Perjalanan Mewujudkan Bantuan Keuangan Khusus Kesehatan di Sulawesi Utara

Transkripsi

1 Perjalanan Mewujudkan Bantuan Keuangan Khusus Kesehatan di Sulawesi Utara

2 PERJALANAN MEWUJUDKAN BANTUAN KEUANGAN KHUSUS KESEHATAN DI SULAWESI UTARA Penulis : Nurhady Sirimorok Kontributor : Apridon Zaini Ellisabeth L. O. Noya Utoro Sindhubilowo Theresia Erni Bappeda Provinsi Sulawesi Utara Dinas Kesehatan Provinsi Sulawesi Utara Dinas Kesehatan Kab. Minahasa Utara Desain Tata letak : Muh. Iswandhy Badillah Dicetak di Jakarta Juni 2014 Publikasi ini didanai oleh Department of Foreign Affairs, Trade and Development (DFATD) Canada melalui Proyek BASICS. Sebagian atau seluruh isi buku ini, termasuk ilustrasinya, boleh diperbanyak dengan syarat disebarkan secara gratis dan mencantumkan sumbernya. Versi elektronik dokumen ini dapat diunduh dari situs internet

3 Selayang Pandang Proyek BASICS Proyek BASICS (Better Approaches for Service Provision through Increased Capacities in Sulawesi atau Peningkatan Pelayanan Dasar melalui Pengembangan Kapasitas di Sulawesi) merupakan kerjasama antara Pemerintah Kanada melalui Department of Foreign Affairs, Trade and Development (DFATD) 1 dan Pemerintah Indonesia melalui Kementerian Dalam Negeri dalam mendukung peningkatan pelayanan dasar kesehatan dan pendidikan untuk memenuhi Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan mencapai Tujuan Pembangunan Milenium. Salah satu pintu masuk untuk mencapai tujuan tersebut adalah melalui peningkatan kapasitas para pihak yang terlibat dalam proses perencanaan dan penganggaran di daerah. Para pihak tersebut adalah Pemerintah Daerah (eksekutif), Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (legislatif), dan Organisasi Masyarakat Sipil. Dukungan kepada pemerintah daerah dimaksudkan untuk meningkatkan kapasitas para perencana dan pengambil kebijakan di daerah dalam melaksanakan tugas-tugas pokok kepemerintahan di bidang perencanaan dan penganggaran yang terintegrasi, dan meningkatkan kemampuannya dalam memberikan pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat. Dukungan kepada DPRD diberikan untuk meningkatkan dan memperkuat peran DPRD dalam menjalankan fungsi-fungsi penyusunan peraturan perundangundangan (legislasi), penganggaran (budgeting), dan pengawasan pemerintahan khususnya terkait penyediaan pelayanan publik yang berkualitas. Dukungan kepada organisasi masyarakat sipil adalah untuk memperkuat kapasitas mereka agar dapat melakukan peranperan partisipasi dalam proses perencanaan daerah, advokasi kebijakan daerah terkait pelayanan publik, dan pengawasan kinerja pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Sejak tahun 2009 Proyek BASICS bekerja di 10 Kabupaten/Kota di Propinsi Sulawesi Utara dan Sulawesi Tenggara. Lima kabupaten/ kota di Provinsi Sulawesi Utara terdiri dari: Kota Bitung, Kab. Minahasa, Kab. Minahasa Utara, Kab. Kepulauan Siau Tagulandang Biaro, dan Kab. Kepulauan Sangihe. Sedangkan lima kabupaten/kota di Provinsi Sulawesi Tenggara meliputi Kota Baubau, Kab. Buton Utara, Kab. Wakatobi, Kab. Konawe Selatan dan Kab. Kolaka Utara. Pada tahun 2014, Proyek BASISC menambah empat Kabupaten sebagai mitra kerja di Propinsi Sulawesi Utara (Kab. Kepulauan Talaud dan Kab. Minahasa Tenggara) dan Propinsi Sulawesi Tenggara (Kab. Bombana dan Kab. Konawe Utara). Proyek BASICS mempunyai dua komponen utama. Komponen pertama adalah pengembangan kapasitas (Capacity Development) yang bertujuan untuk meningkatkan kapasitas para pihak (eksekutif, legislatif, organisasi masyarakat sipil) di daerah dalam meningkatkan kualitas pelayanan dasar kesehatan dan pendidikan, melalui: (1) peningkatan kapasitas Pemerintah Daerah dalam perencanaan dan penganggaran; (2) penguatan kapasitas DPRD dalam melakukan fungsi legislasi, budgeting, dan pengawasan terkait penyediaan pelayanan dasar yang berkualitas bagi masyarakat; (3) penguatan kapasitas organisasi masyarakat sipil dalam mendukung dan mengawasi kinerja penyelenggaraan pelayanan dasar kesehatan dan pendidikan di daerah; dan (4) pengarusutamaan gender dalam perencanaan dan penganggaran pelayanan dasar kesehatan dan pendidikan. Komponen kedua adalah BASICS Responsive Initiative (BRI) yang merupakan dana hibah yang diberikan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota untuk mendukung inovasi atau praktik cerdas yang dilakukan dalam upaya meningkatkan kualitas pelayanan dasar kesehatan dan pendidikan untuk percepatan pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM) kesehatan dan pendidikan dan Tujuan Pembangunan Milenium (Millenium Development Goals/ MDGs). Informasi lebih lengkap tentang Proyek BASICS dapat dilihat pada 1 DFATD ebelumnya bernama Canadian International Development Agency (CIDA). i

4 Kata Pengantar P royek BASICS mempunyai komitmen dalam mendukung peningkatan pelayanan dasar dalam rangka percepatan pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan Tujuan Pembangungan Milenium (Millenium Development Goals/MDGs) di bidang kesehatan dan pendidikan dasar. Tujuan tersebut dicapai melalui peningkatan kapasitas para pihak yang terlibat dalam pembangunan daerah, khususnya dalam perencanaan dan penganggaran, serta para pemberi layanan yang berhubungan langsung dengan masyarakat. Buku ini hadir sebagai catatan refleksi perjalanan mitra kerja Proyek BASICS di Provinsi Sulawesi Utara dalam mengupayakan pelayanan dasar kesehatan yang lebih berkualitas melalui peningkatan kualitas data kesehatan, penganggaran pelayanan kesehatan yang terukur melalui mekanisme perhitungan unit cost, dan Bantuan Keuangan Khusus Kesehatan (BKK-Kes). Ketiga inovasi yang merupakan satu rangkaian yang saling mendukung ini adalah bukti komitmen Pemerintah Kabupaten/Kota serta Provinsi Sulawesi Utara dalam mengupayakan percepatan pencapaian SPM dan MDGs bidang kesehatan. Kami berharap pengalaman dan pembelajaran dari inovasi-inovasi tersebut dapat menjadi masukan bagi pemerintah daerah lain yang ingin mengembangkan dan menerapkannya. Kami juga berharap pembelajaran tersebut dapat meningkatkan efektifitas dan efisiensi dalam proses perencanaan, penganggaran, dan penyediaan layanan dasar kesehatan. Kami menyampaikan terima kasih kepada Pemerintah Kabupaten/Kota dan Pemerintah Provinsi Sulawesi Utara yang telah mendukung dan bekerjasama dalam penerapan dan pengembangan berbagai inovasi pelayanan dasar kesehatan tersebut. Apresiasi juga kami sampaikan kepada semua pihak yang telah berkontribusi dalam proses penulisan buku ini. Contents Daftar Isi Selayang Pandang Proyek BASICS Kata Pengantar Daftar Isi BAB I Menuju Pelayanan Dasar Lebih Bermutu 1 BAB II Pengolaan Data Kesehatan di Kabupaten Minahasa Utara 9 BAB III Menghitung Unit Cost Menuju Penganggaran yang Akurat dan Efektif 25 BAB IV Mewujudkan Sebuah Aturan untuk Keadikan 41 BAB V Kerja Belum Usai Bantuan Keuangan Khusus Kesehatan di Ujung Jalan 59 BAB VI Seranai Pembelajaran 75 i ii iii Jakarta, Maret 2014 Bill Duggan Project Director BASICS ii iii

