Daftar Isi. Kata Sambutan Kepala Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan Kata Pengantar Daftar Isi

Transkripsi

1 Daftar Isi Kata Sambutan Kepala Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan Kata Pengantar Daftar Isi BAGIAN I PENDAHULUAN BAB 1 GAMBARAN UMUM KEUANGAN PUBLIK 1 Alasan Mempelajari Keuangan Publik 2 Pentingnya Sektor publik 3 Karakteristik Kebijakan publik 5 Ruang Lingkup Keuangan Publik 6 Kriteria Evaluasi Kebijakan Publik 7 BAB 2 BARANG PUBLIK & EKSTERNALITAS 11 Barang Publik 11 Perbedaan antara Barang Publik dan Barang Pribadi 13 Free Rider Problem 17 Eksternalitas 18 BAB 3 PENENTUAN HARGA BARANG PUBLIK 31 Tujuan Kebijakan Harga 31 Penentuan Harga Barang Publik 32 Implementasi Penentuan Harga 34 BAGIAN II KONSEP DAN IMPLEMENTASI ANGGARAN BAB 4 FUNGSI DAN AKTIVITAS PEMERINTAH DALAM PEREKONOMIAN 43 Fungsi dan Aktivitas Pemerintah 43 Alasan Keterlibatan Pemerintah dalam Ekonomi 45 Aktivitas Pemerintah dalam Perekonomian 47 Fungsi Alokasi. 48 Fungsi Distribusi 64 Fungsi Stabilisasi 74 BAB 5 KONSEP ANGGARAN 83 Jenis-jenis Anggaran 85 Konsep PPBS (Planning Programming and Budgeting System) 89 Siklus Anggaran 91 BAB 6 PEMBIAYAAN PEMBANGUNAN 99 Unsur-Unsur Pembangunan 99 Kebijakan Struktur Perpajakan 102 Insentif Perpajakan 109

2 Kebijakan Pengeluaran 113 Bantuan Internasional dan Redistribusi 115 BAGIAN III PERPAJAKAN BAB 7 DASAR-DASAR PERPAJAKAN 121 Fungsi Pajak 124 Prinsip-Prinsip Pajak 125 Siklus Arus Pajak 127 Tarif Pajak 128 Istilah-istilah Dalam Perpajakan 130 BAB 8 KEADILAN DAN DAMPAK PERPAJAKAN 137 Prinsip Manfaat 137 Prinsip Kemampuan Membayar 138 Kriteria Umum Keadilan Perpajakan 140 Prinsip Keadilan dan Pajak Penghasilan 142 Prinsip Keadilan dan Pajak Penjualan 144 Prinsip Keadilan dan Pajak Kekayaan 145 Dampak Pajak 148 Kriteria Tarif Pajak 153 Kriteria Struktur Pajak yang Baik 156 BAB 9 PAJAK PENGHASILAN WAJIB PAJAK PRIBADI 161 Aturan Utama 162 Prinsip-Prinsip Definisi Penghasilan 166 Praktek Definisi Penghasilan: Pengecualian 173 Praktik Definisi Penghasilan: Pengurangan Atas Penghasilan Neto 180 Preferensi Pajak 183 Problema Keadilan Pajak Bagi Wajib Pajak Berpenghasilan Tinggi 185 Problema Keadilan Pajak Bagi Wajib Pajak Berpenghasilan Rendah 185 Pola Progresivitas Tarif Pajak 187 Penyesuaian Terhadap Inflasi 190 Pilihan Unit Kena Pajak 191 BAB 10 PAJAK PENGHASILAN WAJIB PAJAK BADAN 197 Struktur Pajak Penghasilan Wajib Pajak Badan 197 Perlukah Perseroan Dikenakan Pajak? 198 Siapa yang Menanggung Beban Pajak? 205 Integrasi Pajak 207 Aspek-Aspek Khusus Definisi Basis Pajak 212 Investment Tax Credit 222 BAB 11 PAJAK ATAS KONSUMSI 227 Jenis Pajak Atas Konsumsi di Indonesia 228 Bahasan-Bahasan Dalam Pajak Atas Konsumsi 229

3 Pajak Pertambahan Nilai 233 Distribusi Beban Pajak 238 Pajak Pengeluaran Wajib Pajak Pribadi 240 BAB 12 PAJAK ATAS KEKAYAAN DAN WARISAN 249 Alasan-Alasan Pengenaan Pajak Atas Kekayaan 249 Pajak atas Tanah 251 Struktur dan Basis Pajak Atas Kekayaan di Indonesia 252 Distribusi Beban Pajak Properti 255 Pajak Atas Kekayaan Bersih 261 Bea Atas Modal 265 Alasan-Alasan Pengenaan Pajak atas Warisan 265 Tujuan dan Jenis Pajak atas Warisan 265 Permasalahan-Permasalahan Khusus 267 BAB 13 PAJAK INTERNASIONAL 275 Prinsip Pajak Internasional 279 Koordinasi Pajak penghasilan 280 Koordinasi Pajak Produk 282 Tax Treaty 285 Cakupan Tax Treaty 286 Minimalisasi Pajak Berganda 289 Pencegahan Penghindaran Pajak 294 Ketentuan Lain Lain 295 Tax Treaty Mengalahkan UU PPh 296 Koordinasi Pengeluaran 297 Koordinasi Stabilisasi 298 BAGIAN IV BELANJA PUBLIK BAB 14 KEBIJAKAN DAN STRUKTUR BELANJA PUBLIK 305 Konsep Welfare State 306 Faktor-Faktor Penyebab Pertumbuhan 310 Klasifikasi Belanja Publik 316 BAB 15 KEBIJAKAN BELANJA PUBLIK SEKTOR-SEKTOR UMUM 325 Perlunya Analisis Sektor 325 Pertahanan Nasional 327 Jalan Raya 330 Pendidikan 331 Fasilitas Rekreasi 333 Global Public Goods 334 Privatisasi Barang Publik 334

4 BAB 16 KEBIJAKAN BELANJA PUBLIK DALAM TUNJANGAN SOSIAL 341 Program Jaminan Sosial di Amerika Serikat 342 Sistem Jaminan Sosial di Indonesia 345 BAGIAN V DESENTRALISASI FISKAL BAB 17 KEUANGAN PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH 361 Dimensi Ekonomi dari Desentralisasi Fiskal 364 Syarat-Syarat Keberhasilan Desentralisasi Fiskal 367 BAB 18 TRANSFER PUSAT KE DAERAH: TEORI DAN PRAKTIK 373 Tujuan Transfer 375 Kriteria Desain Transfer Pusat ke Daerah 380 Jenis-Jenis Transfer 381 BAB 19 PERPAJAKAN DAERAH 395 Prinsip dan Kriteria Perpajakan Daerah 396 Ciri-Ciri Tertentu Suatu Pajak Daerah 398 Ketentuan Mengenai Pungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah 402 Ketentuan Mengenai Bagi Hasil Pajak Propinsi dan Peruntukkannya (Pasal 2A) 404 Tarif Pajak Propinsi dan Kabupaten/Kota 405 Peranan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dalam Pembiayaan Daerah 405 BAGIAN VI HUTANG PUBLIK BAB 20 HUTANG PUBLIK 413 Surat Utang Negara 414 Pengelolaan Surat Utang Negara 415 Hutang Luar Negeri 416 Proses Pelaksanaan Kerjasama Pinjaman dan Hibah Luar Negeri 417 Proses Penyusunan Perjanjian Kerjasama dan Pengusulan Program/Proyek PHLN 418 Proses Pembuatan Loan Agreement 419 Hutang Luar Negeri dalam Pembangunan Ekonomi 419 BAB 21 PINJAMAN DAERAH 431 Pendahuluan 431 Tujuan dan Batas-Batas Pinjaman 432 Metode dan Sumber-Sumber Pinjaman 434 Persyaratan-Persyaratan Pinjaman 435 Penggunaan Pinjaman dalam Pembiayaan 436 Praktek Pinjaman Daerah di Indonesia 437 Daftar Pustaka Biografi Penyusun

