1 BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 LATAR BELAKANG MASALAH Pada saat ini Dinas Bina Marga dan Tata Ruang Provinsi Banten selaku pembina dan pengelola jalan provinsi di wilayah Provinsi Banten dalam melaksanakan pemeliharaan jalan masih menggunakan kontrak tradisional dimana tahap desain, konstruksi dan pemeliharaannya dipisahkan, baik untuk pemeliharaan rutin maupun berkala. Untuk pemeliharaan rutin dilakukan dengan cara swakelola, sedang untuk pemeliharaan berkala dilakukan dengan cara dikontrakkan. Kontrak tradisional tersebut memakai sistem satuan harga (unit price) dan mensyaratkan spesifikasi teknis tertentu yang harus digunakan oleh penyedia jasa (kontraktor). Kontrak pemeliharaan jalan yang ada sekarang ini dinilai kurang efektif bagi pengguna jasa dan penyedia jasa. Kurang effektif 1 nya kontrak tradisional ini disebabkan oleh beberapa hal, yaitu: terjadinya penurunan tingkat pelayanan jalan dalam umur rencananya, keterlambatan pemeliharaan jalan yang berakibat tingginya biaya pemeliharaan, kurang efisien penggunaan sumber daya manusia dan waktu, serta mahalnya biaya konstruksi jalan di atas tanah lunak. Kerusakan dini prasarana jalan rata-rata masa pelayanan adalah hanya sekitar 50% dari umur rencana 2. Salah satu upaya mendasar dalam mewujudkan prasarana jalan yang berkualitas adalah peningkatan kegiatan pengendalian mutu (quality control) oleh tim pengawas atau konsultan supervisi. Disamping mengkaji masalah pengawasan pelaksanaan pekerjaan, pihak pengelola jalan sedang mulai mengkaji alternatif lain untuk membantu mengatasi masalah rendahnya kualitas jalan, salah satunya adalah dengan mengkaji metode kontrak yang inovatif 3, yaitu metode-metode kontrak yang didalamnya 1 Pusat Penelitian dan Pengembangan Prasarana Transportasi Kajian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja untuk Konstruksi Jalan di Atas Tanah Lunak. Bandung, 2006 2 Bapekin (2001). Struktur Spesifikasi Pengendalian Mutu (QC) Yang Baku, Buletin Bapekin No.03/2001 3 Reini D W dan M Abduh, Metode Kontrak Inovatif untuk Peningkatan Kualitas Jalan : Peluang dan Tantangan, Buku Konstruksi : Industri, Pengelolaan dan Rekayasa, ITB, 2007 1
2 mempertimbangkan aspek kinerja hasil pekerjaan. Dalam kontrak tradisional, risiko-risiko yang berkaitan dengan mutu hasil pekerjaan ditanggung sepenuhnya oleh pemilik pekerjaan, sehingga untuk pekerjaan yang tidak sesuai umur rencana pemilik pekerjaan melakukan banyak penambahan biaya agar jalan tersebut tetap terpelihara, pada kontrak berbasis kinerja risiko-risiko tersebut dialihkan kepada penyedia jasa, maka perlu diteliti pengaruh penerapan kontrak berbasis kinerja (performance based contract, PBC) terhadap pemeliharan infrastruktur jalan. Metoda kontrak tradisional dan Kontrak Berbasis Kinerja memiliki beberapa perbedaan 4 jika ditinjau dalam setiap tahapan kegiatan pelaksanaan kegiatan konstruksi, yaitu: pada tahap perencanaan, tahap pengadaan, tahap pelaksanaan, dan tahap pemeliharaan. Pada tahap perencanaan dalam kontrak tradisional dasar penyusunan kontrak adalah input (sumber daya dan metoda pelaksanaan yang digunakan) yang diperlukan agar tujuan pengguna jasa tercapai, sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja dasar penyusunan kontrak adalah hasil akhir yang diinginkan oleh pengguna jasa. Pada tahap pengadaan, dalam kontrak tradisional spesifikasi yang digunakan adalah spesifikasi yang bersifat prescriptive sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja spesifikasi bersifat output oriented. Selain itu pada kontrak tradisional, kontrak yang digunakan untuk kontrak tahunan dan jangka panjang sedangkan Kontrak Berbasis Kinerja tepat diterapkan untuk kontrak jangka panjang. Dan pada kontrak tradisional evaluasi terhadap penawaran didasarkan atas penawar terendah, sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja didasarkan atas best value. Pada tahap pelaksanaan, dalam kontrak tradisional pembayaran kepada kontraktor didasarkan atas volume pekerjaan yang telah diselesaikan, sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja didasarkan atas kinerja yang memenuhi standar kinerja. Adapun jika terjadi pemotongan pembayaran, pada kontrak tradisional pemotongan pembayaran dilakukan jika pekerjaan tidak sesuai dengan spesifikasi, sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja, pemotongan pembayaran dilakukan jika hasil pekerjaan tidak sesuai dengan standar kinerja yang telah ditetapkan. Pada kontrak tradisional sistem pengawasan kinerja kontraktor 4 Bayu Kania, ST, Pengembangan Model Penilaian Kesiapan Internal Pemerintah dan Kontraktor Indonesia dalam Penerapa KBK, ITB, 2006.
