BAB I PENDAHULUAN. melegalkan perjudian di Jakarta. Kepulauan Seribu di sebelah utara Jakarta dipilih

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pada bulan April 2002 Gubernur Jakarta Sutiyoso merencanakan akan melegalkan perjudian di Jakarta. Kepulauan Seribu di sebelah utara Jakarta dipilih menjadi lokasi perjudian. Kabar yang beredar saat itu Pemda DKI akan memperoleh pemasukan sebesar 1,5 hingga 1,8 trilyun rupiah setiap tahun apabila rencana tersebut teralisasi. 1 Ternyata rencana tersebut tidak dapat dilakukan karena mendapat tentangan dari banyak pihak diantaranya dari MUI, Partai Keadilan, PPP Reformasi, Partai Bulan Bintang, dan Polda Metro Jaya. Dua tahun kemudian, pada tahun 2004 muncul berita serupa mengenai penyelenggaraan Lotere Magnum untuk pembiayaan olahraga. Pada waktu itu Mensos Bachtiar Chamsyah pun sudah mengijinkan penyelenggaraan Lotere Magnum. 2 Lotere Magnum merupakan lotere yang digagas oleh KONI untuk 1 Pulau Seribu, Pulau Judi Baru?. Diakses tanggal 21 November 2015 Pukul Beberapa tahun sebelum penyelenggaraan Lotere Magnum, KONI sudah beberapa kali mencoba mengadakan hal serupa, namun tidak dapat terlaksana. Dimulai pada tahun 1998 KONI berniat mengadakan TPO (Tiket Peduli Olahraga) namun hal tersebut urung dilaksanakan karena ditolak MUI berdasarkan Surat Fatwa Dewan Pimpinan MUI tanggal 4 Agustus 1998 M / 11 Rabi ul Akhir 1419 H. Pada tahun berikutnya KONI juga berniat mengadakan DAMURA (Dana Masyarakat Untuk Olahraga). Sebelum DAMURA diselenggarakan, KONI melayangkan surat nomor 2002/UMM/XII/98, tanggal 7 Desember 1998 kepada MUI untuk berkonsultasi dahulu kepada MUI mengenai konsep penyelenggaraan DAMURA. MUI merestui diselanggarakannya DAMURA. Namun, KONI akhirnya tidak jadi menyelenggarakan DAMURA karena ditolak oleh masyarakat. Judi Itu Candu. Koran Kompas, Sabtu 9 November 2013, hlm

2 menarik minat masyarakat untuk membeli tiket di suatu cabang olahraga. Tiket dalam sebuah pertandingan olahraga dibubuhi nomor-nomor tertentu kemudian diundi. Apabila nomor undian yang keluar cocok dengan nomor yang tertera dalam tiket maka itulah pemenangnya. 3 Dalam menyelenggarakan lotere Magnum, pihak KONI bekerjasama dengan PT Metropolitan Magnum Indonesia (MMI). 4 Lotere Magnum dilaksanakan mulai tanggal 1 Februari 2004 hingga 31 Januari 2005, dan diberlakukan untuk cabang olahraga sepakbola, tenis, bulu tangkis dan voli. 5 Sekitar 35 tahun sebelum peristiwa di atas diwacanakan, juga terjadi peristiwa yang hampir sama. Bahkan, hampir sepanjang Orde Baru pelegalan judi oleh pemerintah terus diberlakukan, dimulai sejak masa awal Orde Baru hingga tahun Munculnya pelegalan judi pada masa awal Orde Baru tidak terlepas dari krisis ekonomi yang terjadi pada saat itu. 6 Tingkat inflasi yang terus merangkak naik membuat negara menerapkan kebijakan penghematan anggaran. Pada saat 3 Wapres Tolak Lotere Magnum, Diakses tanggal 21 November 2015 Pukul PT. MMI merupakan anak perusahaan dari salah satu perusahaan penyelenggara lotere dari Malaysia bernama Magnum Investment Limited (MIL). 5 Hasil penjualan ditentukan 40% untuk hadiah, 36% untuk biaya penyelenggaraan dan administrasi, 10% untuk kegiatan promosi, 4% untuk kesejahteraan sosial, dan 5% untuk KONI, dan PT. MMI mendapat 5%. Bukan Lotere, Tetapi Undian Gratis Berhadiah. Diakses Tanggal 21 November 2015 Pukul Lotere Magnum dihentikan penyelenggaraannya oleh Mensos pada tanggal 26 Mei Judi Itu Candu. Loc. Cit., 6 M.C Ricklefs. Sejarah Indonesia Modern (Jakarta: Serambi, 2008), hlm

