Subsidi Beras untuk Keluarga Miskin Menjadi Bantuan Pangan Non-Tunai

Transkripsi

1 Subsidi Beras untuk Keluarga Miskin Menjadi Bantuan Pangan Non-Tunai Prof. Dr. Bustanul Arifin Guru Besar Ilmu Ekonomi Pertanian UNILA Dewan Komisioner dan Ekonom Senior INDEF Ketua Perhimpunan Ekonomi Pertanian Indonesia Diskusi Perhepi Antisipasi Penerapan Kebijakan Rastra Sistem Non-Tunai, tanggal 29 Mei 2017 di Jakarta

2 Sistematika Pembahasan 1. Teori: Pertanian untuk Pengentasan Kemiskinan 2. Pengeluaran pangan kaum miskin masih cukup besar 3. Evaluasi ketepatan raskin: Tidak mencapai tujuan 4. Beberapa hal yang perlu didiskusikan bersama: a) Apakah Indonesia masih memerlukan Raskin? b) Bagaimana mengentaskan kemiskinan di perdesaan? c) Raskin stabilisasi harga pangan atau perlindungan sosial? d) Raskin dijadikan sepenuhnya bantuan sosial? e) Apakah persoalan ada di mekanisme penyaluran Raskin? f) Bagaimana memperbaiki implementasi kebijakan Raskin?

3 SDGs: Tidak Ada Kemiskinan pada 2030

4 Mar-11 Sep-11 Mar-12 Sep-12 Mar-13 Sep-13 Mar-14 Sep-14 Mar-15 Sep-15 Mar-16 47,97 38,74 37,87 38,39 37,34 36,15 35,10 39,30 37,17 34,96 32,53 31,02 30,02 29,89 29,13 28,59 28,07 28,55 28,28 27,73 28,59 28,51 28,01 Jumlah Penduduk Miskin (Juta Orang) 14,15 13,33 12,49 12,36 11,96 11,66 11,37 11,47 11,25 10,96 11,22 11,13 10,86 19,14 18,41 18,20 17,42 16,66 15,97 17,75 16,58 15,42 23,43 Presentase Penduduk Miskin (%) Pengentasan Kemiskinan Semakin Lambat 60 Data September 2016: Dari 28 juta penduduk miskin, 17,7 juta (63.2%) berada di pedesaan dan 10,3 juta (36.8%) sisanya berada di perkotaan Jumlah Penduduk Miskin Presentase Penduduk Miskin Sumber: Badan Pusat Statistik, 2016

5 Teori Dasar: Pertanian untuk Kemiskinan Data: Miskin perkotaan 63,2%; miskin perdesaan: 38,8% Peningkatan pendapatan, terutama di pedesaan; Penurunan inflasi pangan, perkotaan dan pedesaan; Peningkatan pendapatan petani tidak identik dengan peningkatan produksi. Strategi sisi suplai saja tidak cukup; Pendapatan petani yang lebih tinggi dapat mengurangi kemiskinan di pedesaan. Harga pangan yang lebih rendah dapat mengurangi inflasi, sehingga kemiskinan di perkotaan (dan juga di pedesaan) akan menurun. Kombinasi strategi peningkatan produksi dan penyerapan (permintaan) produk pangan, secara teori dapat mengatasi kemiskinan dan mendorong stabilasasi harga pangan

6 Kombinasi: Supply-Side & Demand-Side Kenaikan produksi dari kurva S0 ke S1 menyebabkan pendapatan justeru turun dari OP0E0Q0 menjadi OP1E1Q1 (karena permintaan komoditas pangan inelastis). Pendapatan petani akan lebih tinggi bila kenaikan produksi secara simultan diikuti dengan kenaikan permintaan (oleh Bulog, industri pengolahan, konsumen). S0 Kenaikan permintaan dari D ke D akan menyebabkan harga naik ke P2, yang masih lebih rendah dari P0. Dengan tingkat harga P2 pendapatan petani (OP2E2Q2) lebih besar dari kondisi awal (OP0E0Q0). Pada keseimbangan E2, surplus konsumen (SK) dan surplus produsen (SP) lebih besar dibandingkan SK dan SP pada kondisi awal. S0 P0 E0 S1 P0 E0 S1 P2 E2 P1 O Q0 Q1 E1 D P1 O Sumber: Siregar, 2016 Q0 Q1 E1 D Q2 D