5 Kata Pengantar Seiring dengan tuntutan terhadap penyelenggaraan pemerintahan yang baik, sektor publik cukup mendapat sorotan dari masyarakat luas terutama terkait dengan berbagai kebijakan yang diambil pemerintah. Kebijakan publik ini merupakan suatu hal yang sangat penting terutama dalam hal mempengaruhi kegiatan perekonomian nasional, melalui kebijakan moneter dan kebijakan fiskal yang dampaknya akan dirasakan langsung oleh masyarakat luas. Oleh karena itu, bahasan keuangan publik menjadi suatu hal yang perlu dipelajari seiring dengan pertumbuhan sektor publik dari waktu ke waktu dalam jumlah yang besar. Keuangan publik adalah bagian dari ilmu ekonomi yang mempelajari aktivitas finansial pemerintah dan bagaimana proses pengambilan keputusan yang dilakukan oleh pemerintah. Setiap keputusan yang diambil akan mempunyai pengaruh terhadap ekonomi, keuangan rumah tangga, dan swasta. Oleh karena itu, masyarakat sebagai para pemilih wakil rakyat yang membuat keputusan, perlu memonitor aktivitas para wakilnya apakah telah membuat kebijakan yang memihak pada rakyat. Keuangan publik, mempelajari pendapatan dan belanja pemerintah, juga menganalisis implikasi dari kegiatan pendapatan dan belanja pada alokasi sumber daya, distribusi pendapatan, dan stabilitas ekonomi. Buku Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi ini mencoba memberikan wawasan mengenai berbagai macam sisi dari keuangan publik dan diharapkan bisa menjawab berbagai pertanyaan mengenai aktivitas publik yang dilakukan pemerintah serta alasanalasan yang mendasari pemerintah dalam mengeluarkan suatu kebijakan. Selain berisi konsep, buku ini juga mencoba menyajikan contoh-contoh aplikasi dan kebijakan yang terkait dengan keuangan publik. Kami menyadari adanya keterbatasan sehingga buku ini masih memiliki kekurangan dan jauh dari kesempurnaan. Oleh karenanya, tanggapan, saran, serta kritik yang membangun dari pembaca akan menjadi nilai tambah yang sangat berarti bagi perbaikan kualitas di masa yang akan datang. Akhir kata, kami ucapkan terima kasih terhadap semua pihak yang telah membantu dalam merealisasikan buku ini. Semoga buku ini dapat menjadi buah karya yang bermanfaat bagi yang membaca dan menjadi salah satu referensi keilmuan dalam bidang keuangan publik. Jakarta, April 2006 Penulis

6 GAMBARAN UMUM KEUANGAN PUBLIK Keuangan publik adalah bagian dari ilmu ekonomi yang mempelajari aktivitas finansial pemerintah. Yang termasuk pemerintah di sini adalah seluruh unit pemerintah dan institusi atau organisasi pemegang otoritas publik lainnya yang dikendalikan dan didanai oleh pemerintah. Keuangan publik menjelaskan belanja publik dan teknik-teknik yang digunakan oleh pemerintah untuk membiayai belanja tersebut. Keuangan publik juga menganalisis pengeluaran publik untuk membantu kita dalam memahami mengapa jasa tertentu harus disediakan oleh negara dan mengapa pemerintah menggantungkannya pada jenis-jenis pajak tertentu. Hal hal yang termasuk dalam keuangan publik diantaranya adalah uraian-uraian yang menjelaskan mengapa pertahanan nasional harus dikelola oleh negara sedangkan makanan diserahkan kepada swasta dan mengapa suatu negara menggunakan komposisi berbagai jenis pajak dan bukan hanya pada pajak tunggal.

7 2 Bab I: Gambaran Umum Keuangan Publik Keuangan publik mempelajari bagaimana proses pengambilan keputusan yang dilakukan oleh pemerintah, karena setiap keputusan akan mempunyai pengaruh terhadap ekonomi, keuangan rumah tangga dan swasta. Dengan demikian, penting bagi kita untuk mengembangkan model-model ekonomi yang dapat membantu menjelaskan arti alokasi sumber daya yang efisien atau optimal, arti keadilan, dan antisipasi akibat finansial maupun ekonomi atas suatu keputusan publik. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa fokus keuangan publik adalah mempelajari pendapatan dan belanja pemerintah, juga menganalisis implikasi dari kegiatan pendapatan dan belanja pada alokasi sumber daya, distribusi pendapatan, dan stabilitas ekonomi. ALASAN MEMPELAJARI KEUANGAN PUBLIK Keuangan publik erat kaitannya dalam proses pengambilan keputusan berdasarkan asas demokrasi. Apabila para pemilih wakil rakyat memonitor aktivitas para wakilnya, maka para wakil rakyat ini tentunya akan bekerja lebih keras dan berusaha meyakinkan para pemilihnya bahwa kontribusi mereka atas pembayaran-pembayaran pajak akan menyebabkan pencapaian kondisi yang lebih baik. Pertumbuhan sektor publik dari waktu ke waktu dalam jumlah yang sangat besar merupakan alasan yang kuat dalam menumbuhkan rasa ingin tahu permasalahan yang terdapat dalam keuangan publik. Dalam perkembangan selanjutnya, pertanyaan akan timbul berkaitan dengan mengapa pemerintah memerlukan anggaran sebanyak itu, digunakan untuk apa uang-uang itu, dan apakah uang tersebut digunakan dengan bijaksana? Di samping itu, akan muncul pula pertanyaan yang berkaitan dengan apakah hasil penerimaan pajak (terutama pajak penghasilan) dari rumah tangga seperti yang tercantum dalam anggaran negara memang relevan dengan aktivitas-aktivitas sektor publik ini dan apakah pengeluaran-pengeluaran untuk masing-masing jenis tersebut dilakukan dengan bijaksana? Dalam kondisi normal, dapat dikatakan bahwa semakin tinggi pendapatan rumah tangga maka akan semakin besar proporsi pajak yang harus dibayarkan. Seiring dengan itu, tentunya kepentingan dan perhatian publik akan semakin meningkat. Bagi individu yang merasa tidak puas dengan beban pajak yang menjadi tanggungan mereka, maka mereka akan memberikan pengawasan yang lebih pada aktivitas pemerintah. Namun apabila pembayar pajak merasa terpuaskan, mereka akan dengan sukarela menyerahkan sebagian pendapatan mereka. Dalam situasi ini, pembayar pajak akan memberikan otoritas lebih kepada pemerintah untuk mengelola dan mengendalikan sejumlah sumber