3 yang bersamaan, pemerintah Orde Baru menerapkan kebijakan Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita) tahap pertama. Kebijakan tersebut menuntut setiap daerah bersiap terhadap berbagai kebijakan pembangunan oleh pemerintah pusat. Namun, untuk mendukung pembangunan tersebut ketersediaan dana pemerintah daerah masih belum mencukupi. Sementara itu kucuran dana bantuan dari pemerintah pusat dirasa tidak dapat memenuhi upaya pembangunan yang diharapkan. Oleh karena itu, setiap kepala daerah dituntut segera mendapatkan dana untuk persiapan kebijakan pemerintah pusat. Pada kondisi seperti itu salah satu upaya yang dilakukan adalah dengan melegalkan perjudian. Pemerintah daerah memanfaatkan aktifitas perjudian sebagai salah satu sumber dana dianggap cara yang cepat untuk mengatasi kekurangan dana di daerah. Penarikan pajak atas aktifitas perjudian itulah yang kemudian banyak dimanfaatkan oleh pemerintah daerah. Pada rentang tahun 1960an dapat dikatakan adalah masa dimana suatu proses pelegalan perjudian di kota-kota besar semakin marak. 7 Ali Sadikin yang saat itu menjabat sebagai gubernur DKI Jakarta memulai pelegalan judi di Jakarta. 8 Ia merupakan kepala daerah pertama yang melegalkan perjudian pada masa Orde Baru. Tidak berselang lama setelah pelegalan judi di Jakarta, kepala daerah lainnya juga ikut melegalkan perjudian. Salah satunya adalah Pemerintah Kota Surabaya pada tahun Kembali Keproporsinya, Koran Kompas, Selasa 1 Mei 1973, hlm 4. 8 Ramadhan K.H. Bang Ali: Demi Jakarta (Jakarta: Sinar Harapan, 1993), hlm

4 Pada saat yang bersamaan pemerintah pusat masih menyelenggarakan undian berskala nasional. Undian tersebut sudah dimulai sejak masa pemerintahan Soekarno. Penyelenggaraan undian nasional dilakukan untuk menambah sumber dana bagi kegiatan sosial. Kupon undian tersebut dijual dalam lingkup nasional dan tentunya merambah sampai ke tingkat lokal. Hal ini menyebabkan adanya persaingan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat dalam menggali potensi ekonomi. Pemerintah menyelenggarakan undian berskala nasional hingga tahun Hal ini berbeda dengan pelegalan perjudian di daerah yang hanya bertahan hingga diberlakukannya Peraturan Pemerintah RI No. 9 tahun 1981 yang memaksa semua ijin (pelegalan) perjudian di daerah dihentikan. 9 Oleh sebab itu, penulis berupaya mengkaji perkembangan perjudian di Indonesia berkaitan dengan perjudian legal. Penelitian ini pun diarahkan pada kajian mengenai kebijakan pemerintah Kota Surabaya terhadap pemanfaatan aktifitas perjudian pada masa Orde Baru. Pemerintah Kota Surabaya memulai pelegalan perjudian pada tahun Sejak saat itu hingga tahun 1981 Pemerintah Kota Surabaya memanfaatkan hasil perjudian sebagai tambahan kas daerah. Seperti yang sudah diuraikan di atas, pada awal Orde Baru hingga tahun 1993 pemerintah pusat masih menyelenggarakan undian berskala nasional. Hal ini juga terjadi di Surabaya, dimana setelah pemerintah daerah tidak dapat melegalkan perjudian, pemerintah pusat justru masih menyelenggarakan undian nasional yang merambah hingga di tingkat lokal termasuk Surabaya. Maka, juga menarik untuk 9 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 9 Tahun Koleksi Arsip Nasional Nomor Arsip

5 diteliti mengenai kebijakan pemerintah pusat terhadap pemberlakuan undian nasional di tingkat lokal yang berkaitan dengan perubahan kuasa atas aktifitas perjudian hingga tahun B. Permasalahan dan Ruang Lingkup Pokok permasalahan yang hendak dikaji dalam penelitian ini adalah mengenai kebijakan pemerintah Kota Surabaya dalam pelegalan perjudian di Surabaya tahun Terkait dengan hal tersebut penelitian ini memfokuskan pada aspek kuasa pemerintah dalam pemanfaatan (potensi) aktifitas perjudian dan sejauh mana potensi ekonomi kegiatan perjudian dikuasai oleh pemerintah Kota Surabaya. Dari pokok permasalahan tersebut muncul pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut ini. Pertama, berkaitan pemanfaatan perjudian sebagai potensi ekonomi, apa yang mendasari dimanfaatkannya perjudian sebagai potensi ekonomi dan bagaimana caranya? Mengapa muncul upaya pelegalan judi di Surabaya?, Bagaimana proses pelegalan perjudian di Surabaya? Siapa sajakah aktor terkait pelegalan perjudian tersebut?. Kedua, jenis-jenis perjudian yang seperti apa yang dilegalkan? Bagaimana cara mensukseskan kebijakan tersebut? Apa yang didapat dari dilegalkannya judi itu? Ketiga, berkaitan dengan Peraturan Pemerintah RI No. 9 tahun 1981 mengenai penghentian segala kegiatan perjudian, maka dalam penelitian ini akan 5