7 Belanja Pangan Penduduk Miskin: 65% Pengeluaran beras: 26% pada laju inflasi Other Foods Rice Weight of Food in CPI (%) CPI Weights (2012) Poverty Basket Weights (2007) Source: BPS, World Bank Note: CPI weights are rebased to 2012, while Poverty Basket weights are from the 2007 series. New Poverty Basket weights cannot be derived as BPS no longer releases a fully disaggregated CPI. Spending patterns of the poor changes a lot less. Old weights are still likely to be fairly representative.

8 Studi Inflasi karena Harga Beras (Ikhsan, 2017) Studi kuantitatif yang melihat pengaruh konvergensi, produksi, konsumsi, impor, harga beras internasional, distribusi Raskin, kualitas jalan, efek spasial dan efek tahunan terhadap inflasi harga beras di tingkat propinsi menunjukan: 1. Pentingnya kualitas jalan terhadap laju inflasi karena harga beras. 2. Terdapat transmisi inflasi antar wilayah di Indonesia: Tambahan 1 persen rata-rata inflasi di wilayah di Indonesia dapat meningkatkan inflasi di suatu daerah yang terkoneksi dengan perdagangan melalui kontainer laut sekitar 0.3 persen. (BD Analisis, Efek Spasial Terhadap Inflasi di Indonesia, 2014) 3. Efek impor tidak konsisten, mungkin karena kebijakan impor tidak konsisten 4. Raskin secara statistik tidak signifikan mempengaruhi harga beras 5. Produksi beras menurunkan inflasi (signifikan), 6. Konsumsi meningkatkan inflasi beras (tidak signifikan).

9 Analisis Kuantitatif: Dampak Faktor Penyebab Inflasi Beras Variables Inflasi Beras (OLS) Inflasi Beras (Fixed Effect) Inflasi Beras (Dynamic AB-GMM) Inflasi Beras (T-1) ** ** ** Konsumsi Beras (Ln, Kg) Produksi Beras (Ln, Ton) ** Impor (Ln, Ton) 2.264*** - - Impor (Ln, Ton) (T-1) Impor (Ln, Ton) (T-2) *** - - Impor * Harga Beras Vietnam Impor (T-1)*Harga Beras Vietnam (T-1) *** *** Impor (T-2)*Harga Beras Vietnam(T-2) ** Inflasi Harga Beras Vietnam (%) Inflasi Harga Beras Vietnam (%) (T-1) Distribusi Raskin (Ln, Ton) %Jalan Bagus thd Total Jalan Provinsi *** *** *** Efek Spasial * Konstan 49.88* Observasi Total Propinsi *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 - variabel dibuang karena kolinieritas ganda

10 Subsidi Harga Beras: Evolusi Raskin 26% Pengeluaran untuk beras 65% Pengeluaran makanan 35% Pengeluaran lainnya 1998: Operasi Pasar Khusus (OPK) karena Krisis Ekonomi 2002: Subsidi Beras untuk Keluarga Miskin (Raskin) 2012: Subsidi Beras bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah 2014: Subsidi Beras untuk Masyarakat Pra-Sejahtera (Rastra) 2016: Bantuan Pangan Non-Tunai (BPNT)

11 Pelaksanaan Raskin memerlukan anggaran besar Sumber: Nota Keuangan, berbagai tahun

12 Subsidi pangan pertanian meningkat, tapi... Rp Trillion Sumber: World Bank, Januari 2017, diolah dari Data APBN Kementerian Keuangan