5 BAB I Menuju Pelayanan Dasar Lebih Bermutu iv Pemeriksaan balita di Puskesmas Manganitu, Kab. Kepl. Sangihe v

6 RENTETAN kerja yang berkembang dalam kerangka proyek BASICS memang belum usai, namun rentang nyaris lima tahun telah meninggalkan sejumlah pembelajaran. Rangkaian kegiatan itu terselenggara dalam rangka mendukung pencapaian Standar Pelayanan Minimal (SPM) dan Tujuan Pembangunan Milenium atau Millenium Development Goals (MDGs). Sejak diluncurkan pada pertengahan tahun 2009, sudah cukup banyak program dan kegiatan yang dilakukan dengan melibatkan berbagai pemangku kepentingan (stakeholders) baik dari Pemerintah Daerah, lembaga legislatif maupun organisasi masyarakat sipil. Mereka bekerjasama secara intensif dengan satu tujuan untuk meningkatkan kualitas pelayanan dasar di Sulawesi Utara. Di sepanjang perjalanan program inilah mereka menghasilkan berbagai inovasi. Tentang Tiga Inovasi PROYEK BASICS bekerja dalam dua ranah pelayanan dasar, kesehatan dan pendidikan. Namun buku kecil ini hanya akan mengulas kerja-kerja di bidang kesehatan. Lebih khusus, hanya membatasi diri pada tiga inovasi utama dalam mendukung peningkatan kapasitas perencanaan dan penganggaran untuk meningkatkan kualitas pelayanan dasar kesehatan di tingkat Pemerintah Daerah. Ketiga inovasi tersebut, pertama, perbaikan sistem manajemen data dengan mengembangkan format dan aplikasi pangkalan data (database) yang lebih efektif dan terintegrasi; kedua, pengembangan model penghitungan biaya satuan (unit cost) pelayanan kesehatan yang menimbang aksesibiltas (kemudahan untuk dicapai) warga terhadap pelayanan tersebut; dan ketiga, perumusan konsep Bantuan Keuangan Khusus Kesehatan (BKK- Kes) dan advokasi Peraturan Gubernur No. 16/2013 yang antara lain mengatur Pemeriksaan Bayi (Imunisasi dan Penimbangan) di Posyandu Desa Tumbohon Kabupaten Minahasa Utara. mekanisme bantuan keuangan dari APBD Provinsi ke Kabupaten/Kota. 1 Kegiatan-kegiatan lain dalam kerangka proyek BASICs tentu turut berperan dalam menyokong tiga rangkaian kerja itu, namun membutuhkan ruang lain untuk menjelaskan bentuk-bentuk spesifik kontribusi mereka. Mengapa tiga kegiatan ini dijelaskan dalam bentuk semacam rangkaian? Secara khusus, Proyek BASICS berusaha mendukung pelaksanaan pendekatan perancangan kebijakan yang ilmiah. Karena itu, perencanaan dan penganggaran harus berbasis data yang berkualitas: tersusun dengan baik, mudah diakses dan dianalisis, serta senantiasa mengalami pemutakhiran. Ini mengharuskan perbaikan sistem pengelolaan pangkalan data 1 Peraturan Gubernur Sulawesi Utara Nomor 16 Tahun 2013 tentang Percepatan Pencapaian Tujuan Pembangunan Milenium (MDGs) dan Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan Provinsi Sulawesi Utara Tahun (lihat Bab 4 untuk penjelasan lebih lengkap). 3

7 Suasana pemeriksaan di Puskesmas Manganitu, Kab. Kepl. Sangihe (database) di tahap-tahap awal. Data bermutu sangat membantu menyusun perencanaan program dan kegiatan yang dapat menjawab permasalahan dan kebutuhan masyarakat. Data tersebut juga berkontribusi dalam menghitung biaya pelayanan kesehatan yang dibutuhkan, yang pada gilirannya sangat membantu menyusun penganggaran dengan metode yang lebih dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah. Di tahun pertama program, perbaikan sistem pengumpulan dan penataan data ditangani dengan serius. Ini terlihat pada dukungan BASICS bagi pengembangan sistem manajemen data di Minahasa Utara yang dimulai tahun 2010 (lihat di Bab 2). Dari kompilasi data inilah dapat dilihat cakupan SPM bidang kesehatan yang telah dicapai dan masih harus dicapai sesuai target yang diamanatkan secara nasional. Melihat kesenjangan antara capaian dan target tersebut kemudian muncul pertanyaan mendasar: berapa biaya yang dibutuhkan untuk membiayai pencapaian SPM bidang kesehatan? Sementara itu komponen lain dari Proyek BASICS, yaitu BASICS Responsive Initiative (BRI) 2, mendukung program dan kegiatan dengan sasaran terfokus untuk mengintervensi indikatorindikator SPM capaiannya masih jauh dari target (Lihat Kotak 1). Sebagai intervensi terfokus, program ini juga butuh data yang lengkap dan akurat sehingga pertanyaan tentang berapa dana yang dibutuhkan cakupan pelayanan tertentu kembali mencuat. Pertanyaan ini kemudian coba dijawab dengan mengadakan pengkajian unit cost (biaya satuan), sebuah model penghitungan kebutuhan biaya setiap satuan pelayanan kesehatan yang diselenggarakan di tingkat Puskesmas, utamanya untuk pelayanan kesehatan ibu dan anak serta beberapa penyakit tertentu. Penghitungan ini mempertimbangkan dua aspek. 2 BRI (BASICS Responsive Initiative) adalah komponen bantuan berupa dana hibah mendukung berbagai usulan inovatif pemerintah daerah mitra kerja BASICS dalam upaya mendorong percepatan pencapaian MDGs dan SPM pada bidang kesehatan dan pendidikan dasar yang menjadi urusan wajib pemerintah daerah. Pertama, berbagai variabel input seperti alat kesehatan, obat-obatan, dan ongkos jasa layanan kesehatan. Kedua, tingkat aksesibilitas warga terhadap layanan tersebut, dengan deretan variabelnya sendiri seperti jarak, kondisi geografis dan jenis kendaraan yang tersedia. Hasil penghitungan ini menyajikan perkiraan jumlah biaya yang dibutuhkan untuk memberikan pelayanan kesehatan minimal per individu. Hasil perhitungan ini kemudian menimbulkan pertanyaan penting lainnya: dari mana mendapatkan ke kurangan dana yang ditemukan cukup KOTAK 1 INSPIRASI DARI BRI banyak di level Kabupaten/Kota demi mengusahakan pencapaian SPM dan MDGs? Pertanyaan inilah yang memunculkan gagasan adanya alokasi dana bantuan keuangan khusus kesehatan dari APBD Provinsi (lebih lengkap dibahas pada Bab 4). Konsep yang awalnya disebut DAK-Like (karena kemiripannya dengan mekanisme DAK dari Pemerintah) ini kemudian dilegalformalkan melalui Peraturan Gubernur Sulawesi Utara Nomor 16 Tahun 2013 tentang Percepatan Pencapaian Tujuan Pembangunan Milenium (MDGs) dan Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan Provinsi Sulawesi Utara Tanun Komponen BRI diluncurkan pada tahun 2011 dan berlangsung sampai Untuk pelaksanaanya Strategi Peningkatan Pelayanan (SPP) yang merupakan dokumen perencanaan tiga tahunan. Dokumen SPP, bidang pendidikan dasar maupun kesehatan, dirancang khusus untuk mengintervensi beberapa indikator MDGs dan SPM terpilih yang capaiannya masih jauh dari target nasional. Sebagai sebuah program pelengkap, BRI tidak didisain untuk menyelesaikan semua masalah kesehatan maupun pendidikan. Ia bukan diadakan untuk mengurangi program, kegiatan dan anggaran rutin pemerintah daerah ataupun pusat; melainkan sebuah inisiatif untuk membantu program pemerintah, yaitu pencapaian SPM dan MDGs. Mekanisme pengelolaan BRI menjadi inspirasi bagi konsep DAK-Like atau dana bantuan mirip DAK (Dana Alokasi Khusus). DAK adalah alokasi anggaran dari pemerintah pusat ke kabupaten/kota untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan pemerintah daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Pengenalan konsep ini mencoba mengusahakan alternatif pembiayaan, bukan dari pemerintah pusat, melainkan dari pemerintah propinsi. Aspek terakhir ini merupakan terobosan yang belum ada padanannya di provinsi lain. Pengenalan DAK-Like berangkat dari pemahaman bahwa untuk mewujudkan SPM bidang kesehatan dibutuhkan biaya besar, sedangkan aturan mengenai SPM dari pemerintah pusat tidak disertai dana untuk mencapai target yang ditetapkan. Salah satu akibatnya, banyak kabupaten/kota tidak sanggup membiayai pencapaian seluruh indikator yang diwajibkan dalam SPM. (Penjelasan lebih lengkap tentang BRI dapat dibaca pada buku BASICS Responsive Initiative Demi Masyarakat Lebih Sehat, Cerdas dan Sejahtera, terbitan BASICS tahun 2014, yang dapat juga diunduh melalui ) 4 5

