BAB II LANDASAN TEORI. alat untuk menganalisis masalah yaitu teori negara kesatuan sebagai grand theory,

Transkripsi

1 digilib.uns.ac.id BAB II LANDASAN TEORI Dalam penelitian ini akan dipergunakan beberapa landasan teori sebagai alat untuk menganalisis masalah yaitu teori negara kesatuan sebagai grand theory, teori pembagian kekuasaan sebagai middle range theory, dan otonomi daerah, demokrasi sebagai applied theory. Dalam teori negara kesatuan menggunakan teori C.F. Strong, sekaligus digunakan untuk membahas permasalahan pertama dan kedua tentang otonomi daerah dalam rangka penguatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Menurut C.F. Strong, ada dua ciri mutlak yang melekat pada negara kesatuan, yaitu, pertama, adanya supremasi dari Dewan Perwakilan Rakyat Pusat dan kedua, tidak adanya badan-badan lain yang berdaulat. Dengan demikian, bagi para warga negara dalam negara kesatuan itu hanya terasa adanya satu pemerintahan saja. C.F Strong megajukan ciri utama negara kesatuan dengan desentralisasi, yaitu suatu Negara yang daerah-nya diorganisasikan di bawah pemerintah pusat, kekuasaan-kekuasaan yang dimiliki oleh daerah-daerah sebagai suatu keseluruhan di kendalikan oleh kebijakan pemerintah pusat, tanpa suatu pembatasan-pembatasan serta kekuasaan legislative tertinggi dipegang dan dijalankan oleh kekuasaan pusat. Teori pembagian kekuasaan digunakan untuk membahas permasalahan kedua tentang indikator suatu otonomi yang menguatkan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Untuk membahas permasalahan kedua tentang indikator suatu otonomi yang menguatkan Negara Kesatuan Republik Indonesia, 19

2 digilib.uns.ac.id 20 menggunakan teori pembagian kekuasaan CF Strong. Menurut CF Strong pembagian kekuasaan dalam Negara Federal dapat dilakukan dengan dua cara, tergantung di mana letaknya Reserve of Powers atau dana kekuasaan :Pertama, Undang-Undang Dasar memperinci satu persatu kekuasaan pemerintah federal (misalkan kekuasaan untuk mengurus soal hubungan luar negeri, mencetak uang dan sebagainya) sedangkan sisa kekuasaan yang tidak terinci diserahkan kepada Negara-negara bagian. Sisa kekuasaan ini dinamakan reserve of powers atau dana kekuasaan.; Kedua, Undang-Undang Dasar merinci satu persatu kekuasaan pemerintah negara-negara bagian, sedangkan dana kekuasaan diserahkan kepada pemerintah federal. Permasalahan yang ketiga tentang model otonomi dalam menguatkan Negara Kesatuan Republik Indonesia menggunakan teori hans kelsen. Menurut Hans Kelsen, Pemberlakuan otonomi daerah yang berbeda antara satu daerah dengan daerah lain, bahwa desentralisasi merupakan salah satu bentuk organisasi negara atau tatanan hukum negara. Tatanan Hukum desentralisasi menunjukkan adanya berbagai kaidah hukum yang berlaku sah pada wilayah yang berbeda. Ada kaidah yang berlaku sah untuk seluruh wilayah negara (central norm) dan ada kaidah berlaku sah dalam wilayah yang berbeda disebut kaidah desentral atau kaidah lokal (decentral or local norm) 194. Teori Hans Kelsen menjelaskan bahwa pemberlakuan beberapa peraturan perundang-undangan mengenai otonomi daerah sebagai tatanan hukum Hans Kelsen, General Theory of Law and State, New York Russell & Russell,1973, hlm

3 digilib.uns.ac.id 21 desentralistik yang dikaitkan dengan wilayah (territorial) sebagai tempat berlakunya kaidah hukum secara sah sebagai konsepsi statis dari desentralisasi 195, A. Konsep Negara Kesatuan 1 Pengertian Negara Kesatuan Menurut C.F. Strong, negara kesatuan adalah bentuk negara dimana wewenang legislatif tertinggi dipusatkan dalam satu badan legislatif nasional/ pusat. Kekuasaan terletak pada pemerintah pusat dan tidak pada pemerintah daerah. Pemerintah pusat mempunyai wewenang untuk menyerahkan sebagian kekuasannya kepada daerah berdasarkan hak otonomi (negara kesatuan dengan sistem desentralisasi), tetapi pada tahap akhir kekuasaan tertinggi tetap pada pemerintah pusat. Jadi kedaulatannya, baik kedaulatannya, baik kedaulatan ke dalam maupun kedaualtan keluar, sepenuhnya terletak pada pemerintah pusat. Dengan demikian, yang menjadi hakikat negara kesatuan ialah bahwa kedaulatannya tidak terbagi, atau dengan perkataan lain, kekuasaan pemerintah pusat tidak dibatasi, oleh karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui badan legislatif lain, selain badan legislatif pusat. Jadi, adanya kewenangan untuk membuat peraturan bagi daerahnya sendiri itu tidak berarti bahwa pemerintah daerah itu berdaulat, sebab pengawasan dan kekuasaan tertinggi tetap pada pemerintah pusat. Sehingga kemudian, sampailah Srong pada kesimpulan bahwa ada dua ciri mutlak yang melekat pada negara kesatuan, yaitu, pertama, adanya supremasi dari Dewan 195 Ibid.

4 digilib.uns.ac.id 22 Perwakilan Rakyat Pusat dan kedua, tidak adanya badan-badan lain yang berdaulat. Dengan demikian, bagi para warga negara dalam negara kesatuan itu hanya terasa adanya satu pemerintahan saja 196. Abu Daud Busroh 197 mengemukakan bahwa negara kesatuan disebut juga negara unitaris. Ditinjau dari susunannya, negara kesatuan adalah negara yang tidak tersusun dari beberapa negara, seperti halnya negera federasi, melainkan negara itu sifatnya tunggal; artinya, hanya ada satu negara, tidak ada negara dalam negara. Jadi dengan demikian, di dalam negara kesatuan itu hanya ada satu pemerintahan, yaitu pemerintahan pusat yang mempunyai kekuasaan atau wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan. Mengenai perbedaan antara federasi dengan negara kesatuan, R.Kranenburg 198 mengemukakan dua kriteria berdasarkan hukum positif sebagai berikut : a. Negara bagian sesuatu federasi memiliki pouvoir contituant, yakni wewenang membentuk undang-undang dasar sendiri serta wewenang mengatur bentuk organisasi sendiri dalam rangka dan batas-batas konstitusi federal, sedangkan dalam negara kesatuan organisasi bagian-bagian negara (yaitu pemerintah daerah) secara garis besarnya telah ditetapkan oleh pembentuk undang-undang pusat; b. Dalam negara federal, wewenang bentuk undang-undang pusat untuk mengatur hal-hal tertentu telah terperinci satu per satu dalam kontitusi federal, sedangkan dalam negara kesatuan wewenang pembentukan undang-undang pusat ditetapkan dalam suatu rumusan umum dan wewenang pembentukan undang-undang rendahan (lokal) tergantung pada badan pembentuk undang-undang pusat itu. 196 C.F.Strong dalam Miriam Budiardjo, Loc Cit, hlm Abu Daud Busroh. Ilmu Negara. Bumi Aksara. Jakarta hlm R. Kranenburg, Algemen commit Staatsleer to (Haarlem: user H.D. Tjeenk Willink, 1951) Bab VI.dalam Miriam Budiarjo, hlm 143.

