1. 1.1 PENDAHULUAN Latar Belakang Listrik merupakan salah satu sumber daya energi dan mempunyai sifat sebagai barang publik yang mendekati kategori barang privat yang disediakan pemerintah (publicly provided private good). Penyediaan dan pemenuhan kebutuhan listrik merupakan masalah yang menyangkut hidup seluruh masyarakat sebagaimana tercantum dalam UUD 1945 Pasal 33. Listrik merupakan komoditi strategis yang digunakan oleh hampir semua sektor dalam produksi sehingga kebijakan yang kurang pas akan menyebabkan meningkatnya harga output kemudian berdampak pada menurunkan daya beli masyarakat. Campur tangan pemerintah untuk mendorong proses produksi dan distribusi listrik yang lebih merata mutlak diperlukan terutama dalam menentukan harga listrik yang terjangkau dan dapat dinikmati oleh masyarakat secara luas. Pemerintah berdasarkan UU Nomor 15 tahun 1985 memberikan wewenang kepada PT. PLN (Persero) sebagai pemegang kuasa usaha ketenagalistrikan dan bertugas sebagai penyedia tenaga listrik bagi masyarakat. Kenaikan harga BBM yang cukup tinggi pada tahun 2005 dan tahun 2008 baik secara langsung maupun tidak langsung menyebabkan meningkatnya biaya produksi diberbagai sektor ekonomi terutama pada sektor listrik. PLN dalam memproduksi listrik menggunakan pembangkit yang berbahan bakar BBM sekitar 20 persen, namun biaya BBM mencapai 70 persen dari biaya bahan bakar keseluruhan. Hal ini karena BBM memang relatif lebih mahal dari bahan bakar lain seperti batubara dan gas alam sehingga kenaikan BBM ini berefek pada meningkatnya biaya operasional PLN. Dampak kenaikan harga BBM terhadap peningkatan biaya operasional PLN tidak langsung diikuti dengan kenaikan tarif dasar listrik (TDL) pada periode tahun 2004-2009. Hal ini terjadi karena Pemerintah telah memutuskan untuk kurun waktu tersebut tidak ada kenaikan TDL, karena perekonomian nasional dan daya beli masyarakat tidak mendukung. Berdasarkan UU nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN, Pemerintah harus memberikan subsidinya untuk menutupi melonjaknya biaya produksi listrik sehingga tidak merugikan PLN. Pemerintah
2 juga harus memantau PLN agar melakukan efisiensi dalam produksi baik dengan mengurangi pemakaian BBM atau mencari bahan bakar alternatif misalnya dengan batubara, gas bumi dan tenaga surya. Besar subsidi listrik yang dikeluarkan pemerintah tiap tahun berbeda dan berdasarkan data APBN dari tahun 1998 hingga tahun 2004 tidak terlalu besar namun sejak tahun 2005, subsidi listrik mengalami peningkatan yang sangat besar. Peningkatan subsidi yang sangat tinggi terjadi pada tahun 2006 yaitu sebesar Rp. 30.393,3 milliar dari subsidi ditahun 2005 yang hanya Rp. 8.850,6 milliar. Bahkan pada tahun 2008 subsidi yang dikeluarkan pemerintah mencapai angka Rp. 83.906,5 milliar dan ditahun 2009 besar subsidi mencapai Rp. 57.420 milliar. Nilai subsidi listrik ini dipengaruhi oleh beberapa faktor seperti : nilai penjualan tenaga listrik (GWh), harga minyak mentah dunia (US $/barel), dan nilai tukar/kurs rupiah terhadap dollar. Harga minyak mentah dunia yang meningkat terus dan perubahan dari nilai tukar rupiah serta peningkatan laba usaha PLN menyebabkan adanya perbedaan asumsi pada APBN 2010 dan APBN-P 2010 seperti yang terlihat pada Tabel 1. Tabel 1 Perubahan asumsi dari subsidi listrik dalam APBN 2010 Indikator Satuan APBN 2010 APBN 2010 P Perbedaan Nilai Tukar (Rp/USD) 10.000 9.200 800 Harga Minyak (ICP) USD/bbl 65 80 15 Margin Usaha ( persen) 5 8 3 Penjualan Listrik (Twh) 144,5 144,5 0 Sumber: RDP Komisi 3 Mei 2010 Berdasarkan APBN P 2010, biaya pokok penyediaan (BPP) lebih tinggi dibandingkan dengan harga jual tenaga listrik (HJTL) dimana rata rata BPP listrik nasional Rp. 1.105,94/kWh sedangkan rata rata HJTL Rp.732,08/kWh. Perubahan asumsi ICP yang meningkat 15 USD/bbl dan peningkatan margin listrik sebesar 3 persen membawa konsekuensi pada peningkatan kebutuhan subsidi listrik tahun 2010 sebesar Rp 17,30 triliun yaitu dari Rp 37,80 triliun (APBN 2010) menjadi
