BAB I PENGANTAR 1.1 Latar Belakang Pendidikan Tinggi (PT) merupakan elemen penting dalam pendidikan di sebuah negara dan menjadi tolak ukur kemajuan pendidikan suatu negara di kancah internasional. Kemajuan PT berimbas pada kemajuan dunia ekonomi, industri, dan aspek penting lain di suatu negara. Pendidikan tinggi memberikan sumbangan besar bagi kedaulatan teknologi, kedaulatan ekonomi, dan industri. Hal ini karena input dari kegiatan-kegiatan ekonomi, sosial, politik, dan lain-lain, berasal dari output PT yaitu sumber daya manusia (SDM) unggul dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi. Apabila output PT tidak berkualitas, secara tidak langsung berdampak pada terhambatnya kemajuan suatu negara. Output PT yang berkualitas terwujud dari tata kelola universitas yang baik/good university governance (GUG). Tata kelola yang baik (good governance) merupakan isu yang mengemuka dalam pengelolaan administrasi publik saat ini. Good governance mulai banyak dikembangkan di universitas dan tercipta apabila memiliki otonomi PT dalam penyelenggaraannya (Indrajit, 2006). GUG terwujud melalui akuntabilitas, transparansi, dan sistem penjaminan mutu, yang sejalan dengan amanat Direktorat Jendral Pendidikan Tinggi (DIKTI). Amanat DIKTI tertuang dalam UU Nomor 12 Tahun 2012 Pasal 68 tentang penyelenggaraan PT dilakukan dengan prinsip-prinsip otonomi PT dan kewajiban PT melakukan penjaminan mutu baik internal maupun eksternal.
2 Penelitian ini fokus ke salah satu bagian penjaminan mutu internal. Adapun tahapan dalam penjaminan mutu internal meliputi: (1) evaluasi diri PT dan menyusun visi misi PT; (2) menyusun kebijakan mutu PT; (3) membuat sasaran mutu; (4) menjabarkan dalam program dan indikator kinerja, dan (5) monitoring evaluasi internal (Hedwig, 2006). Monitoring evaluasi yang benar dan baik merupakan tahapan penting dalam sebuah penjaminan mutu, karena akan menghasilkan suatu terobosan, peluang, dan inovasi dalam perencanaan/ penganggaran ke depan, selain menghasilkan informasi kinerja tahun berjalan (Kementerian Keuangan, 2011). Termasuk monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran merupakan elemen penting dalam penjaminan mutu PT. Data monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran menjadi dasar penyusunan Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) dalam mewujudkan akuntabilitas dan transparansi pengelolaan PT. Perguruan Tinggi Negeri (PTN) sebagai instansi pemerintah di bawah Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud) diwajibkan melakukan monitoring dan evaluasi PT. Monitoring dan evaluasi PT dilakukan baik akademik maupun nonakademik, tertuang dalam UU Nomor 12 Tahun 2012. DIKTI belum mengeluarkan peraturan khusus dan detail pengukuran dan analisis monitoring dan evaluasi yang sesuai dengan kondisi PTN sampai tahun 2014. Penelitian ini fokus mengkaji monitoring dan evaluasi bidang nonakademik yaitu monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran, khususnya di Universitas Gadjah Mada (UGM) tahun anggaran 2013, yang sudah menerapkan Perencanaan Berbasis Kinerja (PBK).
3 UGM sebagai PTN berpengaruh di Indonesia, diwajibkan menerapkan penjaminan mutu internal yang baik dan benar sebagai upaya mewujudkan GUG. Upaya UGM mewujudkan GUG terlihat dalam kebijakan SK Rektor Nomor 76/P/SK/HT/2013. Kebijakan ini mewajibkan UGM untuk menjaga mutu internal maupun eksternal, sebagai upaya mewujudkan akuntabilitas dan transparansi otonomi PT yang sudah dipercayakan. Akuntabilitas dan transparansi salah satunya dapat tercipta melalui sistem monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM yang handal. Sistem PBK merupakan reformasi birokrasi pemerintah dan implementasi UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Peraturan tersebut didetailkan dalam PP Nomor 90 Tahun 2010 yang menginstruksikan PBK seharusnya memiliki pengukuran berbasis kinerja, dan akhirnya keluar PMK Nomor 249 Tahun 2011. Hingga tahun 2013, peraturan ini belum diberlakukan di UGM. Peraturan ini berupaya menciptakan Good Governance, agar menghasilkan output dan outcome berkualitas. Latar belakang dibuatnya PMK Nomor 249 Tahun 2011 yaitu karena lemahnya monitoring dan evaluasi yang meliputi: (1) interpretasi objek yang ambigu antara input, output, dan outcome; (2) metode evaluasi yang hanya sekedar formalitas, dan (3) mindset subjek yang menganggap evaluasi sebagai beban (Kementerian Keuangan, 2011). PMK Nomor 249 Tahun 2011 diharapkan dapat mengatasi permasalahan secara perlahan. Namun sampai tahun 2013, PMK Nomor 249 Tahun 2011 belum diamanahkan oleh Kemendikbud untuk diterapkan di PTN khususnya UGM.