3 dilakukan oleh owner melalui konsultan pengawas, sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja pengawasan diserahkan sepenuhnya kepada kontraktor. Pada tahap pemeliharaan, dalam kontrak tradisional kontraktor tidak bertanggungjawab atas pemeliharaan setelah proyek selesai, sedangkan pada Kontrak Berbasis Kinerja dimana merupakan kontrak jangka panjang, kontraktor merupakan pihak yang bertanggungjawab atas pemeliharaan. Kontrak Berbasis Kinerja akan efektif 5 bila bersifat multi years, pengaturan proses persetujuan multi years perlu dilakukan secara efektif untuk memotong masa persiapan dan hal ini membutuhkan koordinasi, kesepakatan dengan pemangku kepentingan, seperti Departemen Keuangan dan Pemerintah setempat. Pengembangan, penguasaan dan penerapan delivery system yang multi opsi, seperti opsi-opsi bentuk kontrak baru yang perlu dikembangkan baik yang bersifat Extended Warranty Period (EWP), Design-Build, Design Build Maintain Warranty, Performance Based Contract, serta kombinasi antara berbagai bentuk kontrak tersebut sehingga dapat dikembangkan dan diterapkan life-cycle cost analysis dan risk based road asset management Peraturan yang berkaitan dengan pengadaan barang/jasa dan dapat dijadikan acuan kajian dasar hukum 7 - UU No. 18/1999 tentang Jasa Konstruksi; - PP No. 28/2000 tentang Usaha dan Peran Masyarakat Jasa Konstruksi; - PP No. 29/2000 tentang Penyelenggaraan Jasa Konstruksi; - PP No. 30/2000 tentang Penyelenggaraan Pembinaan Jasa Konstruksi; - Keppres No. 80/2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah; - Kepmen Kimpraswil No. 339/KPTS/M/2003 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pengadaan Jasa Konstruksi oleh Instansi Pemerintah; - Permen PU No. 43/PRT/M/2007 tentang Standard dan Pedoman Pengadaan Jasa Konstruksi; 6 untuk Kontrak Berbasis Kinerja adalah:. 5 DR. Hedi Rahadian, M.Sc, Kasubdit Penyiapan dan Standar Dit.Bintek Ditjen Bina Marga Langkah Awal Menuju Performance Based Contract melalui Extended Waranty Period, Jakarta, 2008 6 DR. Hedi Rahadian, M.Sc, Kasubdit Penyiapan dan Standar Dit.Bintek Ditjen Bina Marga Langkah Awal Menuju Performance Based Contract melalui Extended Waranty Period, Jakarta, 2008 7 Pusat Penelitian dan Pengembangan Prasarana Transportasi Kajian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja untuk Konstruksi Jalan di Atas Tanah Lunak. Bandung, 2006
4 - Surat Edaran Menteri Pekerjaan Umum No. 13/SE/M/2006 tanggal 3 Oktober 2006. 1.2 PERUMUSAN MASALAH 1.2.1 Identifikasi Masalah Ada beberapa masalah mendasar 8 yang perlu dipertimbangkan dalam melaksanakan Kontrak Berbasis Kinerja (Performance Based Contract) di Indonesia, yaitu : 1. aspek legal yang ada di Indonesia yang mendukung terlaksananya kontrak berbasis kinerja. 2. kesiapan industri konstruksi di Indonesia dalam mengimplementasikan kontrak berbasis kinerja. 3. adanya pengaturan penganggaran hanya satu tahun, sedangkan kontrak berbasis kinerja minimal diperlukan waktu 5 tahun secara terus menerus. Penerapan kontrak berbasis kinerja diharapkan akan memberikan hasil yang efektif dalam penanganan pemeliharaan jalan sehingga adanya jaminan perencanaan dan pelaksanaan konstruksi yang berkualitas serta jaminan operasional jalan sehingga jalan dapat memenuhi umur rencananya. Penerapan kontrak berbasis kinerja ini memiliki kendala, yaitu : 1. Keppres 80 tahun 2003, berdasarkan bentuk imbalannya kontrak berbasis kinerja merupakan kontrak yang menggunakan sistem lump sum 9, walaupun sudah mengakomodir berbagai bentuk kontrak terintegrasi akan tetapi masih bertitik tolak pada pencapaian produk berdasarkan volume (input-output based); 2. Indikator kinerja, pemahaman rekayasa harus diperluas kearah konteks antara rekayasa mikro (output) dengan indikator kinerja jalan (outcome) 10 oleh karena itu perlu dilakukan pendekatan dan sosialisasi agar dapat diterima bagi pihak-pihak yang berwenang; 8 Max Antameng Analisa Awal Kebijakan Pemeliharaan Jalan dengan Sistem Kontrak Kinerja yang Berjangka Panjang di Indonesia 9 Pusat Penelitian dan Pengembangan Prasarana Transportasi Kajian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja untuk Konstruksi Jalan di Atas Tanah Lunak. Bandung, 2006 10 Djoko Widajat Indikator Kinerja Pada Sistem Kontrak Berbasis Kinerja (Performance Based Contract) Departemen Pekerjaan Umum, 2008
