HAK-HAK ADAT KELAUTAN MASYARAKAT PESISIR DI PROVINSI MALUKU

Transkripsi

1 HAK-HAK ADAT KELAUTAN MASYARAKAT PESISIR DI PROVINSI MALUKU Penelitian Studi Hubungan Pusat dan Daerah Kerjasama Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia Dengan Universitas Pattimura Ambon Lembaga Penelitian Universitas Pattimura Ambon 2009

2 PRAKATA Puji syukur peneliti panjatkan ke Hadirat Tuhan Yang Maha Kuasa, yang karena kasih dan penyertaannya telah memungkinkan peneliti untuk melaksanakan penelitian ini. Penelitian ini merupakan kerjasama dengan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia yang berjudul HAK-HAK ADAT KELAUTAN MASYARAKAT PESISIR DI PROVINSI MALUKU. Peneliti menyadari bahwa penelitian ini belum menjawab semua permasalahan yang berkaitan dengan hak-hak masyarakat hukum adat. Oleh karena itu penulis menerima dengan tangan terbuka berbagai masukan yang bertujuan untuk menambah bobot ilmiah dari penelitian ini. Kiranya hubungan kerjasama yang telah terbina ini akan berlanjut di waktu-waktu yang akan datang. Ambon, 31 Agustus 2009 Peneliti

3 DAFTAR ISI PRAKATA.. ii DAFTAR ISI... iii I. PENDAHULUAN 1 II. TINJAUAN PUSTAKA III. TUJUAN DAN MANFAAT PENELITIAN IV. METODE PENELITIAN. 31 V. HASIL DAN PEMBAHASAN. 37 VI. KESIMPULAN DAN SARAN. 61 DAFTAR PUSTAKA

4 I. PENDAHULUAN Perubahan kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disingkat UUD 1945) telah memberikan paradigma baru dalam penyelenggaraan otonomi daerah, terutama berkaitan dengan hak-hak masyarakat hukum adat. Pengaturan mengenai masyarakat hukum adat dalam perubahan kedua UUD 1945 diatur secara eksplisit dalam Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28 I ayat (3). Pengaturan masyarakat hukum adat dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 merupakan bagian dari Pemerintahan Daerah, sedangkan pengaturan dalam Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 merupakan bagian dari Hak Asasi Manusia. Perubahan kedua UUD 1945 yang mengatur tentang Pemerintahan Daerah dalam Bab VI Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B merupakan dasar hukum bagi pelaksanaan otonomi daerah yang dalam era reformasi sekarang ini menjadi salah satu agenda nasional. Pengaturan ini diharapkan akan mempercepat terwujudnya kemajuan daerah dan kesejahteraan rakyat di daerah, serta kualitas demokrasi di daerah. Semua ketentuan itu dirumuskan tetap dalam kerangka menjamin dan memperkuat Negara Kesatuan Republik Indonesia. 1 Pengaturan dalam tentang Pemerintahan Daerah dalam Bab VI UUD 1945 terdiri dari beberapa materi pokok, yaitu: (a) pembagian daerah (Pasal 18 ayat (1)); (b) pemerintahan daerah (Pasal 18 ayat (2) sampai dengan Pasal 18 ayat 1 Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Panduan Dalam Memasyarakatkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses dan Hasil Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI, Jakarta, 2003, h

5 2 (7)); (c) hubungan wewenang pemerintah pusat dan pemerintahan daerah (Pasal 18B); (d) pengakuan dan penghormatan satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan kesatuan masyarakat hukum adat (Pasal 18B). Perumusan Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 merupakan pengaturan baru dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah terutama pengaturannya dalam undang-undang dasar yang di dalamnya mengatur pengakuan dan penghormatan dari negara terhadap masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya. Pengakuan dan penghormatan terhadap eksistensi masyarakat hukum adat yang ada diberbagai daerah yang hidup berdasarkan adat dengan hak-haknya seperti hak ulayat (di Maluku dikenal dengan Hak Petuanan). Pemberian pengakuan dan penghormatan ini tidak berarti adanya kebebasan dan peluang bagi masyarakat hukum adat untuk hidup dan berkembang dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pengakuan dan penghormatan yang diberikan oleh negara kepada masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya dalam UUD 1945 berdasarkan Pasal 18B ayat (2) diatur secara limitatif dengan syarat-syarat tertentu. Hal ini dapat dilihat dalam rumusan Pasal 18B ayat (2) terutama pada rumusan sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dengan undang-undang. Rumusan ini dimaksudkan sebagai syarat bahwa kelompok masyarakat hukum adat itu benar-benar ada dan hidup, bukan

6 3 dihidup-hidupkan. Selain itu tentu saja dengan suatu pembatasan yaitu tidak boleh bertentangan dengan prinsip-prinsip negara kesatuan. 2 Berkaitan dengan adanya pembatasan terhadap eksistensi masyarakat hukum adat sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 18 ayat (2) UUD 1945, R. Yando Zakaria menyatakan bahwa:...adanya perumusan negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat (seperti desa, Nagari, Banua, huta dll., misalnya) beserta hak-hak tradisionalnya (hak-hak untuk mengurus rumah tangganya sendiri, seperti sebelum adanya negara ), sebagaimana yang sering disuarakan oleh pendukung gerakan masyarakat adat dan otonomi desa selama ini, masih ada dua jebakan lain. Pertama, siapa yang akan menentukan masyarakat hukum adat itu masih ada dan sesuai dengan perkembangan masyarakat hukum adat itu?; kedua, ukuran-ukuran apa saja yang akan digunakan untuk menentukan masyarakat hukum adat itu masih ada dan masih sesuai atau tidak sesuai lagi dengan perkembangan masyarakat? 3 Lebih lanjut R. Yando Zakaria mengemukakan bahwa : Namun, khususnya berkaitan dengan hukum ketatanegaraan, malah yang lebih penting dari kedua masalah di atas adalah telah diubahnya perumusan dan/atau keberadaan hak asal usul pada pasal 18 UUD 1945 menjadi sekedar hak-hak tradisional pada pasal 18B UUD 1945 ayat (2) itu. Dengan perumusan yang demikian, pengakuan hukum dan politik dari satuan-satuan masyarakat hukum adat - sebagaimana yang terkandung dalam konsep hak asal-usul - dirubah menjadi sekedar pengakuan terhadap tradisi dari masa lampau, yang dapat saja disingkirkan jika dinilai sudah tidak sesuai dengan perkembangan masyarakat. Padahal keharusan bagi pengakuan atas hak hak masyarakat hukum adat tidak terletak pada keaunikan tradisi masa lampau, melainkan terletak pada pengakuan atas hak masyarakat adat untuk mengatur kehidupannnya sendiri dalam konteks waktu saat ini sekalipun. 4 2 Ibid., h R. Yando Zakaria, Merebut Negara, Beberapa Catatan Reflektif Tentang Upaya- Upaya Pengakuan, Pengembalian dan Pemulihan Otonomi Desa, LAPERA Pustaka Utama berkejasama dengan KARSA, Yogyakarta, 2004, h Ibid.