5 digilib.uns.ac.id 23 Menurut K.C. Wheare 199 dalam bukunya Federal Goverment, prinsip federal ialah bahwa kekuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga pemerintah federal dan pemerintah negara bagian dalam bidang-bidang tertentu adalah bebas satu sama lain. Misalnya dalam soal hubungan luar negeri dan soal mencetak uang, pemerintah federal sama sekali bebas dari campur tangan dari pemerintah negara bagian, sedangkan dalam soal kebudayaan, kesehatan dan sebagainya, pemerintah negara bagian biasanya bebas dan tidak ada campur tangan dari pemerintah federal. Menurut CF Strong pembagian kekuasaan dalam Negara Federal dapat dilakukan dengan dua cara, tergantung di mana letaknya Reserve of Powers atau dana kekuasaan : 200 a. Undang-Undang Dasar memperinci satu persatuan kekuasaan pemerintah federal (misalkan kekuasaan untuk mengurus soal hubungan luar negeri, mencetak uang dan sebagainya) sedangkan sisa kekuasaan yang tidak terinci diserahkan kepada Negara-negara bagian. Sisa kekuasaan ini dinamakan reserve of powers atau dana kekuasaan. Negara federal semacam ini dianggap lebih sempurna sifat federalnya dai pada negara federal dimana dana kekuasaannya terletak pada pemerintah federal, sebab maksud dari memperinci kekuasaan itu justru untuk membatasi kekuasaannya. Jadi dalam hal ini perincian dari kekuasaan pemerintah federal dimaksudkan untuk membatasi pemerintah federal dan memperkuat kekuasaan negaranegara bagian. b. Undang-Undang Dasar merinci satu persatu kekuasaan pemerintah negara-negara bagian, sedangkan dana kekuasaan diserahkan kepada pemerintah federal. Negara federal semacam ini dianggap kurang sempurna sifat federalnya dari pada penjelasan (a) tersebut diatas, oleh karena dianggap bahwa maksud dari perincian kekuasaan negara bagian ialah untuk membatasi kekuasaan negara bagian dan memperkuat kekuasaan federal. 199 K.C Wheare, dalam Miriam Budiarjo, Loc Cit, hlm CF.Strong dalam rozali Abdullah, Pelaksanaan Otonomi luas dan isu federalism sebagai suatu alternative, Raja Grafindo commit Persada, to Jakarta, user 2000, hlm

6 digilib.uns.ac.id 24 Tetapi bilamana ditinjau dari sudut politik maka terdapatlah perbedaan prinsipiil antara federasi dengan negara kesatuan. E. Etrecht dalam hubungan ini mengemukakan bahwa ada permulaan perkembangan kenegaraan, perlulah adanya desentralisasi kekuasaan supaya kekuatankekuatan yang bertujuan akan meruntuhkan kesatuan yang baru dicapai itu dapat dilenyapkan. Apabila kemudian ternyata kekuatan-kekuatan tersebut tidak ada lagi jadi hidup negara yang baru tidak terancam lagi oleh kekuatan-kekuatan yang bertujuan meruntuhkan kesatuan maka sentralisasi itu dapat dijadikan desentralisasi, bahkan lebih jauh lagi, suatu desentralisasi yang bersifat federasi Paham Negara Kesatuan Menurut Soepomo ada beberapa pendapat tentang teori bernegara, yaitu sebagai berikut 202 : 1. Ada suatu aliran yang menyatakan, bahwa negara itu terdiri atas dasar teori perseorangan, teori individualistis. 2. Aliran pikiran lain lagi adalah teori yang dinamakan dengan teori integralistik yang diajarkan oleh Spinoza, Adam Muller, Hegel, dan lain-lain.(abad ke-18 dan ke-19). Menurut pikiran ini, negara ialah tidak untuk menjamin kepentingan seseorang atau golongan, akan tetapi menjamin kepentingan masyarakat seluruhnya sebagai persatuan. Negara ialah susunan masyarakat yang integraal, segala 201 Op cit, hlm Risalah BPUPKI, Loc Cit, hlm 52.

7 digilib.uns.ac.id 25 golongan, segala bagian, segala anggotanya berhubungan erat satu sama lain dan merupakan persatuan masyarakat yang organis. terpenting dalam negara yang berdasar aliran pikiran integraal ialah penghidupan bangsa seluruhnya. Negara tidak memihak kepada golongan paling kuat, atau yang paling besar, tidak menganggap kepentingan seseorang sebagai pusat, akan tetapi negara menjamin keselamatan hidup bangsa seluruhnya sebagai persatuan yang tidak dapat dipisah-pisahkan. Menurut soepomo dalam sidang BPUPKI menyatakan: Jika kita hendak mendirikan Indonesia yang sesuai dengan keistimewaan sifat dan corak masyarakat Indonesia, maka Negara kita harus berdasarkan atas aliran pikiran (Staatsidee) Negara yang integralistik, Negara yang bersatu dengan seluruh rakyatnya, yang mengatasi seluruh golongan-golongannya dalam lapangan apapun. 203 Dengan sendirinya negara secara federasi kita tolak, karena dengan mengadakan federasi itu, bukanlah mendirikan satu Negara tetapi beberapa Negara. Sedang kita hendak mendirikan satu Negara. Jadi tinggal membicarakan eenheidsstaat atau bondsttaat. Jika benar, bahwa bondstaat itu juga satu Negara belaka, maka lebih baik kita tidak memakai etiket eenheidsstaat atau bondstaat, oleh karena perkataan-perkataan itu menimbulkan salah faham. Kemudian Moh Hatta melanjutkan pernyataan soepomo: maka dalam Negara itu soal sentralisasi atau desentralisasi pemerintahan tergantung daripada masa, tempat dan soal yang bersangkutan. Maka dalam Negara Indonesia yang berdasar pengertian Negara integralistik itu, segala golongan rakyat, segala daerah yang mempunyai keistimewaan sendiri, akan mempunyai tempat dan kedudukan sendiri-sendiri, sebagai bagian organic dari Negara seluruhnya. Soal pemerintahan apakah yang akan diurus oleh pemerintah pusat dan soal apakah yang akan diserahkan kepada pemerintah daerah, baik daerah besar maupun daerah kecil, itu semuanya akan tergantung daripada 203 Ibid, hlm 55