3 Rp 55,10 triliun (APBN P 2010). Subsidi listrik tahun 2010 meningkat namun masih terdapat defisit subsidi listrik sebesar Rp 4,87 triliun, sehingga pemerintah dengan persetujuan DPR menaikkan tarif dasar listrik (TDL) sesuai ketentuan Pasal 34 ayat (1) Undang-undang Nomor 30 tahun 2009 tentang ketenagalistrikan. Pemerintah mulai 1 Juli 2010 mengeluarkan kebijakan menaikkan TDL pada pelanggan 1300 VA ke atas dengan tingkat kenaikan yang berbeda pada tiap kelompoknya. Alasan kenaikan TDL selain mengurangi beban subsidi listrik pada APBN juga mencegah subsidi yang salah sasaran. Kenaikan TDL akan berdampak cukup luas yaitu dampak negatif terhadap pendapatan riil masyarakat dan permintaan sektoral. Artinya tidak hanya dampak terhadap inflasi atau laju pertumbuhan ekonomi secara makro, tapi juga ada dampak riil yang langsung ditanggung masyarakat dimana daya beli semakin menurun, meningkatnya PHK yang berujung pada meningkatnya pengangguran. Menurut Makmun dan Abdurrahman (2003) dampak kenaikan TDL sebesar 10 persen untuk masyarakat golongan bawah, menyebabkan income riil rumahtangga buruh tani turun sekitar 1,47 persen dan rumahtangga non pertanian golongan bawah turun 3,47 persen. Secara sektoral, hal ini menyebabkan permintaan terhadap sektor industri makanan akan berkurang sebesar 3,15 persen, sektor pertanian tanaman pangan (1,44 persen), dan sektor perdagangan (1,07 persen). Dampak sektoral tersebut akan mengurangi nilai balas jasa faktor produksi yang menyebabkan penerimaan para pemilik modal bisa berkurang sampai 3,52 persen. Pada akhirnya, kenaikan tarif dasar listrik akan mengurangi pendapatan institusi, dimana kelompok masyarakat yang paling banyak mengalami penurunan income riil adalah rumahtangga bukan pertanian golongan bawah dengan besaran sampai 5,26 persen. Kenaikan TDL juga berdampak pada pengurangan balas jasa yang diterima perusahaan sekitar 1,46 persen. Kenaikan TDL ini juga menyebabkan penurunan konsumsi listrik yang merupakan kebutuhan masyarakat yang cukup vital. Berdasarkan data dari statistik PLN, pada tahun 2002 energi listrik yang terjual pada pelanggan rumahtangga sebesar 33.993,56 GWh kemudian meningkat menjadi 54.945,41 GWh ditahun 2009. Begitu juga pada pelanggan industri, energi listrik yang dikonsumsi juga mengalami peningkatan yaitu dari 36.381,30 GWh ditahun 2002
4 meningkat menjadi 46.204,21 GWh ditahun 2009. Tingginya konsumsi pada pelanggan rumahtangga dan industri juga terlihat dari share listrik terjual perkelompok pelanggan, dimana pada tahun 2009 masing-masing mencapai 40,83 persen dan 34,33 persen. Oleh karena itu Pemerintah dalam menaikkan TDL harus melihat semua kepentingan, tidak hanya kepentingan keberlangsungan operasional PLN saja, tapi juga kepentingan APBN, kepentingan industri nasional dan kepentingan masyarakat luas. Pemerintah sadar akan dampak negatif yang ditimbulkan dari kebijakan yang diambil sehingga untuk meminimisasi dampak ekonomi yang ditimbulkan diberlakukan kenaikan TDL yang berbeda pada tiap kelompoknya. Kenaikan