BAB I PENDAHULUAN. akuntabel serta penyelenggaraan negara yang bersih dari unsur-unsur KKN untuk

Transkripsi

1 1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Reformasi birokrasi dengan tekad mewujudkan pemerintah yang transparan dan akuntabel serta penyelenggaraan negara yang bersih dari unsur-unsur KKN untuk mewujudkan sistem kepemerintahan yang baik (good governance) dimulai dengan diterbitkannya TAP MPR XI Tahun 1998 dan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari KKN. Dalam Undang-Undang No. 28 Tahun 1999 pada Pasal 3 telah ditetapkan asas-asas umum penyelenggaraan negara: 1. asas kepastian hukum; 2. asas tertib penyelenggaraan negara; 3. asas kepentingan umum; 4. asas keterbukaan; 5. asas proporsionalitas; 6. asas profesionalitas; dan 7. asas akuntabilitas. Asas-asas penyelenggaraan negara tersebut merupakan pedoman bagi seluruh penyelenggara negara dalam melaksanakan tugas kewenangannya dengan tujuan untuk mewujudkan iklim kepemerintahan yang baik (good governance). Sebagai pelaksana asas akuntabilitas, diterbitkanlah Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999 tentang akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah dengan perubahan 1

2 2 Peraturan Presiden Nomor 29 Tahun 2014 tentang Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP). Sesuai dengan UU Nomor 28 Tahun 1999, asas akuntabilitas adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Peraturan Presiden Nomor 29 Tahun 2014 juga menjelaskan bahwa perwujudan kewajiban suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan/kegagalan pelaksanaan program dan kegiatan yang telah diamanatkan para pemangku kepentingan dalam rangka mencapai misi organisasi secara terukur dengan sasaran atau target kinerja yang telah ditetapkan melalui laporan kinerja instansi pemerintah (LAKIP) yang disusun secara periodik. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah mencerminkan diberlakukannya otonomi daerah, yaitu daerah otonom diberi hak, wewenang, dan kewajiban untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Konsep ini diharapkan dapat menyediakan pelayanan umum (public service) kepada masyarakat menjadi semakin membaik. Dalam mendukung terwujudnya kepemerintahan yang baik (good governance) dan menilai tanggung jawab pemerintah daerah dalam menyediakan pelayanan umum, seperti yang diamanatkan dalam Undang-Undang No. 32 Tahun

3 dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004, diperlukan adanya sistem pengukuran kinerja yang baik untuk tercapainya pelayanan publik bagi kesejahteraan masyarakat. Mardiasmo (2009) menjelaskan terdapat tiga maksud dalam penguku-ran kinerja, yaitu membantu memperbaiki kinerja pemerintah, digunakan untuk pengalokasian sumber daya dan pembuatan keputusan, serta dimaksudkan untuk mewujudkan pertanggungjawaban publik dan memperbaiki komunikasi kelemba-gaan. Sistem pengukuran kinerja ini mengintegrasikan proses peningkatan kinerja melalui tahap mulai perencanaan dan penetapan kinerja, pelaksanaan program dan kegiatan, pengukuran capaian kinerja, pelaporan kinerja, serta pengevaluasian kinerja. Sistem pengukuran kinerja yang baik akan bermanfaat untuk berbagai hal di antaranya dapat digunakan untuk menerapkan sistem reward and punishment; mengevaluasi efisiensi, efektivitas, dan ekonomis program dan kegiatan; serta meningkatkan kinerja yang dijalankan dengan berorientasi pada hasil (result oriented goverment), bukan pada pada input (lebih spesifik anggaran). Hal ini sesuai dengan pendekatan New Public Management (NPM). NPM berfokus pada pengukuran kinerja organisasi sektor publik yang berorientasi pada pengukuran dampak (outcome), bukan lagi sekedar pengukuran masukan (input) dan keluaran (ouput) saja. Program dan kegiatan pemerintahan harus mengacu pada hasil yang akan dicapai. Untuk mendukung pelaksanaan sistem pengukuran kinerja ini, pemerintah telah membuat sistem pengukuran kinerja yang dinamakan sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah (SAKIP). Dalam Perpres Nomor 29 Tahun 2014,