7 4 Dalam kaitannya dengan hak ulayat dikenal pula istilah petuanan, dimana pengelolaannya dilakukan baik pada wilayah darat maupun pada wilayah laut. Hak petuanan laut memang merupakan topik yang belum terlalu dikenal, meskipun pada kenyataannya sistem pengelolaan sumberdaya laut secara tradisional banyak ditemukan terutama di Provinsi Maluku. Apabila dibandingkan dengan hak petuanan atas tanah, maka tampak bahwa hak petuanan laut sebagai tradisi adat yang sudah berlangsung turun-temurun dan harus dihormati belum banyak dikenal secara luas dan dijadikan sebagai bahan kajian dan penelitian. Selama ini, berbagai peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia hanya mengakui dan menghormati hak-hak masyarakat hukum adat atas tanah, tetapi masalah hak petuanan laut belum terlalu menjadi konsern bersama. Hak-hak masyarakat hukum adat berkaitan dengan hak petuanan laut hanya dapat ditemukan di dalam Undang- Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil - Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 84, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4739 (selanjutnya disebut Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007). Namun pengaturan dalam undang-undang tersebut pun belum secara langsung memberikan pengaturan adanya hak petuanan laut, tetapi lebih menekankan pada unsur mempertimbangkan masyarakat adat dalam pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil. Apalagi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah - Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004

8 5 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437 (selanjutnya disebut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004), hanya mengakomodir pengaturan wewenang daerah pada wilayah laut dalam pengelolaan sumber daya alam pada batas wilayah tertentu. Dalam hal ini untuk provinsi seluas 12 (dua belas) mil laut, sedangkan untuk kabupaten/kota 1/3 (sepertiga) dari luas wilayah provinsi. Untuk masyarakat hukum adat yang memiliki wilayah petuanan laut dalam pengelolaan sumber daya alam tidak diatur sama sekali. Dampak dari tidak adanya pengaturan ini akan merugikan masyarakat hukum adat yang secara turun temurun telah memiliki hak-hak tertentu dalam pengelolaan sumber daya alam di wilayah laut. Tidak adanya dasar legalitas pengaturan wewenang masyarakat hukum adat ini pun merupakan bagian dari pembatasan terhadap hak-hak dan wewenang masyarakat hukum adat itu sendiri. Realitas pengaturan hak-hak masyarakat hukum adat secara konstitusional sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 di atas, maka hak-hak konstitusional masyarakat hukum adat menjadi tidak jelas dalam konsep pengakuan dan penghormatan oleh negara. Implementasi pengaturan dalam berbagai undang-undang sektoral belum meletakan dasar pengakuan dan penghormatan tersebut, malah adanya pembatasan terhadap hak-hak masyarakat hukum adat tersebut. Dalam hal ini, di satu pihak adanya peluang dan kesempatan yang diberikan dengan adanya pengakuan dan penghormatan terhadap eksistensi

9 6 masyarakat hukum adat, namun di lain pihak negara membatasi ruang masyarakat hukum adat beserta hak-hak konstitusionalnya. Permasalahan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : 1. Apakah masyarakat hukum adat di Indonesia memenuhi indikator konstitusional menurut Pasal 18B ayat (2) UUD 1945? 2. Apakah masyarakat hukum adat memiliki hak dan wewenang dalam pengelolaan sumber daya alam di wilayah pesisir (petuanan laut) diatur dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia? II. TINJAUAN PUSTAKA A. Masyarakat Hukum Adat Dalam berbagai literatur maupun perundang-undangan seringkali ditemukan adanya terminologi masyarakat hukum adat dan masyarakat adat. Apabila dikaji secara mendalam, terminologi masyarakat hukum adat" lebih diarahkan pada indikator hukum sebagai kesatuan masyarakat hukum dengan pranata-pranata hukum dan hak-hak yang dimiliki, sedangkan terminologi masyarakat adat lebih diarahkan pada indikator sosiologis dan antropologis yang berkaitan dengan pola kehidupan masyarakat adat tersebut. Penelitian ini lebih difokuskan pada terminologi masyarakat hukum adat dan pengertian masyarakat hukum adat dapat ditemukan dalam beberapa pendapat pakar maupun peraturan perundang-undangan. Soerjono Soekanto menyatakan bahwa :

10 7 Masyarakat hukum adat merupakan subjek hukum, oleh karena bersifat otonom, yang kemudian disebut otonomi desa; artinya masyarakat hukum tersebut menyelenggarakan perbuatan hukum, misalnya mengambil keputusan yang mengikat warga masyarakat, menyelenggarakan peradilan, mengatur penggunaan tanah, mewarisi dan sebagainya. 5 Menurut Ter Haar, sebagaimana dikutip oleh Budi Riyanto yang menyatakan bahwa : Masyarakat hukum adat adalah kesatuan manusia yang teratur, menetap di suatu daerah tertentu, mempunyai penguasa-penguasa dan mempunyai kekayaan yang berwujud dan tidak berwujud, di mana para anggota kesatuan itu masing-masing mengalami kehidupan dalam masyarakat sebagai hal yang wajar menurut kodrat alam, dan tidak seorangpun di antara para anggota itu mempunyai fikiran atau kecenderungan untuk membukakan ikatan yang telah tumbuh itu, atau meninggalkannya, dalam arti melepaskan diri dari ikatan itu untuk selama-lamanya. 6 Lebih lanjut Soepomo mendiskripsikan masyarakat hukum adat/ persekutuan hukum adat menyatakan bahwa persekutuan-persekutuan hukum di Indonesia dapat dibagi menjadi 2 (dua) golongan menurut dasar susunannya, yaitu: a) yang berdasar pertalian suatu keturunan (genealogi); dan 2) yang mendasar lingkungan daerah (teritorial). 7 Sebagai bahan perbandingan dikemukakan beberapa pengertian mengenai masyarakat adat sebagaimana yand dikemukakan oleh Yones K. Pellokila dan R. Yando Zakaria, yang menyatakan bahwa : Secara sosiologis masyarakat adat adalah masyarakat yang tergolong sebagai persekutuan hidup yang didasarkan pada ikatan kekerabatan turun-temurun (genealogis) dan atau teritorial yang 5 Soejono Soekanto dan Taneko, Hukum Adat Indonesia, Radjawali Press, Jakarta, 1983, h Ter Haar dalam Budi Riyanto, Pengaturan Hutan Adat Di Indonesia Sebuah Tinjauan Hukum Terhadap Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan, Lembaga Pengkajian Hukum Kehutanan dan Lingkungan, Bogor, 2004, h Ibid, h. 7-8.

