BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Masyarakat dalam kehidupan sehari-hari senantiasa akan melakukan hubungan satu sama lain dalam berbagai bentuk. Hubungan tersebut dapat dilakukan antara individu dengan individu, individu dengan badan hukum maupun antar badan hukum. Hubungan tersebut dapat terjadi karena masingmasing saling membutuhkan satu sama lain. Hubungan dapat menjadi perbuatan hukum ketika hubungan tersebut secara sengaja dilakukan untuk menimbulkan hak dan kewajiban diantara para pihak. Perjanjian merupakan suatu perbuatan hukum yang muncul untuk memfasilitasi kepentingan-kepentingan tertentu dari anggota masyarakat. Pasal 1313 KUHPerdata menyebutkan suatu perjanjian adalah suatu perbuatan dengan mana satu orang atau lebih mengikatkan dirinya terhadap satu orang lain atau lebih. Pasal ini menerangkan tentang pengertian perjanjian yang menggambarkan adanya dua pihak yang saling mengikatkan diri. Pengertian ini tidak begitu lengkap tetapi dengan pengertian ini sudah jelas bahwa dalam perjanjian itu terdapat satu pihak mengikatkan diri kepada pihak lain. 3 Jual Beli merupakan salah satu jenis perjanjian yang semakin dibutuhkan oleh masyarakat. Pasal 1457 KUHPerdata menyebutkan bahwa jual beli adalah 3 Ahmadi Miru dan Saka Pati, 2008, Hukum Pengikatan, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm.63 1
2 perjanjian dengan mana pihak yang satunya mengikatkan dirinya untuk menyerahkan satu kebendaan dan pihak lain untuk membayar harga yang telah dijanjikan. Obyek dalam Jual Beli dapat berupa benda bergerak seperti jual beli mobil dan motor maupun benda tetap seperti jual beli tanah. Ketersediaan lahan tanah semakin lama semakin sedikit tetapi kebutuhan masyarakat terhadap tanah semakin meningkat. Lahan tanah tidak mudah didapatkan khususnya di daerah perkotaan. Tanah memiliki nilai ekonomi yang tinggi sehingga dimanfaatkan oleh masyarakat untuk keperluannya sendiri maupun untuk investasi. Salah satu cara untuk mendapatkan tanah antara lain melalui jual beli, hibah, tukar menukar dan hibah wasiat. Hukum tanah di Indonesia diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Pokok- Pokok Agraria (UUPA). Pasal 5 UUPA menyebutkan bahwa sumber hukum agraria adalah hukum adat. Hukum adat dalam hal jual beli tanah menganut asas tunai, riil dan terang. berikut: 4 Maria S.W Sumardjono menjelaskan mengenai tunai, riil dan terang sebagai Tunai adalah penyerahan hak oleh penjual dilakukan bersamaan dengan pembayaran oleh pembeli dan seketika itu juga hak sudah beralih. Riil adalah kehendak yang diucapkan harus diikuti dengan perbuatan nyata, misalnya dengan telah diterimanya uang oleh penjual, dan dibuatya perjanjian di hadapan kepala desa. Terang adalah dilakukan di hadapan kepala desa untuk memastikan bahwa perbuatan itu tidak melanggar ketentuan hukum yang berlaku. 4 Maria S.W Sumardjono, 2007, Kebijakan Pertanahan: Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Buku Kompas, Jakarta, hlm.138-139