6 dilihat pula bagaimana upaya pemerintah Kota Surabaya dalam menghentikan kegiatan perjudian. Apa dampak dihentikannya judi legal di Surabaya?, Keempat, walaupun judi legal di daerah sudah dilarang pada tahun 1981 pemerintah pusat masih memberi ijin bagi undian berskala nasional. Undian nasional merambah hingga tingkat lokal, termasuk di Surabaya. Kebijakan mengenai undian nasional sepenuhnya dipegang oleh pemerintah pusat. Oleh sebab itu, harus diketahui bagaimana respon pemerintah di tingkat lokal terhadap kebijakan tersebut, sejak kapan undian nasional diselenggarakan, apa yang mendasari diselenggarakan undian nasional, kebijakan apa yang dilakukan pemerintah terhadap pemanfaatan undian nasional sebagai potensi ekonomi, apa manfaat yang diperoleh pemerintah kota Surabaya dari undian nasional yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat? Daerah Surabaya yang dimaksud adalah wilayah administratif Kota Surabaya. Kota Surabaya dipilih karena merupakan kota kedua (setelah DKI Jakarta) yang memanfaatkan aktifitas perjudian sebagai salah satu sumber kas daerah. Kajian ini difokuskan pada pembahasan judi-judi yang dilegalkan oleh pemerintah. Rentang tahun yang digunakan dalam penelitian adalah 1967 sampai Tahun 1967 dipilih karena merupakan tahun pertama pelegalan perjudian di Surabaya. Batasan tahun dipilih tahun 1993 karena merupakan dihentikannya penyelenggaraan undian nasional masa Orde Baru. 6

7 C. Tujuan dan Manfaat Penelitian Tujuan penelitian ini antara lain: pertama, menjelaskan penguasaan atas aktifitas perjudian kaitannya dengan pemanfaatan potensi ekonomi yang didapat dari hasil judi, kedua, menjelaskan proses pelegalan perjudian di Surabaya, ketiga, menjelaskan jenis-jenis perjudian seperti apa yang dapat dimanfaatkan oleh pemerintah daerah, keempat, menjelaskan mengenai kebijakan-kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah terkait perjudian, serta hasil dari diberlakukannya kebijakan tersebut. Penelitian ini dihadirkan untuk memberikan sumbangan bagi kemajuan historiografi Indonesia kontemporer sekaligus berupaya mengisi celah kosong dalam sejarah masyarakat Surabaya. Dalam mengisi celah yang kosong tersebut maka dalam penelitian ini akan dihadirkan bagaimana perjudian menjadi bagian dari sejarah masyarakat Surabaya pada tahun Penelitian diarahkan pada kebijakan pemerintah daerah terhadap perjudian dan diharapkan dapat memberi gambaran bagaimana perjudian itu juga hadir karena campur tangan penguasa, walaupun sebenarnya aktifitas perjudian dapat hadir tanpa campur tangan negara. Semoga penelitian ini dapat dijadikan referensi bagi penelitian selanjutnya. D. Tinjauan Pustaka Salah satu bagian dari narasi sejarah bangsa Indonesia yang belum banyak disentuh dalam tulisan sejarah adalah narasi mengenai sejarah perjudian. Diantara sedikitnya kajian mengenai perjudian terdapat beberapa buku yang membahas 7

8 mengenai perjudian diantaranya adalah buku Indonesia Negeri Judi? karya Haryanto. 10 Buku ini berangkat dari kegundahan penulis terhadap masih suburnya aktifitas perjudian di Indonesia hingga saat ini meskipun pemerintah telah melarang adanya aktifitas tersebut. Tidak mengherankan, apabila Haryanto menulis buku tersebut berawal dari kegundahannya akan maraknya perjudian, karena pada saat itu mulai bermunculan berita mengenai wacana adanya pelegalan perjudian. Haryanto menekankan kajian berlatarbelakang keislaman dalam membahas tindakan perjudian. Oleh karena itu, dalam buku tersebut Haryanto menempatkan perjudian sebagai perilaku amoral yang bertentangan dengan hukum agama Islam dan hukum negara dan sebaiknya harus diberantas. Buku lain yang membahas mengenai perjudian adalah buku Judi Buntut Mengapa selalu ada?, karya Mudjijono. 11 Dalam buku tersebut Mudjiono banyak mengutip percakapan-percakapan keseharian masyarakat di daerah Yogyakarta kaitannya dengan judi buntut. Buku ini membantu dalam menganalisis jenis permainan judi yang berkembang dalam masyarakat. Pada salah satu bab buku Patologi Sosial yang ditulis oleh Kartini Kartono 12 menjelaskan mengenai perjudian. Buku tersebut dapat dikatakan sebagai bahan rujukan bagi semua kajian perjudian yang pernah dihasilkan. Kartini Kartono tidak hanya membahas mengenai perjudian yang umum dikenal 10 Haryanto. Indonesia Negeri Judi?. (Jakarta: Yayasan Khasanah Insan Mandiri, 2003). 2004) 2011) 11 Mudjijono. Judi Buntut Mengapa Selalu Ada?. (Yogyakarta: Tri De, 12 Kartini Kartono. Patologi Sosial. (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 8

