaian daerah termasuk guru PNS sekolah dasar untuk menyampaikan kebutuhan penempatan guru. 77

28 Urusan/problem tenaga pendidik, Dinas pendidikanlah yang seharusnya lebih berperan karena dinas tersebutlah yang lebih memahami seluruh kebutuhan pendidikan termasuk didalamnya kebutuhan tenaga pendidik yang diperlukan untuk mengelola serta menata sekolah-sekolah mana yang memiliki kekurangan dan kelebihan guru. Sejauh ini dalam hal mutasi serta penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, komunikasi antar birokrasi yang berkaitan sudah dijalankan yaitu Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga menganalisis serta membuat perencanaan kebutuhan guru yang masih dalam bentuk konsep kemudian akan diajukan kepada Badan Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis untuk memproses yang kemudian hasilnya dikeluarkan melalui SK Bupati. selanjutnya dinas pendidikan akan menginformasikan kepada guru-guru yang mendapatkan kebijakan mutasi. Dalam mewujudkan pemerataan guru, Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga juga berkomunikas secara informal bersama pemeritah kecamatan, sekolah serta masyarakat, dalam hal menyampaikan atau menginformasikan kebutuhan guru yang diperlukan di sekolah. Komunikasi sudah dilaksanakan dengan baik dalam mendukung pemerataan guru sekolah dasar, 78

29 namun dalam kenyataannya masih terdapat sekolah yang mengalami kekurangan guru, ini berarti bahwa dinas pendidikan pemuda dan olahraga serta Badan Kepegawaian Daerah tidak secara tepat menata serta mengelola kebutuhan guru yang diperlukan untuk dilakukan mutasi demi memenuhi kebutuhan guru yang terjadi pada sekolah tertentu yang masih kekurangan guru. Bila dilihat dari segi jumlah baik guru PNS maupun guru non PNS yang terdapat di Kabupaten Sumba Timur, sebenarnya sudah cukup untuk mencukupi kekurangan akan guru yang masih terjadi pada beberapa sekolah, namun dalam pendistribusiannya masih jauh dari harapan dimana guru-guru yang tersebar masih kurang merata. b. Sumber daya Penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur dapat terlaksana apabila dikomunikasikan secara cermat, jelas dan konsisten, namun dalam pelaksanaannya kekurangan sumbersumber yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan maka implementasi inipun cenderung tidak efektif. Ketersediaan guru merupakan sumber utama dalam keberhasilan implementasi kebijakan penempatan yang merata pada setiap sekolah dasar. Guru PNS sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur 79

30 sejauh ini hanya sebanyak 1303, dari segi jumlah masih sangat kurang dari kebutuhan guru yang diperlukan. Sampai pada tahun 2013 tenaga pendidik yang dibutuhkan untuk sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur sebanyak 2534 orang, maka kekurangan sebanyak 1231 guru. Dalam mengatasi masalah kekurangan sumber daya atau dalam hal ini kekurangan guru yang jumlahnya cukup besar, pemerintah selaku pembuat kebijakan mengambil kebijakan dengan mengakat guru PTT serta guru komite yang diangkat oleh sekolah sebanyak 1257 orang demi pemenuhan kebutuhan minimal tenaga pendidik di sekolah dasar. Meskipun jumlah guru sudah dipenuhi melalui pengangkatan guru non PNS, namun pada kenyataannya belum menjawab kebutuhan secara keseluruhan, dimana masih terdapat sekolah-sekolah yang kekurangan tenaga guru, ini dapat dikatakan bahwa para pelaksana kebijakan atau birokrasi yang mempunyai kewenangan dalam hal ini kurang memiliki ketrampilan atau kualitas yang merupakan sumber penting dalam mengatur serta mengelola manajemen guru dengan baik. Sumber daya tidak hanya mencangkup jumlah secara kuatitas dari sumber yang ada yaitu guru, namun untuk mewujudkan pendidikan yang bemutu akan dapat terjadi di Kabupaten Sumba Timur hanya 80