8 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 3 daya keuangannya. Dengan asumsi ini, sistem perpajakan sebaiknya diarahkan pada kepuasan para individu pembayar pajak. PENTINGNYA SEKTOR PUBLIK Sektor publik dan sektor swasta merupakan kesatuan integral dalam sistem perekonomian. Namun demikian, pemerintah bertanggung jawab dalam melakukan tiga kegiatan publik utama, yang diantaranya adalah penyediaan pertahanan nasional, keadilan sosial, dan pekerjaan umum. Kebijakan publik akan merupakan suatu hal yang sangat penting terutama dalam hal mempengaruhi kegiatan perekonomian nasional, melalui kebijakan moneter dan kebijakan fiskal. John Stuart Mill (1921), menyampaikan beberapa alasan mengenai perlunya aktivitas publik yang dilakukan oleh pemerintah, diantaranya sebagai berikut: 1. Dalam hal pertahanan nasional, campur tangan pemerintah, walaupun harus membatasi kebebasan individu, tetap dibutuhkan dalam memelihara perdamaian dan melindungi masyarakat terhadap serangan yang datang dari luar maupun dari dalam. 2. Pemerintah haruslah bersifat inferior dalam melakukan kegiatan industri dan perdagangan karena usaha seperti itu dapat dijalankan oleh sektor swasta. 3. Individu akan lebih percaya diri apabila mengerjakan sesuatu untuk kepentingannya sendiri sehingga pemerintah hanya bergerak dalam area yang menyangkut kepentingan publik atau umum. Alasan-alasan yang dikemukakan oleh John Stuart Mill tersebut kemudian diterjemahkan dalam sistem perekonomian kapitalis. Sistem ini, menghendaki adanya kebebasan individu yang mutlak dan tidak membenarkan pengaturan ekonomi oleh pemerintah, kecuali dalam hal-hal yang tidak dapat diatur sendiri oleh para individu. Dalam perkembangannya, tidak ada lagi paham ekstrim seperti itu sehingga negara kapitalis pun memandang perlu adanya peranan pemerintah dalam perekonomian. Peran pemerintah tetap diperlukan dalam melakukan kegiatankegiatan ekonomi karena mekanisme pasar dalam sistem kapitalis mempunyai beberapa kelemahan. Di antara kelemahan-kelemahan mekanisme pasar tersebut adalah sebagai berikut: 1. Adanya barang publik (akan didefinisikan dan dibahas dalam bab mendatang) yang tidak dapat disediakan oleh mekanisme pasar sehingga harus disediakan oleh pemerintah.

9 4 Bab I: Gambaran Umum Keuangan Publik 2. Adanya perbedaan antara biaya pribadi dan biaya sosial, manfaat pribadi dan manfaat sosial sehingga pemerintah secara nyata diperlukan dalam pengelolaan biaya dan manfaat sosial karena swasta tidak ada keinginan untuk mengelolanya. 3. Adanya resiko yang sangat besar yang tidak mungkin dikelola oleh swasta. 4. Adanya sifat monopoli dalam bidang usaha tertentu yang menyebabkan pemerintah harus campur tangan agar monopoli tidak merugikan para pelaku ekonomi. 5. Adanya inflasi atau deflasi yang tidak dapat diselesaikan secara otomatis oleh mekanisme pasar. 6. Adanya distribusi pendapatan yang tidak merata antar pelaku ekonomi pasar. Pada kenyataannya, dalam perekonomian, fungsi sektor publik berbeda dengan fungsi rumah tangga dan perusahaan. Peran tersebut dapat dilihat dalam siklus seperti dibawah ini. Gambar 1.1. Hubungan antara arus sektor swasta dan sektor pemerintah Dari gambar 1.1 terlihat bahwa akan terdapat hubungan yang erat antara arus sektor swasta (rumah tangga dan perusahaan) dan sektor pemerintah. Sektor publik (anggaran pemerintah) memberikan kontribusi pada pasar faktor produksi dan pasar produk sehingga merupakan bagian integral dari sistem pembentukan harga. Itulah sebabnya dalam merancang suatu kebijakan fiskal, perlu diperhatikan bagaimana sektor swasta akan bereaksi. Arus barang pribadi dan barang publik tidak dibiayai oleh penjualan tetapi melalui perpajakan atau melalui pinjaman. Barang dan jasa yang disediakan oleh pemerintah dapat saja diproduksi oleh pemerintah atau diproduksi oleh swasta

10 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 5 untuk dijual kepada pemerintah. Peranan sektor publik dalam perhitungan GNP (Gross National Product) atau pendapatan nasional adalah bahwa pemerintah memberi kontribusi terhadap GNP melalui pembelian barang dan jasa. KARAKTERISTIK KEBIJAKAN PUBLIK Terdapat sejumlah kriteria dalam menilai pentingnya sektor publik. Kriteria pertama, komposisi output pengeluaran publik haruslah sesuai dengan keinginan konsumen, kedua adanya preferensi pengambilan keputusan yang terdesentralisasi, dan ketiga tidak menyerahkan ekonomi hanya pada kekuatan pasar, karena mekanisme pasar tidak dapat melaksanakan semua fungsi ekonomi. Dengan demikian, karakteristik kebijakan publik mempunyai sifat mengarahkan, mengoreksi dan melengkapi peranan mekanisme pasar. Secara lebih terperinci karakteristik karakteristik tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut: 1. Untuk mencapai efisiensi pasar. Suatu kondisi dimana produksi barang sama dengan keinginan pasar. Kondisi ini mensyaratkan adanya informasi yang lengkap mengenai pasar, baik bagi produsen maupun bagi konsumen dan peraturan pemerintah yang diperlukan untuk menjamin persyaratan kelengkapan informasi tersebut. 2. Peraturan pemerintah. Hal ini diperlukan untuk mengoreksi penyimpangan yang terjadi apabila terdapat kondisi persaingan yang tidak efisien. 3. Pertukaran barang dan jasa tertentu. Dalam mekanisme pasar perlu ada proteksi dari pemerintah untuk melindungi pelaku pasar. 4. Timbulnya masalah eksternalitas (akan dibahas lebih lanjut pada bab mendatang) yang perlu dipecahkan oleh pemerintah, melalui anggaran, subsidi dan pajak. 5. Perlunya peran sosial yang dilakukan oleh pemerintah dalam bentuk distribusi pendapatan dan kesejahteraan dalam mekanisme pasar. 6. Untuk menjamin kesempatan kerja, stabilitas harga dan tingkat pertumbuhan ekonomi. RUANG LINGKUP KEUANGAN PUBLIK Bahasan keuangan publik dimulai dari keadaan dan alasan perlunya peran pemerintah dalam perekonomian. Hal ini menyangkut kondisi-kondisi adanya eksternalitas yang perlu dikendalikan pemerintah, adanya barang publik yang

11 6 Bab I: Gambaran Umum Keuangan Publik perlu dialokasikan oleh pemerintah, adanya mekanisme pasar yang perlu diintervensi pola distribusinya oleh pemerintah karena berbagai alasan, perlunya pencapaian kondisi stabil dalam ekonomi dimana peran pemerintah sangat dominan, dan sebagainya. Secara lebih rinci dapat dijelaskan bahwa ruang lingkup keuangan publik mencakup hal hal sebagaimana dikemukakan di bawah ini: Keuangan publik mencoba memberikan gambaran tentang pilihan publik yang menyangkut aspek institusi publik, keseimbangan publik yang dicapai melalui proses pemilihan umum. Hasil pemilihan umum ini akan menghasilkan keputusan yang diantaranya menyangkut penyediaan barang dan jasa publik, dan juga alokasi dan distribusi sumber daya. Keuangan publik akan mencakup masalah-masalah bagaimana pemerintah memperoleh pendapatannya. Sumber pendapatan pemerintah dapat mencakup pajak dan non pajak, dan dalam keuangan publik, sumbersumber tersebut akan dihubungkan dengan aspek keadilan dan distribusi pendapatan. Keuangan publik membahas aspek belanja publik yang merupakan aktivitas utama pemerintah dalam penyediaan barang dan jasa publik untuk kesejahteraan masyarakat, (misalnya: belanja pemerintah yang meliputi pendidikan, kesehatan dan pertahanan), dimana bahasan tersebut akan dihubungkan dengan aspek efisiensi penyediaan jasa tersebut. Salah satu titik penting pada sisi belanja tersebut adalah adanya efek pengganda (multiplier) yang diperankan oleh pemerintah. Aspek pembiayaan merupakan area pembahasan keuangan publik berikutnya. Secara khusus, pemerintah perlu memberikan stimulus pada perekonomian melalui kebijakan belanjanya yang mengalami pertumbuhan dari waktu ke waktu, dimana belanja tersebut dapat didanai oleh pendapatan yang dihasilkan dari kegiatan pemerintah. Untuk menutup kekurangannya, pemerintah dapat melakukan usaha-usaha memperoleh sumber pendanaan lainnya, misalnya melalui hutang. Bahasan yang meliputi kegiatan memperoleh pendapatan, kegiatan yang mencakup belanja publik dan kegiatan pembiayaan sering disebut sebagai struktur fiskal (fiscal structure). Yang terakhir, bahasan keuangan publik biasanya juga menyangkut kegiatan analisis hubungan antara kebijakan pemerintah dengan perekonomian yang dikelola oleh rumah tangga dan swasta. KRITERIA EVALUASI KEBIJAKAN PUBLIK