8 digilib.uns.ac.id 26 doelmatigheid berhubungan dengan waktunya, tempatnya dan juga soalnya. Jadi dalam Negara totaliter atau integralistik, Negara akan ingat kepada segala keadaan, hukum Negara akan memperhatikan segala keistimewaan dari golongan-golongan yang bermacam-macam adanya ditanah air kita itu. Dengan sendirinya dalam Negara yang terdiri atas pulau-pulau yang begitu besar, banyak soal-soal pemerintahan yang harus diserahkan kepada pemerintah daerah. 204 Muhammad Yamin berpendapat 205 bahwa susunan tata negara yang demokratis membutuhkan pemecahan kekuasaan pemerintahan pada bagian pusat sendiri dan pula membutuhkan pembagian kekuasaan itu antara pusat dengan daerah. Asas demokrasi dan desentralisasi tentang pemerintahan ini berlawanan dengan asas hendak mengumpulkan segalagalanya pada pusat pemerintahan. Jadi dalam hal ini Yamin menyadari agar tidak terbentuk kekuasaan yang absolut maka pemilihan susunan negara antara kesatuan dan federasi sangat diperlukan. Yamin menyatakan bahwa 206 ia menolak pembentukan negara serikat dalam republik, berdasarkan pada pemandangan umum yang praktis dan dengan cita-cita pelaksanaan unitarisme. Bagi Yamin, untuk mendirikan negara serikat dalam Republik Indonesia ada beberapa syarat yang dapat dijalankan dan juga ada syarat-syarat yang tidak dapat dijalankan. Yamin mengemukakan bahwa syarat yang pertama yang dapat dijalankan sebenarnya bukanlah syarat, melainkan berisi nasihat-nasihat yang dikemukakan untuk mendirikan negara serikat, yaitu hendaklah kekuasaan pusat jangan bertumpuk-tumpuk di pusat dan juga supaya 204 Ibid, hlm Muhammad Yamin. Proklamasi dan Konstitusi, dalam Syahda Guruh LS, Menimbang Otonomi VS Federal, PT Remaja Rosdakarya, commit Bandung, to user 2000, hlm Muhammad Yamin, Risalah Sidang BPUPKI, dalam Ibid.

9 digilib.uns.ac.id 27 daerah jangan kosong, melainkan dapat kekuatan sepenunya dari pemerintah pusat. Jadi kemauan atau aliran yang hendak memajukan Bodstaat (negara serikat) adalah supaya memenuhi nasihat-nasihat untuk memecahkan kekuasaan pusat mengenai dua perkara, yakni dekonsentralisasi kekuasaan antara pusat dengan daerah. Maka kedua syarat ini dapat kita penuhi, tetapi kita janganlah menyangka, bahwa syarat dekonsentrasi (pembagian kekuasaan pusat di antara badan-badan pusat) dan desentralisasi (pembagian kekuasaan pusat dengan daerah), hanya dapat dilakukan di dalam suatu negara serikat Indonesia, melainkan dapat pula seperti telah juga terdapat di Jerman dan dijalankan dengan negara persatuan dan eenheidstaat. Jadi, syarat-syarat dekonsentralisasi dan desentralisasi bagi Yamin dapat dijalankan dalam negara Indonesia yang berupa eenheidstaat (kesatuan/ unitarisme). Uraian di atas terlihat bahwa antara Soepomo dan Yamin memiliki kesamaan persepsi mengenai susunan negara. Kedua-duanya memilih kesatuan. Akan tetapi, terdapat perbedaan secara filosofis. Soepomo mendukung unitarisme berdasarkan paham kedaulatan negara (raja) yang ia anut sehingga sebuah kewajaran apabila corak negara yang diidamkan adalah totaliter, dan untuk mewujudkan ini haruslah dibentuk negara kesatuan. Pendapat Soepomo yang akhirnya menerima kedaulatan rakyat, kiranya hanyalah sebuah kompromis terhadap keinginan-keinginan agar dibentuknya sebuah republik ketimbang monarki.

10 digilib.uns.ac.id 28 Sedangkan Yamin berangkat dari pemahaman mengenai kedaulatan rakyat, dalam tataran benegara Indonesia yang luas dan sangat pluralistik, Yamin memandang adanya potensi perpecahan sehingga agar persatuan dapat terwujud, maka susunan negara yang harus dibentuk adalah kesatuan. Hal ini juga dimaksudkan untuk menjaga rasa nasionalisme (kebangsaan Indonesia). Melihat konteks pemikiran Yamin yang demikian, terlihat sebuah ambiguitas nilai yang dipegang oleh Yamin. Di satu sisi, ia mendukung negara yang berdasarkan pada kedaulatan rakyat, tapi di sisi lain ia juga mendukung negara yang berdasarkan pada kedaulatan penguasa (rakyat). Hatta mengemukakan bahwa karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa, maka perlu tiap-tiap golongan, kecil atau besar, mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasib sendiri. Satu-satunya dapat mengatur pemerintahan sendiri menurut keperluan dan keyakinan sendiri, asal saja peraturan-peraturan masingmasing tidak berlawanan dengan dasar-dasar pemerintahan umum. 3 Hakekat Negara Kesatuan Prinsip pada negara kesatuan, ialah bahwa yang memegang tampuk kekuasaan tertinggi atas segenap urusan negara, ialah pemerintah pusat (central government) tanpa adanya gangguan oleh suatu delegasi atau pelimpahan kekuasaan kepada Pemerintah Daerah (local government) Solly lubis, Hukum Tata Negara, Mandar Maju, Bandung, 2002, hlm 140.

11 digilib.uns.ac.id 29 Dalam negara kesatuan terdapat, baik persatuan (union) maupun kesatuan (unity) 208. L.J. Van Apeldoorn, mengatakan...suatu negara disebut negara kesatuan apabila kekuasaan hanya dipegang oleh pemerintah pusat, sementara provinsi-provinsi menerima kekuasaan dari pemerintah pusat. Provinsi-provinsi itu tidak mempunyai hak mandiri 209. Menurut Sri Soemantri adanya pelimpahan wewenang dari Pemerintah Pusat kepada daerah-daerah otonom bukanlah hal itu ditetapkan dalam konstitusinya, akan tetapi karena masalah itu adalah merupakan hakikat daripada negara kesatuan. 210 Negara kesatuan sebagai negara dengan sentralisasi kekuasaan, menurut Thorsten V. Kalijarvi ialah negara-negara dimana seluruh kekuasaan dipusatkan pada satu atau beberapa organ pusat, tanpa pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah bagian-bagian negara itu. Pemerintah bagian-bagian negara itu hanyalah bagian pemerintahan pusat yang bertindak sebagai wakil-wakil pemerintah pusat untuk menyelenggarakan administrasi setempat 211 C.F Strong megajukan unsur-unsur pokok atau ciri-ciri utama negara kesatuan dengan desentralisasi, yaitu: (1) suatu Negara yang daerah-nya diorganisasikan di bawah pemerintah pusat, (2) kekuasaankekuasaan dalam wilayah diadministrasikan sebagai suatu keseluruhan oleh pemerintah pusat, (3) kekuasaan-kekuasaan yang dimiliki oleh daerah-daerah sebagai suatu keseluruhan di kendalikan oleh kebijakan 208 Fred Isjwara, Pengantar Ilmu Politik dalam Ni matul Huda, Loc Cit, hlm Bonar Simorangkir et.al., Otonomi Atau Federalisme Dampaknya Terhadap Perekonomian, dalam Ni matul Huda, hlm J. Wajong, Asas dan tujuan commit Pemerintahan to user Daerah, dalam Ni matul Huda, hlm Freed Isjwara, dalam Ni matul Huda, Op Cit, hlm 21.