9 oleh masyarakat. Ia juga membahas mengenai judi-judi yang dilegalkan oleh pemerintah, terutama judi yang dilegalkan di Jakarta pada masa Ali Sadikin. Oleh karena itu, buku ini menjadi tambahan perbendaharaan informasi cara pemerintah menggali potensi ekonomi dari aktifitas judi yang dilegalkan. Kartini Kartono yang berlatar belakang sebagai pengajar pendidikan dan psikologi umum, menempatkan perjudian sebagai sebuah fenomena dalam psikologi masyarakat. Sesuai dengan judul bukunya Ia pun menganggap judi sebagai sebagai salah satu penyakit dalam masyarakat. Sementara itu, penelitian mengenai Kota Surabaya sampai saat ini telah menghasilkan banyak tema kajian. Diantara banyaknya kajian tersebut antara lain adalah hasil penelitian disertasi Purnawan Basundoro yang kemudian diterbitkan dalam sebuah buku yang berjudul Merebut Ruang Kota: Aksi Rakyat Miskin Kota Surabaya an. 13 Dalam buku tersebut Purnawan Basundoro memfokuskan penelitiannya pada rakyat miskin yang berusaha untuk tetap eksis dan bertahan di Kota Surabaya. Penelitian tersebut mengambil batas rentang tahun 1900 sampai 1960an. Buku karya H.W Dick yang berjudul Surabaya City Of Work: A Socioeconomic History Dalam buku tersebut H.W Dick menjelaskan mengenai Kota Surabaya dalam lingkup sosioekonomi. Ia membagi buku tersebut ke dalam beberapa aspek penjelasan diantaranya adalah pemerintahan, industri, tanah, dan perdagangan. Namun, kedua buku yang secara 13 Purnawan Basundoro. Merebut Ruang Kota: Aksi Rakyat Miskin Kota Surabaya an. (Tangerang: Marjin Kiri, 2013) 14 H.W Dick. Surabaya City Of Work: A Socioeconomic History (Ohio: Ohio University Press, 2002) 9

10 komprehensif membahas mengenai Kota Surabaya tersebut tidak membahas mengenai perjudian yang ada di Surabaya. Buku Surabaya, Neighbourhood, State and Economy in Indonesia s City of Struggle dihasilkan oleh Robbie Peters setelah satu tahun hidup bersama masyarakat di daerah Dinoyo, Surabaya. 15 Dalam penelitiannya tersebut Peters menemukan hal-hal yang menarik dari masyarakat Surabaya, salah satu diantaranya adalah permainan adu merpati yang menjadi kebiasaan masyarakat Surabaya khususnya Dinoyo setiap sore hari. Adu merpati atau dalam bahasa jawa disebut adu doro juga pernah ditulis oleh Rojil Nugroho Bayu Aji. 16 Sama dengan Robbie Peters, Ia meneliti mengenai kebiasaan adu doro dalam masyarakat Surabaya pada tahun Menurutnya pada tahun-tahun tersebut banyak terjadi kegiatan adu doro yang menjadi salah satu rutinitas masyarakat Kota Surabaya. Bagaikan dua sisi mata uang, kegiatan adu doro, untuk mengisi waktu tidak dapat dipisahkan dengan pemainan judi itu sendiri. Selain itu gambaran mengenai adu doro dan bagaimana adu doro dilakukan oleh masyarakat Surabaya pada saat ini juga pernah dikaji oleh Maria Octavia Robbie Peters. Surabaya, Neighbourhood, State and Economy in Indonesia s City of Struggle. (Singapore: NUS Press, 2013) 16 Rojil Nugroho Bayu Aji Budaya Adu Doro dalam Masyarakat Surabaya dalam Purnawan Basundoro, dkk (ed), Tempo Doeloe Selaloe Aktoeal. Yogyakarta: Ar-Ruzz Media. 17 Maria Octavia S.P. Perjudian Hingga Paket Atraksi Burung Merpati dalam Arya W. Wirayudha dan Bachtiar Ridho E (ed), Mengeja Keseharian Sejarah Kehidupan Masyarakat Kota Surabaya. (Surabaya: Departemen Ilmu Sejarah UNAIR, 2013), hlm