12 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 7 Terdapat beberapa kriteria yang dapat digunakan dalam melakukan evaluasi dan analisis kebijakan publik yang diantaranya adalah sebagaimana di bawah ini. Keadilan dan kewajaran (Equity & Fairness) Suatu kebijakan publik dapat diuji dengan berbagai pertanyaan. Pengujian terutama dikaitkan dengan kewajaran dalam persepsi sosial dan fair tidaknya suatu kebijakan publik terhadap isu hak kepemilikan. Sebagai contoh, apakah wajar mempertimbangkan untuk menutup suatu perusahaan yang menyebabkan polusi udara dimana dalam pertimbangan lainnya, perusahaan tersebut juga menyediakan banyak kesempatan kerja pada saat tingginya tingkat pengangguran? Apakah wajar mempertimbangkan untuk menutup bisnis penebangan hutan dalam rangka menyelamatkan habitat burung hantu? Atau, apakah wajar mengenakan pajak yang digunakan untuk kebijakan pendidikan pada semua penduduk termasuk pada keluarga tanpa anak? Efisiensi Ekonomi (Economic Efficiency) Kebijakan publik dapat dianalisis dari sudut Pareto Efficiency yaitu melalui realokasi sumber daya atau melalui perubahan alokasi sehingga mencapai kondisi dimana seseorang atau beberapa orang mengalami kepuasan lebih baik tanpa menyebabkan pihak lain terbebani. Sistem Paternal (Paternalism) Kebijakan publik dapat dievaluasi dari asumsi bahwa pemerintah adalah pihak yang paling mengetahui permasalahan penduduk suatu negara dan pemerintah bebas menentukan kebijakan apa saja. Sebagai contoh, orang tidak akan menabung dalam jumlah yang cukup untuk pensiun sehingga pemerintah harus mengalokasikan penerimaan pajak agar penduduk usia lanjut dapat memperoleh manfaat. Kebebasan Individu (Freedom of choice) Salah satu indikator keberhasilan kebijakan publik adalah apakah kebijakan pemerintah dapat mendorong kebebasan individu dalam bertransaksi ekonomi. Dalam asas demokrasi, kebebasan individu dalam perekonomian memungkinkan pertukaran sukarela atau mempromosikan proses pengambilan keputusan sukarela yang didasarkan atas pertimbangan dagang yang bebas biaya transfer antar pihak yang bertransaksi.

13 8 Bab I: Gambaran Umum Keuangan Publik Stabilisasi (Stabilization) Kebijakan publik dapat dianalisis dengan menilai apakah kebijakan yang diambil pemerintah mampu meningkatkan pengeluaran agregat? Atau apakah ekonomi sektor swasta - yang dapat memberi pekerjaan pada setiap orang - perlu diintervensi pemerintah? Trade Off Kebijakan publik dapat dievaluasi dengan pertanyaan apakah pilihan kebijakan tidak akan mengorbankan tujuan lainnya. Apakah manfaat agregat dapat melampaui beban agregat? Secara umum, ekonom menekankan efisiensi dan keadilan sebagai kriteria melakukan evaluasi atas kebijakan publik. Akan tetapi, mungkin ada konflik yang substansial antara beberapa kriteria tersebut. Contoh, kebijakan upah minimum mungkin mendorong keadilan, tetapi hal ini mungkin tidak efisien. Kemudian, welfare economics telah dipertimbangkan sebagai cara pemberian insentif untuk mengoreksi kebijakan berdasar keadilan sosial. RANGKUMAN Keuangan publik adalah bagian ilmu ekonomi yang mempelajari aktivitas finansial pemerintah dan bagaimana proses pengambilan keputusan yang dilakukan oleh pemerintah, karena setiap keputusan akan mempunyai pengaruh terhadap ekonomi, keuangan rumah tangga dan swasta. Fokus keuangan publik adalah mempelajari pendapatan dan belanja pemerintah, dan juga menganalisis implikasi dari kegiatan pendapatan dan belanja pada alokasi sumber daya, ditribusi pendapatan, dan stabilitas ekonomi. Sektor publik telah mengalami pertumbuhan dari waktu ke waktu. Jumlah yang sangat besar nilainya ini merupakan alasan yang kuat untuk menumbuhkan rasa ingin tahu masalah keuangan publik.

14 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 9 Kebijakan publik akan merupakan suatu hal yang sangat penting terutama dalam hal mempengaruhi kegiatan perekonomian nasional, melalui kebijakan moneter dan kebijakan fiskal. Dalam sistem perekonomian kapitalis sekalipun, peran pemerintah tetap diperlukan dalam melakukan kegiatan-kegiatan ekonomi karena mekanisme pasar dalam sistem kapitalis mempunyai beberapa kelemahan. Terdapat sejumlah kriteria dalam menilai pentingnya sektor publik. Kriteria pertama, komposisi output pengeluaran publik haruslah sesuai dengan keinginan konsumen, kedua adanya preferensi pengambilan keputusan yang terdesentralisasi, dan ketiga tidak menyerahkan ekonomi hanya pada kekuatan pasar, karena mekanisme pasar tidak dapat melaksanakan semua fungsi ekonomi. Dengan demikian karakteristik kebijakan publik mempunyai sifat mengarahkan, mengoreksi dan melengkapi peranan mekanisme pasar. Terdapat beberapa kriteria yang dapat digunakan dalam melakukan evaluasi dan analisis kebijakan publik yang diantaranya adalah Equity & Fairness (Keadilan dan kewajaran), Economic Efficiency (Efisiensi Ekonomi), Paternalism (Sistem Paternal), Freedom of choice (Kebebasan Individu), Stabilization (Stabilisasi), Trade Off. LATIHAN 1. Jelaskan pengertian dari keuangan publik dan apa saja fokus dari keuangan publik tersebut? 2. Jelaskan secara singkat mengapa sistem perpajakan haruslah diarahkan pada kepuasan dari sudut pandang para individu? 3. Jelaskan apa yang menjadi alasan tentang perlunya aktivitas publik yang dilakukan oleh pemerintah menurut John Stuart Mill? 4. Dalam perkembangan perekonomian, peranan pemerintah semakin diperlukan dalam melakukan kegiatan-kegiatan ekonomi karena mekanisme pasar dalam sistem kapitalis mempunyai beberapa kelemahan. Sebutkan kelemahan-kelemahan yang ada pada mekanisme pasar tersebut? 5. Dalam menilai pentingnya sektor publik, ada sejumlah kriteria/karakteristik kebijakan publik. Uraikan karakteristik tersebut?