3 Kebutuhan masyarakat zaman sekarang mengakibatkan asas dalam hukum adat seringkali disimpangi. Penyimpangan tersebut seringkali terjadi dalam transaksi jual beli tanah. Masyarakat dalam melakukan jual beli tanah biasanya didahului dengan Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah. Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah tersebut hanya berisi kesepakatan tanpa adanya pengalihan obyek perjanjian. Asas tunai dalam hukum adat yang mensyaratkan adanya penyerahan obyek disimpangi dengan adanya praktek Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah tersebut. Pihak penjual dan pihak pembeli dalam Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah seringkali meminta untuk dibuatkan akta otentik maupun akta dibawah tangan terhadap perjanjian pengikatannya. Para pihak kemudian melakukan Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah dibuat di hadapan pejabat yang berwenang. Pejabat yang berwenang untuk membuat akta otentik adalah Notaris dan Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT). Akta tersebut dimaksudkan untuk menjamin kepastian dan perlindungan hukum sebelum dilakukannya jual beli Notaris sebagai pejabat yang berwenang membuat akta otentik diatur dalam Pasal 1 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2014 tentang Perubahan Undang- Undang Nomor 30 Tahun 2004 tentang Peraturan Jabatan Notaris (UUJN). Pasal 15 huruf (f) UUJN memberikan wewenang kepada notaris untuk membuat akta yang berkaitan dengan pertanahan. Akta yang berkaitan dengan pertanahan tersebut bukan merupakan akta-akta yang menjadi kewenagan oleh PPAT. Akta
4 yang menjadi kewenangan notaris berkaitan dengan pertanahan salah satunya adalah Akta Pengikatan Jual Beli Tanah. Kewenangan Pejabat Pembuat Akta Tanah (PPAT) diatur dalam Pasal 1 Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 1998 tentang Peraturan Jabatan Pejabat Pembuat Akta Tanah. Pasal 2 Peraturan Pemerintah Nomor 37 tahun 1998 memberikan tugas pokok kepada PPAT untuk melaksanakan sebagian kegiatan pendaftaran tanah dengan membuat akta sebagai bukti telah dilakukannya perbuatan hukum tertentu, akta mengenai hak atas tanah atau hak milik satuan rumah susun, yang akan dijadikan dasar bagi pendaftaran data perubahan tanah yang diakibatkan oleh perbuatan hukum itu. Perbuatan hukum yang dimaksud dalam Pasal 2 adalah jual beli, tukar menukar, hibah, pemasukan ke dalam perusahan (inbreng), pembagian hak bersama, pemberian hak guna bangunan/hak pakai atas tanah hak milik, pemberian hak tanggungan, pemberian kuasa membebankan hak tanggungan. Mustofa menyimpulkan bahwa PPAT hanya mempunyai kewenangan untuk membuat delapan macam akta tersebut, selain delapan macam akta itu PPAT tidak berwenang untuk membuatnya sehingga tidak mungkin PPAT diminta untuk membuat akta selain delapan macam akta tersebut. 5 Perjanjian Pengikatan Jual Beli yang dilakukan hanyalah diketahui oleh kedua belah pihak dan pihak ketiga tidak mengetahui jual beli tersebut. Jual beli tersebut perlu didaftarkan untuk memperoleh sertipikat agar pihak ketiga 5 Mustofa, 2014, Tuntunan Pembuatan Akta Tanah, Karya Media, Yogyakarta, hlm. 2