11 Karya tulis di bidang sejarah dengan tema perjudian juga sudah pernah dihasilkan. Semua karya tulis tersebut menyoroti pelegalan perjudian di suatu daerah, dan sejauh ini hanya ada tiga daerah saja yang pernah ditulis diantaranya Jakarta, Yogyakarta, dan Surabaya. Sebagaimana yang telah dikaji oleh, Hikmah Nur Habibah 18, Indra Fibiona 19, Kurniawan Widiyantoro 20, dan Rina Krisnawati 21. Hikmah Nur Habibah memfokuskan penelitiannya pada upaya pelegalan judi di Jakarta masa Ali Sadikin, dan hasil yang didapat dari upaya tersebut. Sementara itu tiga kajian lainnya lebih berfokus pada pembahasan mengenai pelegalan judi di suatu daerah dan dampaknya pada masyarakat di daerah tersebut. Semua kajian tersebut tidak satupun yang membahas mengenai pelegalan judi di Surabaya dalam kurun waktu kecuali yang dihasilkan oleh Rina Krisnawati yang mengkaji mengenai penyelenggaraan Lotto di Surabaya tahun Kajian mengenai Lotto PON menjadi bagian dalam penelitian ini dan menjadi salah satu bagian dalam pembahasan. 18 Hikmah Nur Habibah. "Perjudian Di Jakarta Pada Masa Gubernur Ali Sadikin Tahun ". (Skripsi Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas Sastra dan Seni Rupa Universitas Sebelas Maret, 2013). 19 Indra Fibiona.. Dari TSSB Hingga SDSB: Sejarah Sosial Penyelenggaraan Lotere Di Daerah Istimewa Yogyakarta, (Skripsi Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas Ilmu Budaya Universitas Gadjah Mada, 2011) 20 Kurniawan Widiyantoro. Perjudian Di Kotamadya Yogyakarta: Sebuah Kajian Sejarah Sosial (Skripsi Jurusan Ilmu Sejarah Fakultas Ilmu Budaya Universitas Gadjah Mada, 2011). 21 Rina Krisnawati. Lotere Totalisator di Surabaya Tahun (Skripsi Departemen Ilmu Sejarah Fakultas Ilmu Budaya Universitas Airlangga, 2010). 11

12 Buku yang mengulas mengenai bisnis perjudian, juga pernah dihasilkan oleh Danang Widoyoko, dkk dalam buku Bisnis Militer Mencari Legitimasi. 22 Penulis buku tersebut lebih menekankan pada pembahasan mengenai anggota ABRI yang melakukan criminal economy salah satunya adalah perjudian. Dalam menganalisis bisnis yang dimiliki oleh ABRI, Danang Widoyoko,dkk membedakan ABRI dalam tiga kelompok yaitu ABRI sebagai institusi, kesatuan, dan individu. Selain buku tersebut sudah banyak juga dihasilkan buku yang mengenai keterlibatan ABRI, dan pemerintah Orde Baru dalam bidang bisnis, diantaranya adalah hasil karya Indria Samego 23, Iswandi 24, Yahya A. Muhaimin 25, dan Richard Robison 26. Berdasarkan semua karya yang telah disebutkan belum ada yang menjelaskan mengenai perjudian di Surabaya tahun sesuai dengan penelitian ini. Hanya ada satu jenis judi, yaitu Lotto yang diresmikan pada tahun saja. Oleh karena itu penelitian akan mengisi celah kosong dari beberapa kajian yang telah dihasilkan sebelumnya. Termasuk perjudian setelah tahun 1969, yang sebelumnya telah dihasilkan dalam bentuk Skripsi tersebut. 22 Danang Widoyoko. Bisnis Militer Mencari Legitimasi. (Jakarta: Indonesia Corruption Watch) 23 Indria Samego, dkk. Bila Abri Berbisnis. (Bandung: Mizan, 1998) 24 Iswandi. Bisnis Militer Orde Baru: Keterlibatan ABRI Dalam Bidang Ekonomi Dan Pengaruhnya Terhadap Pembentukan Rezim Otoriter. (Bandung: Rosdakarya, 1998) 25 Yahya A. Muhaimin. Bisnis dan Politik Kebijaksanaan Ekonomi Indonesia (Jakarta: LP3ES, 1990) 26 Richard Robison. Soeharto & Bangkitnya Kapitalisme Indonesia. (Depok: Komunitas Bambu, 2012) 12