12 digilib.uns.ac.id 30 pemerintah pusat, (4) pemerintah pusat adalah tertinggi diatas keseluruhan tanpa suatu pembatasan-pembatasan yang ditimbulkan oleh suatu perizinan hokum terhadap kekuasaan-kekuasaan khusus kepada daerahdaerah bagiannya, serta (5) kekuasaan legislative tertinggi dipegang dan dijalankan oleh kekuasaan pusat. 212 Baik mengenai negara kesatuan dengan sentralisasi maupun negara kesatuan dengan desentralisasi menunjukan gambaran umum tentang identitas negara kesatuan sebagai negara : (1) satu negara, (2) satu kedaulatan, (3) satu wilayah/daerah, (4) satu bangsa, (5) satu system konstitusi, (6) satu system hokum, dan (7) satu system pemerintahan. 213 Dalam negara serikat (federasi) Negara-negara bagian itu asal mulanya adalah suatu negara yang merdeka dan berdaulat serta berdiri sendiri. Dengan menggabungkan diri dalam suatu negara serikat,maka negara yang tadinya berdiri sendiri itu dan sekarang menjadi negara bagian, melepaskan sebagian kekuasaannya dan menyerahkannya kepada negara serikat itu. Kekuasaan yang diserahkan itu disebut sebuah demi sebuah (limitatif), hanya kekuasaan yang disebutkan itu diserahkan kepada negara serikat (delegated powers). 214 Terdapat perbedaan prinsip antara federasi dengan negara kesatuan Menurut Kuntana Magnar menyatakan: 212 CF Strong dalam Astim Riyanto, Aktualisasi Negara Kesatuan Setelah Perubahan Atas Pasal 18 UUD 1945, loc cit, hlm Astim Riyanto, Ibid, hlm C.S.T Kansil dan Cristine commit ST Kansil, to Ilmu user Negara, PT Pradnya Paramita, Jakarta, cetakan ke 3, 2007, hlm 136.

13 digilib.uns.ac.id 31..salah satu perbedaan yang prinsipil dengan Negara serikat (federal) adalah di mana kewenangan pemerintah pusat disebutkan satu persatu dalam Undang-undang dasar, dan bahwa susunan pemerintah daerah dalam Negara kesatuan diatur dari pusat, sedang susunan pemerintah daerah yang disebut Negara bagian dalam Negara serikat, diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara Bagian sendiri. Sehingga berbeda dari Negara kesatuan, dimana campur tangan pemerintah pusat dalam Negara serikat (federal) lebih terbatas terhadapo pemerintah Daerah. 215 Menurut L. Oppenheim, suatu konfederasi terdiri dari beberapa Negara yang berdaulat penuh yang untuk mempertahankan kemerdakaan ekstern dan intern, bersatu atas dasar perjanjian internasional yang diakui dengan menyelenggarakan beberapa alat perlengkapan tersendiri yang mempunyai kekuasaan tertentu terhadap Negara anggota konfederasi, tetapi tidak terhadap warga Negara-negara itu. 216 Menurut Hans Kelsen, suatu perserikatan negara-negara dalam arti antar bangsa yang sesungguhnya, yang berarti suatu masyarakat yang terorganisasi yang disebut konfederasi negara-negara, seperti misalnya liga bangsa-bangsa, dalam banyak hal bisa menyerupai suatu Negara federal. Konstitusi dari sebuah konfederasi negara-negara merupakan sebuah tatanan hukum yang berlaku bagi seluruh territorial Negara-negara yang bergabung dalam masyarakat internasional ini. Konstitusi ini memiliki karakter sebagai tatanan hokum pusat dan membentuk satu masyarakat bagian, yaitu, konfederasi. Masing-masing Negara secara tersendiri yang disebut negara-negara anggota, seperti negara-negara bagian di dalam 216 Edwar M Sait, Political Institutions, dalam nikmatul huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusamedia, Bandung, 2012, hlm 41.

14 digilib.uns.ac.id 32 negara federal, juga merupakan masyarakat-masyarakat bagian, yang dibentuk oleh tatanan hukum daerah, yakni tatanan hukum nasionalnya masing-masing. 217 Hubungan pusat dan daerah atas dasar otonomi teritorial merupakan konsep dalam negara kesatuan. Satuan otonomi teritorial merupakan suatu satuan mandiri dalam lingkungan negara kesatuan yang berhak melakukan tindakan hukum sebagai subyek hukum untuk mengatur dan mengurus fungsi pemerintahan (administrasi negara) yang menjadi urusan rumah tangganya. Jadi, hubungan pusat dan daerah atas dasar otonomi teritorial memiliki kesamaan dengan hubungan pusat dan daerah atas dasar federal yaitu hubungan antara dua subyek hukum yang masingmasing berdiri sendiri. Perbedaannya, dalam otonomi teritorial, pada dasarnya seluruh fungsi kenegaraan dan pemerintahan ada dalam lingkungan Pemerintah Pusat yang kemudian dipencarkan kepada satuan-satuan otonomi. Pemencaran ini dapat dilakukan dengan beberapa cara. Pertama, undangundang menetapkan secara tegas berbagai fungsi pemerintahan (administrasi negara) sebagai urusan rumah tangga daerah. Cara-cara ini mirip dengan cara-cara dalam sistem federal yang merinci kekuasaan negara bagian. Kedua, pusat dari waktu ke waktu menyerahkan berbagai urusan baru kepada satuan otonomi. Ketiga, Pusat mengakui urusanurusan pemerintahan tertentu yang diciptakan atau yang kemudian diatur 217 Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara dalam Nikmatul Huda, Ibid.

15 digilib.uns.ac.id 33 dan diurus satuan otonomi baik karena tidak diatur dan diurus Pusat maupun atas dasar semacam concurrent power. Keempat, membiarkan segala urusan yang secara tradisional atau sejak semula dikenali sebagai fungsi pemerintahan yang diatur dan diurus satuan otonomi. Cara-cara penentuan urusan rumah tangga satuan otonomi ini akan menentukan suatu otonomi bersifat luas atau terbatas. 218 Perbedaan lain, hubungan antara kekuasaan federal dengan negara bagian bersifat ketatanegaraan. Sedangkan hubungan pusat dan daerah di bidang otonomi bersifat administratif Desentralisasi dalam Negara Kesatuan Negara Republik Indonesia sebagai negara kesatuan, diselenggarakan dengan prinsip atau asas negara kesatuan dalam kerangka desentralisasi, dengan prinsip atau asas tersebut maka urusan pemerintahan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, diselenggarakan dengan pembagian urusan antara Negara yang diwakili Pemerintah Pusat dan Daerah Otonom Prinsip desentralisasi dalam negara kesatuan menurut pasal 18 lama/ pasal 18 sebelum amandemen adalah bahwa setiap negara kesatuan dapat disusun dan diselenggarakan menurut asas dan system sentralisasi atau desentralisasi; desentralisasi akan didapat apabila kewenangan mengatur penyelenggaraan pemerintahan tidak semata-mata dilakukan Nikmatul Huda,Ibid, hlm J. Wajong, Asas dan tujuan commit Pemerintahan to user Daerah dalam Nikmatul Huda, Loc cit., hlm

16 digilib.uns.ac.id 34 oleh Pemerintahan pusat (central government), melainkan oleh satuansatuan pemerintahan tingkat lebih rendah yang mandiri (zelfstanding), bersifat otonom (territorial ataupun fungsional) ; pendapat ini mendorong penguatan prinsip Negara kesatuan yang didesentralisasikan. 220 Landasan pola kewenangan pemerintahan Negara Republik Indonesia yang digariskan dalam pembukaan UUD, Pasal 1 Ayat 1, juncto Pasal 18 (lama) UUD Negara Republik Indonesia 1945 meliputi prinsip-prinsip: 221 a) Negara Republik Indonesia adalah negara kesatuan, yang berarti urusan pemerintah Negara Republik Indonesia mencakup urusan seluruh urusan dalam wilayah Negara Republik Indonesia, termasuk urusan menyelenggarakan pemerintah Negara Republik Indonesia. b) Urusan Negara Republik Indonesia (Bidang Eksekutif) yang diselenggarakan pemerintah Negara Republik Indonesia dibagi dan dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam Negara Republik Indonesia dengan pola pembagian urusan menurut prinsip atau asas desentralisasi, tugas pembantuan (medebewind), termasuk didalamnya penanganan urusan baru bagi kepentingan masyarakat yang belum ditangani menurut prinsip atau asas tersebut (dengan nama urusan yang belum termasuk urusan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah/vjrijbestuur ) 220 Arief Muljadi, Loc Cit,hlm Ibid, hlm