4 Pentingnya monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran bagi kemajuan UGM, menjadi pertimbangan UGM mencari dan menerapkan bentuk monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran yang baik dan benar. Realita di UGM, beberapa kegiatan tahun 2013 tidak dapat terlaksana pada tahun yang direncanakan dan penyerapan anggaran juga masih rendah dibandingkan anggaran yang direncanakan. Dana Masyarakat UGM Tahun 2013 terserap keseluruhan 49,90% terlihat dalam LAKIP 2013 dan Dana Pemerintah mengalami 9 kali revisi dalam tahun 2013. Penyerapan anggaran yang rendah dan beberapa realokasi anggaran kegiatan perlu dikaji lebih dalam penyebabnya. Realita di UGM dapat mengindikasikan ada beberapa kegiatan yang direncanakan untuk mencapai visi misi UGM tidak terlaksana sesuai rencana. Kegiatan yang tidak terlaksana disebabkan perencanaan yang kurang baik, salah satunya disebabkan oleh dasar perencanaan yang tidak valid dan komprehensif. Dasar perencanaan ini salah satunya bersumber dari informasi hasil monitoring dan evaluasi kinerja. Monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran UGM yang belum komperhensif juga terlihat dari LAKIP UGM 2012. LAKIP UGM 2012 memperoleh nilai CC/cukup baik dengan beberapa koreksi. LAKIP UGM 2013 baru mengukur capaian realisasi kinerja RKT dan RKAT, belum pada pengukuran dan analisis mendalam dan belum terintegrasi pelaporan antara kinerja kegiatan dan kinerja angggaran. Kondisi monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM tersebut disebabkan belum adanya pengukuran kinerja yang baku dan belum ada dukungan legalitis dari Kemendikbud.
5 Berdasarkan realita yang ada di UGM, terdapat indikasi bentuk dan pelaksanaan monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM yang masih lemah. Oleh karena itu, peneliti memutuskan diperlukan kajian tentang implementasi monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM untuk kemajuan UGM ke depan. Penelitian ini menganalisis implementasi monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM tahun 2013 saat berbentuk Satuan Kerja (Satker) Perguruan Tinggi Negeri Badan Layanan Umum (PTN BLU). Penelitian ini juga mengkaji dengan membandingkan implementasi monitoring dan evaluasi kinerja di UGM dengan PMK Nomor 249 Tahun 2011. Selanjutnya penelitian ini mengkaji kendala-kendala apabila UGM menerapkan PMK Nomor 249 Tahun 2011. Terkait kebijakan pemerintah tentang bentuk PTN yang berubah-ubah, termasuk UGM yang berubah bentuk dari PTN BLU ke Perguruan Tinggi Negeri Badan Hukum (PTN BH), peneliti menganalisis keselarasan kebijakan PMK Nomor 249 Tahun 2011 dengan bentuk PTN BH di UGM. Penelitian ini diharapkan memberikan gambaran implementasi sistem monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM, dan rekomendasi perbaikan ke depan serta menjadi masukan bagi pemerintah terkait kesesuaian PMK Nomor 249 Tahun 2011 dengan peraturan PTN BH. Jangka panjang ke depan, hasil penelitian ini menjadi sumbangan perbaikan sistem penjaminan mutu internal, khususnya pada tahap monitoring dan evaluasi nonakademik di PT, demi kemajuan pendidikan di Indonesia.
6 1.2 Permasalahan Berdasarkan latar belakang di atas, adapun rumusan masalah yang peneliti ajukan yaitu: 1. Bagaimana implementasi monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM? 2. Sejauhmana kesesuaian monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM dengan PMK Nomor 249 Tahun 2011? 3. Apa saja kendala-kendala yang dihadapi UGM dalam mengaplikasikan PMK Nomor 249 Tahun 2011? 4. Sejauhmana PMK Nomor 249 Tahun 2011 sesuai untuk monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran UGM sebagai PTN BH? 1.3 Keaslian Penelitian Penelitian Sadoso (2012) menganalisis penerapan Project Control & Monitoring (PCM) dan korelasi PCM dengan peningkatan kinerja program STKK di BPPT berdasarkan PMK Nomor 249 Tahun 2011. Hasil penelitian Sadoso (2012) menunjukkan PCM telah berjalan sangat baik, dan STKK yang menerapkan PCM berkorelasi dengan kinerja program. Penelitian Biro Hukum Kementerian PPN (Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (2012) yang mengkaji implementasi evaluasi dan monitoring perencanaan pembangunan di beberapa lembaga pemerintah, serta menganalisis permasalahan dan solusi dalam menghadapi permasalahan. Hasil penelitian menunjukkan efektivitas implementasi monitoring dan evaluasi sangat dipengaruhi oleh kemampuan dan komitmen stakeholders.