5 mengetahuinya. Jual beli tidak dapat didaftarkan tanpa adanya akta PPAT yang merupakan syarat mutlak untuk pendaftaran peralihan tersebut. 6 Akta Jual Beli hak atas tanah yang dibuat di hadapan PPAT adalah manakala terjadi kesepakatan dari dua pihak dimana pihak yang satu menjual dan pihak lainnya membeli terhadap sebidang hak atas tanah atau hak milik satuan rumah susun. 7 Akibat hukum yang terjadi dengan ditandatanganinya Akta Jual Beli adalah sejak saat itu hak atas tanah menjadi milik pembeli dan uang yang dibayarkan oleh pembeli menjadi milik penjual. 8 Perjanjian Pengikatan Jual Beli dibuat karena kebutuhan dari masyarakat yang belum dapat melakukan jual beli di hadapan PPAT. Unsur esensi dari Akta Jual Beli dengan Perjanjian Pengikatan Jual Beli berbeda. Perjanjian Pengikatan Jual Beli dibuat di hadapan notaris dan tidak ada peralihan hak atas tanah. Perjanjian tersebut hanya berisi kesepakatan sebelum dilakukannya jual beli. Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah dalam prakteknya sangat rentan adanya sengketa karena obyek dalam akta tersebut belum beralih kepada pihak pembeli dan akta tersebut tidak dapat didaftarkan ke Kantor Pertanahan. Obyek tersebut juga sering menjadi sasaran oleh pihak ketiga yang tidak beritikad baik untuk dijual kembali kepada pihak lain. Notaris sangat berhati-hati dalam membuatkan akta Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah agar tidak terjadi permasalahan di kemudian hari. 6 Maria S.W Sumardjono, Loc.cit 7 Mustofa, Op.cit., hlm.67 8 Ibid
6 Sengketa pertanahan banyak terjadi di kota-kota besar, termasuk di Kota Balikpapan. Pemerintah Kota Balikpapan berusaha mencegah dan mengurangi adanya sengketa pertanahan dengan cara tertib administrasi pertanahan serta membuat satu produk hukum mengenai pertanahan yaitu Peraturan Daerah Nomor 1 Tahun 2014 tentang Izin Membuka Tanah Negara (Perda IMTN). Perda IMTN ini mengatur mengenai kewajiban masyarakat Balikpapan yang menguasai tanah-tanah yang belum terdaftar di Kantor Pertanahan untuk memohonkan diterbitkannya surat IMTN. Kewenangan untuk menerbitkan surat IMTN ada pada Camat, Asisten Tata Pemerintahan dan Walikota yang diatur dalam Peraturan Walikota Nomor 13 tahun 2011 tentang Pelayanan Penerbitan Izin Membuka/Memanfaatkan Tanah Negara. Pasal 2 UUPA menjelaskan bahwa tanah negara adalah tanah yang dikuasai langsung oleh Negara. Tanah negara dalam hal ini adalah tanah yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak atas tanah.tanah negara yang tidak dipunyai dengan sesuatu hak atas tanah sajalah yang tidak dapat dialihkan atau dipindahtangankan. Izin merupakan perbuatan hukum administrasi Negara bersegi satu yang diaplikasikan dalam peraturan berdasarkan pernyataan dan prosedur sebagaimana ketentuan perundang-undangan. Hak merupakan suatu yang melekat pada manusia, baik pada aspek eksistensinya. Hak begitu penting sehingga diperlukan pengakuan dan perlindungan dalam daftar-daftar resmi agar hak dapat
7 memperoleh kedudukan hukum. Selama hak tidak dilindungi oleh peraturan hukum, maka belum merupakan hak hukum. 9 IMTN bukan merupakan alat bukti hak yang sesungguhnya melainkan hanya sebagai alas hak untuk memperoleh hak atas tanah. IMTN adalah izin yang diberikan oleh walikota atau pejabat yang ditunjuk kepada orang perseorangan, atau badan hukum untuk membuka dan atau mengambil manfaat, mempergunakan tanah yang dikuasai langsung oleh Negara. Pasal 10 ayat (2) Perda IMTN menyebutkan bahwa setiap pemegang alas hak yang ada wajib mengajukan permohonan IMTN sebelum mengajukan hak atas tanah. Pelaksanaan IMTN di Kota Balikpapan sudah berjalan sesuai dengan prosedur. Sebagian besar tanah di Kota Balikpapan yang belum terdaftar hak atas tanahnya telah diterbitkan surat IMTN. Proses