17 digilib.uns.ac.id 35 Prinsip desentralisasi dalam negara kesatuan menurut pasal 18 baru, pasca amandemen; 222 a) Prinsip Negara Kesatuan meletakkan kekuasaan/kewenangan pemerintah pada pemerintah pusat, dengan kata lain pemegang kekuasaan sepenuhnya berada di tangan pemerintah pusat, namun dalam rangka efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan, kewenangan tersebut dialirkan (dibagikan) kepada Pemerintah Daerah, melalui konsep yang diberikan ke daerah tetap memiliki batas hal tersebut juga disebutkan dalam pendapat J.Kaloh. b) Prinsip Negara Kesatuan dalam pasal 1 ayat 1 juncto pasal 18 baru ayat 1, pasal 25 A dan pasal 37 ayat 5/baru serta pembukaan UUD 1945 setelah perubahan/amandemen ke II dank e IV, berupa perubahan pasal 18 lama menjadi pasal 18 baru, pasal 18B dan pasal 25A, kemudian dalam pasal 18/baru (7 ayat), juncto pasal 18A (2 Ayat), dan pasal 18B (2 ayat), tertuang prinsip atau asas desentralisasi dan tugas pembantuan, ketentuan pasal-pasal tersebut kemudian diatur lebih lanjut dalam Undang-undang tentang pelaksanaan pasal-pasal dimaksud, berupa undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, dalam rangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. 222 Ibid, hlm 33-34

18 digilib.uns.ac.id 36 c) Philipus M. Hadjon mengemukakan pendapat, bahwa prinsip-prinsip penyelenggaraan Pemerintah Daerah Pasca Amandemen khususnya prinsip yang terkandung dalam Pasal 18 (Baru) adalah: Prinsip pembagian daerah yang bersifat hirarkis (Ayat 1) 2 Prinsip Otonomi dan tugas pembantuan (Ayat 2) 3 Prinsip Demokrasi (Ayat 3 dan 4) 4 Prinsip otonomi seluas-luasnya (Ayat 5) 5 Negara Kesatuan dan Demokrasi Bahwa adanya desentralisasi dan otonomi daerah diyakini oleh pendiri Negara Republik Indonesia sebagai bagian dari pelaksanaan demokrasi dapat dipahami dari pernyataan Hatta bahwa: 224 Menurut dasar kedaulatan rakyat itu, hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk pemerintahan negeri, melainkan juga pada tiap tempat, di kota, di desa, dan di daerah...dengan keadaan yang demikian, maka tiap-tiap bagian atau golongan rakyat mendapat autonomi (membuat dan menjalankan peraturan-peraturan sen-diri) dan zelfgbestuur (menjalankan peraturan-peraturan yang dibuat oleh dewan yang lebih tinggi)... Keadaan yang seperti itu penting sekali, karena keperluan tiap-tiap tempat dalam satu negeri tidak sama, melainkan berlain-lain. Dari apa yang dikemukakan Hatta menjadi jelas bahwa prinsip otonomi harus menjadi salah satu sendi susunan pemerintahan yang demokratis agar ada jaminan kebebasan bagi warganya untuk menyalurkan aspirasi politik dan menentukan nasibnya. Karena otonomi daerah merupakan wujud diterapkanya asas desentralisasi. maka pada 223 Ibid, hlm Mahfud MD, makalah Otonomi Daerah Sebagai Keharusan Agenda Reformasi MenujuTatanan Indonesia Baru dalam Jurnal commit Administrasi to user Negara Universitas Brawijaya VoL I, No. 1, September 2000: 1-10.

19 digilib.uns.ac.id 37 hakekatnya asas desentralisai inilah yang mendasari terwujudnya demokrasi. Dalam hubungaanya dengan demokrasi, otonomi daerah dan desentralisasi merupakan syarat terwujudnya demokrasi dalam kerangka Negara Kesatuan yang mencerminkan kepentingan tiap-tiap daerah yang berbeda-beda, melalui aturan pembagian kekuasaan antara badan-badan pusat dan badan-badan daerah secara adil dan bijaksana sehingga daerah dapat memelihara kepentingannya dalam kerangka negara kesatuan. Susunan pemerintahan yang demokratis tersebut memerlukan pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah. Di sinilah dimunculkan asas desentralisasi dalam penyelenggaraan otonomi daerah yang dapat membendung arus sentralisasi. Adanya pembatasan kekuasaan ini jika dikaitkan dengan konstitusionalisme ditemukan di dalam berbagai literatur yang pada intinya menyebutkan bahwa konstitusi itu pada hakikatnya merupakan pembatas kekuasaan di dalam negara yang dapat disimpulkan dari materi muatannya yang selalu memuat pembatasan kekuasaan itu. Dari gagasangagasan ini tampak bahwa filosofi, formulasi, dan implementasi otonomi haruslah berorientasi pada : pertama, realisasi dan implementasi demokrasi; kedua, realisasi kemandirian secara nasional dan mengembangkan sensitivitas kemandirian daerah; ketiga; membiasakan daerah untuk mendewasakan diri dalam memanage permasalahan dan kepentingannya sendiri; keempat, menyiapkan political schooling untuk masyarakat; kelima, menyediakan saluran bagi aspirasi dan partisipasi

20 digilib.uns.ac.id 38 daerah; dan keenam, membangun efisiensi dan efektivitas pemerintahan. 225 Miriam Budirdjo dalam bukunya Dasar-dasar Ilmu Politik menegaskan bahwa perkembangan ide demokrasi dapat dilihat dalam dua mainstrem, pertama demokrasi pada negara hukum klasik dan kedua demokrasi pada negara hukum dinamis. 226 Mahfud MD mengistilahkan sebagai negara hukum formal (demokrasi abad XIX) dan terakhir sebagai negara hukum material (demokrasi abad XX). 227 Negara hukum formil yaitu negara hukum yang mendapat pengesahan dari rakyat, segala tindakan penguasa memerlukan bentuk hukum tertentu, harus berdasarkan undang-undang. Dalam hal ini menurut F.J Stahl menyusun negara hukum formal dengan unsur-unsur utamanya sebagai berikut: a. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi. b. Penyelenggaraan negara berdasarkan trias politika (pemisahan kekuasaan). c. Pemerintahan didasarkan pada Undang-Undang. d. Adanya peradilan administrasi Mahfud MD, Pergulatan Politik Dan Hukum Di Indonesia, Jakarta, Gama Media, 1999, hlm Miriam Budiardjo, Op cit, hlm Moh. Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia. Studi Tentang Interaksi Politik dan Kehidupan Ketatanegaraan (Jakarta: commit Rineka to user Cipta), 2000, hlm Ni matul Huda, loc.cit, hlm 6.