15 10 Bab I: Gambaran Umum Keuangan Publik 6. Jelaskan alasan perlunya peran pemerintah dalam perekonomian dalam konteks keuangan publik? 7. Apa saja ruang lingkup keuangan publik? 8. Dalam melakukan analisis kegiatan-kegiatan yang berkaitan dengan anggaran pemerintah dapat dipakai beberapa pendekatan analisis. Uraikan dan jelaskan pendekatan-pendekatan analisis tersebut? 9. Sebutkan dan jelaskan kriteria-kriteria yang digunakan untuk melakukan evaluasi dan analisis kebijakan publik? 10. Jelaskan yang dimaksud dengan istilah Fiscal Structure?

16 BARANG PUBLIK & EKSTERNALITAS BARANG PUBLIK Barang publik merupakan nonrival in consumption yang artinya adalah bahwa kuantitas dari barang publik dapat dinikmati oleh lebih dari satu konsumen tanpa mengurangi jumlah yang dinikmati oleh konsumen yang lainnnya (Heyman, 2002). Sifat pokok dari barang publik ini adalah barang ini tidak dapat dimiliki. Sekali sudah tersedia, maka barang ini akan tersedia merata bagi semua orang. Akibatnya konsumsi barang publik oleh satu orang tidak mengurangi jumlah yang tersedia bagi orang lain. Oleh karena itu tidak perlu bagi seseorang untuk memilikinya agar dapat memanfaatkannya. Terdapat dua karakteristik kunci dalam mengklasifikasikan suatu barang menjadi barang publik yakni bersifat nonrivalry (tidak ada persaingan dalam konsumsinya) dan nonexcludability (tidak dapat dikecualikan).

17 12 Bab 2: Barang Publik & Eksternalitas Nonrivalry di sini adalah bahwa barang tersebut akan dapat dikonsumsi oleh sejumlah orang secara bersama-sama, tanpa mengurangi jumlah yang dapat dikonsumsi oleh konsumen yang lainnya. Dengan kata lain, dapat dikemukakan bahwa satu orang akan dapat meningkatkan kepuasannya atas barang publik tersebut tanpa mengurangi kepuasan orang lain yang juga akan menikmati barang yang sama. Contoh yang paling nyata di sini adalah matahari, yang merupakan barang publik. Bandingkan dengan sepasang sepatu yang merupakan barang privat. Dilihat dari sudut pandang tertentu, barang publik tidak dikonsumsi dalam artian dipakai habis, melainkan barang barang tersebut dapat dinikmati. Dimensi kedua dari barang publik adalah Nonexcludability. Terminologi ini menggambarkan bahwa tidak ada cara yang mungkin untuk mengecualikan siapapun agar dapat memanfaatkan barang publik, seperti misalnya pertahanan nasional. Pertahanan nasional merupakan contoh klasik dari barang publik dimana manfaatnya akan diperoleh oleh masyarakat dalam bentuk perlindungan dari serbuan luar negeri yang berlaku secara tidak terbagi untuk seluruh masyarakat, dan tidak ada yang dikecualikan dari manfaat manfaat ini. Manfaatnya akan berlaku sama bagi semua orang, meskipun mereka dapat mempunyai preferensi yang berbeda-beda. Secara umum dapat dikemukakan bahwa suatu barang publik akan mempunyai sifat-sifat berikut: 1. Konsumsi atas barang publik oleh seseorang tidak mempengaruhi penawaran barang publik tersebut untuk dikonsumsi oleh orang lain, atau suatu barang publik dapat dikonsumsi oleh beberapa orang secara bersama-sama. Sifat barang publik seperti ini disebut nonrival consumption. Contoh barang publik dengan sifat ini adalah jalan raya dan pertahanan nasional dimana konsumsi terhadap barang tersebut oleh seseorang tidak mengurangi kesempatan bagi orang lain untuk ikut mengkonsumsinya. 2. Walaupun penyedia barang menginginkan, setiap anggota masyarakat tidak akan dapat dibatasi ataupun dilarang untuk mengkonsumsi barang publik. Sifat barang publik seperti ini disebut nonexclusion. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa jika seseorang akan mengkonsumsi barang publik, apakah seseorang itu mau membayar atau tidak (free rider) dalam mengkonsumsi barang tersebut, orang tersebut akan tetap dapat memperoleh barang tersebut. 3. Walaupun setiap orang mengkonsumsi jumlah yang sama atas barang publik, tidak ada persyaratan bahwa konsumsi ini dinilai atau dihargai oleh semua orang. Kontribusi seseorang atas penggunaan barang publik dapat

18 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 13 berbeda-beda. Seseorang atau sekelompok orang dapat saja terpaksa membayar lebih mahal akibat rendahnya kontribusi sebagian lainnya. 4. Sifat lain dari barang publik adalah bahwa barang publik tidak disediakan secara eksklusif oleh pihak swasta. Penyediaan barang publik yang dilakukan oleh pemerintah tidak berarti bahwa produksinya harus dilakukan oleh sektor publik, tapi mungkin disediakan oleh swasta kemudian pemerintah melakukan pembelian atas barang tersebut. Karakteristik barang publik seperti di atas tidaklah absolut, akan tetapi tergantung pada kondisi pasar dan teknologi. Misalnya saja, suatu komoditas dapat saja memenuhi satu kriteria dari barang publik, tapi mungkin tidak memenuhi kriteria yang lain. Beberapa barang tertentu yang secara konvensional tidak dipandang sebagai komoditas pribadi dapat saja mempunyai karakteristik sebagai barang publik. Perbedaan Antara Barang Publik Dan Barang Pribadi Terdapat beberapa perbedaan karakteristik antara barang pribadi dan barang publik. Perbedaannya adalah bahwa pertukaran barang pribadi dalam mekanisme pasar tidak akan menghasilkan eksternalitas 1, sedangkan pertukaran barang publik selain dapat menghasilkan manfaat eksternal juga akan dapat menyebabkan beban eksternal bagi pihak lain. Contoh barang publik yang menghasilkan manfaat eksternal adalah pertahanan nasional dan contoh barang publik yang menghasilkan beban eksternal adalah penyediaan mesin atau peralatan yang menyebabkan adanya polusi udara. Perbedaan lain adalah bahwa biaya marjinal untuk distribusi barang publik kepada konsumen adalah nol. Hal ini merupakan efek dari sifat non rival consumption. Contoh: Misalkan ada sekelompok orang yang berada di satu ruangan tertentu. Setiap hari, penghuni ruang ini dapat mengkonsumsi sejumlah roti dan udara sejuk dari alat pendingin ruangan. Jumlah roti yang tersedia akan dikonsumsi dengan porsi yang sama oleh orang-orang yang berada di ruangan itu, dan bila seseorang akan mengkonsumsi lebih dari porsinya, dipastikan akan mengurangi porsi orang lain. Di lain pihak, tidak mungkin membagi temperatur yang telah diberi pendingin udara kepada orang-orang dalam ruangan tersebut. Semua orang 1 Biaya atau manfaat yang muncul yang diakibatkan karena adanya transaksi pasar dimana biaya ataupun manfaat tersebut tidak tercermin dalam harga barang.