8 Menunggu pelayanan obat di Unit Rawat Jalan RSUD Kota Bitung Dalam Kerangka Proyek BASICS SEJAK semula proyek BASICS dirancang untuk meningkatkan kapasitas pemerintah dan masyarakat sipil dalam mengembangkan dan melaksanakan kebijakan, proses dan sistem yang efektif untuk pelayanan publik berkualitas yang didesentralisir. Bagaimana caranya? Untuk mewujudkan pelayanan publik berkualitas, proyek BASICS melakukannya dengan cara memperkuat sistem perencanaan dan penganggaran yang lebih baik, berbasis pada pencapaian MDGs melalui penerapan SPM dan setara gender. Peningkatan kapasitas pemerintah daerah, lembaga legislatif dan organisasi masyarakat sipil merupakan strategi untuk mencapai tujuan tersebut. Dalam pelaksanaannya, proyek menghadapi berbagai tantangan teknis. Antara lain, Pemerintah Provinsi kurang antusias, menganggap proyek BASICS kurang menarik dan kurang memberi manfaat. Demikian pula, data yang berkaitan dengan SPM dan MDGs sangat memprihatinkan, pemahaman para pihak terkait sangat minim tentang Indikator Pencapaian (IP) SPM dan target MDGs. Ini masih ditambah dengan berbagai soal teknis menyangkut kerjasama dan mekanisme bantuan proyek kepada pemerintah daerah. Selama tahun 2010, proyek berfokus pada upaya menjawab beberapa tantangan mendasar di atas. Meskipun terdapat dua komponen proyek yang saling mendukung, yaitu komponen Peningkatan Kapasitas dan BASICS Responsive Initiative (BRI), namun proyek sadar bahwa dua komponen ini belum layak berjalan secara paralel. Proyek masih harus menjalankan kegiatan-kegiatan demi mengubah kerangka berpikir mitramitra di daerah dalam hal upaya meningkatkan pelayanan dasar yang telah didesentralisasikan. Dengan meningkatnya kapasitas penyelenggara pelayanan dasar, diharapkan perencanaan dan penganggaran daerah akan semakin berfokus kepada upaya pencapaian indikator SPM dan MDGs, utamanya bidang kesehatan dan pendidikan yang merupakan bagian dari tugas wajib daerah. Untuk mendukung penguatan pada sistem perencanaan dan penganggaran daerah, tata kelola data wajib diberi perhatian khusus. Proyek BASICS menetapkan tahun 2010 sebagai tahun perbaikan data, utamanya di level Dinas Kesehatan dan Pendidikan Kabupaten/ Kota. Mulai tahun 2010 pula kegiatankegiatan peningkatan kapasitas bagi para pemangku kepentingan di kabupaten/kota dilakukan secara intensif. Tahun 2011 komponen BRI diluncurkan yang mengusung strategi intervensi terfokus bagi pencapaian SPM dan MDGs bidang kesehatan dan pendidikan dasar melalui perencanaan multi-tahun. Setiap kabupaten/kota mitra kerja BASICS menyusun strategi tersebut dalam dokumen Stategi Peningkatan Pelayanan untuk periode tiga tahun ( ). Pelaksanaan komponen BRI ini, sebagai mana telah kita lihat, kelak memberikan inspirasi yang membantu terbentuknya kerangka berpikir perencanaan multitahun dan intervensi terfokus, yang turut berkontribusi dalam perumusan konsep bantuan keuangan khusus kesehatan melalui Peraturan Gubernur Sulawesi Utara Nomor 16 Tahun Struktur Buku Buku kecil ini disusun sebisa mungkin untuk memberi gambaran tentang bagaimana sejumlah program dijalankan dan berkembang sesuai situasi setempat. Ini menjadi penting sebab menghilangkan konteks dari pembelajaran berpotensi menjauhkan teks dari kenyataan di sekelilingnya. Pada gilirannya ini dapat menciptakan berbagai risiko, antara lain menciptakan kesulitan untuk memahami mengapa sesuatu dikerjakan atau terjadi dengan cara tertentu, bukan dengan cara lain. Aspek relasi teks-konteks ini sangat penting dalam memudahkan kerja diseminasi gagasan. Karena itu, buku ini mencoba menggambarkan proses, berikut sejumlah hambatan yang dihadapi, serta cara- cara mengatasinya. Semua ini coba dipaparkan untuk, sekali lagi, melakukan refleksi terhadap apa yang telah dilewati, dan mengidentifikasi sejumlah pembelajaran yang muncul di sepanjang perjalanan proses tersebut. Untuk menyusun buku ini, tim penyusun mengadakan telaah terhadap sejumlah dokumen berupa notulensi, buku panduan, naskah Pergub, dan produk publikasi lain. Wawancara mendalam dan diskusi kelompok terfokus (FGD) juga dilangsungkan dengan melibatkan beberapa anggota Tim dari masing-masing kegiatan, yang berasal dari beberapa SKPD, akademisi, serta tim BASICS Sulawesi Utara. Karena dilakukan di sepanjang Maret-April 2014, ketika sebagian pekerjaan dalam penerapan Pergub masih berlangsung, buku ini belum dapat menjelaskan keseluruhan proses yang masih tersisa. 6 7