11 8 didasarkan pada kesepakatan-kesepakatan bersama karena memiliki asal leluhur yang sama. Masyarakat adat adalah masyarakat yang mengatur interaksi antar mereka dengan alam berdasarkan pada kaidah, norma dan hukum yang disebut adat. Masyarakat adat hidup dalam persekutuan-persekutuan yang dilandasi ikatan asal-usul leluhur turun-temurun di wilayah geografis tertentu, dengan sistem nilai, ideologi, ekonomi, politik, dan wilayah sendiri. 8 Menurut Konvensi ILO Nomor 169 menggunakan istilah Indegenous People yang dirumuskan sebagai masyarakat pribumi (adat) di negara-negara merdeka dengan penetapan berdasarkan asal-usul keturunan di antara penduduk lain yang mendiami suatu wilayah geografis, di mana suatu Negara terletak saat terjadinya penaklukan ataupun jajahan tanpa menilik pada status hukum mereka dan masih tetap memiliki sebagian atau seluruh bentuk kelembagaan sosial, ekonomi, budaya dan politik mereka. Sepadan dengan itu, menurut rumusan Tribal Peoples adalah sekelompok masyarakat yang berdiam di negara-negara merdeka dimana kondisi-kondisi sosial, kultural, dan ekonominya memberdakan mereka dari masyarakat yang lain di negara tersebut dan statusnya diatur oleh seluruh maupun sebagian oleh adat dan tradisi masyarakat tersebut atau dengan hukum dan peraturan khusus. 9 Menurut hasil Kongres Masyarakat Adat Nusantara merumuskan bahwa masyarakat adat adalah komunitas-komunitas yang hidup berdasarkan asal-usul leluhur secara turun temurun di atas wilayah adat yang memiliki kedaulatan atas tanah 8 Yones K. Pellokila dan R. Yando Zakaria, Panduan Bekerja Bersama Masyarakat Adat, BSP Kemala, Bandung, 1998, h Konvensi ILO 169, Mengenai Bangsa Pribumi dan Masyarakat Adat di Negaranegara Merdeka, ELSAM, Jakarta, 1999

12 9 dan kekayaan alam dan lembaga adat yang mengelola keberlangsungan kehidupan masyarakatnya. 10 Istilah dan pengertian masyarakat adat sebagaimana yang diuraikan di atas merupakan terjemahan dari istilah indegenous people hasil Konvensi ILO Perserikatan Bangsa-Bangsa. 11 Karena itu dalam penelitian ini digunakan istilah masyarakat hukum adat sebagai istilah juridis terjemahan dari rechtsgemeenschap yang digunakan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Dalam beberapa peraturan perundang-undangan dapat ditemukan adanya pengakuan masyarakat hukum adat termasuk hak-hak masyarakat adat (adat istiadat), di antaranya : (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1960 Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 2043); (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun Dokumen AMAN, Menyatukan Gerak Langkah Menuju Kedaulatan Masyarakat Adat, Panduan Umum untuk Pengurus, Anggota dan Pendukung, Jakarta, Pada tahun 1993 ILO PBB mencanangkan Indegenous People Decade. Adanya insiatif pencanangan Indegenous People Decade ingin mendorong sebuah proses bagi perbaikan-perbaikan situasi, kebijakan (internasional, regional, nasional atau dalam cakupan wilayah yang cukup kecil), maupun program-program aksi di lapangan, bagi subjek yang bersangkutan. Istilah indegenous people di Indonesia tidak diterjemahkan sebagai masyarakat asli tetapi diterjemahkan sebagai masyarakat adat, sedangkan istilah masyarakat hukum adat merupakan terjemahan dari istilah Belanda rechtsgemeenschap dalam pendekatan teoritik oleh para pakar hukum untuk membedakannya dengan tradisi hukum dari sistem hukum Anglo Saxon. Lihat pula R. Yando Zakaria, Op.Cit., h. 52.

13 10 Nomor 68, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3699); (3) Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 167, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3888); (4) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 136, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4152); (5) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2002 tentang Kelistrikan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 94, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4226); (6) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 98, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4316); (7) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2003 tentang Panas Bumi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 115, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4327); (8) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 32, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4377), (9) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437);

14 11 (10) Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2004 tentang Jalan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 132, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 132); (11) Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 83, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4738); (12) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 84, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4739); dan (13) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 4, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4959). Pengertian masyarakat hukum adat dijelaskan dalam Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999 Tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat. Dalam Pasal 1 butir 3 disebutkan bahwa: masyarakat hukum adat adalah sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum karena kesamaan tempat tinggal ataupun atas dasar keturunan.

15 12 B. Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat Secara yuridis, hak ulayat masyarakat hukum adat dikategorikan dalam Hukum Tanah yang merupakan obyek materi dari Hukum Agraria sebagai tanah adat sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960, pengaturan tanah adat pun telah diakui dalam hukum tanah kolonial yang diberlakukan bagi orang-orang dari golongan Bumi Putera. Dalam hukum adat, hubungan antara masyarakat hukum adat dengan tanah yang didudukinya sangat erat. Hubungan tersebut bersumber pada pandangan yang bersifat religio magis. Dalam masyarakat hukum adat terdapat 2 (dua) macam hak penguasaan atas tanah, yaitu: Hak Ulayat Hubungan yang erat dan bersifat religio magis ini menyebabkan masyarakat hukum memperoleh hak untuk menguasai seluruh tanah yang menjadi wilayah tersebut, memanfaatkan tanah itu, memungut hasil dari tumbuh-tumbuhan yang hidup di atas tanah itu, dan berburu terhadap binatang-binatang yang hidup di situ. Hak masyarakat hukum adat atas tanah ini disebut hak pertuanan atau hak ulayat, yang oleh van Vollenhoven disebut beschkkingsrecht. Objek hak ulayat adalah: a. tanah; b. air, maksudnya adalah perairan; c. tanam-tanaman yang hidup dalam wilayah hak ulayat; d. binatang yang hidup bebas dalam wilayah hak ulayat. Hak ulayat mempunyai sifat komunalistik, yaitu menunjuk adanya hak bersama para anggota masyarakat hukum adat atas tanah. Ruang lingkup hak ulayat masyarakat hukum adat, yaitu: a. selain mengandung hak kepunyaan bersama atas tanah bersama para anggota atau warganya, yang termasuk bidang Hukum Perdata; juga b. mengandung tugas kewajiban mengelola, mengatur dan memimpin penguasaan, pemeliharaan, peruntukan dan penggunaannya, yang termasuk bidang Hukum Publik. 2. Hak Perseorangan atas tanah 12 Budi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, Jilid I Hukum Tanah Nasional, Penerbit Djambatan, Jakarta, 2003, h. 163.