7 Penelitian Popescu dan Dascalu (2012), mengkaji sistem pengendalian internal lembaga-lembaga publik dan persyaratan jaminan kualitas di PT dibandingkan dengan peraturan internasional. Penelitian ini memberikan masukan tindakan perbaikan untuk meningkatkan efektivitas pengendalian internal dan kualitas manajemen PT. Penelitian Ming Cheng (2010) mengkaji studi kasus di UK dengan hasil penelitian yang menyebutkan dua pertiga tenaga akademik berpendapat implementasi dan kualitas jaminan mutu di PT berdampak kecil bagi kerja mereka. Penelitian yang dilakukan peneliti terbukti belum pernah dilakukan dengan judul, dan tempat yang sama. Penelitian ini tetap mempertimbangkan penelitian terdahulu yang memiliki kesamaan tema dan metodologi penelitian. Penelitian ini berbeda dalam variabel penelitian yaitu pada implementasi monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran, dengan subjek di UGM dan periode tahun anggaran 2013. 1.4 Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah yang ada, tujuan dari penelitian ini yaitu: 1. Mengkaji proses monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran UGM. 2. Mengkaji kesesuaian proses monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM dengan PMK Nomor 249 Tahun 2011. 3. Mengidentifikasi kendala-kendala yang dihadapi UGM dalam menerapkan monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran yang sesuai dengan PMK Nomor 249 Tahun 2011.
8 4. Mengkaji kesesuaian PMK Nomor 249 Tahun 2011 dengan proses monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM sebagai PTN BH. 1.5 Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan memberikan sumbangan bagi dunia PT khususnya UGM. Manfaat penelitian ini sebagai berikut: 1. Penelitian ini memberikan informasi implementasi panduan monitoring dan evaluasi kinerja di UGM secara substansi, eksisting, penyebab, serta saran ke depan. Informasi penelitian ini menjadi media evaluasi internal UGM dan perbaikan panduan monitoring evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran ke depan. 2. Hasil penelitian ini memberikan informasi kesesuaian monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran UGM dengan PMK Nomor 249 Tahun 2011. Informasi penelitian ini menjadi evaluasi internal implementasi evaluasi, dan dasar penyusunan desain monitoring dan evaluasi berbasis kinerja ke depan. 3. Hasil Penelitian ini memberikan informasi kendala-kendala yang dihadapi UGM ketika mengaplikasikan PMK Nomor 249 Tahun 2011. Berdasarkan informasi kendala-kendala yang dihadapi, UGM dapat menyusunan langkah antisipatif ketika mengaplikasikan monitoring dan evaluasi berbasis kinerja. 4. Hasil penelitian ini memberikan informasi kesesuaian PMK Nomor 249 Tahun 2011 dengan kondisi UGM. Informasi ini menjadi masukan poin PMK Nomor 249 Tahun 2011 yang tepat dan sesuai untuk UGM.
9 5. Penelitian ini memberikan rekomendasi perbaikan internal UGM ketika mengaplikasikan model monitoring dan evaluasi berbasis kinerja, baik perbaikan kebijakan, sumber daya manusia, perencanaan, dan sistem informasi. 1.6 Ruang Lingkup Penelitian Penelitian ini dibatasi ruang lingkupnya agar lebih terarah pada inti permasalahan. Beberapa batasan ruang lingkup tersebut diantaranya: 1. Penelitian ini memfokuskan subjek penelitian di UGM yang telah menerapkan PBK dan seharusnya memiliki pengukuran kinerja yang baik. Nilai LAKIP UGM 2012 yang menunjukkan nilai CC/cukup baik dengan beberapa koreksi melatarbelakangi peneliti untuk menjadikan UGM sebagai subjek penelitian. 2. Berdasarkan penjelasan poin pertama, peneliti membatasi objek penelitian pada implementasi monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran tahun 2013. Tahun anggaran 2013 dipilih karena UGM tahun itu berbentuk Satker PTN BLU. Pada tahun 2013, peraturan PMK Nomor 249 Tahun 2011 juga sudah dapat berlaku bagi kementerian/lembaga atau Satker PTN. 3. Penelitian ini juga memfokuskan analisis kesesuaian monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran di UGM dengan PMK Nomor 249 Tahun 2011. 4. Penelitian ini mengkaji poin-poin kesesuaian PMK Nomor 249 Tahun 2011 dengan monitoring dan evaluasi kinerja kegiatan dan anggaran UGM ketika berbentuk PTN BH, mengingat UGM yang beralih dari PTN BLU ke PTN BH yang sebaiknya memiliki monitoring dan evaluasi kinerja yang semakin baik.