TDL pada kelompok pelanggan rumahtangga diatas 900 VA mencapai 18 persen sedangkan pada pelanggan 450VA - 900 VA tidak mengalami kenaikan karena pemerintah berusaha meminimisasi dampak ekonomi pada kelompok ini. Kelompok industri yang dianggap paling besar terkena dampak ekonomi, diberlakukan capping (pembatasan) kenaikan TDL yang bervariasi dari 6 persen hingga 15 persen atas persetujuan DPR walaupun beberapa industri maupun bisnis mengalami kenaikan TDL yang sangat tinggi yaitu sebesar 20 hingga 30 persen. Pembatasan kenaikan TDL pada pelanggan industri disebabkan sebagian besar industri tidak mampu menyesuaikan produksi dengan kenaikan TDL dalam waktu dekat sehingga kenaikannya ditunda. Harga Listrik untuk keperluan kereta api listrik (KRL) mengalami kenaikan hanya sebesar 9 persen karena transportasi ini merupakan kebutuhan masyarakat banyak. Kenaikan TDL pada kelompok pelanggan lainnya seperti terlihat pada Tabel 2. Baru sebulan kenaikan TDL tahun 2010 diputuskan, muncul wacana kenaikan TDL sebesar 15 persen di tahun 2011 yang tertuang dalam materi nota keuangan dan RAPBN tahun 2011 yang disampaikan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono di forum parlemen. Alasan rencana kenaikan TDL tahun 2011 karena adanya fluktuasi moneter, pemeliharaan pembangkit, dan kurs dollar. Rencana kenaikan TDL tahun 2011 merupakan bagian dari rencana pengurangan subsidi listrik secara bertahap, yaitu dari Rp 55,1 triliun pada 2010 menjadi Rp 41 triliun pada 2011. Rencana pemerintah kembali menaikkan TDL di tahun 2011 tersebut sempat menuai kontroversi terutama dikalangan dunia usaha.
5 Tabel 2 Kenaikan TDL per 1 Juli 2010 di Indonesia No Pelanggan Kenaikan (Persen) 1 450 VA s/d 900 VA Tidak Naik 2 6.600 VA ke atas dengan batas hemat 30% (semula 50%) Tidak Naik 3 Pelanggan Sosial (S) Lainnya 10 4 Pelanggan Rumahtangga (R) Lainnya 18 5 Pelanggan Bisnis (B) Lainnya 12-16 6 Pelanggan Industri (I) Lainnya 6-15 7 Pelanggan Pemerintah (P) Lainnya 15-18 8 Traksi (untuk keperluan KRL) 9 9 Curah (untuk apartemen) 15 10 Multiguna (untuk pesta, layanan khusus) 20 Sumber : Rapat kerja komisi VII DPR 15 Juni 2010 Awal tahun 2011 dunia usaha kembali bergejolak karena PLN secara diamdiam kembali menaikkan TDL untuk sektor industri hingga mencapai 20-30 persen. Walaupun PLN berdalih tidak menaikkan TDL tetapi hanya mencabut capping (pembatasan) kenaikan TDL pada dunia usaha namun hal itu menimbulkan polemik karena tanpa persetujuan DPR. Kalangan industri mengancam tidak akan membayar rekening karena sangat terbebani dengan kenaikan TDL yang sangat besar dan mendadak. Berdasarkan informasi di atas, terlihat bahwa dampak kebijakan kenaikan TDL terhadap perekonomian sangatlah komplek dan pemerintah telah berusaha meminimisasi dampak ekonominya. Dunia usaha merasa dirugikan dengan kebijakan kenaikan TDL sehingga perlu diteliti bagaimana kenaikan TDL dan respon kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif terhadap perekonomian Indonesia. Di Indonesia, penelitian ini cukup penting karena persoalan TDL sebenarnya masalah klasik yang terus dihadapi bangsa ini karena TDL tergantung dari kemampuan APBN dalam memberikan subsidi listrik. Hal inilah yang melatarbelakangi penulis melakukan penelitian tentang dampak kenaikan TDL. Dalam penelitian ini, penulis tidak hanya melihat bagaimana dampak dari shock