16 13 Hak perseorangan atas tanah dibatasi oleh hak ulayat. Setiap individu sebagai bagian dari warga persekutuan hukum ada mempunyai hak untuk: a) mengumpulkan hasil-hasil hutan, seperti rotan; b) memburu binatang liar yang hidup di wilayah kekuasaan persekutuan; c) mengambil hasil dari pohon-pohon yang tumbuh liar; d) membuka tanah dan kemudian mengerjakan tanah itu terus menerus; e) mengusahakan untuk diurus selanjutnya dibuat suatu kolam ikan. Pada bagian hak ulayat terdapat hak milik atas tanah dari perseorangan warga persekutuan yang membuka dan mengerjakan tanah itu. Artinya, warga persekutuan yang membuka dan mengerjakan tanah itu berhak sepenuh-penuhnya atas tanah tetapi dengan ketentuan wajib menghormati: a. hak ulayat desanya: b. kepentingan-kepentingan orang lain yang memiliki tanah; c. peraturan-peraturan adat seperti kewajiban memberi izin ternak orang lain masuk dalam tanah pertaniannya selama tanah itu tidak digunakan dan tidak dipagari. Hak milik pada persekutuan yang bersifat terbatas, yaitu hak penguasaan tanahnya dibatasi oleh hak pertuanan atau hak ulayatnya. Hak-hak pertuanan atau hak ulayatnya sangat kuat, maka hak milik atas tanah tersebut hampir tidak mungkin dapat dipindahkan kepada orang lain bahkan hak penguasaan atas tanah tersebut dibatasi jangka waktu tertentu dan pada akhir jangka waktunya tanah harus diserahkan kembali kepada hak pertuanan atau hak ulayat untuk diberikan kepada orang lain. Kalau hak pertuanan atau hak ulayatnya sudah tidak lagi pengaruhnya, maka tanah itu dapat dimiliki terus sampai pemiliknya meninggal dunia dan kemudian oleh masyarakat hukum adat ditetapkan

17 14 lagi siapa yang akan menjadi pemilik baru. Kalau hak pertuanan atau hak ulayatnya sudah sangat lemah, maka hak milik atas tanah setelah meninggal dunianya pemilik tanah dengan sendirinya jatuh kepada ahli warisnya. Hak ahli warisnya untuk memiliki tanah itu hilang apabila ia meninggalkan desanya untuk selama-lamanya. Hak ulayat merupakan hak kepemilikan bersama atau komunal dari masyarakat hukum adat yang dikelola dengan cara gotong-royong dimanfaatkan untuk memenuhi kebutuhan bersama dan para warga masing-masing dan pemanfaatan tidak bertentangan dengan undangundang. Menurut van Vollenhoven, ciri-ciri atau tanda-tanda hak ulayat sebagai berikut: 1. Persekutuan hukum dan anggota-anggotanya berhak dengan bebas menggunakan, mengeyam kenikmatan menggarap tanah dalam wilayah persekutuan hukum tersebut; 2. Orang-orang yang bukan anggota persekutuan hukum harus mendapat izin terlebih dahulu dari Kepala Persekutuan dengan membayar ganti kerugian; 3. Dalam menggunakan tanah, anggota persekutuan hukum tidak membayar, tetapi bagi orang luar (asing) harus membayar uang pemasukan (recognitie/contributie); 4. Persekutuan hukum bertanggung jawab atas kejahatan (pembunuhan) dalam wilayah persekutuan hukumnya apabila si pelaku tidak bisa digugat atau tidak dikenal; 5. Persekutuan tidak boleh memindahtangankan (menjual, memberi) untuk selama-lamanya kepada siapapun juga kecuali dalam hal-hal tertentu dan sangat khusus; 6. Persekutuan hukum tetap mempunyai hak campur tangan atas hak individu. 13 Ciri-ciri pokok yang terlihat dengan jelas di luar Jawa menurut Iman Soedijat ialah: 13 van Vollenhoven dalam Budi Riyanto, Op. Cit., h

18 15 a) Hanya persekutuan hukum itu sendiri beserta para warganya yang berhak dengan bebas mempergunakan tanah-tanah liar di wilayah kekuasaannya. b) Orang luar hanya boleh mempergunakan tanah itu dengan izin penguasa persekutuan tersebut; tanpa izin itu ia dianggap melakukan pelanggaran. c) Warga persekutuan hukum boleh mengambil manfaat dari wilayah hak purba (hak ulayat) dengan restriksi hanya untuk keperluan somah/brayat/ keluarganya sendiri; jika dimanfaatkan untuk kepentingan orang lain, ia dipandang sebagai orang asing, sehingga harus mendapat izin lebih dahulu. Sedangkan orang asing hanya diperkenankan mengambil manfaat dari wilayah hak purba dengan izin Kepala Persekutuan Hukum disertai pembayaran, upeti mesi (recognatie) kepada persekutuan hukum. d) Persekutuan hukum bertanggung jawab atas segala hal yang terjadi di wilayahnya, terutama yang berupa tindakan melawan hukum, yang merupakan delik. e) Hak purba (hak ulayat) tidak dapat dilepaskan, dipindahtangankan, diasingkan untuk selamanya. 14 Hukum tanah nasional Indonesia mengakui adanya hak ulayat dan serupa itu dari masyarakat hukum adat, sepanjang pada kenyataannya masih ada. Dalam kenyataannya pada waktu ini banyak di daerah masih terdapat tanah-tanah dalam lingkungan masyarakat hukum adat yang pengurusan, penguasaan, dan penggunaannya didasakan pada ketentuan hukum adat setempat dan diakui oleh para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan sebagai tanah ulayat. Untuk menyelesaikan berbagai permasalahan yang berkaitan dengan hak ulayat masyarakat hukum adat yang terjadi akhir-akhir ini, maka oleh Pemerintah diberikan pedoman yang dapat digunakan sebagai pegangan dalam menghadap dan menyelesaikan masalah-masalah yang ada dan melaksanakan urusan pemerintahan pada umumnya dalam 14 Iman Soedijat dalam Budi Riyanto, Ibid, h. 15.