31 didapatkan apabila sumber daya tersebut memiliki kualitas yang baik. Sumber daya atau guru di Kabupaten Sumba Timur tidak secara keseluruhan memliki kualitas yang baik bila dipandang dari kualifikasi akademik yang dimiliki, sebagian besar guru pegawai negeri sipil untuk sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur masih berpendidikan D3, D2, D1 dan SMA atau 86% belum memiliki kualifikasi akademik minimal, sedangkan yang memenuhi kualifikasi yang baik hanya 14% dari total guru sekolah dasar yang ada. Untuk mendukung implementasi penempatan guru secara merata dapat dilakukan apabila pelaksana kebijakan dalam hal ini dinas pendidikan perlu memiliki informasi tentang keadaan serta kebutuhan seperti peta guru sekolah dasar, sehingga dapat mengetahui apa yang dapat dilakukan dan bagaimana mereka harus melakukannya. Winarno (2012) mengemukakan kurangnya pengetahuan bagaimana mengimplementasikan kebijakan mempunyai beberapa konsekuensi secara langsung. Pertama, beberapa tanggung jawab secara sungguh-sungguh tidak akan dapat dipenuhi atau tidak dapat dipenuhi tepat pada waktunya. Kedua, ketidakefisienan. Wewenang juga merupakan sumber penting dalam implementasi kebijakan penempatan guru, Dinas 81

32 Pendidikan Pemuda dan Olahraga bersama Badan Kepegawaian Daerah mempunyai wewenang dalam proses mutasi serta penempatan guru. Agar dalam penempatan guru dapat merata sesuai kebutuhan, perlu bagi badan-badan yang mempunyai kewenangan dalam hal ini Dinas Pedidikan Pemuda dan Olahraga serta Badan Kepegawaian Daerah untuk berkerjasama dengan pelaksana-pelaksana lain seperti sekolah maupun masyarakat jika ingin melaksanakan program penempatan guru dengan berhasil. Sehingga guru-guru yang ditempatkan pada sekolah-sekolah yang secara wilayah jauh dari perkotaan dapat terkontrol dengan bantuan masyarakat setempat, dengan demikian tidak ada lagi kejadian dimana guru jarang masuk sekolah. Demikian halnya dalam mendukung implementasi, fasilitas fisik juga merupakan sumber penting dalam implementasi penempatan guru. Guru sekolah dasar boleh memadai untuk memenuhi kebutuhan proses pengajaran di sekolah, namun tanpa fasilitas yang mendukung maka implementasi juga akan terhambat. Sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur pada umum masih mengalami kekurangan fasilitas terutama bagi sekolah-sekolah yang ada pada pedesaan, seperti ruang kelas, ruang perpustakaan dan juga rumah dinas bagi guru. Dengan fasilitas yang serba kekurangan, hal ini yang menjadi alasan kuat bagi guru-guru dalam menghindari penempatan pada 82

33 sekolah-sekolah pedalaman serta berbagai macam alasan lainya. Di Kabupaten Sumba Timur untuk mendukung serta memudahkan setiap pelaksanaan kerja dinas pendidikan termasuk pengelolaan data pendidikan pada tingkat kecematan serta dalam mengkontrol kerja guru, akan dibentuk suatu badan pembantu UPTD (unit pelaksana teknis dinas) pada setiap tingkat kecematan, Badan ini baru dalam tahap pembahasan pemerintah daerah. Dengan adanya fasilitas dinas melalui UPTD pada kecamatan-kecamatan diharapkan dapat memantau serta mengurus setiap proses pendidikan yang berlangsung pada tingkat kecamatan termasuk didalamnya pendataan serta penyampaian informasi tentang keberadaan dan kebutuhan guru. c. Kecendrungan-kecendrungan Kecendrungan-kecendrungan pelaksana menimbulkan hambatan-hambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan. Kecendrungan guruguru di Kabupaten Sumba Timur, dimana mereka lebih memilih untuk mengajar pada sekolah yang berada di sekitar perkotaan, kecendrungan ini tidak dapat dipungkiri karena guru yang bersangkutan memiliki banyak alasan, seperti mengikuti suami dimana tempatnya bekerja, ada juga yang beralasan karena kesehatan sehingga lebih dekat dengan fasilitas 83