6 kebijakan kenaikan TDL terhadap kinerja ekonomi makro, tetapi juga melihat pengaruhnya terhadap kinerja sektoral dengan menggunakan alat analisis Computable General Equilibrium (CGE). 1.2 Perumusan Masalah Listrik merupakan komoditi strategis sehingga pemerintah perlu campur tangan untuk mendorong proses produksi dan distribusi listrik yang lebih merata terutama dalam menentukan harga listrik yang terjangkau dan dapat dinikmati oleh masyarakat secara luas. Pemerintah mengatur tarif dasar listrik (TDL) berdasarkan daya beli masyarakat dan perekonomian nasional dengan memberikan subsidi listrik kepada PLN. Beban subsidi yang semakin besar terhadap APBN berdampak pada peningkatan defisit APBN. Defisit anggaran merupakan permasalahan yang cukup krusial di Indonesia karena memberikan tekanan pada perencanaan anggaran, terutama pada sisi pengeluaran. Kenaikan TDL merupakan salah satu cara pemerintah dalam mengatasi kenaikan subsidi yang selalu meningkat dari tahun ketahun akibat meningkatnya harga BBM dan turunnya nilai tukar rupiah. Kenaikan TDL menyebabkan biaya produksi meningkat sehingga kurva penawaran agregat jangka pendek (SRAS) bergeser ke kiri atas. Hal ini akan mengakibatkan harga-harga naik (inflasi) dan output keseimbangan yang baru akan turun. Sektor industri merupakan pelanggan listrik yang rentan terkena dampak kenaikan TDL, karena konsumsi listriknya cukup besar yaitu mencapai 46.204, 21 GWh atau memiliki share hingga 34,33 persen dari total listrik terjual keseluruh pelanggan listrik pada tahun 2009. Kenaikan TDL dari sisi produsen secara langsung akan meningkatkan biaya produksi yang berdampak pada turunnya konsumsi listrik oleh industri sehingga menyebabkan produktivitasnya menurun. Turunnya produktivitas pada sektor industri menyebabkan penurunan output sehingga aktivitas ekonomi mengalami penurunan yang berdampak pada turunnya kesempatan kerja dan pendapatan rumahtangga. Penurunan pendapatan rumahtangga dan kenaikan harga barang/jasa akibat kenaikan TDL berdampak pada menurunkan konsumsi masyarakat sehingga akan memengaruhi jumlah permintaan barang/jasa yang ada di pasar. Kenaikan TDL
7 yang berdampak terhadap menurunnya produksi barang/jasa sehingga penyerapan tenaga kerja berkurang menyebabkan menurunkan laju pertumbuhan ekonomi dan mempersempit lapangan kerja sehingga semakin mempersulit pemerintah dalam mengentaskan kemiskinan di Indonesia. Permasalahannya adalah sejauh mana kenaikan TDL berpengaruh pada kinerja perekonomian makro seperti penyerapan tenaga kerja, investasi, konsumsi, neraca perdagangan dan terhadap kinerja sektoral terutama pada sektor- sektor yang paling rentan. Di sisi lain pemerintah juga sadar akan dampak ekonomi dari kenaikan TDL tersebut sehingga diberlakukan kenaikan TDL yang berbeda pada tiap kelompok pelanggannya sesuai dengan daya beli masyarakat. Pemerintah seharusnya juga membuat rencana kebijakan ekonomi yang mampu mengurangi dampak negatif terhadap perekonomian nasional terutama pada sektor yang rentan terhadap kenaikan TDL. Kebijakan penurunan pajak pertambahan nilai (PPN) bisa dilakukan pemerintah untuk mengurangi melonjaknya biaya produksi akibat kenaikan TDL. Kebijakan penurunan PPN diharapkan mendorong sektor industri tetap berproduksi dan meningkatkan outputnya dengan harga yang terjangkau oleh masyarakat, sehingga roda perekonomian tetap berputar. Kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif dari kenaikan TDL ini seharusnya tidak hanya dilakukan oleh pemerintah sendiri. PT. PLN maupun NON PLN yang membangkitkan listrik seharusnya melakukan efisiensi produksi sehingga subsidi listrik tidak melonjak dan kenaikan TDL bisa