13 E. Kerangka Konseptual Penelitian ini merupakan penelitian sejarah dengan tema perjudian. Oleh sebab itu maka harus dibangun konsep mengenai tema penelitian. Dibangunnya konsep ini dimaksudkan agar nantinya dalam pembahasan tidak keluar dari paradigma yang ada, serta memperjelas pemahaman terhadap kajian sejarah yang diteliti. Penelitian ini menggunakan dua konsep yaitu konsep politik ekonomi dan konsep legalisasi. Kamus Bahasa Indonesia memberikan penjelasan bahwa judi dapat diartikan sebagai sebuah permainan yang menggunakan uang untuk dipertaruhkan. 27 Dalam sebuah kegiatan perjudian dimainkan oleh dua atau beberapa orang kemudian setiap pemain bertaruh dengan apa yang dimilikinya (uang ataupun yang dimilikinya sesuai dengan kesepakatan antar pemain). Setiap pemain kemudian memilih salah satu pilihan diantara beberapa pilihan. Pada akhir permainan, pemain yang kalah diharuskan memberikan taruhannya kepada pemain yang menang. Menurut Kartini Kartono, perjudian adalah pertaruhan dengan sengaja, yaitu mempertaruhkan satu nilai atau sesuatu yang dianggap bernilai, dengan menyadari adanya risiko dan harapan-harapan tertentu pada peristiwa-peristiwa permainan, pertandingan, perlombaan dan kejadian-kejadian yang tidak atau belum pasti hasilnya. 28 Pertaruhan dalam perjudian bersifat untung-untungan sehingga ada spekulatif di dalamnya. Sedangkan mengenai untung-untungan sendiri menurut Kartini Kartono sedikit banyak mengandung 27 Dendy Sugono, dkk. Kamus Bahasa Indonesia. (Jakarta: Pusat Bahasa DEPDIKNAS, 2008), hlm Kartini Kartono. Op. Cit., hlm

14 unsur mistik. 29 Dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia, Nomor 9 Tahun 1981 disebutkan jenis-jenis perjudian antara lain: 1.Perjudian di Kasino antara lain terdiri dari Roulette,Blackjack, Baccarat, Creps, Keno, Tombola, Super Ping-Pong, Lotto Fair, Satan, Paykyu, Jackpot, Ji Si Kie, Big Six Wheel, Chuc a Luck, Lempar Paser, Pachinko, Poker, Twenty One, Hwa-Hwe, Kyu-Kyu, 2. Perjudian di tempat keramaian yang terdiri dari lempar pasir atau bulu ayam pada papan sasaran yang tidak bergerak, Lempar Gelang, Lempar Koin, Kim, Pancingan, Menembak sasaran yang tidak berputar, Lempar Bola, Adu Ayam, Adu Sapi, Adu Kerbau, Adu Domba, Pacu Kuda, Karapan sapi, Pacu anjing, Hailai, Mahyong, erek-erek, 3. Perjudian yang dikaitkan dengan kebiasaan yang terdiri Aduayam, Adu sapi, Adu kerbau, Pacu kuda, Karapan sapi, Adu domba 30 Pada permainan judi ada istilah kemungkinan atau peluang kemenangan. Kemungkinan sebuah kemenangan dalam perjudian dengan mempertaruhkan sejumlah uang kemudian dapat dimanfaatkan sebagai sumber keuntungan. Adanya keuntungan yang didapat dalam perjudian menciptakan peluang ekonomi bagi seseorang. Oleh karena itu muncullah dengan apa yang disebut bandar judi, atau seseorang mengadu sebuah permainan dengan para penjudi lainnya dan biasanya dengan beberapa penjudi sekaligus dalam satu permainan. 31 Seorang bandar judi membuat skema permainan dengan menciptakan peluang keuntungan yang akan terus memihak pada dirinya, meskipun dalam beberapa putaran permainan Ia tidak mendapat peluang menang. Seorang atau juga kelompok bandar judi karena posisinya untuk mencari keuntungan dapat disebut juga sebagai pelaku usaha di bidang perjudian. Maka, supaya aktifitas usahanya dapat terus berjalan bandar 29 Ibid., hlm Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 9 Tahun Koleksi Arsip Nasional, Nomor Arsip Dendy Sugono, dkk. Op. Cit., hlm

15 judi membutuhkan perlindungan atas aktifitasnya oleh seorang penguasa atau pihak-pihak yang berwenang. Pada saat pemerintah memanfaatkan aktifitas perjudian sebagai sarana untuk mencari sumber-sumber dana. Maka, pemerintah juga membuat serangkaian aturan atau kebijakan untuk melindungi aset tersebut sesuai dengan hasil yang akan diharapkan. Pada fase inilah disebut dengan politik ekonomi pemerintah. Politik ekonomi merupakan cara-cara yang dilakukan untuk mencapai sebuah hasil ekonomi. Menurut Rachbini, dalam politik ekonomi penekanannya terdapat pada aspek dan proses politik yang dilakukan. 32 Politik ekonomi apabila ditarik dalam pembahasan perjudian, maka ada unsur-unsur yang menentukan yaitu kondisi politik, kondisi ekonomi, dan kegiatan perjudian yang dikemas untuk mendapatkan hasil dari aktifitas tersebut. Tentunya sebuah politik ekonomi yang dilakukan oleh pemerintah sangat berkaitan dengan pengambilan keputusan atau kebijakan. Menurut Deliarnov berbagai keputusan yang menyangkut kebijakan publik dilaksanakan oleh pemerintah sesuai situasi ekonomi dan politik yang ada. 33 Dalam pembahasan ini, yang menjadi sasaran politik ekonomi pemerintah adalah kegiatan perjudian. Oleh karena itu, dapat dikatakan pemerintah dalam hal ini sedang melakukan upaya perlindungan terhadap aktifitas perjudian. Perlindungan yang dimaksud dalam konteks ini adalah pelegalan terhadap aktifitas tersebut. Menurut kamus Bahasa Indonesia yang dimaksud dengan legal 32 Didik J. Rachbini. Ekonomi Politik: Kebijakan Dan Strategi Pembangunan. (Jakarta: Granit, 2004), hlm Deliarnov. Ekonomi Politik. (Jakarta: Erlangga, 2006), hlm