19 16 hubungan dengan hak ulayat masyarakat hukum adat. Untuk itu, dikeluarkan Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun Peraturan ini memuat kebijaksanaan yang memperjelas prinsip pengakuan terhadap hak ulayat dan hak-hak serupa dari masyarakat hukum adat, sebagaimana dimaksud Pasal 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun Kebijaksanaan tersebut meliputi: i. Penyamaan persepsi mengenai hak ulayat; ii. Kriteria dan penentuan masih adanya hak ulayat dan hak-hak yang serupa dari masyarakat hukum adat; iii. Kewenangan masyarakat hukum adat terhadap tanah ulayatnya. Maksud dikeluarkannya peraturan ini adalah untuk menyediakan pedoman dalam pengaturan dan pengambilan kebijaksanaan operasional bidang pertanahan serta langkah-langkah penyelesaian masalah yang menyangkut tanah ulayat dalam kerangka pelaksanaan Hukum Tanah Nasional. Dalam Pasal 1 butir 1 disebutkan bahwa hak ulayat dan yang serupa dari masyarakat hukum adat, (untuk selanjutnya disebut hak ulayat atau hak petuanan), adalah kewenangan yang menurut hukum adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya untuk mengambil manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah, dalam wilayah tersebut, bagi kelangsungan hidup dan kehidupannya, yang timbul dari hubungan secara lahiriah dan batiniah turun-temurun dan tidak terputus antara masyarakat

20 17 hukum adat tersebut dengan wilayah yang bersangkutan. Hak ulayat, sebutan yang dikenal dalam kepustakaan hukum adat dan di kalangan masyarakat hukum adat diberbagai daerah dikenal dengan nama yang berbeda-beda, merupakan hak penguasaan yang tertinggi atas tanah dalam hukum adat, yang meliputi semua tanah yang termasuk dalam lingkungan wilayah suatu masyarakat hukum adat tertentu, yang merupakan tanah kepunyaan bersama para warganya. Hak ulayat mengandung dua unsur, yaitu unsur hukum perdata dan unsur hukum publik. Unsur pertama, adalah unsur perdata, yaitu sebagai hak kepunyaan bersama para warga masyarakat hukum adat yang bersangkutan atas tanah ulayat, yang dipercayai berasal mula-mula sebagai peninggalan nenek moyang mereka dan merupakan karunia suatu kekuatan gaib, sebagai pendukung utama kehidupan dan penghidupan serta lingkungan hidup (lebensraum) seluruh warga masyarakat hukum adat itu. Unsur kedua, adalah unsur publik, yaitu sebagai kewenangan untuk mengelola dan mengatur peruntukkan, penggunaan dan penguasaan tanah tersebut, baik dalam hubungan intern dengan para warganya sendiri maupun ekstern dengan orang-orang yang bukan warga atau orang luar. 15 Pelaksanaan hak ulayat sepanjang pada kenyataannya masih ada dilakukan oleh masyarakat hukum adat yang bersangkutan menurut ketentuan adat setempat. Hak ulayat masyarakat hukum adat dianggap masih ada apabila meliputi 3 (tiga) unsur, yaitu: 15 Surat Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor tanggal 24 Juni 1999 perihal penyampaian dan penyelesaian Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 5 Tahun 1999.

21 18 1) unsur masyarakat adat, yaitu terdapatnya sekelompok orang yang masih terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum, yag mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupannya sehari-hari. 2) unsur wilayah, yaitu terdapatnya tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya seharihari. Unsur hubungan antara masyarakat tersebut dengan wilayahnya, yaitu terdapatnya tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan dan penggunaan tanah ulayatnya yang masih berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut. 16 C. Konsep Wewenang Kewenangan atau wewenang memiliki kedudukan penting dalam kajian hukum tata negara dan hukum administrasi. Begitu pentingnya kedudukan wewenang ini sehingga F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek menyatakan : Het begrip bevoegdheid is dan ook een kernbegrip in het staats-en administratief recht. 17 Dari pernyataan ini dapat ditarik suatu pengertian bahwa wewenang merupakan konsep inti dari hukum tata negara dan hukum administrasi. Istilah wewenang atau kewenangan disejajarkan dengan authority dalam bahasa Inggris dan bevoegdheid dalam bahasa Belanda. Authority dalam Black`s Law Dictionary diartikan sebagai Legal power; a right to command or to act; the right and power of public officers to require 16 Ibid. 17 F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, PT Radjagrafindo Persada, Jakarta, 1986, h. 85.

22 19 obedience to their orders lawfully issued in scope of their public duties. 18 (kewenangan atau wewenang adalah kekuasaan hukum, hak untuk memerintah atau bertindak; hak atau kekuasaan pejabat publik untuk mematuhi aturan hukum dalam lingkup melaksanakan kewajiban publik). "Bevoegdheid" dalam istilah Hukum Belanda, Phillipus M. Hadjon memberikan catatan berkaitan dengan penggunaan istilah wewenang dan bevoegdheid. Istilah "bevoegdheid" digunakan dalam konsep hukum privat dan hukum publik, sedangkan "wewenang" selalu digunakan dalam konsep hukum publik. 19 Wewenang sebagai konsep hukum publik sekurang-kurangnya terdiri dari 3 (tiga) komponen, yaitu : pengaruh; dasar hukum; dan konformitas hukum. Komponen pengaruh ialah bahwa penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subjek hukum. Komponen dasar hukum bahwa wewenang itu selalu harus dapat ditunjuk dasar hukumnya. Komponen konformitas mengandung makna adanya standar wewenang yaitu standar umum (semua jenis wewenang) dan standar khusus (untuk jenis wewenang tertentu). 20 Asas legalitas merupakan unsur universal konsep negara hukum apapun tipe negara hukum yang dianut suatu negara. Dalam hukum pidana asas legalitas dalam wujudnya "nullum delictum sine lege" dewasa ini masih diperdebatkan asas berlakunya. Dalam hukum administrasi asas 18 Henry Campbell Black, Black S Law Dictionary, West Publishing, l990, p Philipus M. Hadjon, (Philipus M. Hadjon I) Tentang Wewenang, Yuridika, No. 5&6 Tahun XII, Sep-Des l997, h.1 20 Ibid., h. 1-2