dihindari. Sektorsektor yang terkena dampak kenaikan TDL juga perlu melakukan kebijakan meningkatkan efisiensi sehingga tetap bisa meningkatkan produksinya. Efisiensi bisa menekan melonjaknya biaya produksi sehingga industri tetap mampu bersaing dan menghasilkan output sesuai daya beli masyarakat. Jika pemerintah, sektor listrik dan dunia usaha bersama-sama melakukan kebijakan yang tepat maka dampak negatif kenaikan TDL terhadap perekonomian di Indonesia dapat diminimisasi sehingga pertumbuhan ekonomi tetap meningkat. Berdasarkan uraian di atas, maka permasalahan utama yang ingin dibahas didalam penelitian ini adalah bagaimana pengaruh (shock) suatu kebijakan kenaikan tarif dasar listrik (TDL) terhadap perekonomian di Indonesia dan
8 alternatif respon kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif terhadap perekonomian Indonesia. Berdasarkan paparan tersebut, maka pada penelitian ini permasalahan dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Bagaimanakan pola konsumsi konsumsi listrik rumahtangga dan industri di Indonesia? 2. Bagaimanakah dampak kebijakan kenaikan tarif dasar listrik terhadap perekonomian di Indonesia? 3. Bagaimanakah respon kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif kenaikan TDL terhadap perekonomian di Indonesia? 1.3 Tujuan Penelitian 1. Menganalisis pola konsumsi listrik rumahtangga dan industri di Indonesia. 2. Menganalisis dampak kenaikan tarif dasar terhadap perekonomian Indonesia. 3. Menganalisis respon kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif terhadap perekonomian Indonesia. 1.4 Kegunaan Penelitian Dari hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi penulis sendiri juga bagi pihak-pihak lain. 1. Bagi penulis yaitu meningkatkan pengetahuan, memperluas wawasan dalam penerapan Computable General Equilibrium(CGE). 2. Bagi pembaca, diharapkan penelitian ini dapat memberikan informasi mengenai kondisi terkini tentang kenaikan tarif dasar listrik dan respon kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif kenaikan TDL terhadap perekonomian di Indonesia. 1.5 Ruang Lingkup dan Keterbatasan Penelitian Penelitian ini menggunakan model CGE INDOMINI (Oktaviani, 2008) yang berinduk pada MINIMAL (Horridge, 2001 dalam Oktaviani, 2008). Model ini kemudian dikolaborasi dengan model CGE WAYANG (Wittwar,
9 1999) yang selanjutnya disebut model CGE INDOTDL sebagai alat analisis utama. Penelitian ini memiliki dua keterbatasan utama, yaitu dari sisi model CGE yang digunakan dan dari sisi cakupan penelitiannya. Dari sisi modelnya, model CGE INDOTDL merupakan model komparatif statik karena belum memasukkan unsur waktu (Oktaviani 2008). Sementara dari sisi cakupannya, penelitian ini hanya menfokuskan perhatiannya pada kenaikan TDL di rumahtangga dan sektor industri. Respon kebijakan untuk meminimisasi dampak negatif terhadap perekonomian dilakukan melalui peningkatan efisiensi disektor listrik begitu juga disisi produsen dengan meningkatkan efisiensi produksi di seluruh sektor ekonomi. Respon kebijakan yang dilakukan pemerintah berupa penurunan PPN di seluruh sektor ekonomi. Kebijakan lain seperti dan penurunan suku bunga, bantuan langsung tunai (BLT) bagi rumahtangga berdaya listrik 900 VA ke bawah dan penurunan harga barang subtitusi listrik bagi industri seperti BBM, batubara dan gas bumi tidak tercakup dalam penelitian ini. Selain itu kebijakan peningkatan produktivitas PLN dengan penggunaan teknologi baru juga tidak diteliti sehingga bisa dilakukan untuk penelitian selanjutnya.