5 3. Kontrak tahun jamak 11, yang pendanaan dan pelaksanaannya lebih dari satu tahun anggaran, dapat dilakukan dengan terlebih dahulu mendapat persetujuan pejabat yang berwenang, misalkan dana APBN harus mendapat persetujuan Menteri Keuangan, sedangkan dana APBD harus mendapat persetujuan Gubernur atau Kepala Daerah. 1.2.2 Signifikansi Masalah Berkenaan dengan penerapan kontrak berbasis kinerja sebaiknya sejak awal pembangunan infrastruktur harus ditertibkan lebih dahulu ruas-ruas jalan yang tidak memenuhi standar pelayanan minimal 12, artinya standar pelayanan minimal harus dimantapkan terlebih dahulu. Kriteria-kriteria jalan 13 yang dapat diterapkan kontrak berbasis kinerja adalah: 1. ruas jalan yang secara historis tidak bermasalah agar menghindari ketidakpastiaan sisa umur struktur jalan; 2. beban lalu lintas relatif terukur dan dapat diprediksi; 3. adanya jembatan timbang pada ruas jalan tersebut agar dapat mengantisipasi kendaraan yang memiliki bobot lebih dari standar; 4. ruas jalan yang panjang dan menerus. Maka sangat penting dilakukan suatu penelitian tentang penerapan Kontrak Berbasis Kinerja (Performance Based Contract) pada penanganan pemeliharaan jalan pada saat ini. Kontrak berbasis kinerja telah dikembangkan dibeberapa negara 14, seperti : a. Provinsi British Columbia, Canada semenjak tahun 1988 melaksanakan kontrak pemeliharaan jalan, hanya baru terbatas pada prosedur pekerjaan dan bahan yang digunakan; 11 Perpres No. 70/2005, Perubahan Ketiga Keppres 80/2003, Pasal 30 ayat (8) 12 Sri Apriatini, Direktur Bina Program Ditjen Bina Marga Departement Pekerjaan Umum, Penanganan Kerusakan Jalan akan Dilakukan Secara Terpadu, Jakarta, 2006 13 DR. Hedi Rahadian, M.Sc, Kasubdit Penyiapan dan Standar Dit.Bintek Ditjen Bina Marga Langkah Awal Menuju Performance Based Contract melalui Extended Waranty Period, Jakarta, 2008 14 Dr. Gunter Zietlow, Cutting Costs and Improving Quality Though Performance-Based Road Management dan Maintenance Contract The Latin American and OECD Experiences, 2007
6 b. Argentina awal tahun 1990 mulai melaksanakan konsesi terhadap 10.000 km jalan nasional dengan berpatokan pada hasil akhir pekerjaan, yaitu spesifikasi yang tercantum dalam kontrak dan mulai memberlakukan sistem sanksi; c. Pertengahan dekade 90an Uruguay mulai melaksanakan pilot project kontrak kinerja pada 359 km jalan nasional; d. Australia baru mengadopsi sistem performance pada tahun 1995, dengan memulai kontrak kinerja yang meliputi 459 km jalan kota di Sydney. New South Wales, Tasmania dan Southern serta Western Australia, melakukan hibrid contract dengan hasil kerja dibayar berdasarkan quantiti, harga satuan dan beberapa kriteria berdasarkan kinerja; e. New Zealand memulai kontrak kinerja meliputi 406 km jalan nasional, saat ini baru 10% saja jalan nasional di New Zealand mempergunakan kontrak kinerja; f. Amerika Serikat baru mulai memperkenalkan kontrak kinerja pada tahun 1996 yang dikenal dengan Asset Management and Maintenance Contract untuk pemeliharaan jalan 402 km. 1.2.3 Rumusan Masalah Berdasarkan pembahasan diatas, dapat dirumuskan masalah dalam penelitian ini adalah : 1. Mengapa Kontrak Berbasis Kinerja diterapkan sebagai alternatif kontrak untuk penanganan pemeliharaan jalan?. 2. Faktor-faktor apa yang menjadi kendala dari penerapan kontrak berbasis kinerja pada pemeliharaan jalan, serta besaran dari kendala yang ada? 1.3 TUJUAN PENELITIAN Tujuan Penelitian ini adalah : Untuk mengetahui alasan-alasan diterapkannya kontrak berbasis kinerja pada pemeliharaan infrastruktur jalan. Teridentifikasinya faktor-faktor apa saja yang menjadi kendala dalam penerapan kontrak berbasis kinerja pada pemeliharaan infrastruktur jalan.