9 2009 Proyek BASICS diluncurkan 2011 BRI diluncurkan 2010 Perbaikan Sistem Pengelolaan Data Pengembangan model penghitungan Unit Cost MEI 2012 DAK like diperkenalkan GAMBAR 1 Milestones MEI 2013 Pengesahan Pergub No. 16/2013 Bagaimana membaca buku ini? Terdiri dari enam bab, buku ini disusun menurut urutan waktu kejadian. Ini dilakukan untuk menunjukkan bagaimana rangkaian kegiatan dalam program-program ini berkembang, sekaligus membentangkan konteks, serta menggambarkan kerja-kerja yang dilakukan oleh pihak-pihak yang terlibat. Di Bab 2, kita akan melihat pengembangan sistem manajeman data yang diselenggarakan bersama Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara. Upaya ini merupakan salah satu batu pijakan yang kelak memunculkan gagasan mengenai unit cost atau perhitungan satuan biaya pelayanan kesehatan. Bab 3 akan mengurai tentang perumusan deretan piranti yang digunakan untuk penghitungan biaya satuan (unit cost). Model ini sangat berguna untuk menyusun penganggaran bidang kesehatan, utamanya pada cakupan layanan tertentu, dengan lebih akurat. Selanjutnya, Bab 4 menyajikan proses terbentuknya Peraturan Gubernur mengenai Bantuan Keuangan Khusus Kesehatan (BKKKes), serta upaya menghadirkan Peraturan Daerah (Perda) untuk mengantisipasi berak hirnya masa berlaku Pergub tersebut. Bab 5 memaparkan tentang rangkaian kerja yang dilakukan pasca penandatanganan Pergub, termasuk upaya pelaksanaan Pergub dan penyu sunan Perda untuk meng antisipasi berakhirnya masa berlaku Pergub tersebut. Bab 6 akan menyajikan rangkuman sekaligus sintesis dari seluruh pembelajaran yang diurai pada bab-bab sebelumnya. Pembaca yang tertarik mengenali konteks terbentuknya BKKKes, serta proses perumusan piranti-piranti pendukungnya (sistem manajeman data dan model penghitungan biaya satuan), dapat membaca buku ini secara berurutan. Sementara bagi mereka yang hendak langsung menekuni proses advokasi dan upaya penerapan BKKKes, dapat langsung membaca Bab 4 dan 5. BAB II Pengelolaan Data Kesehatan di Kabupaten Minahasa Utara 8 9

10 DATA berkualitas, lengkap, dan sistematis sangat penting untuk menciptakan pelayanan bermutu. Data bisa membantu menemukan persoalan atau kebutuhan paling krusial untuk menyusun prioritas dan strategi, sehingga dapat berperan penting menyusun perencanaan dan penganggaran, juga pelayanan yang lebih tepat sasaran dan efektif. Hingga sebuah upaya percontohan dimulai di Kabupaten Minahasa Utara, pada pertengahan 2010, sistem yang tersedia belum dapat menyokong tujuan tersebut. Salah satu persoalan utama ketika itu adalah ketersediaan data bermutu dari tingkat paling bawah, yaitu petugas kesehatan di desa (Poliklinik desa [Polindes], Puskesmas Pembantu [Pustu], dan Pos Kesehatan Desa [Poskesdes]). Masalah diatas disebabkan oleh banyaknya format isian data yang menyulitkan pengumpulan dan rekapitulasi data, juga dipersulit dengan ketiadaan induk data (data master) yang dapat diakses dan menjadi rujukan bersama. Ini kemudian berimbas antara lain pada sulitnya menghitung Indeks Pencapaian SPM dan kurang maksimalnya pelaksanaan sebagian tugas Dinas Kesehatan (selengkapnya masalah dapat dilihat di KOTAK 2). KOTAK 2 Masalah-masalah Pengelolaan Data Perihal ini menjadi sangat penting mengingat ketersediaan data valid dan regular dari level desa merupakan syarat pertama dari hadirnya rekapitulasi dan analisis data yang bermutu. Kondisi ini menciptakan kebutuhan untuk lebih serius menangani kerja pengumpulan dan pengolahan data sejak dari level terbawah. Ini berarti menyediakan Belum ada format pencatatan yang efektif dalam pengumpulan data. Banyak format pengumpulan data dengan berbagai pengulangan data, serta deskripsi operasional yang terbatas. Keduanya membuat pengelolaan data sering harus dilakukan secara manual. Data yang sama sering dikumpulkan secara berulang dan bukan merupakan pemutakhiran. Sumber data yang sama sering menghasilkan informasi berbeda untuk keperluan beragam. Minimnya rekapitulasi data dari Puskesmas, yang kemudian dijadikan dasar oleh Dinas untuk membuat laporan disertai analisis dan rekomendasi terbatas. Tidak ada data induk (master data) di Dinas Kesehatan yang terkoneksi dengan Puskesmas-Puskesmas, yang dapat digunakan oleh seluruh bagian/ bidang di Dinas Kesehatan. Penghitungan Indikator Pencapaian (IP) SPM tidak memadai, hanya mengandalkan angka persentase, tanpa dukungan data yang bisa dipertanggungjawabkan yang menghasilkan angka tersebut. Dipersulit lagi dengan terbatasnya pemahaman atas definisi operasional SPM kesehatan sehingga menghasilkan perhitungan yang berbeda antara petugas data di Puskesmas dan Dinas Kesehatan. Tupoksi SKPD (melakukan pembinaan teknis pelayanan dasar dan perencanaan, pemantauan dan evaluasi) tidak dapat dilaksanakan dengan benar karena kurangnya hasil analisis dengan dukungan kedalaman data. Pelaksanaan program juga dilakukan dengan sumber data terbatas. Belum ada Prosedur Standar Operasional yang mengatur pengelolaan data di Kabupaten. Sumber: Praktik Cerdas, Seri Lembaran Informasi BASICS No.9 - Februari