21 digilib.uns.ac.id 39 Negara hukum materiil, sebenarnya merupakan perkembangan lebih lanjut daripada negara hukum formal. Jadi apabila pada negara hukum formal tindakan penguasa harus berdasarkan pada Undang- Undang atau harus berdasarkan asas legalitas, maka dalam negara hukum materiil tindakan dari penguasa dalam hal yang mendesak demi kepentingan warga negaranya dibenarkan bertindak menyimpang dari Undang-Undang atau berlaku asas ooportunitas 229. Kemudian dari ilmu politik, Franz Magnis Suseno mengambil empat ciri negara hukum yang secara etis relevan, yaitu: a. Kekuasaan dijalankan sesuai dengan hukum positif yang berlaku b. Kegiatan negara berada di bawah kontrol kekuasaan kehakiman yang efektif c. Berdasarkan sebuah Undang-Undang Dasar yang menjamin hakhak Asasi manusia, dan d. Menurut pembagian kekuasaan. 230 Lahirnya ide dan keinginan untuk melakukan pembatasan yuridis terhadap kekuasaan pada dasarnya disebabkan politik kekuasaan yang cenderung korup. Hal ini dikhawatirkan akan melemahkan fungsi dan peran negara bagi kehidupan individu dan masyarakat. Atas dasar ini, terdapat keinginan yang besar agar dilakukan pembatasan kekuasaan secara yuridis-normatif untuk menghindari penguasa yang despotik. 229 Ibid, hlm Franz Magnis Suseno, Etika commit Politik to Prinsip-Prinsip user Moral ketatanegaraan Modern, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999, hlm

22 digilib.uns.ac.id 40 Di sinilah kemudian konstitusi menjadi penting artinya bagi kehidupan masyarakat. Konstitusi dijadikan sebagai perwujudan hukum tertinggi yang harus dipatuhi oleh negara dan pejabat-pejabat pemerintah sekalipun, sesuai dengan dalil, government by laws, not by men (pemerintahan berdasarkan hukum, bukan berdasarkan manusia). 231 Dalam hubungannya dengan pembatasan kekuasaan negara, Sri Soemantri mengatakan: "Dengan demikian, Konstitusi atau Undang Undang Dasar merupakan alat untuk membatasi kekuasaan dalam negara. 232 Bagi Indonesia, yang berlandasan pada Grundnorm Pancasila, maka demokrasinya dapat disebut Demokrasi Pancasila. Demokrasi Pancasila hendak menggambarkan suatu demokrasi yang dikehendaki Pancasila dan UUD 1945 dengan menjadikan prinsip musyawarahmufakat sebagai landasan utama. Landasan utama demokrasi pancasila adalah kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan. Penerapan demokrasi pancasila harus dijiwai oleh sila-sila pancasila yaitu Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia dan Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Demokrasi Pancasila pada masa Presiden Soeharto berpangkal tolak dari paham kekeluargaan dan gotong royong. 231 Miriam Budihardjo, op. cit hlm Sri Soemantri M, Ketetapan commit MPR(S) to user Sebagai Salah Satu Sumber Tata Negara. Bandung, Remaja Karya. hlm. 2.

23 digilib.uns.ac.id 41 Perkembangan demokrasi di Indonesia tidak dapat dilepaskan dari gagasan tentang negara integralistik sebagaimana dikemukakan oleh Soepomo pada tanggal 31 Mei 1945 di depan sidang paripurna BPUPKI. Soepomo mengemukakan bahwa yang pertama harus dibicarakan dan disepakati dulu oleh BPUPKI sebelum membahas soal persatuan negara dengan agama, bentuk negara Serikat, Republik atau Monarchi adalah soal pengertian negara dan dasar pengertian yang dianut oleh negara tersebut atau staatsidee. Pemikiran soepomo tentang integralistik mengikuti aliran pikiran integralistik seperti yang diajarkan oleh Spinoza, Adam Muller, Hegel dan lain-lain pada abad ke 18 dan 19 yang berpaham bahwa negara bukan dimaksudkan untuk menjamin kepentingan seseorang maupun golongan, melainkan dimaksudkan untuk menjamin kepentingan masyarakat seluruhnya sebagai persatuan. Negara merupakan susunan masyarakat yang integral yang didalamnya segala golongan, segala bagian dan segala anggotanya saling berhubungan secara erat dan merupakan persatuan masyarakat yang organis. 233 Paham integralistik menurut Soepomo memberi arti bahwa negara merupakan bangsa yang teratur, persatuan rakyat yang tersusun sehingga didalamnya tidak ada dualisme mengenai staat dan individu, tidak ada pertentangan antara susunan staat dengan susunan hukum individu sebab individu tidak lain suatu bagian organik dari negara, yang 233 Muhammad Yamin dalam Moh.Mahfud M.D, Loc cit, hlm 39.

24 digilib.uns.ac.id 42 mempunyai kedudukan dan kewajiban tersendiri untuk turut menyelenggarakan kemajuan negara; begitu pula sebliknya, karena negara bukan merupakan badan kekuasaan atau raksasa politik yang berdiri di dalam lingkungan suasana kemerdekaan seseorang. 234 Pada bagian lain dari pidatonya Soepomo mengemukakan: Menurut aliran pikiran tentang negara yang saya anggap sesuai dengan semangat Indonesia asli tadi, negara tidak mempersatukan dirinya dengan golongan yang terbesar dalam masyarakat, pun tidak mempersatukan dirinya dengan golongan yang paling kuat (golongan politik atau ekonomi yang paling kuat), akan tetapi mengatasi segala golongan dan segala seseorang, mempersatukan diri dengan segala lapisan rakyat seluruhnya. 235 Pada hari ketiga tersebut, sidang BPUPKI 31 Mei 1945 pada masa sidang I, R. Soepomo dalam pidatonya mengusulkan supaya Negara Indonesia yang hendak didirikan itu: (1). Berbentuk negara kesatuan (eerrlreidsstaat); (2). Negara yang mengakui dan menghormati daerahdaerah yang memiliki keistimewaan (sekarang menjadi daerah otonom ibukota negara, daerah otonomi istimewa dan daerah otonomi khusus); (3). Negara dibagi atas daerah besar dan kecil (sekarang menjadi Provinsi dan Kabupaten/Kota); (4). Negara dengan asas integralistik; 236 (5). Hukum negara memperhatikan golongan-golongan di tanah air, serta (6). Banyak soal-soal pemerintahan diserahkan kepada Pemerintah Daerah (sekarang dengan asas otonomi yang membentuk daerah-daerah otonom). 234 Ibid, hlm Ibid. 236 Meski kata integralistik sampai sidang ini dipermasalahkan, tetapi Soepomo menunjuk pada negara kesatuan. Jadi, pilihan terhadap commit to negara user kesatuan ini terlepas dari kontroversi tentang integralistik.