23 20 legalitas dalam wujudnya "wetmatigheid van bestuur" sudah lama dirasakan tidak memadai. 21 Tidak memadainya asas "wetmatigheid van bestuur" pada dasarnya berakar pada hakikat kekuasaan pemerintah. Kekuasaan pemerintahan (arti sempit) di Indonesia sangat populer disebut dengan eksekutif dalam prakteknya tidaklah murni sebuah kekuasaan eksekutif (melaksanakan undang-undang). Dalam kaitan dengan hal tersebut, Philipus M. Hadjon menyatakan dengan menyitir pendapatnya N.E. Algra bahwa : pada kepustakaan Belanda jarang menggunakan istilah "uitvoerende macht", melainkan menggunakan istilah yang populer "bestuur" yang dikaitkan dengan "sturen" dan "sturing". "Bestuur" dirumuskan sebagai lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan kekuasaan yudisial. 22 Konsep "bestuur" membawa implikasi kekuasaan pemerintahan tidaklah semata sebagai kekuasaan terikat, tetapi juga merupakan suatu kekuasaan bebas (vrij bestuur, Freies Ermessen, discretionary power). 23 Menurut ten Berge, seperti yang dikutip Philipus M. Hadjon, kekuasaan bebas itu meliputi kebebasan kebijakan dan kebebasan penilaian. 24 Kebebasan kebijakan (wewenang diskresi dalam arti sempit) artinya bila peraturan perundang-undangan memberikan wewenang tertentu kepada organ pemerintah, sedangkan organ tersebut bebas untuk (tidak) 21 Philipus M. Hadjon (Philipus M. Hadjon II), Discretionary Power dan Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik (AAUPB), Paper, disampaikan pada Seminar Nasional "Aspek Pertanggungjawaban Pidana Dalam Kebijakan Publik Dari Tindak Pidana Korupsi", Semarang, 6-7 Mei 2004, h Ibid., h Ibid., h Ibid., h. 2.

24 21 menggunakannya meskipun syarat-syarat bagi pengggunaannya secara sah dipenuhi. Kebebasan penilaian (wewenang diskresi dalam arti yang tidak sesungguhnya) adalah hak yang diberikan organ pemerintah untuk menilai secara mandiri dan eksklusif apakah syarat-syarat bagi pelaksanaan suatu wewenang secara sah telah terpenuhi. Philipus M. Hadjon menyatakan untuk memudahkan memberikan pemahaman tentang kekuasaan bebas atau kekuasaan diskresi dengan cara melihat ruang lingkupnya. Kekuasaan bebas atau kekuasaan diskresi meliputi : 1. kewenangan untuk memutus sendiri 2. kewenangan interpretasi terhadap norma-norma tersamar (vage normen). 25 Kekuasaan bebas (vrij bestuur) asas "wetmatigheid" tidaklah memadai. Kekuasaan bebas di sini tidak dimaksudkan kekuasaan yang tanpa batas, tetapi tetap dalam koridor hukum (rechtmatigheid), setidaktidaknya kepada hukum yang tertulis atau asas-asas hukum. Badan hukum publik yang berupa negara, pemerintah, departemen, pemerintah daerah, institusi untuk dapat menjalankan tugasnya mereka memerlukan kewenangan. Pemberian kewenangan terhadap badan hukum publik tersebut dapat dilihat pada konstitusi masing-masing negara. Perihal kewenangan tidak terlepas dari Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi karena kedua jenis hukum itulah yang mengatur tentang kewenangan. Hukum Tata Negara berkaitan dengan susunan 25 Ibid., h. 6.

25 22 negara atau organ dari negara (staats, inrichtingrecht, organisatierecht) dan posisi hukum dari warga negara berkaitan dengan hak-hak dasar (grondrechten). Dalam organ atas susunan negara diatur mengenai : 1. Bentuk negara 2. Bentuk pemerintahan 3. Pembagian kekuasaan dalam Negara. Pembagian kekuasaan dalam negara terdiri atas pembagian horisontal yang meliputi : kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif, dan vertikal terdiri atas pemerintah pusat dan daerah. Pembagian kekuasaan dalam negara secara horisontal dimaksudkan untuk menciptakan keseimbangan dalam negara dan saling melakukan kontrol. Adapun pembagian tugas secara vertikal maupun horisontal, sekaligus dengan pemberian kewenangan badan-badan negara tersebut, yang ditegaskan dalam konstitusi. 26 Tatiek Sri Djatmiati dalam disertasinya menguraikan hubungan antara hukum administrasi dengan kewenangan dengan menyatakan bahwa: Hukum administrasi atau hukum tata pemerintahan ( administratiefrecht atau bestuursrecht ) berisikan norma-norma hukum pemerintahan. Norma-norma pemerintahan tersebut menjadi parameter yang dipakai dalam penggunaan kewenangan yang dilakukan oleh badan-badan pemerintah. Adapun parameter yang dipakai dalam penggunaan wewenang itu adalah kepatuhan hukum ataupun ketidakpatuhan hukum ( improper legal or improper 26 Hubungan vertikal ditunjukan dalam bentuk pengawasan dan pada tahap ini pengawasan yang dilaksanakan oleg badan-badan pemerintah bertingkat lebih tinggi terhadap badan-badan yang lebih rendah. Sedangkan hubungkan horizontal ditunjukan dalam bentuk kerjasama di antara daerah otonom. Lihat Philipus M. Hadjon, at.al. (Philipus M. Hadjon III), Pengantar Hukum Administrasi Indonesia - Introduction to the Indonesian Administrative Law, Gajah Mada University Press, 2002, h

26 23 illegal ), sehingga apabila terjadi penggunaan kewenangan dilakukan secara improper illegal maka badan pemerintah yang berwenang tersebut harus mempertanggungjawabkan. 27 Hukum administrasi pada hakikatnya berhubungan dengan kewenangan publik dan cara-cara pengujian kewenangannya, juga hukum mengenai kontrol terhadap kewenangan tersebut. 28 Selanjutnya, beberapa pemikiran tentang wawenang mengungkapkan sebagai berikut: 29 F. A. Stroink : Dalam konsep hukum publik, wewenang merupakan suatu konsep inti dalam hukum tata negara dan hukum administrasi. Henc van Maarseveen : "Dalam hukum tata negara, wewenang (bevoegdheid) dideskripsikan sebagai kekuasaan hukum (recthsmacht). Jadi dalam konsep hukum publik, wewenang berkaitan dengan kekuasaan. Lebih lanjut P. Nicolai menyatakan bahwa: 30 Het vermogen tot het verrichten van bepaalde rechtshandelingen (handelingen die op rechtsgevoelg gericht zijn en dus ertoe strekken dat bepaalde rechtsgevolgen onstaan of teniet gaan). Kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu (yaitu tindakan-tindakan yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum, dan mencakup mengenai timbul dan lenyapnya akibat hukum tertentu). Dari berbagai pendapat yang dikemukakan di atas, dapat dikatakan bahwa wewenang merupakan kekuasaan hukum, oleh karena wewenang 27 Tatiek Sri Djatmiati, Prinsip Izin Usaha Industri Di Indonesia, Disertasi, Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, 2004, h Philipus M. Hadjon I, Op. Cit. 29 Ibid. 30 Ridwan HR, Op. Cit., h. 102