11 segala perangkat yang dibutuhkan untuk memudahkan para petugas di unit-unit pelayanan level bawah, agar data yang dapat tercatat dengan baik dan terhimpun dalam sistem penataan yang efektif. tantangan pengelolaan data di atas coba dijawab dengan langkah-langkah yang kemudian memberi dampak positif kepada sistem pengelolaan data kesehatan dan perencanaan pelayanan kesehatan. PROSES Rentetan persoalan pengelolaan data juga berhadapan langsung dengan Peraturan Menteri Kesehatan 741/MENKES/PER/VII/2008 yang menetapkan 18 Indikator Pencapaian (IP) SPM bidang kesehatan. Ukuran pencapaian tersebut hanya dapat ditakar dengan menggunakan data mengenai penyelenggaraan pelayanan yang bermutu. Berangkat dari kebutuhan inilah BASICS menyelenggarakan bantuan teknis kepada Dinas Kesehatan dan unit-unit pelayanan (Puskesmas) di Kabupaten Minahasa Utara. Beragam isu dan Dengan dukungan proyek BASICS, sekitar pertengahan tahun 2010 Dinas Kesehatan Minahasa Utara mulai membangun sistem pengelolaan data yang dapat menjamin ketersediaan data berkualitas, mulai dari kerja pengumpulan, pencatatan, pelaporan, hingga analisa. Ini merupakan langkah awal uji coba untuk mengetahui apakah sistem baru ini dapat menjamin ketersediaan data. Mereka mulai dengan kaji cepat untuk mengetahui kebutuhan dan masalah yang berhubungan dengan pengelolaan data. Kemudian membentuk tim untuk menyusun Standar Prosedur Operasional (SPO), sehingga akhirnya terbentuk SPO di lingkungan Dinas Kesehatan. Sebelum tim itu bekerja, mereka menyepakati untuk memprioritaskan membangun sistem dengan berfokus kepada ketersediaan data untuk melihat capaian SPM dan MDGs bidang kesehatan. Setelah itu, mereka beralih untuk membenahi pencatatan dan pelaporan, yang menghasilkan format pencatatan dan pelaporan baku untuk IP SPM dan MDGs. Mereka menyeleksi dan memodifikasi register dan format laporan yang digunakan tenaga kesehatan un tuk mencatat data pelayanan, ketika mereka memberi pelayanan. Penyederhanaan dilakukan dalam bentuk mengurangi register pencatatan dari 5 menjadi 3, dari 79 menjadi 18 tabel dan dari 10 menjadi 3 format laporan. (Format laporan adalah rekapitulasi dari register, sementara tabel adalah bagian dari laporan itu sendiri). Dari proses inilah Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara kemudian mengembangkan formulir yang digunakan oleh bidan desa dan pemegang program di Puskesmas dalam pengumpulan dan pencatatan data dari tingkat desa. Bersamaan dengan itu dikem bangkan pula aplikasi olah da ta di tingkat Puskesmas untuk memudahkan petugas Sistem Informasi Kesehatan (SIK)Puskesmas melakukan kompilasi data dari desa dan pemegang program di Puskesmas. Dengan cara demikian sejak tahun 2011 Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara dapat menghasilkan data kesehatan yang terpadu dan valid, utamanya terhadap penerapan SPM bidang kesehatan. Aplikasi SPM bidang kesehatan terdiri dari dua sub aplikasi, yaitu untuk Dinas Kesehatan dan untuk unit pelayanan (Puskesmas). Puskesmas melakukan pemasukan data dasar dan data program serta register kematian. (Selengkapnya lihat Tabel 1). Pemasukan data di Puskesmas menghasilkan laporan bulanan, 12 13

12 Data Dasar (terpilah) TABEL 1 Jenis Data Data Penduduk miskin Data desa/kelurahan (termasuk Desa Siaga) Data sumberdaya kesehatan (RS, Puskesmas, dan SDM Kesehatan), Data sasaran program Data Program Data program kesehatan ibu dan neo-natal Data program kesehatan anak Data program gizi Data program pelayanan KB Data program Pemberantasan Penyakit Menular (P2M) Data program Promosi Kesehatan Data pelayanan rujukan Sumber: Praktik Cerdas, Seri Lembaran Informasi BASICS No.9 - Februari 2013 termasuk pencapaian SPM bidang kesehatan di wilayah kerja Puskesmas. Laporan bulanan Puskesmas merupakan rekapitulasi data dari unit pelayanan di wilayah kerja Puskesmas tersebut, yang merupakan perhitungan otomatis atas data yang telah diinput ke dalam aplikasi olah-data. Laporan bulanan dapat berbentuk tabel, grafik dan peta, yang menjadi bahan analisis bagi Kepala Puskesmas dalam pemberian informasi kesehatan. Sistem pencatatan dan pelaporan, dengan demikian, sudah mulai terbangun, meskipun beberapa Puskesmas belum dapat melakukannya secara menyuluruh dan tepat waktu. Di tahun 2014 ini, setiap bulan para petugas kesehatan bertemu di Puskesmas untuk Lokakarya Mini Data Pelayanan: Ibu hamil: kunjungan, deteksi resiko, rujukan resiko tinggi). Ibu bersalin: penanganan persalinan, komplikasi. Ibu nifas: kunjungan, pelayanan. Neonatal. Data pelayanan bayi, balita, termasuk penjaringan kesehatan usia SD sederajat. Data penanganan gizi kurang, gizi buruk, perawatan, gizi lebih. Data pelayanan komplikasi, kegagalan, drop-out, termasuk penanganan PUS (pasangan usia subur). Pemberantasan penyakit menular meliputi: AFP non polio, pneumonia balita, TB,DBD, dan diare. Data pelayanan kesehatan dasar untuk masyarakat miskin, serta Desa Siaga yang telah dibentuk. (Lokmin) tingkat Puskesmas, sebagai wadah perencanaan dan evaluasi di level Puskesmas, yang dipantau oleh kepala bidang terkait di Dinas Kesehatan. Pada kesempatan inilah mereka seharusnya mengumpulkan data dari unit-unit pelayanan di desa, namun kenyataannya tidak selalu demikian. Sementara di tingkat Dinas Kesehatan Kabupaten mereka sudah rutin menjakankan validasi data. Pengumpulan data berkala belum bisa berjalan secara maksimal, sebab tidak seluruh Puskesmas dapat menyerahkan laporan setiap bulan. Salah satunya karena data dari tingkat desa kadang datang terlambat. 1 Dalam kondisi 1. Meski sudah ada format register, sebagian petugas kesehatan di desa masih belum bisa disiplin mengisi register tersebut (lihat di bawah). ideal, yang sudah berjalan di beberapa tempat, informasi pencapaian SPM kesehatan dapat diperbarui tiap bulan, bila suplai data dari Puskesmas berlajan lancar. Karena itu, menurut seorang anggota tim, ketersediaan data dari desa menjadi lebih penting ketimbang sistem aplikasi olah data. Meneruskan Inovasi Kini mereka lebih terfokus melanjutkan perbaikan sistem pengelolaan data di tingkat Puskesmas, agar pengelolaan data di level Dinas Kesehatan dapat berjalan baik. Ketika sistem pengelolaan data sudah terbangun utuh di Puskesmas, kerja selanjutnya di level kabupaten semakin efisien, sebab mereka tidak perlu khawatir soal ketersediaan data yang valid. Mereka tinggal berpikir untuk mengolahnya dengan berbagai cara. Di level selanjutnya, Dinas Kesehatan melakukan pengelolaan data berupa kompilasi, rekapitulasi dan rekonsiliasi data yang diperoleh dari Puskesmas, serta data dasar dan data program yang tidak dapat diperoleh dari Puskesmas (misalnya data dari rumah sakit). Dari sinilah Dinas Kesehatan menghasilkan laporan bulanan pencapaian SPM bidang kesehatan Kabupaten. Laporan bulanan ini dihasilkan dalam bentuk tabel, grafik dan peta menurut kecamatan, untuk digunakan dalam analisis oleh bidang program Dinas Kesehatan dan menghasilkan informasi kesehatan untuk dilaporkan kepada pimpinan daerah dan masyarakat luas. Dengan begitu, data IP SPM dan MDGs bidang kesehatan dan Profil Kesehatan yang lebih bermutu sudah dihasilkan. Sebelumnya, Profil Kesehatan ini tidak tercatat dengan baik. Pengembangan sistem, aplikasi, berikut pengadaan sarana dalam bentuk komputer merupakan langkah awal untuk membuat sebuah sistem jaringan data yang terintegrasi. Untuk itu, mereka merencanakan pengadaan komputer khusus untuk mengelola data di setiap Puskesmas, meski belum bisa sampai ke desa-desa. Mereka akan menyediakan sebuah server untuk melayani dan menghubungkan beberapa work station sebagai satu unit yang terintegrasi. Misalnya untuk menghubungkan bagian pendaftaran, apotik, unit pelayanan KIA, dan farmasi di satu Puskesmas, jaringan ini akan mengintegrasikan masing-masing bagian tersebut, walaupun di tahap awal masih berbasis offline. Mereka pun berencana untuk membangun pangkalan data (database) terintegrasi berbasis online. Pada dasarnya pengembangan data base itu sejak awal memang dirancang sebagai bagian dari sebuah sistem online yang dapat menyatukan seluruh database ke dalam satu data induk (master data). Karena sasaran utama pengembangan sistem ini adalah mengasilkan tabel profil kesehatan yang terpadu, penting untuk menyatukan seluruh database ke sistem data induk. Bila semua sudah terhubung, petugas tidak perlu memasukkan data yang sama berulangulang di level berbeda. Jadi database dalam sistem di setia[ Puskesmas langsung terhubung secara online, di mana sudah siap 79 tabel yang dapat diisi. Setelah sistem data online terbangun, masing-masing bidang di Dinas Kesehatan Kabupaten dapat mengakses langsung data dari Puskesmas yang terkait dengan bidangnya tanpa harus menunggu dikeluarkannya 14 15