13 Anggaran Kedaulatan Pangan: Cukup Besar Uraian APBN-P 2016 APBN 2017 Kementerian Negara/Lembaga 42,2 40,8 1. Kementerian Pertanian 27,6 22,1 2. Kementerian Kelautan Perikanan 8,0 6,5 3. Kementerian Pekerjaan Umum dan PR 6,7 10,4 4. Kementerian Sosial - 1,7 Non-K/L 75,6 62,4 1. Subsidi 53,6 52,2 a. Subsidi Pangan 22,5 19,8 b. Subsidi Pupuk 30,1 31,2 c. Subsidi Benih 1,0 1,3 d. Subsidi Bunga Kredit Resi Gudang 0,0 0,0 2. Belanja Lain-lain 4,2 4,5 a. Cadangan Beras Pemerintah 2,0 2,5 b. Cadangan Stabilitasi Pangan 2,2 2,0 3. Transfer ke Daerah (DAK) 17,9 5,7 a. DAK Irigasi 13,9 4,0 b. DAK Pertanian 3,9 1,7 Total 117,9 103,1 Sumber: Nota Keuangan dan APBN 2017

14 Hasilnya: Impor Beras 2,7 juta ton (Rp 15,3 T) Tahun Volume (kg) Nilai (US$ ) 2014 Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Triwulan Total Impor Sumber: BPS LBDSE, 2017

15 Diskrepansi Data Beras: Paradoks Surplus Beras Impor Beras Sumber: BPS,

16 Realisasi Penyaluran Raskin Uraian Jumlah RT Miskin 15,530,897 15,530,897 15,530,897 15,530,897 RT Sasaran 15,530,897 15,530,897 15,530,897 14,212,742 % RT sasaran thd RTmiskin 100,00 100,00 100,00 91,51 Durasi (bulan) Pagu alokasi setahun (ton) 2,795,561 3,261,488 2,795,561 2,558,293 Realisasi setahun (ton) 2,774,869 3,202,022 2,782, ,467 % Realisasi thd alokasi 99,26 98,18 99,53 4,12 Sumber: Bulog, per 13 April 2017 Rumah tangga sasaran Raskin adalah kelompok miskin dan hampir miskin (berada di sekitar garis kemiskinan), karena merupakan kelompok paling rentan terhadap shock perubahan harga dan lingkungan eksternal lain; 2017: Percontohan BPNT di 44 kota. Rumah tangga sasaran berkurang.

17 Kebijakan Raskin: Dibenci, tapi Dirindu Tidak Tepat Sasaran Jumlah Harga Waktu Exclusion and inclusion error masih tinggi Rata-rata RTS-PM Menerima 4-6 kg/bulan Seharusnya 15 kg/bulan Rata-rata RTS-PM Menerima Rp 2.000/kg Seharusnya Rp 1.600/kg Sering terjadi keterlambatan dan penyatuan (rapel) distribusi Sumber: TNP2K, 2016

18 Kilogram beras per bulan Evaluasi Ketepatan Raskin (Purbasari, 2017) Tidak tepat sasaran Tidak semestinya menerima, tapi menerima Tidak tepat jumlah 20 5, ,82 3, Yang seharusnya diterima Yang diterima secara aktual Tidak tepat mutu 62% Pecah, berbau, bewarna, dan berkutu 38% Baik Tidak tepat waktu 100% 80% 57% 61% 62% 60% 76% 40% 20% 43% 39% 38% 24% 0% Tidak tepat waktu Tepat waktu Tidak tepat harga 39% Harga: Rp % Harga > Rp % Harga = Rp % 80% 60% 40% 20% 0% Tidak tepat administrasi 13% Membayar 57% Harga Rp1.600 Jawa 83% Tidak membayar 33% Harga Rp Tidak tahu Membayar Tidak membayar Luar Jawa

19 Sumber: Ikhsan, 2017 Rasikin tidak efektif mencapai tujuan Raskin dimaksudkan untuk memberikan akses beras kepada orang miskin dengan harga 60-75% di bawah harga pasar. Pembelian Penyimpanan Distribusi ke Desa Distribusi ke RT Pengaduan dan Keluhan 54-81% Responden menyatakan kualitas Raskin buruk (JPAL, 2014) Beras terpapar kelembaban di gudang dalam waktu yang lama. Distribusi Raskin bulanan jauh lebih rendah dari total stok di gudang, sehingga stok tertahan di gudang cukup lama. (World Bank, 2014) 40% Raskin terlambat tiba ke titik distribusi di desa (World Bank, 2014) Distribusi ke desa yang dikelola Bulog sering tertunda. Walaupun hampir seluruh beras tiba ke titik distibusi atau alokasi di akhir tahun, rata-rata keterlambatan mencapai 2 bulan. 30% Raskin di titik distribusi tidak sampai ke RT/pembeli (World Bank, 2014) Karena tidak ada SOP tingkat local, distribusi dari TA/TD ke RT tidak merata. Banyak kejadian bagi rata sehingga rumah tangga target tidak mendapat manfaat yang seharusnya.

