BAB 2 Kecenderungan Lintas Sektoral
BAB 2 Kecenderungan Lintas Sektoral Temuan Pokok Sejak krisis ekonomi dan pelaksanaan desentralisasi, komposisi pengeluaran sektoral telah mengalami perubahan signifikan. Pengeluaran untuk infrastruktur masih belum kembali pada tingkat sebelum krisis dan masih berkisar 3 persen dari PDB sejak tahun 2001. Angka ini hanya sedikit lebih tinggi daripada pengeluaran untuk infrastruktur yang rendah saat pascakrisis tahun 2000. Sebaliknya, pengeluaran untuk sektor sosial meningkat secara substansial. Terutama, pengeluaran untuk sektor pendidikan meningkat hampir dua kali lipat dari 2,5 persen (2000) menjadi sekitar 4 persen (2007). Tingkat pengeluaran saat ini untuk administrasi sangat tinggi (15 persen, terutama disebabkan oleh pengeluaran yang tinggi di daerah) dan menunjukkan adanya pemborosan yang signifikan atas sumber daya publik. Terdapat cukup ruang untuk perbaikan dan pemerintah harus berusaha mengurangi pengeluaran ini menjadi hanya 5 sampai 10 persen. Rekomendasi Utama Ruang gerak fiskal yang lebih besar di masa mendatang harus dialokasikan untuk infrastruktur, baik di tingkat nasional maupun daerah. Tambahan investasi diperlukan untuk mengatasi hambatan yang ada sekarang sebagai akibat dari kurangnya investasi serta melaksanakan proyek-proyek penting yang baru untuk memenuhi permintaan yang meningkat dan mendorong pertumbuhan di masa datang. Untuk mengurangi pengeluaran pada administrasi dan birokrasi, direkomendasikan agar pengeluaran diarahkan kembali dari administrasi menjadi tambahan pembiayaan untuk pemberian pelayanan dasar dengan cara: Meminimalisasi pengeluaran yang tidak memberikan manfaat langsung kepada masyarakat. Misalnya, mengurangi pengeluaran administrasi pemerintah dan mengalokasikan pengeluaran lebih besar untuk pelayanan publik seperti layanan kesehatan dan pendidikan. Menyesuaikan pengeluaran rutin kearah belanja modal yang memberikan pelayanan publik. 24 Kajian Pengeluaran Publik Indonesia: Memaksimalkan Peluang Baru
BAB 2 Kecenderungan Lintas Sektoral Indonesia memiliki distribusi pengeluaran yang sangat tidak merata. Kategori multi-sektor (sektor perdagangan, pengembangan usaha, keuangan dan koperasi) merupakan kategori pengeluaran yang dominan karena meliputi juga subsidi dan pembayaran bunga. Kategori pengeluaran ini umumnya mengambil sekitar 40 persen atau lebih dari agregat pengeluaran pemerintah. Jika pengeluaran untuk aparatur pemerintah dan pengawasan diikutsertakan, maka lebih dari setengah dari keseluruhan pengeluaran pemerintah dipakai tanpa alokasi untuk sektor-sektor seperti pendidikan, kesehatan atau infrastruktur. Akan tetapi, kategori pengeluaran perdagangan-usaha-keuangan telah menurun rasionya dari total pengeluaran, terutama sejak pengurangan subsidi BBM pada 2005. Hal Ini telah membuka ruang tambahan untuk meningkatkan pengeluaran pada sektor sosial dan pertahanan. Memang, dengan perkecualian untuk sektor pertambangan dan infrastruktur, seluruh sektor utama, seperti pendidikan, kesehatan, pertahanan, dan pertanian setidaknya naik menjadi dua kali lipat sejak 2001 (lihat Tabel 2,1). 