BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) dari Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) merupakan salah satu target setiap daerah di Indonesia. Opini yang diberikan atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) merupakan cermin bagi kualitas akuntabilitas keuangan atas pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Ihktisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) II BPK RI tahun 2014 menyatakan bahwa kenaikan persentase opini WTP secara umum menggambarkan adanya perbaikan akuntabilitas keuangan oleh pemerintahan daerah dalam menyajikan laporan keuangan sesuai dengan prinsip yang berlaku. Beberapa daerah khususnya di Kabupaten Polewali Mandar belum memperoleh opini WTP karena pada laporan keuangan masih terdapat kelemahan-kelemahan yang mendasar. Kelemahan-kelemahan tersebut meliputi pelaporan nilai aset tetap dalam neraca belum didukung dengan pencatatan dalam Kartu Inventaris Barang (KIB) dan rekonsiliasi serta inventarisasi yang memadai. Tabel 1.1 Opini BPK RI atas Kinerja LKPD Provinsi Sulawesi Barat No Entitas Pemerintah Daerah 30 Prov. Sulawesi Barat Opini LKPD 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 458 Prov. Sulawesi Barat WDP WDP WDP WDP WDP WTP 2 459 Kab. Majene WDP WDP WDP WDP WDP WDP 3 460 Kab. Mamasa WDP WDP WDP TMP TMP WDP 4 461 Kab. Mamuju WDP WDP WDP WDP WTP WTP 5 462 Kab. Mamuju Utara WDP WDP WDP WDP WDP WDP 6 463 Kab. Polewali Mandar WDP WDP WDP WDP WDP WDP Sumber: BPK RI, 2015 1
Kemandirian suatu daerah dapat diukur dari derajat kebebasan yang dimiliki untuk berinisiatif dalam mengambil berbagai keputusan penting atas beragam persoalan yang dihadapi. Adanya kapasitas inisiatif lokal itu sangat diperlukan bagi keberhasilan implementasi otonomi daerah. Dalam konteks perencanaan pembangunan, daerah dituntut untuk menciptakan model perencanaan yang bukan saja komprehensif tetapi juga responsif pada masyarakat. Berbagai elemen sosial di masyarakat seperti perguruan tinggi (akademisi), LSM, dan berbagai struktur organisasi yang ada di masyarakat dapat memainkan peran penting dalam membantu pemerintah menyiapkan masukan dalam proses perumusan kebijakan dan perencanaan pembangunan daerah. Sejak diberlakukannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah (sebagaimana telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004), beberapa daerah telah melakukan sejumlah rencana pembangunan yang berbasis pada kemandirian lokal. Hal ini merupakan konsekuensi logis atas perubahan sistem pengelolaan negara dari pola sentralistik menjadi desentralistik. Daerah dituntut lebih kreatif dalam menunjang kemampuan membangun daerahnya masing-masing baik melalui peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD) maupun efisiensi terhadap pengalokasian anggaran pembangunan dengan melibatkan partisipasi masyarakat secara langsung. Sebagai salah satu daerah dengan potensi sumberdaya alam yang sangat besar, Pemerintah Kabupaten Polewali Mandar diharapkan mampu mengarahkan pembangunan yang responsif atas perubahan ekonomi, politik, dan perubahan 2