20 Upaya bertahap untuk memerbaiki efektivitas Program Raskin TNP2K melakukan uji coba dengan mengirim Kartu Raskin ke 1,3 juta RTS-PM di 53 kabupaten/kota di 7 provinsi Pemantauan efektivitas uji coba kartu dilakukan dengan survai rumah tangga di 22 kabupaten/kota di 11 provinsi TNP2K bekerja sama dengan J-PAL (Jameel Poverty Action Lab) melakukan eksperimen Kartu Raskin di 572 desa di 6 kabupaten/ kota untuk menguji desain kartu, informasi yang perlu ada dalam kartu, target kartu, dsb.

21 FGD: Beberapa Hal Perlu Dibahas Bersama 1. Apakah Indonesia masih memerlukan Kebijakan Raskin? Sekadar informasi, upaya untuk menghentikan Raskin telah dicoba dilakukan berkali-kali, tapi belum berhasil. Raskin bahkan pernah dituding penyebab harga beras turun mengurangi insentif bagi petani untuk meningkatkan produksi. Sekian temuan tentang ketidakefektifan, ketidaktepatan harga, sasaran, jumlah, kualitas, administrasi, waktu dll lebih banyak dianggap sebagai ekses atau unsur implementasi kebijakan Fakta: Amanat konstitusi fakir miskin wajib dipelihara negara. Beras merupakan porsi dominan pengeluaran kaum miskin; Bukti empiris: Keterlambatan penyaluran raskin berdampak pada peningkatan harga eceran beras (tahun 2010 dan 2015)

22 2. Bagaimana mengentaskan kemiskinan pedesaan? Strategi peningkatan produksi pangan melalui langkah-langkah berikut: o Perbaikan manajemen usahatani, sistem insentif baru berbasis inovasi dan teknologi, benih, panen-pascapanen; o Pembangunan infrastruktur pedesaan untuk mendukung supply chain pangan o Teknologi informasi untuk memotong rantai dan marjin biaya tataniaga, petani dapat menerima harga lebih tinggi, konsumen membayar harga relatif lebih rendah. o Dukungan alokasi anggaran R&D pertanian, follow-up kebijakan promotif pengembangan bioteknologi; Strategi peningkatan permintaan komoditas pangan seiring kenaikan produksi: o Pengembangan agregator bisnis untuk melakukan pembelian langsung dari para petani (dalam kelompok atau koperasi) dengan memanfaatkan e-commerce o Pendalaman industri (hilirasi) dan pengolahan komoditas pangan. Pemanfaatan produk samping penggilingan padi: dedak, bekatul, dan olahan lain. o Penganekaragaman konsumsi pangan, pemberian insentif kebjakan pangan lokal, basis penguasaan teknologi tepat-guna. o Pemanfaatan potensi dan kearifan pangan lokal, pengembangan industri kuliner dan peningkatan gizi masyarakat, pengembangan kewirausahaan UKMK pedesaan Apa kabar penyaluran alokasi dana desan dan pengembangan BUMDesa?