20 Tabel 2,1 Distribusi sektoral dari pengeluaran publik secara nasional Rp triliun 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007** Pertanian 5.6 6.1 8.0 7.8 7.6 10.3 11.3 Pendidikan 36.3 38.6 48.7 44.7 51.1 68.3 72.0 Kesehatan 8.3 8.8 12.0 11.8 14.0 17.7 1.0 Pertambangan 0.6 0.6 0.7 0.7 0.7 0.7 0. Perdagangan, Pengembangan Dunia Usaha Nasional, Keuangan & koperasi (termasuk utang dan subsidi) 172.2 118.3 113.2 135.6 150.6 157. 157. Aparatur pemerintah & Pengawasan 28.4 28.1 3.6 3.4 42.6 60.7 57.6 Ketenagakerjaan 0.5 0.8 1.1 1.0 0. 1.4 1.3 Pertahanan & keamanan 14.8 17.2 20.3 20. 20.8 25.6 2.4 Lingkungan dan Perencanaan Spasial 1.8 2.1 2.5 2.2 2.1 4.1 4.5 Infrastruktur 2.1 28.3 38. 31.8 35.0 44.2 45.3 Lain-lain 18.8 20. 1.7 1.6 18.3 20. 20.7 Total Nasional 316.4 26.7 304. 315.3 343.4 36.7 420.0 Sumber: Perhitungan staf Bank Dunia berdasarkan data Departemen Keuangan dan SIKD. Catatan: *2006 Revisi Anggaran (APBN-P); **2007 Rancangan anggaran yang disampaikan ke DPR (RAPBN) dan perkiraan alokasi daerah. Harga pada konstan 2000. Angka dalam Rp triliun. Pelayanan Ekonomi Struktur pengeluaran Indonesia telah mengalami perubahan secara dramatis sejak tahun 2001. Dengan menurunnya pembayaran utang, pengeluaran sektoral telah mengalami peningkatan. Akan tetapi, pengeluaran sektoral dapat lebih ditingkatkan lagi jika pembayaran subsidi tidak meningkat begitu tajam pada 2004 dan 2005, yang mengakibatkan pengalihan sumber daya terhadap pengeluaran tambahan pada sektor-sektor kunci. Tren dan beberapa hal berikut ini penting diperhatikan: 21 Sektor pendidikan kini merupakan pengeluaran nomor satu di Indonesia. Sektor Ini diikuti oleh pengeluaran aparatur pemerintah dan subsidi. Pembayaran bunga telah mengalami penurunan secara terus-menerus. Pengeluaran ini pernah menjadi pengeluaran utama pada tahun2001 dengan hampir 25 persen, di 2006 pembayaran bunga diperkirakan hanya sebesar 11 persen. Pengeluaran subsidi selama ini selalu signifikan tetapi pengeluaran ini mengalami fluktuasi yang cukup besar. Pada tahun 2004 dan 2005, saat terjadi kenaikan harga minyak yang tajam, subsidi menjadi pengeluaran pemerintah terbesar sehingga mengalihkan pengeluaran atas sektor lain, terutama pengeluaran pembangunan. 20 Angka-angka yang disampaikan dalam Bab ini mencerminkan pengeluaran yang sebenarnya (yang dilaksanakan) pada seluruh tingkat pemerintahan (pusat, provinsi, dan kabupaten/kota). Angka untuk tahun 2006 dan 2007 (data untuk daerah pada 2005) didasarkan apda data anggaran (APBN dan APBD) dan perkiraan anggaran daerah didasarkan apda pengeluaran sebelumnya dan alokasi jumlah anggaran yang dialihkan oleh pemerintah pusat. Lihat Lampiran Lampiran D-3 untuk keterangan lebih rinci mengenai tren pengeluaran setiap sektor. 21 Penentu utama dan pola pembayaran bunga dan subsidi dibahas lebih rinci lagi dalam distribusi ekonomi anggaran. Kajian Pengeluaran Publik Indonesia: Memaksimalkan Peluang Baru 25
BAB 2 Kecenderungan Lintas Sektoral Pengeluaran atas pelayanan inti pemerintah meningkat secara terus menerus mencapai jumlah sekitar 15 persen dari total pengeluaran pemerintah pada 2006. Sejak tahun 2003, pengeluaran untuk pelayanan inti pemerintah melebihi pengeluaran untuk infrastruktur dan, sejak tahun 2006, pengeluaran ini diproyeksikan menjadi pengeluaran terbesar kedua dari seluruh sektor (setelah sektor pendidikan). Infrastruktur memiliki proporsi yang lebih kecil dibandingkan sektor lain, terutama sejak 2003. Walaupun terjadi penurunan yang cukup besar pada