16 adalah sah menurut undang-undang. Sedangkan legalisasi adalah pengesahan menurut undang-undang. Pelegalan dapat diasumsikan sebagai upaya untuk membuat sah suatu hal dalam payung hukum negara. Menurut Weber yang dikutip oleh Robert Cribb pemerintah mempunyai kekuatan (legitimasi) untuk menentukan legal ataupun ilegal setiap aktifitas di dalam masyarakat. 34 Masa awal Orde Baru menjadi periode awal yang diteliti, karena pelegalan perjudian oleh pemerintah daerah dimulai pada medio 1960an. Pada masa itu pemerintah Orde Baru sedang mengatasi krisis ekonomi dan berupaya untuk membebaskan negara dari cengkraman krisis. Menurut Dawam Raharjo, pada masa awal Orde Baru konsentrasi pemerintah diletakkan pada pengendalian inflasi, memenuhi kebutuhan pangan, meningkatkan devisa dan semua yang berhubungan dengan pembangunan ekonomi. 35 Menurut Robison, masa awal Orde Baru merupakan masa dimana dipengaruhi oleh laissez-faire atau periode yang dibiarkan bebas (periode pintu terbuka). Periode ini berlangsung hingga tahun Pada masa itu tujuan yang ingin diraih adalah pertumbuhan ekonomi yang maksimum dengan menyandarkan diri pada investasi kapital korporasi internasional. 36 Pada masa krisis tersebut segala sesuatu yang dapat menjadi pemasukan pemerintah akan diupayakan dan dioptimalkan. Salah satunya dengan 34 Robert Cribb. A System of Exemptions: Historizing State Illegality In Indonesia dalam Edward Aspinall dan Gerry van Klinken (ed). The State And Illegality In Indonesia. (Leiden: KITLV, 2011), hlm. 31. hlm Dawam Rahardjo. Esai-Esai Ekonomi Politik. (Jakarta: LP3ES, 1988), 36 Richard Robison. Op.Cit., hlm

17 memperoleh pajak dari aktifitas perjudian. 37 Juga seperti yang diungkapkan oleh Saurer bahwa salah satu cara untuk mengatasi permasalahan keuangan, negara memungkinkan untuk melegalkan perjudian. 38 F. Metode Penelitian Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode penelitian sejarah. Terdapat empat tahap dalam penelitian sejarah, yaitu: Heuristik, Kritik, Interpretasi, dan Historiografi. 39 Maka, pencarian sumber yang berhubungan dengan judul penelitian tentang perjudian di Surabaya tahun merupakan tahap awal yang akan dikerjakan. Dalam penelitian ini, penulis memanfaatkan berbagai buku, koran dan majalah nasional. Pencarian sumber-sumber pustaka tersebut memanfaatkan perpustakaan-perpustakaan, diantaranya: Perpustakaan Fakultas Ilmu Budaya, Perpustakaan Pusat, dan Perpustakaan Pusat Studi Kependudukan yang semuanya berada di dalam kampus UGM. Perpustakaan Medayu Agung Surabaya, 37 Menurut R. S. Smith dan Theodore M. Smith, setidaknya selain IPEDA, ada 28 varian pajak lainnya yang digunakan oleh pemerintah daerah di tahun 1967, salah satunya adalah pajak perjudian. R. S. Smith dan Theodore M. Smith. The Political Economy of Regional and Urban Revenue Policy in Indonesia. (Asian Survey, Vol. 11, No. 8, Aug, 1971), hlm Diakses dari : 38 Raymond D. Sauer. The Political Economy of Gambling Regulation. (Managerial and Decision Economics, Vol. 22, No. 1/3, Management and Information Issues for Industries with Externalities: The Case of Casino Gambling, Jan-May, 2001), hlm Diakses Tanggal 06 Januari Kuntowijoyo. Pengantar Ilmu Sejarah. (Yogyakarta: Bentang Budaya, 1995), hlm