23 3. Raskin: Stabilisasi pangan atau perlindungan sosial? Pemerintah menjamin ketersediaan dan aksesbilitas beras dengan kualitas yang baik dan harga terjangkau sepanjang musim dan sepanjang tahun. Program Raskin masih tetap diperlukan untuk mengintegrasikan ketahanan pangan dengan perlindungan sosial dan penanganan rawan pangan; Program Raskin perlu diperbaiki dalam delivery system, untuk memenuhi enam tepat: sasaran, jumlah, waktu, harga, kualitas, dan administrasi. Pemerintah pusat dan pemerintah daerah perlu memperbakin pengendalian dengan melakukan pendampingan Program Raskin, dengan mengalokasikan anggaran daerah yang memadai sesuai dengan amanat UU 18/2012 tentang Pangan khususnya Pasal 18 Ayat d. Program Raskin perlu memperhatikan potensi sumber daya lokal agar tidak kontraproduktif dengan program diversifikasi pangan. Pemerintah daerah memberikan dukungan untuk mengembangkan pangan lokal dan pengindustriannya sesuai dengan potensi dan budaya lokal.

24 4. Raskin dapat dijadikan sepenuhnya Bantuan Sosial? Raskin adalah program subsidi beras untuk masyarakat miskin dan rentan o Subsidi adalah selisih antara harga patokan beras Bulog di pasar dengan harga tebus di titik distribusi (Rp 1.600/kg). o RTS menyediakan minimal Rp untuk menebus 15 Kg Raskin setiap bulan o RTS tidak memiliki uang yang dibutuhkan untuk menebus Raskin pada saat distribusi. Keterlambatan distribusi dan rapel distribusi menjelaskan ketidakmampuan RTS. Perubahan Raskin menjadi Bansos memiliki konsekuensi sebagai berikut: o Harga tebus raskin di titik distribusi menjadi gratis. Ini akan mengatasi permasalahan ketidakmampuan RTS dalam menebus Raskin o Besaran subsidi sama dengan harga patokan beras bulog di pasar. o Perkiraan tambahan kebutuhan anggaran untuk perubahan Raskin menjadi Bansos: Rp x 15kg x 15.4 juta = Rp 369,6 miliar/bulan

25 Kemensos: Program Penanganan Fakir Miskin Data Terpadu: Memuat 40 % Status Sosial Ekonomi Terendah by Name & Address 40% 35% 25% 10,7 % 8% Exclusion Error Penerima Bantuan Iuran (PBI) JKN Penerima KPS/KKS/KIP /Rastra Inclusion Error Garis kemiskinan (Sep 2016) Data Terpadu* Program Keluarga Harapan (PKH) Jumlah Rumah Tangga (RT) Jumlah Keluarga (KK) Jumlah Penduduk Jiwa Sumber: TNP2K, 2017

26 5. Pemerintah melakukan ujicoba Mekanisme Raskin 1. E-money / Uang Tunai o Setiap Rumah Tangga Sasaran akan menerima bantuan dalam bentuk uang (tunai maupun elektronik) sebagai pengganti subsidi raskin o Daerah yang belum tercakup dalam layanan keuangan digital, dapat menerima uang tunai yang didistribusikan melakukan PT. Pos atau Bank seperti BLSM, PKH dan BSM 2. Voucher Beras Bulog melalui Mitra Bulog o Setiap RTS menerima voucher yang dapat ditukarkan dengan beras Bulog melalui toko/warung yang sudah bekerjasama dengan Bulog o Dalam pelaksanaannya, Bulog harus dapat memastikan keberadaan mitra di daerah-daerah pilot 3. Voucher Beras melalui mitra penyelenggara Raskin o Setiap RTS menerima voucher yang dapat ditukar dengan beras (termasuk beras Bulog) melalui toko/warung yang sudah bekerjasama dengan Pihak Penyelenggara Raskin (Tim Kordinasi Raskin)

27 Uji Coba e-voucher Beras Berbasis Telko Sumber: TNP2K, 2017 Kelebihan Dapat memenuhi syarat sebagai electronic voucher Kekurangan Membutuhkan jaringan telekomunikasi yang cukup Dapat digunakan untuk mengambil bantuan pangan di outlet: warung, kios, toko kelontong, mini market, koperasi, dll. Masyarakat sangat mudah untuk mengubah toko/warung biasa menjadi agen e-voucher. Dapat dikombinasikan untuk mengambil beras dan sebagian lagi untuk bahan makanan lain (telur, minyak) yang akan ditentukan kemudian Manfaat tidak harus diambil semua pada periode pemberian bantuan (dapat diambil kemudian dan tidak hangus) Sebenarnya dapat menggunakan HP biasa (Non-Smartphone) Walaupun sangat mudah untuk mengubah toko/warung biasa menjadi agen, namun dibutuhkan smartphone Penerima manfaat harus memiliki telepon genggam (HP) Diperlukan proses untuk menyiapkan jaringan outlet Antisipasi persoalan pada jaringan dan provider, terutama pada daerah jauh