13 data rekapitulasi dalam bentuk Profil Kesehatan Kabupaten. Ini sangat mendukung kerja bidang-bidang yang memerlukan data spesifik yang tidak tercakup dalam Profil Kesehatan. Perkembangan ini menunjukkan bahwa kerja-kerja pengembangan sistem manajemen data sebelumnya telah menjadi dasar atau landasan untuk proses pengembangan selanjutnya. Mereka tinggal melakukan perbaikan-perbaikan untuk mengatasi kekurangan-kekurangan yang mereka temukan. Sudah capek membangun dan tinggalkan. Kalau kita bangun yang baru, berarti kita seolah mulai dari nol saja. Jadi apa yang sudah ada tinggal tingkatkan, supaya bisa berfungsi dengan baik, dan menjamin data bisa tersedia dengan baik, kata seorang petugas SIK. Mengawal Keberlanjutan Demi mengawal keberlanjutan sis tem ini serangkaian kegiatan diselenggarakan secara berkala. Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara dengan dukungan Proyek BASICS, misalnya, melakukan kegiatan validasi data secara bertahap mulai dari tingkat Puskesmas hingga Kabupaten. Pertemuan validasi data SPM Kesehatan tingkat Puskesmas diikuti oleh semua bidan desa, pemegang program di Puskesmas dan petugas SIK. Pertemuan tiga bulanan yang dipimpin oleh Kepala Puskesmas ini dilakukan untuk mengumpulkan, memverifikasi dan merekapitulasi data mulai dari tingkat desa untuk mendapatkan data kesehatan yang valid di tingkat Puskesmas. Hasil rekapitulasi data dari pertemuan ini kemudian dibawa ke pembahasan serupa di tingkat Kabupaten. Pertemuan validasi data SPM Kesehatan tingkat kabupaten diikuti oleh Kepala Puskesmas, Petugas SIK dan Bidan Koordinator dari 11 Puskesmas di wilayah kerja Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara. Pada pertemuan validasi data di tingkat Kabupaten verifikasi dan penyesuaian data dilakukan antara petugas pengelola data di Puskesmas dengan pemegang program di Dinas Kesehatan Kabupaten yang terdiri dari Bidang Kesehatan Keluarga, Bidang Pelayanan Kesehatan, Bidang Promosi Kesehatan dan Bidang Penanggulangan Penyakit Menular. Hasil validasi masing-masing bidang dengan Puskesmas ini kemudian dikompilasi oleh Petugas SIK Kabupaten menjadi data kabupaten yang sudah terverifikasi dan tervalidasi. Data inilah yang nantinya akan dikirimkan kepada Dinas Kesehatan Provinsi maupun Kementerian Kesehatan. Mulai tahun 2010 sampai 2013 Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara sudah punya data bermutu dan cukup teratur, sehingga mereka yakin isi buku Profil Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara Tahun 2013 sudah jauh lebih berkualitas. Profil Kesehatan ini merupakan rekapitulasi dari laporan bulanan yang dibuat oleh para petugas kesehatan di desa dan Puskesmas. Para petugas di Puskesmas pun termotivasi untuk membuat olahan data yang lebih berkualitas. Sebelum itu, data profil mereka buat seadanya saja. Seluruh kerja ini juga kemudian mendorong peningkatan anggaran untuk pengelolaan data. Dari sebelumnya tidak ada menjadi ada, ungkap seorang anggota tim. Dari proses perbaikan sistem pendataan itu mereka menemukan bahwa memang banyak masalah dalam hal konten data, yang mereka temukan ketika melakukan validasi data secara reguler. Sehingga dibutuhkan tambahan dana untuk melakukan semua perbaikan tersebut. Di Kabupaten Minahasa Utara, dana Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) sebesar hampir 1 miliar rupiah kemudian dimanfaatkan khusus untuk KOTAK 3 LANGKAH - LANGKAH Standar Prosedur Operasional (SPO) yang mengikat untuk pelaksanaan pengelolaan data. SPO yang telah disusun ini mengatur pengelolaan data, pengaturan pelaksana tugas sampai ke unit/satuan pelayanan, dan aturan wewenang penugasan. Tenaga ini sekurangya telah ditetapkan dengan Surat Keputusan Kepala Dinas. Kompilasi Data. Data pelayanan yang berjumlah besar dan sering berulang, disederhanakan dan disatukan ke dalam data induk (master data), yang dapat digunakan untuk berbagai keperluan. Kompilasi data ini sudah terpilah antara laki-laki dan perempuan, dan ditata di dalam program aplikasi komputer. Program aplikasi. Penyusunan program aplikasi sederhana dalam MS Ecxel, yang dibuat untuk dua tempat berbeda, yaitu di Dinas Kesehatan dan di Puskesmas. Pelatihan dilakukan dalam beberapa tingkatan, yaitu pelatihan bagi operator untuk penanganan data, pelatihan bagi pengelola untuk pengolahan data, dan pengembangan sistem informasi di Puskesmas. Ini sekaligus dilakukan untuk menunjang pelayanan Puskesmas semisal mempercepat waktu tunggu pelayanan, yang merupakan bagian dari mandat dana JKN. Dengan begitu, input data pelayanan menjadi lebih teratur. Mereka berencana, sistem ini juga akan digunakan untuk menginput data dari unit-unit pelayanan di desa. Akan tetapi, sebagaimana akan kita lihat, rencana ini masih menemui beberapa kendala. pelatihan bagi manajemen untuk analisis data dan pelaporan informasi. Pelatihan tingkat perator diberikan kepada Puskesmas. Pelatihan tingkat pengelola diberikan kepada Bidan Perencanaan Program Dinas Kesehatan. Sedangkan pelatihan tingkat manajemen diberikan kepada Bidang Program di Dinas dan Kepala Puskesmas. Pendampingan teknis. 1) perhitungan Indikator Pencapaian (IP) SPM atas cakupan pelayanan yang telah diberikan dalam tahun berjalan. Ini berhubungan dengan 2) analisis kesenjangan antara hasil perhitungan IP SPM dengan angka yang telah ditetapkan oleh Kementerian Kesehatan, dan 3) perhitungan proyeksi IP SPM tahunan sampai dengan batas tahun yang telah ditetapkan Kementerian Kesehatan. (Data historis tidak mudah diperoleh untuk SPM bidang kesehatan, misalnya data historis penyebab kematian ibu hamil/bersalin/nifas/komplikasi kebidanan secara spesifik dan bukan secara umum disebutkan misalnya karena terlambat )