4 4 SAKIP merupakan rangkaian sistematis dari berbagai aktivitas, alat dan prosedur yang dirancang untuk tujuan penetapan dan pengukuran, pengumpulan data, pengklasifikasian, pengikhtisaran, dan pelaporan kinerja pada instansi pemerintah, dalam rangka pertanggungjawaban dan peningkatan kinerja instansi pemerintah. Untuk mengetahui sejauh mana instansi pemerintah menerapkan SAKIP dan mendorong adanya peningkatan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah, perlu dilakukan evaluasi penerapan SAKIP pada seluruh instansi pemerintah dalam rangka penyempurnaan atas kelemahan yang masih ada. Evaluasi tersebut untuk mendorong instansi pemerintah pusat dan daerah meningkatkan penerapan SAKIP-nya secara konsisten dan mewujudkan capaian kinerja instansinya yang efektif, efisien, dan ekonomis sesuai yang ditetapkan dalam RPJMN/RPJMD yang dimaksudkan untuk mengetahui kemampuan pemerintah dalam pencapaian visi, misi, tujuan, dan sasaran organisasi. Dalam sambutan Presiden Republik Indonesia Joko Widodo pada acara Rapat Kerja Nasional (Rakernas) Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Pemerintah Tahun 2017, disampaikan bahwa masih ditemukan inefisiensi penggunaan anggaran dan belanja negara atau daerah, banyak kegiatan yang tidak jelas hasil yang akan dicapai, serta tujuan dan sasaran tidak berorientasi pada hasil (Ihsanuddin 2017). Permasalahan tersebut menyebabkan ketidakefektifan dan ketidakefisienan pengelolaan keuangan negara dan daerah, yaitu tidak ada keterkaitan program dengan sasaran kinerja. Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul adalah salah satu unsur pelaksana Pemerintah Kabupaten Bantul di bidang perhubungan yang dipimpin oleh seorang

5 5 Kepala Dinas dan berkedudukan di bawah dan bertanggungjawab kepada bupati melalui sekretaris daerah. Sesuai dengan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 16 Tahun 2007 tentang Pembentukan Dinas-Dinas di Lingkungan Kabupaten Bantul dan Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 58 Tahun 2008 tentang Rincian Tugas, Fungsi, Tata Kerja Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul, Dinas Perhubungan (Dishub) Kabupaten Bantul membawahi 3 bidang di antaranya bidang lalu lintas, angkutan, dan keselamatan teknik sarana dan prasarana. Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul telah menerapkan sistem akuntabilitas kinerja untuk menjalankan program dan kegiatan pemerintah daerah dalam rangka usaha mewujudkan pemerintahan yang efektif, transparan dan akuntabel serta berorientasi pada hasil. Program dan kegiatan tersebut dilaksanakan untuk mencapai visi, misi, tujuan, dan sasaran kinerja yang tertuang di dalam Rencana Strategis (Renstra) organisasi perangkat daerah dengan mengacu pada rencana pembangunan jangka menengah daerah (RPJMD) Kabupaten Bantul. Keberhasilan dalam pencapaian visi, misi, tujuan, dan sasaran kinerja Dishub Kabupaten Bantul dapat diukur dengan membandingkan antara realisasi capaian target dan indikator kinerja yang telah ditetapkan. Berkaitan dengan permasalahan di atas, berdasarkan pengamatan dokumen LAKIP Dinas Perhubungan menunjukkan bahwa selama tiga tahun terakhir yaitu ta-hun capaian indikator kinerja utama (IKU) masih belum mencapai target yang telah ditetapkan pada dokumen renstra. Perkembangan capaian indikator kinerja utama Tahun dapat dilihat pada tabel 1.1 di bawah ini.