19 14 Bab 2: Barang Publik & Eksternalitas akan mengkonsumsi tingkat temperatur yang sama. Penambahan orang dalam ruangan, sampai batas tertentu, tidak akan mempengaruhi tingkat konsumsi atas udara sejuk tersebut. Tidak mungkin orang akan mengkonsumsi tingkat temperatur yang berbeda satu sama lain. Sejumlah roti mempunyai karakteristik sebagai barang pribadi sedangkan tingkat suhu seperti uraian diatas mempunyai karakteristik sebagai barang publik bagi orang-orang yang menghuni ruangan. Secara umum dapat dikemukakan bahwa terdapat beberapa alasan terjadinya perbedaan antara barang publik dengan barang pribadi, diantaranya adalah sebagai berikut: Karena Kegagalan Mekanisme Pasar Kebutuhan barang pribadi akan dirasakan secara perorangan, sedangkan kebutuhan barang publik akan dirasakan secara bersama-sama oleh para individu dalam masyarakat. Manfaat yang dihasilkan oleh barang publik tidak terbatas pada konsumen tertentu saja yang membeli barang itu, akan tetapi juga bagi konsumen lainnya. Contoh barang pribadi adalah roti. Konsumsi orang satu dengan orang lainnya berada dalam hubungan yang saling bersaingan (rival), karena apabila roti tadi dikonsumsi oleh seseorang, maka barang tersebut tidak tersedia bagi orang lain. Sedangkan contoh barang publik adalah alat untuk mengurangi pencemaran udara. Jika alat tersebut berfungsi dan terjadi peningkatan kualitas udara, manfaat yang dihasilkan akan tersedia bagi semua orang yang bernafas. Konsumsi atas alat anti pencemaran udara tadi oleh beberapa individu adalah tidak saling bersaing (non rival), karena keikutsertaan orang lain untuk memanfaatkan alat tidak mengurangi manfaat bagi yang lainnya. Kedua sifat barang tadi akan menimbulkan permasalahan bagaimana konsumen berperilaku dan bagaimana kedua jenis barang tadi harus disediakan. Mekanisme pasar akan secara tepat dapat menggambarkan penyediaan barang pribadi. Mekanisme ini didasarkan pada pertukaran dan pertukaran hanya terjadi jika terdapat hak eksklusif bagi pihak yang membelinya. Suatu pasar menyediakan sistem dimana produsen akan memproduksi barang jika konsumen membutuhkan barang itu. Hanya pihak yang bersedia membayar

20 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 15 barang itulah yang dapat memperoleh manfaat atas barang. Dalam kondisi ini, pasar menjadi efisien, karena transaksi pemanfaatan barang dianalogikan sebagai suatu tender terbuka dan setiap orang boleh mengikuti tender sehingga tidak ada yang dirugikan. Lain halnya dengan penyediaan barang publik dimana tidak terjadi mekanisme pasar yang efisien. Satu orang tidak akan dapat secara ekslusif memanfaatkan barang publik, karena apabila orang tersebut mengkonsumsi, pada saat yang sama orang atau pihak lain dapat mengkonsumsi barang publik tersebut secara bersama-sama. Konsumen juga tidak bersedia untuk melakukan pembayaran atas barang publik tadi, dengan pertimbangan bahwa orang lain juga menikmati barang yang sama. Manfaat yang dirasakan oleh satu pihak akan sama dengan manfaat yang dirasakan pihak lain, sehingga pembayaran hanya oleh satu konsumen tidak signifikan. Hubungan antara produsen dan konsumen menjadi tidak ada dan dengan demikian maka tugas pemerintahlah yang harus bersedia memproduksi barang publik tersebut. Pemerintah juga harus mengambil tindakan apabila mekanisme pasar tersebut tidak berjalan. Ditinjau dari Proses Penyediaan Barang Publik Permasalahan yang mungkin timbul kemudian adalah bahwa bagaimana pemerintah harus menentukan berapa banyak barang publik yang perlu diadakan. Kesulitan akan terjadi dalam menentukan jenis dan kualitas barang publik, berapa konsumen yang harus membayar dan bagaimana manfaat ini akan dapat dinilai oleh konsumen. Dari sudut pandang konsumen, mereka tidak dapat menyatakan kepada pemerintah berapa nilai pelayanan umum yang disediakan oleh pemerintah. Persediaan barang publik tidak banyak dipengaruhi oleh kontribusi individu. Konsumen tidak mempunyai hak suara secara perorangan untuk menyatakan bagaimana nilai pelayanan yang nyata bagi mereka, kecuali ada jaminan konsumen lain juga akan melakukan hal yang sama. Konsumen akan dapat memilih sebagai free rider (dibahas lebih lanjut pada sub bab berikut) atas apa yang disediakan oleh pemerintah. Dengan demikian, cara penyediaan barang publik dan alokasinya akan berbeda dengan cara penyediaan barang pribadi. Pada tahap ini, proses politik akan menggantikan mekanisme pasar. Pemilihan dengan pemungutan suara akan menggantikan transaksi jual beli yang terjadi di mekanisme pasar. Mereka merasa berkepentingan untuk memilih apa yang akan memberi manfaat bagi mereka. Hasil pemungutan suara akan menggantikan pilihan melalui mekanisme pasar. Tingkat efisiensi

21 16 Bab 2: Barang Publik & Eksternalitas proses pemilihan dan kebersamaan pilihan masyarakat akan menentukan tingkatan pencapaian pemecahan yang efisien. Ditinjau dari Permintaan Barang Publik Kurva permintaan barang publik harus diinterpretasikan secara berbeda dengan kurva permintaan barang pribadi. Untuk barang publik (murni), seluruh konsumen harus mengkonsumsi sejumlah kuantitas yang sama atas barang. Para pembeli barang publik tidak akan dapat menyesuaikan tingkat konsumsinya sehingga misalnya seorang individu mengkonsumsi satu unit, sementara individu lain dapat mengkonsumsi dua unit. Para konsumen tidak dapat menyesuaikan jumlah yang dibeli, misalnya sampai harga barang publik sama dengan manfaat marjinalnya atau sampai dengan transaksi pengadaan barang publik tersebut terjadi (kondisi equilibrium). Sayangnya, barang publik tidak dapat dihargai seperti itu, karena sifatnya yang non exclusion. Bila digambarkan dalam grafik, sumbu vertikal bukanlah harga pasar, tetapi jumlah maksimum seseorang bersedia membayar per unit barang publik. Sebagai fungsi dari jumlah barang yang secara nyata tersedia adalah sumbu horizontalnya. Contoh: Ada tiga orang hidup bersama dalam sebuah komunitas yang kecil dan mempunyai keinginan yang sama untuk mengadakan satuan pengamanan (satpam). Harga sewa satpam merupakan jumlah maksimal yang individu bersedia membayar dan kuantitas proteksi keamanan dapat diukur dari jumlah satpam yang disewa untuk tujuan itu, dan merupakan cerminan dari barang publik yang dapat dikonsumsi oleh ketiga orang tersebut. Ditinjau dari Tingkat Output yang Efisien Efisiensi dalam pasar barang pribadi mensyaratkan bahwa seluruh aktivitas ekonomi dilaksanakan sampai pada titik di mana manfaat sosial marjinal (marginal social benefit) sama dengan biaya sosial marjinal (marginal social cost). Kuantitas yang efisien per periode waktu berhubungan dengan titik di mana output meningkat sedemikian rupa sehingga jumlah manfaat marjinal konsumen sama dengan biaya sosial marjinal atas barang. Prinsip ini dapat juga berlaku untuk penerapan teori barang publik.