27 24 sebagai konsep hukum publik selalu harus mendapat pengaturan yang jelas baik dalam hukum tata negara maupun dalam hukum administrasi. Demikian melalui pengaturan dimaksud memberikan kekuasaan atau kemampuan kepada pejabat tata usaha negara untuk melakukan tindakan yang menimbulkan akibat di bidang hukum publik. Sejalan dengan pilar utama negara hukum yaitu asas legalitas (legaliteits beginselen atau wetmatigheid van bestuur), atas dasar prinsip tersebut bahwa wewenang pemerintahan berasal dari peraturan perundang-undangan. Lebih jauh dikatakan Ridwan HR, 31 bahwa setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan harus memiliki legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-undang. Dengan demikian, substansi asas legalitas adalah wewenang. Seperti dikatakan P. Nicolai, et.al; yang mengatakan bahwa: Het vermogen tot het verrichten van bepaalde rechtshandelingen, 32 (kemampuan untuk melakukan tindakantindakan hukum tertentu). Dalam kepustakaan hukum administrasi terdapat dua cara untuk memperoleh wewenang pemerintahan yaitu atribusi dan delegasi; kadangkadang juga, mandat, ditempatkan sebagai cara tersendiri untuk memperoleh wewenang. 33 Suatu atribusi menunjuk kepada kewenangan yang asli atas dasar ketentuan hukum tata negara. Atribusi merupakan wewenang untuk membuat keputusan (besluit) yang langsung bersumber kepada undang-undang dalam arti materiil. Rumusan lain mengatakan 31 Ridwan HR, Op.Cit, h Ibid., h Philipus M. Hadjon I, Op.cit.

28 25 bahwa atribusi merupakan pembentukan wewenang tertentu dan pemberiannya kepada organ tertentu dan yang dapat membentuk wewenang adalah organ yang berwenang berdasarkan peraturan perundang-undangan. 34 Indroharto mengatakan bahwa pada atribusi terjadi pemberian wewenang pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan. Di sini dilahirkan atau diciptakan suatu wewenang baru. Lebih lanjut disebutkan bahwa legislator yang kompeten untuk memberikan atribusi wewenang pemerintahan itu dibedakan antara : 1. yang berkedudukan sebagai original legislator; di negara kita di tingkat pusat adalah MPR sebagai pembentuk konstitusi dan DPR bersama-sama pemerintah sebagai yang melahirkan suatu undang-undang, dan di tingkat daerah adalah DPRD dan Pemerintah Daerah yang melahirkan Peraturan Daerah; 2. yang bertindak sebagai delegated legislator; seperti presiden yang berdasar pada suatu ketentuan undang-undang mengeluarkan peraturan pemerintah di mana diciptakan wewenang-wewenang pemerintahan kepada badan atau jabatan tata usaha negara tertentu. 35 Lebih jauh, Suwoto 36 menyebutkan ciri-ciri atribusi kewenangan sebagai berikut: 1. Pengatribusian kekuasaan menciptakan kekuasaan baru, sehingga sifatnya tidak derivatif; 2. Pemberian kekuasaan melalui atributif tidak menimbulkan kewajiban bertanggung jawab, dalam arti tidak diwajibkan menyampaikan laporan atas pelaksanaan kekuasaan. 3. Pemberian kekuasaan melalui atribusi harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan 34 Ibid. 35 Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1993, h Suwoto, Kekuasaan Dan Tanggung Jawab Presiden Republik Indonesia, Suatu Penelitian Segi-Segi Teoritiik dan Yuridis, Disertasi, Universitas Airlangga, 1990, h. 79

29 26 4. Pada dasarnya pemegang kekuasaan melalui atribusi dapat melimpahkan kekuasaan badan-badan yang lain tanpa memberitahu terlebih dahulu kepada badan yang memberi kekuasaan. Atribusi digambarkan sebagai pemberian kewenangan kepada suatu organ lain yang menjalankan kewenangan-kewenangan itu atas nama dan menurut pendapatnya sendiri, tanpa si pemberi itu sendiri ditunjuk untuk menjalankan kewenangan itu. 37 Pada delegasi menegaskan suatu pelimpahan wewenang kepada badan pemerintahan yang lain. Dalam Hukum Administrasi Belanda telah merumuskan pengertian delegasi dalam wet Belanda yang terkenal dengan singkatan AWB (Algemene Wet Bestuursrecht). Dalam Pasal 10 : 3 AWB, delegasi diartikan sebagai penyerahan wewenang (untuk membuat besluit ) oleh pejabat pemerintahan (pejabat tata usaha negara) kepada pihak lain dan wewenang tersebut menjadi tanggungjawab pihak lain tersebut. 38 Yang memberi/ melimpahkan wewenang disebut delegans dan yang menerima disebut delegataris. Jadi suatu delegasi selalu didahului oleh adanya suatu atribusi wewenang. Dalam pemberian/pelimpahan wewenang ada persyaratan persyaratan yang harus dipenuhi, yaitu : 1. delegasi harus definitif, artinya delegans tidak lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu; 2. delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundangundangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan itu dalam peraturan perundang-undangan; 37 Agussalim Andi Gadjong, Pemerintahan Daerah, Kajian Politik dan Hukum, Ghalia Indonesia, Ciawi-Bogor, 2007, h J.B.J.M. ten Berge dalam Philipus M. Hadjon I, Op.cit., h. 4.