34 kesehatan di perkotaan agar dapat melakukan kontrol kesehatan. Dengan sikap guru yang seperti ini tentu sangat mempengaruhi keberhasilan imlpementasi penempatan guru yang merata pada setiap sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur. Selain sikap guru yang lebih memilih untuk ditempatkan pada sekolah di sepeturan kota, kecendrungan lain juga dapat terjadi dimana guru-guru yang ditempatkan pada sekolah dasar yang jauh dari perkotaan, sering ditemukan absen atau jarang masuk sekolah. Sehingga sikap seperti ini akan sangat berpengaruh terhadap kegiatan belajar anak didik di sekolah. Hal ini dapat terjadi karena pelaksana kebijakan seperti pengawas sekolah dari dinas pendidikan tidak secara baik mengawasi dan bahkan pengawas sekolahpun jarang untuk melakukan pemantaun lansung ke sekolah terutama sekolahsekolah yang jauh dari perkotaan. Menurut Edwards, salah satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah kecendrungan para pelaksana dalam hal ini guru adalah dengan memanupulasi insentif-insentif. Oleh karena pada umumnya orang bertindak menurut kepentingannya mereka sendiri, maka memanupulasi insentif-insentif oleh para pembentuk kebijakan tingkat tinggi besar kemungkinan mempengaruhi tindakan-tindakan para pelaksana kebijakan. 84

35 Sejauh ini pemerintah pusat mewajibkan kepada guru untuk memenuhi 24 jam mengajar dalam satu minggu, dengan insentif seperti ini guru akan berusaha memenuhi jam mengajarnya dengan menambah jam mengajar di sekolah lain. Kebijakan lain yang telah dilakukan pemerintah dimana menambah insentif finansial bagi guru yang ditempatkan pada sekolahsekolah yang berada pada daerah terpencil. Pemerintah Kabupaten Sumba Timur perlu dengan tegas mengimplementasikan kebijakan penempatan guru tanpa memandang status guru serta tanpa adanya faktor politik, sehingga guru yang akan ditempatkan dapat merata dan benar-benar menjawab kebutuhan dalam hal kekurangan guru. Dilain sisi pemerintah Sumba Timur perlu menambahkan insentif-insentif yang membuat guru termotivasi dan siap untuk ditempatkan di sekolah mana saja baik di perkotaan maupun di daerah terpencil, sehingga kecendrungan yang sering dilakukan guru tidak lagi terjadi. d. Struktur birokrasi Birokrasi merupakan salah satu badan yang paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kebijakan. Maka mengetahui struktur birokrasi merupakan faktor fundamental untuk mengkaji implementasi kebijakan. 85

36 Pada masa desentralisasi saat ini, pemerintah pusat menetapkan kuota jumlah guru PNS yang bisa diangkat oleh kabupaten/kota. Kemudian kabupaten/kota menyeleksi guru yang akan mereka angkat. Secara teknis, kabupaten/kota yang menyeleksi guru PNS. Tetapi, dana untuk gaji guru PNS tersebut sebenarnya disalurkan oleh pemerintah pusat ke pemerintah kabupaten/kota melalui dana anggaran umum (DAU). Proses pengangkatan guru melibatkan beberapa birokrasi pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena itu pengangkatan guru PNS dilaksanakan seperti yang terlihat dalam gambar struktur birokrasi ini: 86

37 Skema 4.1 Struktur birokrasi proses pengangakatan guru PNS di Indonesia Kemen Keuangan PMTK Pasokan DIKTI Anggaran Standar dan persyaratan profesi MENPAN Koordinasi BKN Permintaan kuota dan konsultasi Provinsi Permintaan Permintaan, kuota, konsultasi, revisi kuota BKD Kab/kota Dinas Pendidikan Sekolah (Sumber: Worldbank 2011, digambar dari deskripsi MENPAN soal proses pengangkatan, 2008). Dalam laporan Worldbank (2011) menjelaskan proses pengangkatan guru melibatkan beberapa lembaga pemerintah pusat dan daerah. Pengangkatan guru PNS meliputi hal-hal sebagai berikut (lihat skema 4.1): 87

38 1. Dasar pengangkatan guru PNS adalah formasi tahunan atau penetapan kebutuhan guru. Formasi tahunan ini juga mempertimbangkan kesempatan (lowongan) kerja baru yang disetujui oleh MENPAN. 2. Setiap tahun sekolah melaporkan kebutuhan akan guru kepada Dinas Pendidikan kabupaten/kota, yang bertanggung jawab memasok tenaga yang dibutuhkan. Metode untuk menentukan kebutuhan guru sangat bervariasi, dan metode yang dipakai satu sekolah seringkali berbeda dengan sekolah yang lain. 3. BKD kabupaten lalu meneruskan permintaan dari Dinas Pendidikan kabupaten/kota, beserta dengan data jumlah PNS yang dibutuhkan oleh institusi pemerintah daerah lainnya di sana, ke pemerintah provinsi yang berperan sebagai wakil pemerintah pusat. Dengan demikian, guru dimasukkan sebagai bagian dari keseluruhan formasi pemerintah daerah. 4. Pemerintah provinsi hanya bertugas untuk mengumpulkan data kebutuhan PNS dari seluruh kabupaten/kota di wilayahnya. Sebenarnya, menurut beberapa pejabat MENPAN, beberapa kabupaten/kota bahkan langsung mengirimkan data kebutuhan ke mereka. 88