25 digilib.uns.ac.id 43 Dari pendapat-pendapat para tokoh pendiri Republik ini disepakatilah bahwa bentuk negara yang akan diproklamasikan kemerdekaannya nanti adalah negara kesatuan dengan sistem pemerintahannya desentralisasi dan otonomi daerah. Demikian pula UU Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyatakan bahwa:..dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Pemerintah Daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan". Jadi artinya sebagai asas otonomi menurut UU No. 32/2004 adalah otonomi seluas-luasnya. Sistem sentralisasi atau desentralisasi bisa saja terjadi dalam Negara Kesatuan tergantung kesepakatan/persetujuan bersama antara pemerintah dengan rakyatnya atau wakil-wakil rakyat. Negara Kesatuan menurut UU No 32 Tahun 2004 adalah Negara kesatuan yang menghormati kekhususan dan keistimewaan daerah-daerah di Indonesia. Negara kesatuan harus diartikan sebagai unitary, yakni kesatuan yang tidak menghilangkan keragaman dari unsur-unsur yang menyatu itu. Kesatuan dimana didalamnya terdapat perbedaan-perbedaan. Pengakuan terhadap perbedaan dan keragaman itu, baik yang bersifat lahiriyah (situasi dan kondisi masing-masing daerah yang berbeda-beda) maupun batiniah (keragaman pemikiran anak-anak bangsa dalam turut memikirkan nasib bangsanya), hanya mungkin terwujud bila pemerintahan mendatang menganut sepenuhnya asas-asas

26 digilib.uns.ac.id 44 konstutisionalisme. Yang dimaksud pemerintahan konstitusional itu bukan sekedar pemerintahan Negara yang berkonstitusi atau pemerintahan yang hanya memiliki undang-undang dasar; melainkan pemerintahan yang kekuasaannya terbatas (dibatasi oleh hokum) dan bertanggung jawab kepada rakyat. 237 B. Teori Pembagian Kekuasaan Negara Untuk memutar roda pemerintahan kekuasaan dan wewenang adalah dianggap penting. Dalam ilmu hukum tata negara dan hukum administrasi istilah kekuasaan dan wewenang terkait erat dengan pelaksanaan fungsi pemerintahan. Menurut pengertian umum atau bahasa, kata kekuasaan berasal dari kata kuasa artinya kemampuan atau kesanggupan (untuk berbuat sesuatu); kekuatan Sedangkan wewenang adalah (1) hak dan kekuasaan untuk bertindak atau melakukan sesuatu; (2) kekuasaan membuat keputusan, memerintah dan melimpahkan tanggung jawab kepada orang lain Menurut Bagir Manan kekuasaan (macht) tidak sama artinya dengan wewenang. Kekuasaan menggambarkan hak untuk berbuat atau tidak berbuat, 237 Adnan Buyung Nasution, Arus Pemikiran Konstitusionalisme, Jakarta, Kata Hasta Pustaka, 2007, hlm Anton M Moeliono, dkk, Kamus Umum Bahasa Indonesia, dalam Lukman Hakim, Filosofi Kewenangan Organ Lembaga Daerah, Perspektif Teori Otonomi dan Desentralisasi dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara Hukum dan Kesatuan, Malang,Setara Press, 2012, hlm Ibid.

27 digilib.uns.ac.id 45 wewenang berarti hak dan sekaligus kewajiban (rechten en plichten) Mengenai hak dan kewajiban, Nicolai memberikan pengertian; 241 Een recht houdt in de (rechtens gegeven) vrijheid om een bepalde feitelijke handeling te verichten of na te laten, of de (rechtens gegeven) aandpraak op het verichten van een hendeling door een ander. Een plicht impliceert een verplichting on enn bepaalde handeling te verihten of n ate laten..(hak mengandung kebebasan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu. Sedang kewajiban memuat keharusan untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu). Pengertian wewenang menurut H.D. Stout adalah: 242 Bevoegheid wat kan worden omschreven als het geheel van bestuurechtelijke bevoegdheden door publiekrechtelijke rechtssubjec-ten in het betuurechtlijke rechtverkeer. (Wewenang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang-wewenang pemerintah oleh subjek hukum public dalam hubungan hukum public.) Sedangkan Nicolai memberikan pengertian; 243 Met bevoegheid wordt bedold: het vermogen tot het verichten van bepaalde rechtshendelingen (handelingen die op rechtgelvolg gericht zijn dus ertoestrekken dat bepaalde rechtsgevolgen ontstan of teniet gaan) (Kewenangan berarti: kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu (tindakan yang dimaksud untuk menimbulkan akibat hukum, mencakup timbul dan lenyapnya akibat hukum tertentu). Dapat disimpulkan dari pendapat Bagir Manan, Stout dan Nicolai bahwa wewenang adalah kemampuan yang diperoleh berdasarkan aturan-aturan untuk melakukan tindakan tertentu yang dimaksud untuk menimbulkan 240 Bagir Manan, Wewenang Propinsi, Kabupaten dan Kota dalam Rangka Otonomi Daerah dalam Lukman Hakim,ibid, hlm Nicolai, P.& Olever, B.K., Bestuursrecht, dalam Lukman Hakim,ibid, hlm Stout, HD., D e Betekenissen commit van de to wet,dalam user Lukman Hakim,ibid, hlm Nicolai, P & Oliver dalam Luman Hakim,ibid, hlm 119.

28 digilib.uns.ac.id 46 akibat tertentu yang mencakup hak dan sekaligus kewajiban (rechten en plichten). 244 Implementasi konsep negara hukum menjadikan pembagian kekuasaan menjadi salah satu aspek yang memegang peranan penting. Kekuasaan dan kedaulatan menjadi pilar utama dalam penyelenggaraan negara karena hal itu merupakan perpaduan keinginan (aspirasi) rakyat dan kebijakan yang diterapkan oleh pemerintah 245. Istilah pembagian kekuasaan (division of powers) jauh sebelumnya telah diungkapkan oleh Kelsen. Menurut Kelsen, adalah suatu kesalahan untuk menggambarkan asas monarki konstitusional sebagai dasar dalam pemisahan kekuasaan (separate of powers).fungsi yang semula digabungkan pada pribadi raja tidak dipisahkan (separated), tetapi dibagi antara kerajaan (monarch), parlemen (parliament), dan pengadilan (court). Kelsen menyimpulkan bahwa penerapan asas atau prinsip pembagian kekuasaan sesungguhnya adalah merupakan asas atau prinsip pembagian kekuasaan (division of powers) 246. Konsep kekuasaan tertinggi dalam suatu negara adalah kedaulatan yang senantiasa berada di tangan rakyat. Nagel menegaskan bahwa jangkauan kekuasaan (kedaulatan) meliputi dua hal penting, yaitu (1) siapa yang memegang kekuasaan tertinggi dalam negara, ini bisa menyangkut mengenai seseorang atau sekelompok orang. 244 Lukman Hakim, Ibid, hlm Jimly Ashiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, Icthiar Baru van Hoeve, Jakarta, 1994, hlm Kedaulatan rakyat suatu negara tidak dapat dilepaskan dari ideologi serta dasar yang dianut suatu negara tersebut, yang akan terlihat dalam UUD nya. Sembilan puluh persen negara didunia dengan tegas mencantumkan didalam konstitusinya masing-masing bahwa kedaulatan itu berada di tangan rakyat dan kekuasaan pemerintah bersumber kepada commit kehendak to user rakyat. 246 Hans Kelsen, General Theorie of Law and State, Loc Cit, hlm