28 BPNT: Cara Baru Penyaluran Raskin 2017 Rumah tangga Sasaran diberikan voucher senilai tertentu per bulan. Voucher dapat ditebus untuk membeli beras dan telur pada harga pasar di pedagang pasar tradisional dan warungan yang telah teregistrasi Memberikan nutrisi lebih seimbang (beras-karbohidrat dan telur-protein) Memberikan lebih banyak pilihan dan kendali kepada rakyat miskin (tentang kapan, berapa, dan apa yang dibeli) Mendorong usaha eceran rakyat untuk melayani rakyat miskin Poin: Menggeser dari Bulog kepada usaha ritel rakyat untuk rakyat. Sumber: Purbasari (2016)

29 Efektivitas: Cash transfer, Raskin atau Voucher? Kriteria Raskin Cash Transfer Food Voucher Komentar Tepat Sasaran Tepat Sasaran tergantung pada database dan metoda menentukan penerima bantuan. Tetapi pengalaman BLT cenderung lebih baik dibandingkan dengan yang lain Tepat Jumlah Tepat Waktu Cash Transfer bisa mengikuti pola penyaluran BLT yang disempurnakan sebagian melalui bank account, sebagian melalui pos Biaya Fiskal Biaya Distribusi Cash transfer paling rendah Pemenuhan Nutrisi Empirical Question: pengalaman negara lain tidak bisa digeneralisasikan. Namun pengalaman BLT menunjukkan umumnya penerima menggunakannya untuk membeli makanan Welfare Effect dan penurunan kemiskinan Cash transfer lebih efektif Manfaat Tambahan Food Voucher dimanfaatkan sebagai incentive tool for modernisasi pedagang tradisional Sumber: Ikhsan, 2017

30 Hasil Studi BKP Kementan (2017) di 5 Kota Data keluarga penerima manfaat (KPM) tidak sesuai Pedum BPNT Pencairan Januari-Februari menggunakan data PPLS 2011 Waktu penyaluran mengalami keterlambatan. Penyaluran bantuan dilakukan sekaligus untuk dua bulan (rapel Januari-Februari) Kesiapan e-warong belum optimal. Rasio e-warong dengan KPM yang dilayani belum seimbang dengan KPM. Sebaran distribusi e- warong juga tidak merata Saran ke depan: Pemutakhiran basis data untuk menetapkan KPM sebaiknya mengacu pada data PBDT 2015 yang sudah diverifikasi Waktu penyaluran bantuan dilaksanakan setiap bulan kepada KPM Menambah jumlah e-warong sesuai dengan rasio ideal jumlah KPM yang dilayani dan mendistribusikan e-warong seca ramerata

31 6. Bagaimana memperbaiki implementasi Kebijakan Raskin? Apa pun strategi yang dipilih, akurasi ketepatan sasaran adalah faktor kunci, yang mampu memperbaiki implementasi kebijakan Raskin; Faktor akurasi seperti: tepat jumlah, tepat waktu, dan prediktabilitas juga menjadi amat penting; Setelah ujicoba BPNT di 44 kota pada 2017, voucher atau kartu pangan akan operasional pada 2018, kecuali di daerah amat jauh. Voucher didisain non-transferable, sehingga tidak salah sasaran dan tidak disalahgunakan untuk kepentingan lain; Perkuat Bulog dalam menjalankan perannya untuk membeli gabah petani (dan pangan lain) dalam Perpres 48/2016 dan 20/2016 Pembangunan infrastruktur pedesaan dan pengembangan sistem logistik pangan menggunakan anggaran realokasi subsidi pupuk; Anggaran ketahanan pangan yang ditransfer ke daerah melalui DAK diarahkan untuk pelayanan pangan dan perbaikan gizi masyarakat

32 Terima Kasih