pengeluaran non-sektoral (untuk hutang dan subsidi) pengeluaran infrastruktur telah mengalami penurunan sejak 2003. Proporsi pengeluaran untuk sektor pertahanan, kesehatan, dan pertanian telah meningkat secara perlahan. Pengeluaran untuk pertahanan saat ini berjumlah 7 persen dari anggaran, naik dari sebelumnya yang berada di bawah 5 persen pada tahun 2001. Pengeluaran untuk sektor kesehatan dan pertanian masih berada di bawah angka 5 persen. Diagram 2.1 Distribusi pengeluaran publik secara nasional pada sektor-sektor kunci, 2001-07 30 % 25 % dari Total Pengeluaran 20 15 10 5 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006* 2007** Pertanian Pendidikan Kesehatan Keamanan & Pertahanan Nasional Infrastruktur Aparatur Pemerintah dan Biaya Pengawasan Subsidi Pembayaran Bunga Hutang Sumber: Perhitungan staf Bank Dunia berdasarkan data Departemen Keuangan dan SIKD. Catatan: * Realisasi anggaran pusat dan perkiraan alokasi daerah, ** Anggaran pusat (APBN) dan perkiraan alokasi daerah. Pengeluaran publik secara nasional untuk sektor infrastruktur dibandingkan sektor lain masih cukup konstan sejak tahun 2001 sampai 2005, dengan nilai rata-rata sebesar 10,5 persen dari total pengeluaran nasional, setara dengan sekitar 2 persen dari PDB. Pengeluaran publik untuk infrastruktur 22 dalam angka riil meningkat sebesar 20 persen dalam periode 2001 sampai 2005 dan diproyeksikan meningkat lebih lanjut sebesar 28 persen dalam periode 2005 sampai 2007. Walaupun peningkatan tersebut cukup besar, jumlah ini relatif masih kecil dibandingkan dengan kesenjangan akumulasi pembiayaan yang demikian besar pada sektor infrastruktur setelah investasi yang relatif rendah selama bertahun-tahun untuk sektor ini. Laporan ini memandang infrastruktur sebagai salah satu dari tiga sektor strategis untuk dianalisis secara lebih rinci dalam bab-bab berikut. Pengeluaran publik secara nasional dalam angka riil untuk sektor pertanian, kehutanan, dan perikanan mengalami peningkatan sejak tahun 2001 sampai dengan 2005, rata-rata 2,4 persen dari total pengeluaran pada periode yang sama. Sangat menarik untuk diamati bahwa mulai tahun 2004 pengeluaran pemerintah daerah telah mengambil alih pengeluaran pemerintah pusat. Pada tahun 2004, pengeluaran pemerintah pusat berjumlah 45 persen dari total pengeluaran, dibandingkan dengan 55 persen pengeluaran dari pemerintah daerah (pengeluaran pemerintah provinsi hanya berjumlah 17 persen dan kabupaten/kota 38 persen). Akan tetapi, pemerintah pusat masih berperan besar dalam pengeluaran pembangunan di sektor tersebut. 22 Dalam bagian ini infrastruktur tidak meliputi pengeluaran untuk BUMN, yang dibahas dalam sub-seksi infrastruktur pada laporan ini. 26 Kajian Pengeluaran Publik Indonesia: Memaksimalkan Peluang Baru
BAB 2 Kecenderungan Lintas Sektoral Pelayanan Sosial Pengeluaran publik untuk sektor pendidikan meningkat cukup besar dalam kurun waktu 2001 sampai 2005. Anggaran untuk tahun 2006 dan perkiraan untuk tahun 2007 menunjukkan peningkatan alokasi yang cukup besar pada sektor ini setiap tahun hampir mencapai pertumbuhan 30 persen yang menunjukkan komitmen pemerintah yang sungguh-sungguh untuk meningkatkan layanan pendidikan. Peningkatan anggaran sektor pendidikan antara tahun 2006 dan 2007 sebagian besar akan disalurkan untuk membiayai sertifikasi