karakter global. Oleh karena itu, diperlukan kepekaan atas penentuan citra daerah yang berorientasi pasar dalam rangka mengakomodir arus investasi. Arah kebijakan keuangan daerah Kabupaten Polewali Mandar berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Polewali Mandar Nomor 1 Tahun 2014 Tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kabupaten Polewali Mandar tahun 2013 2016 memuat arah pengelolaan PAD. Menurut Siregar (2004: 372 373), ada 2 cara dalam peningkatan PAD, yaitu dengan intensifikasi dan ekstensifikasi dengan menggali segala sumber daya pada suatu daerah secara optimal. Pengelolaan atau optimalisasi sumberdaya memerlukan investasi yang dapat bersumber dari pemerintah maupun swasta. Di sisi lain, setiap pihak dalam melakukan investasi pasti akan dihadapkan pada tingkat risiko (risk) dan harapan pengembalian (return) dari investasi yang dilakukan. Secara geografis wilayah Kabupaten Polewali Mandar berada pada posisi strategis, yakni berbatasan dengan 1 kabupaten di wilayah Provinsi Sulawesi Selatan (Pinrang), 2 kabupaten di wilayah Provinsi Sulawesi Barat (Mamasa dan Majene), serta selat Makassar. Posisi ini akan sangat menguntungkan bagi pengembangan daerah dalam bidang ekonomi dan sosial ke depan. Oleh karena itu perlu dikembangkan kebijakan untuk mengoptimalkan segala sumberdaya, khususnya pada aset-aset tetap milik pemerintah. Misalnya, melalui kebijakan investasi dalam pengelolaan lahan dan tanah kosong maupun terbangun milik pemerintah. 3
Salah satu upaya dalam mengarahkan optimalisasi aset-aset tersebut adalah dengan melakukan analisis penggunaan tertinggi dan terbaik atas aset tanah dan bangunan milik pemerintah daerah. Untuk itu usulan penggunaan tertinggi dan terbaik (highest and best use) terhadap tanah dan bangunan sebagai suatu langkah dalam peningkatan pendapatan asli daerah Kabupaten Polewali Mandar perlu dilakukan sebagai salah satu pertimbangan dalam menopang kebijakan pemanfaatan dan optimalisasi aset daerah. Beberapa aset tetap milik pemerintah daerah belum dikelola dengan baik, bahkan di antaranya terkesan diterlantarkan. Salah satu aset tersebut adalah lahan bekas lapangan sepak bola di jalan Trans Sulawesi Kecamatan Wonomulyo. Lokasi aset tersebut sangat strategis berada di pusat kota Wonomulyo dan berhadapan langsung dengan pasar sentral Wonomulyo sebagai pusat perdagangan terbesar di Kabupaten Polewali Mandar bahkan di Provinsi Sulawesi Barat. Aset tetap tersebut awalnya merupakan lapangan sepak bola yang diberi nama lapangan Gaswong Wonomulyo. Sumber: Data primer, diolah Gambar 1.1 Bekas Lapangan Sepak Bola Gaswong Wonomulyo 4
Pada awal tahun 2013 pemerintah melakukan perubahan fungsi dari lapangan sepak bola menjadi alun-alun kota. Akan tetapi, Juli 2013 proyek alih fungsi Lapangan Gaswong Wonomulyo menjadi alun-alun kota dihentikan setelah ada protes keras dari berbagai pihak. Penolakan proyek alih fungsi terjadi karena lahan tersebut merupakan kawasan komersial dan pusat kegiatan berolahraga masyarakat setempat (Kompas, Senin 29 Juli 2013). Dihentikannya proyek alih fungsi pembangunan alun-alun kota menimbulkan ketidakjelasan penggunaan lahan tersebut. Penggunaan kembali sebagai lapangan sepakbola tidak dimungkinkan lagi karena adanya beberapa pondasi dan bangunan dasar alun-alun diatas lapangan. Akhirnya aset yang seharusnya dapat memberikan manfaat bagi masyarakat dan konstribusi terahadap target PAD menjadi tidak optimal bahkan terkesan diterlantarkan. Dengan demikian perlu dilakukan analisis mendalam untuk mengoptimalkan aset tersebut. Salah satu bentuk analisis dapat dilakukan dengan menentukan penggunaan tertinggi dan terbaik (highest and best use) dari aset tersebut. Bekas Lapangan Gaswong Wonomulyo Sumber: Google Earth, diolah Gambar 1.2 Lokasi Aset (Bekas Lapangan Gaswong Wonomulyo) 5