7 1.4 BATASAN MASALAH Batasan masalah yang digunakan, untuk mencapai tujuan pada penelitian ini adalah: Kegiatan pemeliharaan jalan yang ditinjau adalah kegiatan pemeliharaan jalan provinsi di Provinsi Banten. Survey dilakukan pada instansi terkait (dalam hal ini Dinas Bina Marga dan Tata Ruang Provinsi Banten dan Departemen Pekerjaan Umum). 1.5 MANFAAT PENELITIAN Diharapkan hasil penelitian dapat memberikan manfaat dan kontribusi : 1. Memberikan masukan (rekomendasi) yang berkaitan dengan perencanaan pemeliharaan jalan bagi Dinas Bina Marga dan Tata Ruang Provinsi Banten, sehingga dapat mengefektifkan penanganan pemeliharaan jalan di Provinsi Banten ke depannya. 2. Dengan dapat dikembangkannya kontrak berbasis kinerja agar dibuat suatu standar baku dokumen kontrak untuk pemeliharaan jalan di Provinsi Banten. 1.6 KEASLIAN PENELITIAN Penelitian yang relevan dengan sebelumnya pernah dilakukan adalah : 1. Kajian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja untuk Konstruksi Jalan di Atas Tanah Lunak oleh Tim Pelaksana Studi dari Puslitbang Jalan dan Jembatan Bandung (2006). Ditengarai perlunya menerapkan kontrak berbasis kinerja (Performance Based Contract, PBC) di Indonesia karena alasan sebagai berikut : Perlunya menciptakan inovasi teknologi untuk menurunkan biaya konstruksi jalan di atas tanah lunak. Pemutahiran pedoman PBC termasuk Decision Support System guna tersedianya pedoman bagi pengambil keputusan dalam memilih tipe kontrak yang sesuai dengan konstruksi jalan.
8 2. Kajian Kontrak Berbasis Kinerja Pada Pemeliharaan Jalan Lintas Timur Sumatra di Provinsi Lampung oleh Yayuk Haryanti (2006). Melakukan penelitian dengan kesimpulan sebagai berikut : Untuk mengetahui potensi penerapan kontrak berbasis kontrak pada pemeliharaan jalan nasional di provinsi Lampung. Belum dapat diterapkan sistem kontrak berbasis kinerja yang disebabkan oleh pengetahuan sumber daya manusia yang akan melaksanakannya. Sistem pendanaan yang satu tahun anggaran dan belum tersosialisasikan sistem tersebut. 3. Pengembangan Model Penilaian Kesiapan Internal Pemerintah Dan Kontraktor Indonesia Dalam Penerapan Metode Kontrak Berbasis Kinerja (KBK) oleh Bayu Kania (2006). Melakukan penelitian dengan kesimpulan sebagai berikut : Dihasilkan suatu model penilaian kesiapan internal pemerintah dan kontraktor dalam melaksanakan metode kontrak berbasis kinerja. Implementasi model dalam penelitian ini bersifat melakukan pengecekan administratif, yaitu apakah pemerintah dan kontraktor secara administratif memiliki komponen-komponen yang dibutuhkan dalam metode kontrak berbasis kinerja. 4. Development of Performance Warranties for Performance Based Road Maintenance Contract oleh Mehmet Egemen Ozbek (2004), Melakukan penelitian dengan kesimpulannya adalah : Rekomendasi Penerapan Konsep Penelitian yang mengarah pada kontrak berbasis kinerja dengan sistem kontrak jaminan pada Virginia Departement of Transportation (VDOT) dan Virginia Maintenance Service Inc (VMS) sebagai solusi penanganan pemeliharaan jalan.