14 TANTANGAN sejumlah TANTANGAN yang ditemui dalam mengembangkan sistem pengelolaan data terpadu ini cukup beragam. Salah satu yang cukup penting adalah watak pengelolaan dan penggunaan data yang masih cenderung top-down sehingga kerap mengabaikan sistem pengumpulan dan pengolahan data di level terbawah. Ini menciptakan beragam kendala dari lapangan hingga level selanjutnya. Pengumpulan data Kendala pengumpulan data sudah muncul di level terbawah. Bidan, misalnya, tidak diminta untuk menghitung tapi hanya mencatat kemudian memindahkannya ke dalam laporan untuk kemudian dikirima ke Puskesmas. Kerja ini sangat tergantung oleh para bidan di lapangan, dan mereka meminta insentif bila mesti melakukan kerja lebih berupa pencatatan (pengumpulan) dan rekapitulasi data tersebut. Akibatnya, di tahap validasi data yang dilakukan di level Dinas Kesehatan, sering ditemukan ketidakcocokan data antarbidang di Dinas Kesehatan Kabupaten. Apalagi validasi data berjenjang tidak berjalan dengan lancar. Saat itu, untuk menyelesaikan masalah tersebut, mereka menggunakan data yang disepakati bersama. Konsistensi Di masa awal, sulit menemukan ketegasan mengenai data yang digunakan. Misalnya, kesepakatan untuk memakai data Sistem Informasi Kesehatan (SIK) demi menyatukan data semua bidang ternyata tidak berjalan. Masing-masing bidang di lingkungan Dinas Kesehatan Kabupaten masih mempertahankan data mereka, yang dihimpun secara terpisah. Dalam unit data yang sama, selalu ada data yang menunjukkan angka berbeda, dan masing-masing bidang/bagian mempertahankan data mereka. Ini kerap berujung pada bentrok antara SIK dan bidang/bagian. Salah satu persoalannya adalah bidang/ bagian harus membuatnya konsisten dengan hasil olah data yang dibuat masing-masing bidang di level Dinas Kesehatan Provinsi. Sehingga isu ini sebenarnya juga membutuhkan dukungan Dinas Kesehatan Provinsi, dengan memberi ketetapan bahwa data dari Provinsi harus satu pintu, misalnya lewat Balai Data Propinsi, yang menghimpun data dari bidangbidang ataupun UPT (Unit Pelayanan Terpadu) yang ada di lingkungan Dinas Kesehatan Provinsi. Masalah pun muncul saat pemutakhiran data di tingkat provinsi. Bappeda biasanya meminta menggunakan data Kependudukan dan Catatan Sipil (Dukcapil) dalam pemutakhiran untuk proses penganggaran, yang menyebabkan terjadinya kesenjangan cakupan sasaran pelayanan (misalnya, angkanya jadi lebih kecil dari sasaran layanan yang ada di wilayah Puskesmas). Inkonsistensi data pun berlanjut hingga di level nasional. Misalnya, sulit menjamin data yang dikeluarkan Pusat Data dan Informasi Kementerian Kesehatan (Pusdatin) konsisten dengan data dari Dirjen Penanggulangan Penyakit Menular (P2M) dan Dirjen Bina Upaya Kesehatan (BUK). Karena itu, payung hukum untuk mengatur keberadaan satu data resmi yang digunakan oleh semua (yaitu, data SIK) sangat dibutuhkan. Sebuah Peraturan Pemerintah (PP) mengenai SIK sebenarnya bisa menjamin agar Kabupaten punya Unit Pelaksana Teknis SIK, yang dapat berperan sebagai penyedia tunggal informasi dan data. Dengan begitu, data dapat digunakan oleh berbagai pihak, misalnya bila Humas Pemkab hendak mengumumkan pernyataan, informasi yang mereka sampaikan bisa berbasis data. BEBERAPA persoalan ini masih ditambah lagi, atau justru bersumber, dari hambatan-hambatan yang erat kaitannya dengan kebijakan dan peraturan di level Pemerintah Kabupaten. Mutasi Pengelolaan data dan sistem aplikasi baru tumbuh pesat setelah terjadi pergantian Kepala Dinas, seperti yang terjadi pada pengelolaan data untuk SPM bidang kesehatan di Kabupaten Minahasa Utara. Selain itu, mutasi juga tidak jarang terjadi terhadap pengelola SIK di Puskesmas. Ini membuat pengganti mereka harus belajar ulang sebelum dapat mengoperasikannya dengan baik, sementara data harus dihimpun dan dikelola secara berkala untuk mensuplai Laporan Bulanan. Anggaran Di balik seluruh pencapaian di atas, komponen belanja langsung pada APBD untuk peningkatan kapasitas pengelolaan data masih rendah. Pengembangan manajemen data dan pelatihan SDM pada APBD termasuk dalam belanja langsung peningkatan kapasitas. Dengan keterbatasan APBD dan prioritas politik anggaran, alokasi belanja untuk itu masih rendah, bahkan untuk belanja langsung program pelayanan alokasinya hanya sedikit meningkat. Sebagian 18 19

15 besar dana bersumber dari pemerintah pusat, untuk tujuan kepentingan yang berbeda, sehingga sulit membangun kerja berkesinambungan untuk daerah. Kondisi ini membutuhkan penguatan peran provinsi untuk mendukung pencapaian SPM dengan sumber APBD provinsi. Kelak ini ditindaklanjuti dengan upaya mengadakan bantuan keuangan khusus kesehatan dari APBD provinsi mulai dihela (lihat Bab 4) Perhitungan keuangan Pengembangan sistem manajemen data ini belum dilengkapi dengan perhitungan keuangan. Pengelolaan data yang telah disampaikan di atas dikembangkan pada tahun 2010 sampai tahun Perhitungan kebutuhan keuangan untuk pencapaian SPM kemudian dikembangkan pada tahun 2012 karena akan adanya alokasi dana dari provinsi. Untuk itulah, pada langkah selanjutnya, perhitungan unit cost diadakan (lihat Bab 3). Diskusi perencanaan pelayanan kesehatan berdasarkan data permasalahan kesehatan di desa Pembelajaran SELURUH proses berikut kendala yang dihadapi dalam pengembangan sistem manajemen data ini juga mewariskan rententan pembelajaran bagi pihak-pihak yang terlibat. Intensitas kerja Seorang anggota tim mengungkapkan kesadaran baru bahwa mendukung pengembangan dan perawatan suatu sistem baru bukanlah proses yang mudah. Membangun sistem berarti memulai dari kajian tentang persoalan yang dihadapi dan kebutuhan untuk pengembangan tersebut. Setelah itu barulah pekerjaan pengembangan sistemnya sendiri baru bisa dimulai. Ini berbeda dengan menerima disain yang datang dari level atas dan tinggal menjalankannya. Sehingga proses ini hingga taraf tertentu membentuk pengalaman baru yang penting untuk pengembangan kinerja di level bawah. Fokus di level bawah Kerja-kerja yang berhubungan dengan pengelolaan data dulunya sering berfokus dan merujuk dari level paling atas, antara lain karena data terolah biasanya disuplai dari atas. Padahal sebagian besar kerja pelayanan, dan dengan begitu pengumpulan data, ada di level paling bawah. Diperlukan upaya untuk mengubah persepsi demi meyakinkan berbagai pihak terkait bahwa ketika data dari bawah sudah terjamin, kerja selanjutnya akan lebih mudah. Hal serupa juga seharusnya terjadi dalam penganggaran. Keberadaan data dapat meyakinkan bahwa anggaran program memang 20 21