Menurut Appraisal Institute (2013: 332 337), kegunaan tertinggi dan terbaik (highest and best use) dapat didefenisikan sebagai penggunaan yang paling memungkinkan dan diijinkan dari suatu tanah kosong atau tanah yang sudah dibangun, yang mana secara fisik memungkinkan, didukung/dibenarkan oleh peraturan, layak secara keuangan, dan menghasilkan nilai tertinggi yang meliputi ukuran dan bentuk, topografi, utilitas, pengembangan tapak, serta lokasi dan lingkungan. Kegunaan tertinggi dan terbaik tanah kosong atau tapak (site) yang dianggap kosong adalah mengasumsikan bahwa tanah adalah kosong. Adapun kegunaan tertinggi dan terbaik dari sebuah properti yang telah terbangun adalah terkait dengan kegunaan yang seharusnya ada pada properti tersebut sejalan dengan perkebangannya. Misalnya, sebuah bangunan berumur 40 tahun tetap dipertahankan, perlu direnovasi, dikembangkan atau sebagian dibongkar untuk mengikuti tren yang berlaku. Selanjutnya Appraisal Institute (2013: 340 344), menerangkan bahwa konsep penggunaan tertinggi dan terbaik terhadap tanah kosong didasarkan atas konstribusi yang diberikan oleh tanah itu sendiri, yaitu tanah akan mempunyai nilai tinggi jika sesuai dengan properti yang berdiri di atasnya. Disamping itu juga tidak ditentukan dalam analisis subjektif oleh pemilik, developer, atau penilai, tetapi lebih ditentukan dan dibentuk oleh kekuatan kompetitif pasar di mana properti tersebut berada. Oleh karena itu, analisis dan interpretasi dari penggunaan tertinggi dan terbaik adalah dengan melakukan studi dan analisis finansial berdasarkan subjek properti. 6
1.2 Keaslian Penelitian Penelitian empiris mengenai penggunaan tertinggi dan terbaik secara khusus belum pernah dilakukan di Kabupaten Polewali Mandar bahkan di Provinsi Sulawesi Barat. Namun demikian, secara umum telah banyak dilakukan di luar negeri dan beberapa wilayah di Indonesia, antara lain sebagai berikut. 1. Winarno (2005), melakukan penelitian terhadap lahan milik Pemerintah Kabupaten Jombang yang terletak di Jalan Merdeka Kota Jombang (tanah eks stadion). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui penggunaan yang tertinggi dan terbaik terhadap tanah kosong bekas stadion tersebut. Analisis yang digunakan yaitu analisis produktifitas setiap penggunaan, analisis penggunaan lahan, optimalisasi penggunaan lahan dan analisis keuangan, serta analisis pasar. Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa penggunaan retail merupakan penggunaan yang tertinggi dan terbaik (highest and best use). 2. Dapaah dan Toh (2011), melakukan penelitian terhadap lahan yang memiliki lebih dari satu penggunaan dengan menggunakan analisis highest and best use. Karena lahan penelitian bersifat mixed-use, maka penentuan alokasi lahan untuk setiap peruntukan ditentukan dengan metode Non Linear Programing (NPL) yaitu metode yang mempertimbangkan proporsi penggunaan lahan berdasarkan sisa penggunaan lahan pada pilihan pertama secara berurutan. 3. Susanti (2011), meneliti penggunaan tertinggi dan terbaik terhadap tanah milik Pemerintah Kabupaten Bantul. Penelitian menggunakan 3 alat analisis yaitu analisis produktifitas, analisis pasar, dan analisis kelayakan keuangan. Selanjutnya untuk menentukan kelayakan investasi terhadap pilihan 7