22 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 17 Manfaat sosial marjinal adalah jumlah manfaat marjinal yang dinikmati oleh seluruh konsumen tersebut. Dimisalkan ada seseorang berkeinginan memproduksi atau membeli suatu barang (publik) untuk kepentingan pribadinya. Penyediaan barang publik oleh orang itu tidak hanya akan memberi manfaat kepada si penyedia tetapi juga kepada orang-orang di sekitarnya. Dengan demikian, total manfaat sosial marjinalnya akan melebihi manfaat yang diterima oleh orang yang menyediakan barang publik tadi. Gabungan seluruh manfaat yang dinikmati oleh orang-orang di sekitarnya memberikan manfaat sosial marjinal atas tambahan unit yang disediakan. FREE RIDER PROBLEM Sebuah sistem yang meminta kontribusi masyarakat secara sukarela untuk penyediaan dan pembiayaan barang publik akan dapat berjalan apabila komunitas publiknya hanya terdiri dari beberapa individu. Dalam kelompok kecil dimana masing-masing orang kenal satu sama lain, apabila mereka mempunyai gagasan terhadap penyediaan suatu barang akan lebih mudah mencapai kompromi. Hal ini dikarenakan setiap anggota kelompok akan dapat dengan mudah mengidentifikasi manfaat barang tersebut. Sebagai contoh, jika sekelompok orang yang menghuni sebuah apartemen mewah dan yang mempunyai kepentingan yang sama dalam memperbaiki jalan atau mengadakan proteksi keamanan, mereka akan secara mudah untuk mencapai kompromi dalam rangka menyediakan barang publik tersebut dengan cara mendanai secara bersama-sama. Selain proses pencapaian kesepakatan menjadi tidak rumit, faktor pendukung lainnya adalah adanya keterikatan moral antar mereka. Hal ini akan sulit terjadi jika jumlah orang yang terlibat dalam proses pengambilan keputusan bertambah dan informasi tentang selera dan kemampuan ekonomi kurang. Dalam kelompok dengan skala yang lebih luas, sepertinya akan sulit untuk menggambarkan preferensi kelompok tersebut, karena sebagian besar anggota dalam kelompok besar tersebut dimungkinkan akan tidak secara akurat memperoleh informasi tentang manfaat nyata atas pengadaan barang publik. Hal ini mengakibatkan beberapa orang secara sukarela memberikan kontribusi untuk penyediaan barang publik tersebut, namun di lain pihak, akan terdapat segelintir orang yang enggan memberikan kontribusinya secara sukarela. Pada dasarnya mereka mengetahui bahwa barang publik yang akan dibeli atau diadakan tidak mungkin hanya dapat dinikmati oleh orang-orang yang membayar saja. Apabila kondisi yang seperti ini terjadi, akan ada orang-orang yang mengambil manfaat barang publik tanpa memberikan kontribusi apa pun terhadap biaya penyediaan barang tersebut.

23 18 Bab 2: Barang Publik & Eksternalitas Orang ini disebut free rider. Problem akan muncul jika jumlah free rider bertambah banyak sehingga pada akhirnya penyediaan barang publik, misalnya perbaikan jalan akses ke apartemen, tidak jadi dilakukan. Semua anggota kelompok tersebut, pada akhirnya, tidak dapat menikmati kenyamanan menggunakan jalan tadi. EKSTERNALITAS Dalam suatu perekonomian modern, setiap aktivitas mempunyai keterkaitan dengan aktivitas lainnya. Apabila semua keterkaitan antara suatu kegiatan dengan kegiatan lainnya dilaksanakan melalui mekanisme pasar atau melalui suatu sistem, maka keterkaitan antar berbagai aktivitas tersebut tidak menimbulkan masalah. Akan tetapi banyak pula keterkaitan antar kegiatan yang tidak melalui mekanisme pasar sehingga timbul berbagai macam masalah. Keterkaitan suatu kegiatan dengan kegiatan lain yang tidak melalui mekanisme pasar adalah apa yang disebut dengan eksternalitas. Secara umum dapat dikatakan bahwa eksternalitas adalah suatu efek samping dari suatu tindakan pihak tertentu terhadap pihak lain, baik dampak yang menguntungkan maupun yang merugikan. Dalam literatur asing, efek samping mempunyai istilah seperti : external effects, externalities, neighboorhood effects, side effects, spillover effects (Mishan, 1990). Efek samping dari suatu kegiatan atau transaksi ekonomi bisa positif (positive external effects, external economic) maupun negatif (negative external effects, external diseconomic). Dalam kenyataannya, baik dampak negatif maupun efek positif bisa terjadi secara bersamaan dan simultan. Dampak yang menguntungkan misalnya seseorang yang membangun sesuatu pemandangan yang indah dan bagus pada lokasi tertentu mempunyai dampak positif bagi orang sekitar yang melewati lokasi tersebut. Sedangkan dampak negatif misalnya polusi udara, air dan suara. Ada juga ekternalitas yang dikenal sebagai eksternalitas yang berkaitan dengan uang (pecuniary externalities) yang muncul ketika dampak eksternalitas itu disebabkan oleh meningkatnya harga. Misalnya, suatu perusahaan didirikan pada lokasi tertentu atau kompleks perumahan baru dibangun, maka harga tanah tersebut akan melonjak tinggi. Meningkatnya harga tanah tersebut menimbulkan dampak eksternal yang negatif terhadap konsumen lain yang ingin membeli tanah di sekitar daerah tersebut. Dalam contoh di atas, efek tersebut dalam perubahan harga tanah dimana kesejahteraan masyarakat berubah tetapi perubahan itu akan kembali ke keadaan keseimbangan karena setiap barang akan menyamakan rasio hargaharga barang dengan marginal rate of substitution (MRS). Jadi, suatu fakta

24 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 19 bahwa tindakan seseorang dapat mempengaruhi orang lain tidaklah berarti adanya kegagalan pasar selama pengaruh tersebut tercermin dalam hargaharga sehingga tidak terjadi ketidakefisienan dalam perekonomian. Jadi, yang dimaksud dengan eksternalitas hanyalah apabila tindakan seseorang mempunyai dampak terhadap orang lain atau segolongan orang lain tanpa adanya kompensasi apapun juga sehingga timbul inefisiensi dalam alokasi faktor produksi. Jenis-jenis Eksternalitas Efisiensi alokasi sumberdaya dan distribusi konsumsi dalam ekonomi pasar dengan kompetisi bebas dan sempurna bisa terganggu, jika aktivitas dan tindakan invividu pelaku ekonomi baik produsen maupun konsumen mempunyai dampak (externality) baik terhadap mereka sendiri maupun terhadap pihak lain. Eksternalitas itu dapat terjadi dari empat interaksi ekonomi berikut ini: 1. Efek atau dampak satu produsen terhadap produsen lain (effects of producers on other producers). 2. Efek atau dampak samping kegiatan produsen terhadap konsumen (effects of producers on consumers) 3. Efek atau dampak dari suatu konsumen terhadap konsumen lain (effects of consumers on consumers) 4. Efek akan dampak dari suatu konsumen terhadap produsen (effects of consumers on producers) Dampak Suatu Produsen Terhadap Produsen Lain Suatu kegiatan produksi dikatakan mempunyai dampak eksternal terhadap produsen lain jika kegiatannya itu mengakibatkan terjadinya perubahan atau penggeseran fungsi produksi dari produsen lain. Dampak atau efek yang termasuk dalam kategori ini meliputi biaya pemurnian atau pembersihan air yang dipakai (eater intake clen-up cost) oleh produsen hilir (downstream producers) yang menghadapi pencemaran air (water polution) yang diakibatkan oleh produsen hulu (upstream producers). Hal ini terjadi ketika produsen hilir membutuhkan air bersih untuk proses produksinya. Dampak kategori ini bisa dipahami lebih jauh dengan contoh lain berikut ini. Suatu proses produksi (misalnya perusahaan pulp) menghasilkan limbah residu produk sisa yang beracun dan masuk ke aliran sungai, danau atau semacamnya, sehingga produksi ikan terganggu dan akhirnya merugikan produsen lain yakni para penangkap ikan (nelayan). Dalam hal ini, kegiatan