6 6 Tabel 1.1 Perkembangan Capaian Indikator Kinerja Utama (Persentase Penurunan Kecelakaan Lalu Lintas) Tahun Tahun Target Penurunan Realisasi Keterangan % 6,74% Persentase malah meningkat % 28,07% Persentase malah meningkat % -2% Persentase menurun 2 % (tercapai 40% dari target) Sumber: Laporan LAKIP (Dinas Perhubungan Bantul ) Capaian indikator kinerja utama tiga tahun berturut-turut tidak mencapai target. Hal ini mengindikasikan terjadi ketidaksesuaian informasi antara sasaran kinerja dan perencanaan indikator yang tertuang pada dokumen renstra dengan aktivitas dan laporan kinerja, indikator kinerja tersebut dirancang dalam sasaran yang ada pada dokumen renstra. Oleh karena itu, penelitian ini akan mengevaluasi penerapan sistem pengukuran kinerja pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul dengan menggunakan pendekatan Ongoing Performance Management and Measurement (OPM&M), yaitu pendekatan yang merekomendasikan agar organisasi atau lembaga mengintegrasikan sistem pengukuran kinerja dan pengembangan berkelanjutan dengan alat analisis berupa model logika (logic model) yang diperluas atau dikenal dengan nama performance blueprint. 1.2 Rumusan Masalah Perbaikan pemerintahan dan sistem manajemen merupakan agenda penting dalam reformasi birokrasi yang sedang dijalankan oleh pemerintah saat ini. Sistem manajemen pemerintahan diharapkan berfokus pada peningkatan akuntabilitas serta peningkatan kinerja yang berorientasi pada hasil (outcome). Oleh sebab itu, pemerintah telah menetapkan kebijakan untuk penerapan sistem pertanggungjawa-

7 7 ban yang jelas, teratur, dan efektif yang disebut dengan sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah (SAKIP). Peraturan yang menjadi awal penerapan sistem pengukuran kinerja ini adalah Instruksi Presiden Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (APIP) yang kemudian diganti dengan Peraturan Presiden No. 29 Tahun 2014 tentang Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SA- KIP). Inpres ini menyatakan, dalam rangka lebih meningkatkan pelaksanaan pemerintahan yang lebih berdaya guna, bersih, dan bertanggung jawab dipandang perlu adanya pelaporan kinerja instansi pemerintah. Pelaporan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah ini dimaksudkan untuk mengetahui kemampuan pemerintah dalam pencapaian visi, misi, dan tujuan organisasi. Dengan diberlakukannya Inpres No. 7 Tahun 1999 tentang AKIP dan Peraturan Presiden No. 29 Tahun 2014 tentang SAKIP, menjadi kewajiban bagi seluruh instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan kewajiban pelayanan, baik kepada pemerintahan yang lebih tinggi maupun kepada masyarakat dan melakukan evaluasi terhadap pencapaian akuntabilitas kinerja secara konsisten agar menjadi lebih baik. Berdasarkan pengamatan dokumen LAKIP Dinas Perhubungan ditunjukkan bahwa selama tiga tahun terakhir yaitu, tahun capaian indikator kinerja utama (IKU) masih belum mencapai target yang telah ditetapkan pada dokumen renstra. Selain itu, pada dokumen LAKIP-nya ditemukan adanya jumlah informasi indikator kinerja yang berbeda dengan informasi yang tertuang pada

8 8 dokumen renstranya. Hal ini mengindikasikan bahwa penerapan SAKIP yang dijalankan oleh Dinas Perhubungan masih belum efektif. Oleh karena itu, diperlukan sebuah evaluasi penerapan sistem pengukuran kinerja pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul untuk mengetahui lebih jauh tentang pencapaian kinerjanya. Evaluasi diawali dengan melihat kesesuaian informasi dari dokumen perencanaan sampai pelaporan. Langkah selanjutnya adalah membedah indikator-indikator kinerja yang ada dengan model cetak biru menggunakan empat kuadran Friedman. Selanjutnya, pendalaman informasi terhadap pelaku-pelakunya untuk menjawab hal-hal yang menjadi penghambat dan pendukung penerapan sistem pengukuran kinerja yang ada di Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul. 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah dijelaskan, pertanyaan penelitian adalah sebagai berikut. 1. Bagaimana penerapan sistem pengukuran kinerja dari perencanaan strategis hingga pelaporan pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul? 2. Mengapa capaian indikator kinerja utama dalam penerapan sistem pengukuran kinerja pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul tidak mencapai target yang telah ditetapkan? 1.4 Tujuan Penelitian Tujuan Penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. mengevaluasi penerapan sistem pengukuran kinerja (hubungan yang logis) dalam dokumen perencanaan hingga pelaporan pada sistem pengu-