9 5. Introducing Performance Based Maintenance Contracts to Indonesia oleh Ian Greenwood and Theuns Henning, Opus International Consultants Limited in association with MWH NZ Ltd (2006). Melakuan kajian dan pedoman panduan guna pilot project penerapan Performance Based Contracting (PBC) untuk pemeliharaan jaringan jalan di Indonesia. Pilot projectnya adalah ruas jalan nasional Semarang-Pekalongan. Adapun cakupan dari penelitian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja (Performance Based Contract) untuk meningkatkan effektifitas penanganan pemeliharaan jalan ini adalah: 1. Penelitian ini mengidentifikasi hal-hal apa saja yang menyebabkan KBK diterapkan sebagai alternatif kontrak dalam penanganan pemeliharaan jalan. 2. Penelitian ini mengidentifikasi kendala-kendala apa saja yang dihadapi oleh pengguna jasa (owner), serta menganalisa besaran dari kendala-kendala yang ada. Perbedaaan mendasar dari penelitian yang akan dilakukan dengan penelitian terdahulu selengkapnya dapat dilihat pada tabel 1.1.
10 Tabel 1. 1 Perbedaaan penelitian yang akan dilakukan dengan penelitian terdahulu No. 1 2 3 Judul Kajian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja untuk Konstruksi Jalan di Atas Tanah Lunak oleh Tim Pelaksana Studi dari Puslitbang Jalan dan Jembatan Bandung (2006). Kajian Kontrak Berbasis Kinerja Pada Pemeliharaan Jalan Lintas Timur Sumatra di Provinsi Lampung oleh Yayuk Haryanti (2006). Pengembangan Model Penilaian Kesiapan Internal Pemerintah Dan Kontraktor Indonesia Dalam Penerapan Metode Kontrak Berbasis Kinerja (KBK) oleh Bayu Kania (2006). Penelitian Terdahulu Cakupan teridentifikasinya alasan perlunya diterapkan KBK di Indonesia. diketahuinya potensi penerapan KBK pada pemeliharaan jalan nasional di provinsi Lampung. kendala penerapan KBK: pengetahuan SDM masih rendah terhadap konsep KBK, sistem pendanaan yang satu tahun anggaran dan belum tersosialisasikan sistem KBK tersebut. Dihasilkan suatu model penilaian kesiapan internal pemerintah dan kontraktor dalam penerapan KBK. Implementasi model dengan studi kasus. Cakupan Penelitian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja (Performance Based Contract) Untuk Meningkatkan Efektifitas Penanganan Pemeliharaan Jalan teridentifikasinya hal-hal yang menyebabkan KBK diterapkan sebagai alternatif kontrak dalam penanganan pemeliharaan jalan. teridentifikasinya hal-hal yang menyebabkan KBK diterapkan sebagai alternatif kontrak dalam penanganan pemeliharaan jalan Identifikasi kendala penerapan KBK dalam pemeliharaan jalan serta menilai besaran kendala. Penilaian besaran kendala didasarkan pada model penilaian kendala. Perbedaaan Identifikasi yang dilakukan berbeda. Kendala yang ada pada penelitian terdahulu menjadi bagian dalam penelitian ini. Dasar model yang dikembangkan berbeda.
11 (Sambungan) No. 4 5 Judul Development of Performance Warranties for Performance Based Road Maintenance Contract oleh Mehmet Egemen Ozbek (2004), Introducing Performance Based Maintenance Contracts to Indonesia oleh Ian Greenwood and Theuns Henning, Opus International Consultants Limited in association with MWH NZ Ltd (2006), Penelitian Terdahulu Cakupan Rekomendasi Penerapan Konsep Penelitian yang mengarah pada KBK dengan sistem kontrak jaminan pada sebagai solusi penanganan pemeliharaan jalan. Melakuan kajian dan pedoman panduan guna pilot project penerapan PBC untuk pemeliharaan jaringan jalan di Indonesia; Pilot projectnya adalah ruas jalan nasional Semarang- Pekalongan. Cakupan Penelitian Penerapan Kontrak Berbasis Kinerja (Performance Based Contract) Untuk Meningkatkan Efektifitas Penanganan Pemeliharaan Jalan teridentifikasinya hal-hal yang menyebabkan KBK diterapkan sebagai alternatif kontrak dalam penanganan pemeliharaan jalan Identifikasi kendala penerapan KBK dalam pemeliharaan jalan serta menilai besaran kendala. Perbedaaan Hasil kajian terdahulu menjadi masukan dalam idetifikasi. Hasil kajian menjadi masukan dalam penentuan faktorfaktor kendala.