18 Perpustakaan Kota Surabaya, dan Perpustakaan Daerah Jawa Timur. Pencarian sumber-sumber Koran penulis memanfaatkan PIK (Pusat Informasi Kompas) Yogyakarta, dalam mengakses sumber koran Kompas PIK menyediakan layanan digitalisasi koran sehingga memudahkan dalam pencarian sumber. Pada Monumen Pers Surakarta didapat beragam sumber koran diantaranya Harian Umum, Suluh Marhaen, dan Indonesia Raya. Perpustakaan AWS-Stikosa di Surabaya menyimpan koran Surabaja Post dan Jawa Pos yang berguna bagi penelitian ini. Sumber Arsip diperoleh dari Arsip Nasional RI di Jakarta, dan Arsip Kota Surabaya, dan Arsip Pakualaman. Sumber arsip yang diperoleh antara lain: Kumpulan Arsip Lembaran-Lembaran Kabinet Presiden RI, di Arsip Nasional. Sedangkan di Arsip Kota Surabaya didapat surat-surat penting mengenai surat ijin penyelenggaraan perjudian di Surabaya, dan notulen rapat proyek lokalisasi perjudian. Selain itu sebagai sumber yang mendukung juga dicari foto, poster, dan gambar sesuai dengan tema. Wawancara juga penting dilakukan untuk lebih melengkapi penelitian ini. Hal-hal yang tidak tertulis dalam Koran, arsip, dan catatan lainnya dapat ditelusuri dengan wawancara dari sumber-sumber yang relevan dengan penelitian, tentunya dengan memperhatikan kredibilitas kesaksian. 40 Pada tahap wawancara penulis menemui beberapa kesulitan. Hal ini terkait dengan tema yang diangkat dalam penelitian. Beberapa orang yang menjadi target wawancara menolak untuk memberi informasi kepada penulis 40 Helius Sjamsuddin. Metodologi Sejarah. (Yogyakarta: Ombak, 2007), hlm

19 terkait perannya dalam perjudian di Surabaya. Namun, hal ini dapat sedikit teratasi ketika penulis memperoleh informasi dan rekomendasi dari salah satu tokoh di Surabaya yang mengenal beberapa orang terkait bisnis perjudian di Surabaya. Tahap kedua adalah kritik. Kritik merupakan tahap penyelidikan terhadap sumber yang digunakan. Tahap ketiga adalah interpretasi. Interpretasi merupakan proses penafsiran terhadap data yang telah diperoleh. Tahap ini dilakukan dengan menghubungkan fakta yang telah diperoleh dari sumber-sumber yang telah didapatkan. Tahap keempat adalah historiografi atau proses penyusunan penulisan sejarah yang merupakan suatu kegiatan yang dilakukan untuk menyampaikan fakta yang telah diperoleh mengenai proses penyusunan menurut urutan yang secara kronologis menjadi suatu uraian yang utuh. Penyusunan tulisan sejarah disampaikan dalam bentuk tulisan sesuai dengan ketentuan penulisan yang dapat dipertanggung jawabkan sesuai dengan tuntunan metodologis dalam ilmu sejarah. G. Sistematika Penulisan Secara sistematis, tulisan ini dibagi dalam lima bab. Bab pertama berisi tentang Latar Belakang, Permasalahan dan Ruang Lingkup, Tujuan dan Manfaat Penelitian, Tinjauan Pustaka, Kerangka Konseptual, Metode Penelitian, Sistematika Penulisan. Bab kedua, penjelasan mengenai akar perjudian yaitu dari permainan dan hiburan. Kemudian pembahasan dilanjutkan mengenai pemanfaatan perjudian yang mencakup pengaturan perjudian dan sistem pajaknya, serta penjelasan 19

20 mengenai munculnya undian berskala nasional. Selanjutnya pembahasan mengenai proses latar belakang pelegalan perjudian di Surabaya. Pembahasan tersebut mencakup masalah judi dan lotere liar, usaha yang dilakukan pemerintah kota dan ABRI pada saat masa krisis awal Orde Baru, dan Pembahasan mengenai pelegalan judi di Jakarta masa Ali Sadikin yang mendorong dilegalkannya judi di Surabaya. Bab ketiga, membahas mengenai mengapa pemerintah Kota Surabaya melegalkan kegiatan perjudian, dan bagaimana cara yang dilakukan oleh pemerintah kota Surabaya dalam melegalkannya. Selain itu dijelaskan pula jenisjenis perjudian yang seperti apa yang dilegalkan. Pada bab ini juga dipaparkan adanya pro dan kontra dalam melegalkan perjudian itu, dan hasil apa yang didapat dari dilegalkannya judi itu. Bab keempat pembahasan lebih ditekankan pada ekses perjudian yang lain yaitu undian dan lotere berskala nasional tahun 1970an sampai 1993 karena undian nasional yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat juga merambah ke daerah-daerah, salah satunya di Surabaya. Adapun dalam bab ini dimulai dari pembahasan mengenai persaingan undian nasional dan lotere daerah, usaha memperketat perjudian di daerah, penyerapan uang masyarakat melalui undian, dan penyelenggaraan undian nasional di Surabaya. Pembahasan terakhir pada bab ini mengenai penjelasan berakhirnya undian nasional karena menuai berbagai penolakan. 20