9 9 kuran kinerja yang ditetapkan oleh Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul dengan pendekatan OPM&M dengan alat analisis model logika (logic model) yang diperluas (performance blueprint); dan 2. mengidentifikasi faktor-faktor yang berperan dalam penerapan sistem pengukuran kinerja pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul. 1.5 Motivasi Penelitian Motivasi penelitian ini untuk memberikan sumbangan pemikiran secara ilmiah mengenai penerapan sistem pengukuran kinerja organisasi publik yang efektif, efisien, dan ekonomis, khususnya pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul dengan pendekatan performance blueprint. Sumbangan pemikiran ini akan menjadi dasar evaluasi akuntabilitas kinerja Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul pada masa-masa yang akan datang sehingga lebih meningkat capaian indikator kinerjanya untuk mencapai target yang telah ditetapkan. 1.6 Kontribusi Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi sebagai berikut: 1. Kontribusi Praktis Penelitian ini diharapkan dapat menjadi sumbangan pemikiran dan masukan bagi Pemerintah Kabupaten Bantul khususnya, Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul, tentang sistem pengukuran kinerja untuk memperbaiki akuntabilitas kinerjanya dengan menggunakan pendekatan OPM&M. Hasil penelitian ini dapat menjadi dasar evaluasi dan pengembangan kinerja di masa yang akan datang.

10 10 2. Kontribusi Literatur Penelitian ini diharapkan menjadi literatur tambahan bagi peneliti lain yang tertarik melakukan peneltian di bidang sistem pengukuran kinerja publik dengan pendekatan OPM&M dengan alat analisis model logika (logic model) yang diperluas (performance blueprint) serta dapat memperkuat penelitian sebelumnya. 1.7 Sistematika Penulisan Penelitian ini menggunakan sistematika penulisan yang terbagi dalam lima bab sebagai berikut. Bab I Pendahuluan Bab ini menjelaskan tentang latar belakang, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi penelitian, dan sistematika penulisan. Bab II Kajian Pustaka Bab ini berisi landasan teoritis sebagai kerangka berpikir dalam penelitian yang terkait dengan akuntabilitas kinerja, kinerja dan pengukuran kinerja, pengertian ukuran umum dan unik, indikator kinerja, sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah, teori institusional isomorfisme, dan performance blueprint. Bab ini juga menyajikan hasil-hasil penelitian terdahulu yang relevan dengan permasalahan penelitian. Bab III Metode Penelitian Bab ini berisi rancangan penelitian studi kasus yang dijabarkan dalam profil objek penelitian, rencana strategis objek penelitian, jenis peneliti-

11 11 an, sumber data dan teknik pengumpulan data, rerangka konseptual, analisis data, dan pengujian validitas data. Bab IV Analisis dan Pembahasan Bab ini berisi temuan-temuan yang berhasil didapatkan melalui investigasi di lapangan dan analisis dokumen untuk dapat menjawab pertanyaan penelitian yang dijelaskan dalam pembahasan mengenai deskripsi partisipan dan analisis dokumen, sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah (SAKIP) sebagai sistem pengukuran kinerja pada Dinas Perhubungan Kabupaten Bantul, analisis penerapan sistem pengukuran kinerja melalui tahap perencanaan hingga evaluasi, analisis indikator kinerja dengan empat kuadran Friedman, analisis faktor-faktor yang berperan dalam penerapan sistem pengukuran kinerja, dan pengembangan teori dari analisis data. Bab V Kesimpulan dan Rekomendasi Bab ini berisi kesimpulan dari hasil penelitian, rekomendasi dari hasil penelitian yang didapatkan, dan keterbatasan penelitian.