guru, proses peningkatan mutu, dan untuk hibah dalam bentuk BOS (Bantuan Operasional Sekolah). Perkiraan pencairan untuk 2006 adalah sekitar Rp 11,12 triliun. Analisis yang lebih rinci mengenai pengeluaran untuk sektor pendidikan dapat dilihat pada bab berikut. Walaupun tampak tren peningkatan yang kuat dalam proyeksi pengeluaran kesehatan, pendanaan untuk sektor ini terlihat masih kurang dibandingkan dengan pengeluaran untuk sektor lain di Indonesia. Pengeluaran untuk sektor kesehatan publik meningkat secara riil dari Rp, 8,3 triliun pada tahun 2001 menjadi Rp. 14,1 triliun pada tahun 2005 (peningkatan sebesar 6 persen ). Pengeluaran untuk sektor kesehatan dibandingkan dengan sektor lain juga telah mengalami peningkatan, dengan proporsi terhadap total pengeluaran nasional meningkat dari 2,6 menjadi 4,1 persen pada periode yang sama. Selanjutnya, anggaran untuk sektor kesehatan mencerminkan peningkatan lebih lanjut sebesar 60 persen sejak tahun 2005 sampai 2007. Walaupun terdapat peningkatan tren yang besar atas pengeluaran kesehatan, peningkatan ini dimulai dari dasar yang sangat rendah. Pengeluaran untuk sektor kesehatan di Indonesia masih di bawah 1 persen dari PDB, jauh lebih rendah dibandingkan dengan negara-negara lain di kawasan sekitar. Bab yang membahas sektor kesehatan akan memberikan analisis yang lebih cermat mengenai tingkat, efisiensi, dan kemerataan pengeluaran dalam sektor kesehatan. Pelayanan Masyarakat Umum Pengeluaran publik untuk aparatur negara dan pengawasan meningkat sebesar 50 persen pada periode 2001-05 (Tabel 2.2). Pada tahun 2001, pengeluaran untuk sektor ini berjumlah persen dari total anggaran nasional, meningkat menjadi dan 12,4 persen dari total pengeluaran nasional pada tahun 2005. Pemerintah daerah sendiri mempunyai porsi sebesar lebih dari 75 persen dalam peningkatan pengeluaran untuk sektor aparatur pemerintah. 23 yang mengesankan untuk pengeluaran administrasi di tingkat daerah ini setidaknya dapat dijelaskan melalui pembentukan lebih dari seratus pemerintahan kabupaten/kota baru pada periode ini, sebuah peningkatan sebesar 30 persen dari 336 kabupaten/kota pada tahun 2001 menjadi 437 kabupaten/kota pada tahun 2005. Tabel 2.2 Tren pengeluaran untuk sektor aparatur pemerintah 2001 2002 2003 2004 2005 Tingkat rata-rata 2001-05 Tingkat Yang Tertimbang 2001-05 Pusat 3.6 3.4-5 5.6 63 5.5-2 7.2 32 13 Provinsi 7.0 6.8-2 10.1 4 8.7-14.5 37 Kabupaten/kota 17.8 17. 0 23. 34 25.2 5 25. 3 45 28 Total 28.4 28.1-1 3.6 41 3.4-1 42.6 8 50 50 Total sebagai % dari Pengeluaran Nasional,.0 10.4 --- 13.0 --- 12.6 --- 12.4 --- --- --- Rupiah Per kapita 137 133-3 184 38 180-2 13 7 41 --- Jumlah Kabupaten/kota 336 348 4 370 6 410 11 437 7 30 --- Sumber: Perhitungan staf Bank Dunia berdasarkan data Depkeu dan SIKD. Catatan: Dalam harga konstan 2000, dalam Rp triliun. Pengeluaran untuk belanja pegawai mencapai 60 persen dari pengeluaran untuk sektor aparatur pemerintah. Kabupaten/kota bertanggung jawab atas lebih dari dua pertiga dari keseluruhan belanja pegawai, atau 41 persen dari total pengeluaran aparatur pemerintah, sementara proporsi untuk pemerintah provinsi dan pemerintah pusat jauh 23 Yaitu, jika komponen tertimbang atas tingkat pertumbuhan (mis., dan 28 persen, masing-masing untuk provinsi dan kabupaten/kota) dapat dinyatakan sebagai persentase dari total (50 persen). Kajian Pengeluaran Publik Indonesia: Memaksimalkan Peluang Baru 27