16 harus lebih banyak ketimbang yang lain, seperti pembinaan. Ini akan menciptakan kemajuan dari kerja dan capaian rutin sebagaimana terjadi selama ini. Sehingga pertanggungjawaban keuangan menjadi lebih bermakna, karena terbentuknya capaian-capaian baru. Karena itu, tahun ini mereka berusaha untuk meningkatkan keterlibatan Puskesmas, sebab mereka adalah ujung tombak di lapangan yang berhadapan langsung dengan warga. Informasi bermutu sangat dibutuhkan, misalnya, untuk melaksanakan tugas penyuluhan. Mereka pengumpul sekaligus pengguna data. Salah satu penyebab terfokusnya pengelolaan data di Dinas Kesehatan adalah dana operasional yang lebih banyak menumpuk di Dinas Kesehatan. Padahal, menimbang Puskemas dan unit pelayanan di desa-desa sebagai pelaksana utama program-program pelayanan di ruang lingkup Dinas Kesehatan, seharusnya dana tersebut lebih tersebar. Bila dana untuk pelayanan sudah minim, untuk pengelolaan data umumnya lebih sedikit lagi. Pengetahuan Tim pengelola data di Puskesmas dapat menambah pengetahuan, karena orientasi mereka terhadap data menjadi jauh lebih tinggi. Mereka pun telah dilatih Sistem Informasi Kesehatan (SIK) Kabupaten dengan anggaran APBD, dan diharapkan profil kesehatan kabupaten tahun 2013 bisa hadir dalam bentuk olahan dan analisis data yang lebih baik, dengan penampilan data lewat peta tematis yang mudah dipahami. Dari pembelajaran ini mereka mulai menggunakan disain peta untuk menampilkan data sampai ke level Puskesmas. Dinas Kesehatan Kabupaten berharap bahwa metode ini juga akan merambat ke seluruh Puskesmas. Beberapa Puskesmas sudah membuat profil yang baik, sehingga Dinas Kesehatan Kabupaten mulai memikirkan untuk memberi semacam penghargaan bagi mereka yang benarbenar berusaha bekerja dengan baik. Akhirnya terlihat kecenderungan bahwa semua Puskesmas berlombalomba untuk membuat Profil Kesehatan yang lebih baik. Staf Kesulitan lain tercipta ketika staf yang bertugas mengelola data harus merangkap pekerjaan lain. Kerja pengelolaan data di level Dinas Kesehatan Kabupaten, misalnya, lumayan menyita waktu dan tenaga. Karena itu, staf yang melaksanakannya selayaknya bukan merupakan petugas yang dipinjam dari bidang lain. Ketika orang tersebut tidak fokus ke tugas utamanya, maka tugas tersebut akan sedikit terbengkalai, demikian pula sebaliknya. Persoalan ini masih belum dapat diatasi sepenuhnya. Di Dinas Kesehatan Kabupaten Minahasa Utara, sementara ini sudah ada dua orang lain yang dipersiapkan untuk ikut menangani pengelolaan data, meski mereka pun masih tetap merangkap tugas lain. Data bulanan Sistem ini belum mampu menyelesaikan soal penganggaran, bukan karena masalah di dalam sistem itu sendiri, namun karena data yang belum tersedia secara teratur. Data tahunan (Profil Kesehatan) dan triwulan memang sudah tersedia, namun tidak demikian dengan data bulanan dari Puskesmas (Laporan Bulanan). Ini pun membutuhkan aturan baku untuk penyediaan format data seragam yang harus diisi setiap bidang. Sekarang setiap bidang masih memasukkan data secara terpisah dengan format berbeda. Data, unicost, dan penganggaran Pada level perkembangan selanjutnya, penghitungan biaya per unit pelayanan (unit cost) sangat bergantung kepada ketersediaan data. Tanpa data, unit cost tak dapat dihitung. Sementara ketersediaan data dibangun dari sistem pengelolaan data yang bermutu. Tanpa sistem yang baik, sulit untuk mendapatkan data bermutu, karena 22 23

17 BAB III MENGHITUNG UNIT COST Menuju Penganggaran Lebih Akurat dan Efektif keberadaan dan mutu data tidak bisa diprediksi. Oleh karena itu, sistem ini sangat diperlukan agar data betul-betul dapat menjamin akurasi kebutuhan anggaran. Sehingga, bila penganggaran yang lebih akurat membutuhkan data berkualitas, sistem pangkalan data terintegrasi bisa menjamin data tersebut. Oleh sebab itu, sistem pangkalan data yang komprehensif dapat menghasilkan bahan advokasi anggaran yang kokoh, bukan sekedar hitung-hitungan berdasarkan perkiraan, melainkan sesuai kebutuhan aktual yang berbasis data. Juga dapat mengidentifikasi masalah dengan melihat indikatorindikator yang ada di dalam sistem tersebut

18 BERAPA biaya yang dibutuhkan sebuah daerah untuk mencapai Standar Pelayanan Minimal (SPM) di bidang kesehatan? Pertanyaan ini memulai proses pengkajian yang cukup panjang, dua tahun, melibatkan sebuah tim yang terdiri dari para akademisi, ahli statistik, berikut konsultasi intensif dengan para staf Puskesmas, Dinas Kesehatan Provinsi dan Kabupaten/Kota. Semua ini demi menemukan cara penghitungan anggaran SPM bidang kesehatan yang lebih bisa dipertanggungjawabkan secara ilmiah. Dalam sebuah diskusi terbatas mencuat kisah-kisah tentang kesulitan menerapkan SPM kesehatan, terutama mengenai kerumitan menjalankan indikator SPM secara setara di wilayah terpencil dan dengan akses sarana transportasi yang terbatas. Misalnya, pelayanan kunjungan rutin ibu hamil tidak mudah diselenggarakan bagi mereka yang tinggal di daerah kepulauan. Dari rangkaian informasi itulah mereka mulai bertanya soal bagaimana menetapkan anggaran untuk masing-masing wilayah dengan kondisi berbeda itu. Sebab sulit membayangkan, misalnya, bahwa kebutuhan anggaran kesehatan seorang anak di Manado dan di kepulauan sama besarnya. Aturan-aturan mengenai SPM kesehatan tidak menjangkau kondisi spesifik semacam itu, padahal jawaban meyakinkan tentang kebutuhan dana masing-masing daerah yang berbeda kondisi sangat diperlukan untuk perencanaan. Selain itu, model penghitungan biaya yang dapat mereka rujuk bersama sampai saat itu ternyata belum tersedia. Pihak SKPD mengakui bahwa dalam menerjemahkan SPM, mereka belum punya metode untuk membuat perencanaan keuangan yang lebih akurat, sesuai kebutuhan di lapangan. 1 Proses Sulawesi Utara terdiri dari wilayah perkotaan dan perdesaaan, juga pesisir dan kepulauan. Untuk mengatasi tantangan keberagaman itu, model perhitungan yang dibuat harus dapat menentukan besaran kebutuhan dana secara akurat namun tidak terjatuh pada kerumitan yang tak sanggup diatasi akibat keragaman tersebut. Para peneliti kemudian meretasnya dengan menggunakan model dasar penghitungan yang seragam, namun dengan deretan variabel beragam yang dapat 1 Selain keragaman kondisi daerah dan absennya model penghitungan standar, keterbatasan alokasi anggaran untuk program-program kesehatan tertentu juga terlihat (lihat Bab 4)