39 5. Begitu data formasi nasional terkumpul, termasuk permintaan akan guru baru, MENPAN meminta petunjuk teknis dari BKN untuk menentukan berapa kuota untuk masing-masing daerah. 6. Persyaratan khusus bagi guru, termasuk standar profesional, ditetapkan oleh PMPTK. 7.Yang sering terjadi adalah daerah tidak mendapatkan guru sejumlah yang mereka minta karena terbatasnya anggaran nasional. 8. Pada akhirnya, kuota bagi masing-masing daerah ditentukan oleh berapa anggaran yang disediakan oleh Kementerian Keuangan (Kemenkeu). Kemenkeu menetapkan kuota nasional maksimal dan menyerahkan ke MENPAN untuk menentukan kuota bagi masing-masing daerah. Dalam hal pengakatan guru PNS, pemerintah daerah berkerja sama dengan pemerintah pusat dalam menentukan besaran kuota jumlah guru yang akan diangkat berdasarkan berbagai pertimbangan dari lembaga-lembaga Negara yang secara langsung terlibat. Selanjutnya dalam hal penempatan guru pemerintah daerah mempunyai kewenangan untuk menata dan mengelola distribusi guru bersama lembaga-lembaga daerah yang terkait berdasarkan ketentuan yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat mengenai standar minimal tenaga pendidik pada setiap tingkat satuan pendidikan. 89

40 Struktur birokrasi dalam penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga melakukan analisis kebutuhan dalam bentuk konsep perencanaan yang akan diperlukan kemudian diajukan ke Badan Kepegawaian Daerah sebagai pelaksana teknis yang mempunyai wewenang dalam penempatan dan mutasi pegawai negeri sipil termasuk di dalamnya guru PNS, kemudian Badan Kepegawaian Daerah meninjau usulan dari Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga, bila selama peninjauan yang dilakukan Badan Kepegawaian Daerah belum tepat maka akan di kembalikan ke Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga dan kemudian akan diadakan rapat bersama untuk menganalisa kembali kebutuhan guru di lapangan, yang selanjutnya badan kepegawaian daerah akan mengurus mutasi guru melalui SK Bupati. Berikut struktur birokrasi dalam penempatan guru di kabupaten Sumba Timur, dapat dilihat pada gambar dibawah ini: 90

41 Skema 4.2; strutur birokrasi proses penempatan guru (PNS) di kabupaten Sumba Timur Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga Badan Daerah Kepegawaian Pemerintah Daerah melalui SK Bupati Birokrasi-birokrasi di atas mempunyai pengaruh yang besar terhadap keberhasilan implementasi kebijakan penempatan guru sekolah dasar di Kabupaten Sumba Timur, dimana badan-badan tersebut masing-masing memiliki tugas tersendiri yang saling behubungan. Edwards menjelaskan hal ini akan menimbulkan dua konsep pokok yang merugikan bagi implementasi yang berhasil. Pertama, tidak ada orang yang akan mengakhiri implementasi kebijakan dengan melaksanakan fungsi-fungsi tertentu karena tanggung jawab bagi suatu bidang kebijakan terpecah-pecah. Kedua, pandangan-pandangan yang sempit dari badanbadan mungkin juga akan menghambat perubahan. Jika suatu badan mempunyai feksibilitas yang rendah dalam misinya, maka badan itu akan berusaha mempertahankan esensinya dan besar kemungkinan 91

42 akan menentang kebijakan-kebijakan baru yang membutuhkan perubahan. Pemerintah Sumba Timur perlu untuk meninjau kembali kewenangan yang dimiliki oleh setiap badan birokrasi, untuk dapat berkoordinasi serta berkerja sama secara bersinergi sehingga penempatan guru benar-benar diimplementasikan secara tepat. Dan tidak dihambat oleh kepentingan-kepintingan diluar bidang kebijakan penempatan guru oleh salah satu badan yang memiliki kewenangan. 92