BAB 2 Kecenderungan Lintas Sektoral lebih rendah. 24 Struktur desentralisasi pada pemerintah berarti bahwa kabupaten/kota menyerap sampai 6 persen dari total belanja pelayanan sipil. 25 Diagram 2.2 Komposisi ekonomi atas belanja aparatur pemerintah Perjalanan 5% Pemeliharaan 5% Lain-lain 4% Investasi 5% Barang 21% Kepegawaian 60% Sumber: Perhitungan staf Bank Dunia berdasarkan data dari Depkeu dan SIKD. Pusat 3% Provinsi 16% Kabupaten/Kota 41% Pengeluaran untuk sektor pertahanan dan keamanan meningkat dari Rp 14,8 triliun pada tahun 2001 menjadi Rp 20,8 triliun di tahun 2005, dengan proporsi rata-rata sebesar 6 persen dari total pengeluaran nasional. Tren ini sebagian mencerminkan komitmen pemerintah untuk mendanai sektor keamanan melalui anggaran walaupun hal ini masih merupakan proses yang panjang dan bertahap. Saat ini sektor keamanan memperoleh sebagian besar dananya dari luar anggaran, menciptakan pendapatan dengan mengendalikan sejumlah kepentingan dalam berbagai kegiatan bisnis. Distribusi Pengeluaran Sektoral Antar-Pemerintah Diagram 2,3 Distribusi sektoral atas pengeluaran publik berdasarkan tingkat pemerintah, 2005 R p triliun 0 80 70 60 50 40 30 20 10 0 47 4 28 40 15 11 23 Pendidikan Aparatur Infrastruktur Pemerintah & Pengawasan 32 Pertahanan & Keamanan 4 Kesehatan Kabupaten/Kota Provinsi Pusat 5 2 5 Pertanian Sumber: Perhitungan staf Bank Dunia berdasarkan data Depkeu dan SIKD. Catatan: Harga berlaku dalam Rp triliun. Sejalan dengan desentralisasi pengeluaran sejak 2001, pemerintah daerah saat ini memiliki proporsi yang cukup besar atas pengeluaran pada hampir seluruh sektor publik, terutama untuk layanan sosial (pendidikan dan kesehatan) dan pengeluaran untuk sektor aparatur pemerintah. Proporsi pengeluaran kabupaten/kota paling besar terdapat pada sektor aparatur pemerintah dan sektor pendidikan (masing-masing 61 dan 5 persen dari total secara keseluruhan), sementara pengeluaran kabupaten/kota sama dengan pengeluaran pemerintah pusat untuk sektor kesehatan dan pertanian (masing-masing dan 5 persen). Walaupun terjadi peningkatan peran pemerintah kabupaten/kota pada sektor ini, wewenang untuk mengambil keputusan masih sangat terbatas dengan adanya kenyataan bahwa kebanyakan pengeluaran pemerintah kabupaten/ kota bersifat non-diskresionari (mis., pengeluaran rutin untuk pembayaran gaji). 26 Berbeda dengan pengeluaran yang sangat terdesentralisir dalam sektor sosial, pengeluaran dalam infrastruktur dan pertahanan nasional masih didominasi oleh pengeluaran pemerintah pusat. Tiga bab berikut ini diperuntukkan untuk mengkaji pengeluaran secara rinci dan analisis efisiensi mengenai tiga sektor kunci: pendidikan, kesehatan, dan infrastruktur. 24 Perhatikan bahwa Diagram 2.2 hanya mencerminkan belanja gaji yang tidak diperhitungkan pada sektor lain, misalnya tidak termasuk gaji untuk sektor pendidikan, kesehatan, atau infrastruktur. 25 Lihat bagian tentang pelayanan sipil dalam Bab 1 untuk keterangan lebih rinci tentang distribusi antar-pemerintahan atas pelayanan sipil. 26 Lihat bab tentang pendidikan dan Bab kesehatan untuk pembahasan lebih rinci mengenai pengeluaran sektor sosial di kawasan ini. 28 Kajian Pengeluaran Publik Indonesia: Memaksimalkan Peluang Baru