setelah diterbitkannya IMTN adalah masyarakat pemegang surat IMTN diwajibkan untuk mendaftarkan tanah yang bersangkutan ke Kantor Pertanahan Kota Balikpapan untuk diterbitkan sertipikat hak atas tanah sebagaimana yang diatur dalam UUPA. Sebagian besar masyarakat pemegang IMTN pada prakteknya melakukan penyerahan hak penguasaan tanah tersebut kepada pihak lain padahal sertipikat hak atas tanah masih dalam proses penerbitan sertipikat oleh Kantor Pertanahan Kota Balikpapan. Pasal 12 ayat (1) Perda IMTN secara tegas menyebutkan: Tanah yang berstatus tanah negara yang dikuasai oleh orang perseorangan atau badan hukum dengan IMTN tidak dapat dipindahtangankan kepada pihak lain 9 Hans Kelsen, 2006, Teori Tentang Hukum dan Negara, Nusa Media dan Nuansa, Bandung, hlm. 113
8 atau digunakan sebagai suatu jaminan hutang piutang. Tanah hanya dapat dipindahtangankan jika proses surat IMTN menjadi sertipikat hak atas tanah telah selesai dan sertipikat telah diterbitkan oleh Kantor Pertanahan Kota Balikpapan. Masyarakat menghindari larangan dari Pasal 12 ayat (1) Perda IMTN dengan cara mengikatkan diri dalam Perjanjian Pengikatan Jual Beli yang di buat secara notaril atau di bawah tangan. Masyarakat tidak bermaksud menyerahkan hak penguasaan atas tanah dengan surat IMTN tersebut melainkan hanya bersepakat untuk melakukan jual beli dalam Perjanjian Pengikatan Jual Beli sebelum dilakukan jual beli di hadapan PPAT. Perjanjian Pengikatan Jual Beli sebagaimana dijelaskan di atas hanya berisi kesepakatan tanpa adanya peralihan hak. Penulis tertarik untuk meneliti mengenai proses penyerahan hak penguasaan tanah atas dasar IMTN ketika surat IMTN tersebut masih dalam proses penerbitan sertipikat hak atas tanah atau sertipikat hak atas tanah belum diterbitkan. Penelitian tersebut akan dituangkan dalam Tesis yang berjudul : Tinjauan Yuridis Perjanjian Pengikatan Jual Beli dalam Proses Penyerahan Hak Penguasaan Tanah atas Dasar Surat Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) di Kota Balikpapan
9 B. Rumusan Masalah Terdapat beberapa permasalahan yang dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Bagaimana keabsahan dari Perjanjian Pengikatan Jual Beli atas dasar surat Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) di Kota Balikpapan? 2. Bagaimana perlindungan hukum terhadap para pihak dalam Perjanjian Pengikatan Jual Beli yang dibuat secara di bawah tangan atas dasar surat Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) di Kota Balikpapan? C. Tujuan Penelitian Tujuan yang hendak dicapai oleh penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Tujuan Obyektif a. Untuk mengetahui dan menganalisis keabsahan dari Perjanjian Pengikatan Jual Beli dalam proses penyerahan hak menguasai tanah atas dasar surat Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) di Kota Balikpapan. b. Untuk mengetahui dan menganalisis bentuk perlindungan hukum terhadap para pihak dalam Perjanjian Pengikatan Jual Beli yang dibuat secara di bawah tangan atas dasar surat Izin Membuka Tanah Negara (IMTN) di Kota Balikpapan. 2. Tujuan Subjektif Untuk memperoleh data-data yang diperlukan guna penyusunan tesis sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister Kenotariatan pada program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada.