29 digilib.uns.ac.id 47 Sesuatu badan yang melakukan legislasi dan administrasi dalam menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan serta (2) apa yang dikuasai oleh pemegang kekuasaan tertinggi itu 247. Kekuasaan cenderung absolute, untuk itu diperlukan suatu pembatasan dalam kerangka aturan hukum, yang dengan sendirinya berkembang seiring dengan perkembangan paham konstitusionalisme (constitutionalism) 248 yang bisa menjadi landasan dalam pembatasan kekuasaan dalam hukum dasar (konstitusi negara). Pembatasan kekuasaan termaktub dalam konstitusi karena konstitusionalisme merupakan gagasan yang menyatakan bahwa pemerintahan merupakan suatu kumpulan aktivitas yang diselenggarakan atas nama rakyat, tetapi tunduk kepada beberapa pembatasan untuk menjamin agar kekuasaan yang diperlukan untuk menjalankan pemerintahan tidak disalahgunakan oleh pihak pemegang kekuasaan. Sejalan dengan ini, Sri Sumantri menyatakan tidak ada satupun negara di dunia ini yang tidak mempunyai konstitusi atau undang-undang dasar, yang didalamnya lazim diatur tentang pembagian kekuasan, baik secara vertical maupun horizontal 249. Menurut Arthur Mass, pembagian kekuasaan itu ada dalam dua hal, yaitu capital division of power sebagai pembagian kekuasaan secara horizontal atau sering dipersamakan dengan pemisahan kekuasaan (separation of power) 247 Jack H Nagel, The Discriptive Analisis of Power, dalam Agussalim Andi Gandjong, Pemerintahan Daerah, Kajian Politik dan Hukum, Ghalia Indonesia, Bogor, 2007, hlm Carl C Friedrich, Constutional Goverment and Democrazy Theory and Practice in Europe and America, 5 th ed, dalam Ibid, commit hlm.47. to user 249 Sri Sumantri M., Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, Alumni, Bandung, hlm 1.

30 digilib.uns.ac.id 48 dan areal division of power sebagai pembagian kekuasaan secara vertical 250. Pembagian dan pemisahan tergantung pada prinsip-prinsip yang dianut dalam landasan hukum suatu negara. Kekuasaan pemerintahan diartikannya sebagai total capacity to govern which is or can be exercised by a given political community. Kekuasaan pemerintahan ini dapat dibagi di antara badan-badan resmi di pusat pemerintahan dan di antara wilayah dengan cara yang berbedabeda 251. Pembagian kekuasan dapat dilakukan dengan cara : pertama, kekuasaan pemerintahan dapat dibagi menurut proses yang dianut dalam pemerintahan. Cara capital division of powers (CDP) atau pembagian kekuasaan secara horizontal, dilakukan dimana proses legislatif, eksekutif, dan yudikatif, masing-masing diberikan kepada satu badan. Sementara cara areal division of power adalah pembagian kekuasaan secara vertical, dilakukan dimana proses legislatif hanya dapat diberikan kepada pemerintah pusat atau secara bersama-sama kepada unit yang terdesentralisasi. Pembagian kekuasaan basis wilayah dengan cara ini dapat terjadi antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah (daerah otonomi) pada konteks negara kesatuan dan antara negara bagian dengan pemerintah daerah dalam konteks negara federal. Pembagian kekuasan ini didasari oleh suatu undang-undang. Oleh karena itu, Hans Antlov menyatakan bahwa kekuasaan daerah otonom diterima dari atas 250 Arthur Mass, Area and Power: A Theory of Local Government, Glencoe, lllinois:the free Press, 1959, hlm Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Jakarta: Aksara Baru, 1997, hlm 2.

31 digilib.uns.ac.id 49 dan dapat ditarik kembali melalui undang-undang yang baru, tanpa persetujuan daerah otonom yang bersangkutan 252. Kedua, kekuasaan pemerintahan dapat dibagi menurut fungsi atau aktivitas pemerintahan. Dengan cara areal division of power atau secara vertical, fungsi-fungsi pemerintahan tertentu (seperti moneter dan hubungan luar negeri) diberikan kepada pemerintah pusat, sedangkan fungsi-fungsi pemerintahan yang lain kepada negara bagian dan fungsi-fungsi tertentu lagi kepada pemerintah daerah. Sementara itu, cara capital division of powers atau secara horizontal adalah fungsi-fungsi pemerintahan tertentu dapat diberikan kepada departemen-departemen pemerintahan yang dibentuk atau diadakan 253. Pembagian kekuasaan dengan cara demikian terjadi antara pemerintah federal dan negara bagian, yang diatur dalam undang-undang dasar negara federal. negara federal merupakan system pemerintahan yang dengan sengaja dibuat sulit bagi pemerintah pusat untuk mengubah kekuasaan negara bagian. Oleh karena itu, antara negara federal dan negara kesatuan mencakup pouvoir constituent, yaitu kekuasaan untuk membentuk undang-undang dasar dan undang-undang 254. Hubungan kekuasaan di antara kedua pemerintah (antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah) tersebut bersifat ketatanegaraan. Pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah 252 Hans Antlov, Federation of Intent in Indonesia , Makalah, disajikan dalam International Conference Toward Structural Reform for Democratization in Indonesia, Problems and Prospects, yang diselenggarakan oleh Center for Political and Regional Studies- Indonesia of Sciences and the Ford Foundation, di Jakarta, tanggal Agustus. 253 M.A. Muthalib dan Mohd. Akbar Ali Khan, Theory of Local Goverment, New Delhi: Sterling Publisher Private Limited, 1982, commit hlm to user 254 R. Kranenburg, Algemene Staatleer, Harlem Willink, 1951, hlm

32 digilib.uns.ac.id 50 otonom tidak mencakup kekuasaan legislatif dan yudikatif karena hanya bersifat administrasi negara 255. Ketiga, kekuasaan pemerintahan dapat dibagi lebih lanjut menurut konstituensi (constituency). Cara capital division of powers atau horizontal adalah suatu badan atau kamar yang lebih luas dalam legislative dapat dibuat untuk mewakili suatu kontituensi atau kelompok tertentu dalam masyarakat dan kepresidenan mewakili konstituensi lain. Penugasan, proses, fungsi atau konstituensi kepada unit-unit pemerintahan di tingkat pusat dan kepada wilayah-wilayah komponen dapat dilakukan secara utuh atau sebagian 256. Pembagian kekuasaan berbasis wilayah yang berasal dari satu sumber selain dari konstitusi dapat ditarik kembali oleh sumber tersebut atau dapat pula melalui ketentuan konstitusi yang dapat diubah secara formal dengan amandemen konstitusi 257. Pembagian kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah dalam negara kesatuan sama dengan pembagian kekuasaan antara pemerintah negara bagian dengan pemerintah federal. Jadi, areal division of power dalam negara federal, antara pemerintah pusat 255 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Hukum FH-UII, 2001, hlm Arthur Mass, Area..., op cit., hlm 13 & 17. Arthur menyatakan...the assigments of exclusive or shared powers can be by delegation which proceeds from a single source (other than a constitution) and which can be withdrawn by that source, or it can be by constitutional provision which can be changed formally only by constitutional amendment. Misalnya, fungsi moneter hanya diberikan secara utuh kepada pemerintah pusat, sedangkan fungsi kesejahteraan umum dapat dilakukan bersama pemerintah pusat dan negara bagian (provinsi). Jadi pembagian kekuasaan berbasis wilayah yang berasal dari satu sumber selain dari konstitusi dan dapat ditarik kembali oleh sumber tersebut atau dapat pula melalui ketentuan konstitusi yang dapat diubah secara formal dengan amandemen konstitusi. 257 Arthur Mass, Area..., ibid., hlm 17. Arthur menyatakan:...the assigments of exclusive or shared powers can be by delegation which proceeds from a single source (other than constitution) and which can be withdrawn commit by that to source, user or it can be by constitution provision which can be changed formally only by constitutional amendment.