30 27 3. delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hirarkhi kepegawaian tidak diperkenankan adanya delegasi; 4. kewajiban memberikan keterangan (penjelasan), artinya delegans berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut; 5. peraturan kebijakan (beleidsregelen), artinya delegans memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut. 39 Jika konsep delegasi seperti itu, maka tidak ada delegasi umum dan tidak mungkin ada delegasi dari atasan ke bawahan. Atribusi berkenaan dengan penyerahan wewenang baru, sedangkan delegasi menyangkut pelimpahan wewenang yang telah ada (oleh organ yang telah memperoleh wewenang secara atributif kepada organ lain); jadi delegasi secara logis selalu didahului oleh atribusi. Kata delegasi (Delegatie) mengandung arti penyerahan wewenang dari pejabat yang lebih tinggi kepada yang lebih rendah. Penyerahan yang demikian dianggap tidak dapat dibenarkan selain dengan atau berdasarkan kekuatan hukum. Dengan delegasi, ada penyerahan wewenang dari badan atau pejabat pemerintahan yang satu kepada badan atau pejabat pemerintahan lainnya. 40 Adapun mandat tidak terjadi pelimpahan apapun dalam arti pemberian kewenangan, pejabat yang diberi mandat (mandataris) bertindak untuk dan atas nama pemberi mandat (mandans). Di dalam pemberian mandat, pejabat yang memberi mandat (mandans) menunjuk pejabat lain (mandataris) untuk bertindak atas nama mandans (pemberi mandat). 39 Ibid., h Agussalim Andi Gadjong, Op. Cit. h. 104

31 28 Dalam kaitan dengan konsep atribusi, delegasi, mandat itu dinyatakan oleh J.G. Brouwer dan A.E.Schilder, bahwa : 1. With attribution, power is granted to an administrative authotity by an independent legilative body. The power is initial (originair), which is to say that is not derived from a previously exiting power. The legislative body creates independent and previously not existent powers and assigns them to an authotity. (Pada atribusi, kewenangan diberikan kepada badan administrasi oleh suatu badan legislatif yang independen. Kewenangan ini adalah asli, yang tidak diambil dari kewenangan yang ada sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan mandiri dan bukan perluasan kewenangan sebelumnya dan memberikannya kepada yang berkompoten). 2. Delegations is the transfer of an acquired attribution of power from one administrative authotity to another, so that the delegate (the body that has acquired the power) can exercise power in its own name. (Delegasi ditransfer dari kewenangan atribusi dari suatu badan administrasi yang satu kepada yang lainnya, sehingga delegator (badan yang tidak memberikan kewenangan) dapat menguji kewenangan tersebut atas namanya). 3. With mandate, there is no transfer, but the mandate giver (mandans) assigns power to the other body (mandataris) to make decisions or take action in its name. (Pada mandat, tidak terdapat suatu transfer kewenangan, tetapi pemberi mandat memberikan kewenangan pada badan lain (mandataris) untuk membuat suatu keputusan atau mengambil suatu tindakan atas namanya). 41 Atribusi kewenangan diberikan kepada suatu badan administrasi oleh suatu badan legislatif yang independen. Kewenangan ini asli, yang tidak diambil dari kewenangan yang ada sebelumnya. Badan legislatif menciptakan kewenangan mandiri dan bukan putusan kewenangan sebelumya dan memberikannya kepada yang berkompeten. Delegasi ditransfer dari kewenangan atribusi dari suatu badan administrasi yang satu kepada lainnya, sehingga delegator/delegans 41 Brouwer J.G dan Schilder dalam Sutarman Yodo, Kerjasama Antar Daerah Dalam Pelayanan Perizinan dan Penegakan Hukum Penangkapan Ikan Di Wilayah Laut, Disertasi, Pascasarjana Universitas Airlangga, 2007, h. 114.

32 29 (badan yang telah memberikan kewenangan) dapat menguji kewenangan tersebut atas namanya. Pada mandat tidak terdapat suatu transfer kewenangan, tetapi pemberi mandat (mandans) memberikan kewenangan pada badan yang lain (mandataris) untuk membuat suatu keputusan atau mengambil suatu tindakan atas namanya. Ada perbedaan yang mendasar yang lain antara kewenangan atribusi dan delegasi. Pada atribusi, kewenangan yang siap ditransfer, tidak demikian dengan delegasi. Dalam kaitan dengan asas legalitas kewenangan tidak dengan didelegasikan secara besar-besaran, akan tetapi hanya mungkin di bawah kondisi bahwa peraturan hukum menentukan mengenai kemungkinan delegasi. 42 Dari mana kemampuan melakukan tindakan hukum tertentu atau kekuasaan hukum yang menjadi syarat keabsahan pembuatan keputusan, H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt menyatakan: Wetmatigheid van bestuur: de uitvoerende mach bezit uitsluitend die bevoegdheden welke haar uitdrukkelijk door de Grondwet of door een andere wet zijn toegekend. 43 (Pemerintahan menurut undang-undang: pemerintah mendapatkan kekuasaan yang diberikan kepadanya oleh undang-undang atau undang-undang dasar.) Berkaitan dengan sumber wewenang yang dikemukakan, Tatiek Sri Djatmiati menyatakan bahwa kewenangan dapat dilihat pada konstitusi setiap negara yang memberi suatu legitimasi kepada badan-badan publik 42 Ibid. 43 H.D. van Wijk/Willem Konijnenbelt dalam Sutarman Yodo, Op. Cit., h. 113.

33 30 untuk dapat melakukan fungsinya. 44 Philipus M. Hadjon menyatakan bahwa: Minimal dasar kewenangan harus ditemukan dalam suatu undangundang, apabila penguasa ingin meletakan kewajiban-kewajiban di atas para warga masyarakat. Dengan demikian di dalamnya terdapat suatu legitimasi yang demokratis. Melalui undang-undang, parlemen sebagai pembentuk undang-undang yang mewakili rakyat pemilihnya ikut menentukan kewajiban-kewajiban apa yang pantas bagi warga masyarakat. Dari sini, atribusi dan delegasi kewenangan harus didasarkan undang-undang formal, setidak-tidaknya apabila keputusan itu meletakan kewajiban-kewajiban pada masyarakat. 45 Mandat tidak memberikan pengakuan atau pengalihan kewenangan sebagaimana pada atribusi dan delegasi. Pendapat yang sama tentang mandat tersebut, dikemukakan oleh Philipus M. Hadjon bahwa kewenangan membuat keputusan hanya dapat diperoleh dengan dua cara, yaitu atribusi atau delegasi. 46 Oleh karena mandat merupakan suatu pelimpahan wewenang kepada bawahan. Pelimpahan ini bermaksud memberi wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan a.n. pejabat TUN yang memberi mandat. Keputusan itu merupakan keputusan pejabat TUN yang memberi mandat. Dengan demikian tanggung jawab dan tanggung gugat tetap pada pemberi mandat. Untuk mandat tidak perlu ada ketentuan peraturan perundang-undangan yang melandasinya karena mandat merupakan hal rutin dalam hubungan intim-hirarkis organisasi pemerintahan Tatiek Sri Djatmiati, Prinsip Izin Usaha Industri Di Indonesia, Disertasi, Program Pascasarjana Universitas Airlangga, Surabaya, 2004, h Philipus M. Hadjon II, Op. Cit., h Philipus M Hadjon I, Op. Cit., Lihat pula Indroharto, Op. Cit., h Philipus M. Hadjon I, Ibid., h. 7.