25 20 Bab 2: Barang Publik & Eksternalitas produksi pulp tersebut mempunyai dampak negatif terhadap produksi lain (ikan) atau nelayan, dan inilah yang dimaksud dengan efek suatu kegiatan produksi terhadap produksi komoditi lain. Dampak Produsen Terhadap Konsumen Suatu produsen dikatakan mempunyai eksternal efek terhadap konsumen, jika aktivitasnya merubah atau menggeser fungsi utilitas rumah tangga (konsumen). Dampak atau efek samping yang sangat populer dari kategori kedua yang populer adalah pencemaran atau polusi. Kategori ini meliputi polusi suara (noise), berkurangnya fasilitas daya tarik alam (amenity) karena pertambangan, bahaya radiasi dari stasiun pembangkit (polusi udara) serta polusi air, yang semuanya mempengaruhi kenyaman konsumen atau masyarakat luas. Dalam hal ini, suatu agen ekonomi (perusahaan/produsen) yang menghasilkan limbah (waste products) ke udara atau ke aliran sungai mempengaruhi pihak dan agen lain yang memanfaatkan sumber daya alam tersebut dalam berbagai bentuk. Sebagai contoh, kepuasan konsumen terhadap pemanfaatan daerah-daerah rekreasi akan berkurang dengan adanya polusi udara. Dampak Konsumen terhadap Konsumen Lain Dampak konsumen terhadap konsumen yang lain terjadi jika aktivitas seseorang atau kelompok tertentu mempengaruhi atau mengganggu fungsi utilitas konsumen yang lain. Konsumen seorang individu bisa dipengaruhi tidak hanya oleh efek samping dari kegiatan produksi tetapi juga oleh konsumsi oleh individu yang lain. Dampak atau efek dari kegiatan suatu seorang konsumen yang lain dapat terjadi dalam berbagai bentuk. Misalnya, bisingnya suara alat pemotong rumput tetangga, kebisingan bunyi radio atau musik dari tetangga, asap rokok seseorang terhadap orang sekitarnya dan sebagainya. Dampak Konsumen terhadap Produsen Dampak konsumen terhadap produsen terjadi jika aktivitas konsumen mengganggu fungsi produksi suatu produsen atau kelompok produsen tertentu. Dampak jenis ini misalnya terjadi ketika limbah rumahtangga terbuang ke aliran sungai dan mencemarinya sehingga mengganggu perusahaan tertentu yang memanfaatkan air baik oleh ikan (nelayan) atau perusahaan yang memanfaatkan air bersih.

26 Keuangan Publik: Teori dan Aplikasi 21 Lebih jauh Baumol dan Oates (1975) menjelaskan tentang konsep ekternalitas dalam dua pengertian yang berbeda: Eksternalitas yang bisa habis (a deplatable externality) yaitu suatu dampak eksternal yang mempunyai ciri barang individu (private good or bad) yang mana jika barang itu dikonsumsi oleh seseorang individu, barang itu tidak bisa dikonsumsi oleh orang lain. Eksternalitas yang tidak habis (an undeplate externality) adalah suatu efek eksternal yang mempunyai ciri barang publik (public goods) yang mana barang tersebut bisa dikonsumsi oleh seseorang, dan juga bagi orang lain. Dengan kata lain, besarnya konsumsi seseorang akan barang tersebut tidak akan mengurangi konsumsi bagi yang lainnya. Dari dua konsep eketernalitas ini, eksternalitas jenis kedua merupakan masalah pelik/rumit dalam ekonomi lingkungan. Keberadaan eksternalitas yang merupakan barang publik seperti polusi udara, air, dan suara merupakan contoh eksternalitas jenis yang tidak habis, yang memerlukan instrumen ekonomi untuk menginternalisasikan dampak tersebut dalam aktivitas dan analisa ekonomi. Faktor-faktor Penyebab Eksternalitas Eksternalitas timbul pada dasarnya karena aktivitas manusia yang tidak mengikuti prinsip-prinsip ekonomi yang berwawasan lingkungan. Dalam pandangan ekonomi, eksternalitas dan ketidakefisienan timbul karena salah satu atau lebih dari prinsip-prinsip alokasi sumber daya yang efisien tidak terpenuhi. Karakteristik barang atau sumberdaya publik, ketidaksempurnaan pasar, kegagalan pemerintah merupakan keadaan-keadaan dimana unsur hak pemikiran atau pengusahaan sumber daya (property rights) tidak terpenuhi. Sejauh semua faktor ini tidak ditangani dengan baik, maka eksternalitas dan ketidakefisienan ini tidak bisa dihindari. Kalau ini dibiarkan, maka ini akan memberikan dampak yang tidak menguntungkan terhadap ekonomi terutama dalam jangka panjang. Bagaimana mekanisme timbulnya eksternalitas dan ketidakefisienan dari alokasi sumber daya sebagai akibat dari adanya faktor di atas diuraikan satu persatu berikut ini. Keberadaan Barang Publik Barang publik (public goods) adalah barang yang apabila dikonsumsi oleh individu tertentu tidak akan mengurangi konsumsi orang lain akan barang tersebut. Selanjutnya, barang publik sempurna (pure public good)

27 22 Bab 2: Barang Publik & Eksternalitas didefinisikan sebagai barang yang harus disediakan dalam jumlah dan kualitas yang sama terhadap seluruh anggota masyarakat. Kajian ekonomi sumber daya dan lingkungan salah satunya menitikberatkan pada persoalan barang publik atau barang umum ini (common consumption, public goods, common property resource). Ada dua ciri utama dari barang publik ini. Pertama, barang ini merupakan konsumsi umum yang dicirikan oleh penawaran gabungan (joint supply) dan tidak bersaing dalam mengkonsumsinya (non-rivalry in consumption). Kedua adalah tidak ekslusif (non-exclusive) dalam pengertian bahwa penawaran tidak hanya diperuntukan untuk seseorang dan mengabaikan yang lainnya. Barang publik yang berkaitan dengan lingkungan meliputi udara segar, pemandangan yang indah, rekreasi, air bersih, hidup yang nyaman dan sejenisnya. Satu-satunya mekanisme yang membedakannya adalah dengan menetapkan harga (nilai moneter) terhadap barang publik tersebut sehingga menjadi barang privat (dagang) sehingga benefit yang diperoleh dari harga itu bisa dipakai untuk mengendalikan atau memperbaiki kualitas lingkungan itu sendiri. Tetapi dalam menetapkan harga ini menjadi masalah tersendiri dalam analisa ekonomi lingkungan. Karena ciri-ciri di atas, barang publik tidak diperjualbelikan sehingga tidak memiliki harga, barang publik dimanfaatkan berlebihan dan tidak mempunyai insentif untuk melestarikannya. Masyarakat atau konsumen cenderung acuh tak acuh untuk menentukan harga sesungguhnya dari barang publik ini. Dalam hal ini, mendorong sebagian masyarakat sebagai free rider. Sebagai contoh, jika si A mengetahui bahwa barang tersebut akan disediakan oleh si B, maka si A tidak mau membayar untuk penyediaan barang tersebut dengan harapan bahwa barang itu akan disediakan oleh si B. Jika akhirnya si B berkeputusan untuk menyediakan barang tersebut, maka si A bisa ikut menikmatinya karena tidak seorang pun yang bisa menghalanginya untuk mengkonsumsi barang tersebut, karena sifat barang publik yang tidak ekslusif dan merupakan konsumsi umum. Keadaan seperti akhirnya cenderung mengakibatkan berkurangnya insentif atau rangsangan untuk memberikan kontribusi terhadap penyediaan dan pengelolaan barang publik. Kalaupun ada kontribusi, maka sumbangan itu tidaklah cukup besar untuk membiayai penyediaan barang publik yang efisien, karena masyarakat cendrung memberikan nilai yang lebih rendah dari yang seharusnya (undervalued). Sumber Daya Bersama Keberadaan sumber daya bersama (common resources) atau akses terbuka terhadap sumber daya tertentu ini tidak jauh berbeda dengan keberadaan