10 D. Manfaat Penelitian 1. Manfaat Teoritis Penulis berharap hasil dari penilitian ini dapat memberikan suatu kontribusi dan masukan dalam rangka pengembangan ilmu pengetahuan hukum, hukum perjanjian serta dalam kenotariatan. 2. Manfaat Praktis Hasil penilitian ini diharapkan dapat menjadi masukan atau pertimbangan sekaligus memberikan sumbangan pemikiran mengenai Perjanjian Pengikatan Jual Beli dalam jual beli hak atas tanah. E. Keaslian Penelitian Penulis telah melakukan penelusuran penelitian pada berbagai referensi, kepustakaan dan hasil penelitian terdahulu. Penulis menemukan sejumlah tesis yang membahas topik kajian mengenai Akta Pengikatan Jual Beli antara lain : 1. Penelitian Tesis yang dilakukan oleh Eni Wijiastuti dari program studi Magister Kenotariatan Universitas Gadjah Mada dengan judul Kekuatan Hukum Akta Notaril Pengikatan Jual Beli atas Tanah di Kabupaten Sleman. 10 Penelitian ini dilakukan pada tahun 2011. Penelitian tersebut mengkaji tentang kekuatan hukum dan akibat hukum akta notaril pengikatan jual beli atas tanah di Kabupaten Sleman. Hasil dari penelitian tersebut 10 Eni Wijiastuti, Kekuatan Hukum Akta Notaril Pengikatan Jual Beli atas Tanah di Kabupaten Sleman, Tesis, Magister Kenotariatan Program Pascasarjana Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 2011
11 adalah akta notaril pengikatan jual beli atas tanah yang dibuat oleh para pihak di Kabupaten Sleman yaitu Akta Pengikatan Jual Beli hak atas tanah yang dibuat di hadapan notaris dinyatakan sah sepanjang syarat materilnya telah dipenuhi oleh para pihak yaitu telah dibayarnya harga tanah itu oleh pembeli atau sudah memenuhi kesepakatan yang telah diperjanjikan oleh para pihak. Akta notaril tersebut tidak dapat sepenuhnya memberikan perlindungan kepada pihak penjual dan pembeli, karena tidak dapat digunakan sebagai alat bukti yang sempurna bagi kepemilikan hak atas tanah. 2. Penelitian Tesis yang dilakukan oleh Odilia Chisanta Budisantoso dari program studi Magister Kenotariatan Universitas Gadjah Mada dengan judul Tanggung Jawab Notaris dalam Pembuatan Perjanjian Pengikatan Jual Beli (PPJB) Ganda (Studi Kasus Notaris di Kota Denpasar). 11 Penelitian ini dilakukan pada Tahun 2014. Penelitian tersebut mengkaji tentang tanggung jawab notaris terhadap Pembuatan Perjanjian Pengikatan Jual Beli (PPJB) ganda di kota Denpasar. Hasil dari penelitian tersebut adalah akta yang mempunyai kekuatan pembuktian yang sah adalah PPJB pertama. PPJB kedua tidak sah karena merupakan perjanjian simulasi yang bertentangan dengan undang-undang dimana notaris melakukan perbuatan 11 Odilia Chisanta Budisantoso, Tanggung Jawab Notaris Dalam Pembuatan Perjanjian Pengiktan Jual Beli (PPJB) Ganda (Studi Kasus Notaris di Kota Denpasar), Tesis, Magister Kenotariatan Program Pascasarjana Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta, 2014
12 melawan hukum sehingga aktanya batal demi hukum. Pembeli dalam PPJB kedua juga merupakan pembeli yang tidak beritikad baik. Notaris tersebut dapat dipertanggungjawabkan secara hukum yaitu pidana maupun perdata bila membuat akta yang tidak mencerminkan suatu kebenaran. Perbedaan utama dari kedua penelitian tersebut di atas dengan penelitian yang penulis lakukan yaitu permasalahan hukum yang dikaji serta lokasi penelitiannya. Penelitian yang dilakukan penulis menganalisis tentang keabsahan dan perlindungan hukum dalam Perjanjian Pengikatan Jual Beli tanah yang dibuat secara di bawah tangan terhadap para pihak di Kota Balikpapan berdasarkan surat Izin Membuka Tanah Negara. Perda IMTN menjelaskan bahwa surat IMTN tidak dapat dialihkan, akan tetapi di dalam praktek di lapangan sebagian masyarakat melakukan jual beli dengan dasar surat IMTN. Lokasi penelitian terletak di Kota Balikpapan. Penulis memilih lokasi penelitian di Balikpapan karena peraturan terhadap Izin Membuka Tanah Negara hanya terdapat di Balikpapan. Penelitian dengan kajian serta lokasi tersebut belum pernah diteliti sebelumnya. Penulisan tesis ini telah memenuhi kaedah keaslian penelitian sehingga layak untuk diteliti.