penggunaan maka digunakan metode Net Present Value (NPV) serta analisisanalisis rasio yang relevan seperti Internal Rate of Return (IRR), Pay Back Period (PBP) dan Benefit Cost Ratio (BCR). Kesimpulan penggunaan lapangan futsal merupakan penggunaan tertinggi dan terbaik. 4. Luce (2012), meneliti sebuah tapak yang di atasnya terdapat bangunan kantor. Tahap analisis dimulai dari analisis tapak, zoning, dan analisis pasar. Hasil penelitian memberikan beberapa alternatif penggunaan yang memungkinkan untuk dikembangkan yaitu perkantoran, hotel, dan apartemen. Setelah dilakukan analisis pasar dan kelayakan finansial dari masing-masing alternatif, maka disimpulkan bahwa tidak ada dari satu alternatif tersebut yang mampu memberikan pengembalian investasi yang diharapkan. Dengan demikian, keputusan akhir yang diambil adalah menjual aset berupa tanah dan bangunan yang ada di atasnya. 5. Vince (2014), melakukan penelitian terhadap negara-negara yang tergabung dalam organisasi OECED untuk menentukan nilai tanah di perkotaan yang hampir tidak ada lagi tanah kosong. Penilaian dilakukan dengan melihat penggunaan tertinggi dan terbaik terhadap setiap properti yang bertujuan untuk menentukan nilai pajak atas tanah dan properti yang ada diatasnya. Perlakuan atau penetapan pajak terhadap suatu properti dilihat dari kegunaan tertinggi dan terbaik dari peroperti tersebut sehingga diharapkan adanya rasa keadilan, kesesuaian, dan transparansi dalam pengenaan pajak. 8
Persamaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya adalah menggunakan analisis penggunaan tertinggi dan terbaik. Adapun perbedaannya dengan penelitian sebelumnya adalah sebagai berikut. 1. Wilayah penelitian. Penelitian dilakukan terhadap tanah bekas lapangan sepak bola di Jalan Trans Sulawesi Kecamatan Wonomulyo, Kabupaten Polewali Mandar dengan luas 11.299 meter persegi. 2. Pada penelitian lahan tersebut penggunaan jenis investasi mempertimbangkan perspektif masyarakat sekitar tapak. 1.3 Rumusan Masalah Adanya aset tetap milik pemerintah Kabupaten Polewali Mandar berupa lahan bekas lapangan sepak bola Gaswong Wonomulyo yang tidak difungsikan lagi sebagai lapangan bola atau fungsi lain. Kondisi tersebut tidak memberikan konstribusi secara ekonomi kepada daerah untuk menunjang peningkatan PAD Kabupaten Polewali Mandar. 1.4 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah tersebut, maka pertanyaan penelitian yang pertama adalah bagaimana penggunaan tertinggi dan terbaik pada lahan kosong atau diasumsikan kosong (eks lapangan Gaswong Wonomulyo) milik pemerintah Kabupaten Polewali Mandar agar aset tersebut bisa dioptimalkan dalam rangka memberikan konstribusi terhadap penerimaan PAD. Pertanyaan penelitian berikutnya adalah, apakah dengan analisis HBU berdasarkan faktor fisik, peraturan, dan keuangan dapat memperoleh manfaat dan keuntungan? 9
1.5 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk hal-hal berikut. 1. Menganalisis penggunaan tertinggi dan terbaik berdasarkan faktor-faktor fisik, peraturan, keuangan, kelayakan, dan penggunaan yang mampu memberikan nilai dan keuntungan yang optimal. 2. Menggunakan alternatif yang tertinggi dan terbaik, agar aset non-operasional milik pemerintah daerah dapat dimanfaatkan. 1.6 Manfaat Penelitian 1.6.1 Manfaat Praktis Hasil penelitian ini diharapkan menjadi sumbangan pemikiran bagi pemerintah mengenai penggunaan tertinggi dan terbaik terhadap tanah kosong maupun tanah yang sudah terbangun milik pemerintah. Pendayagunaan aset nonoperasional khususnya tanah di Jalan Trans Sulawesi Kecamatan Wonomulyo sebagai upaya dalam menggali potensi sumber daya dan memberikan konstribusi pada pendapatan asli daerah. Selain itu, analisis penggunaan tertinggi dan terbaik dapat menjadi dasar pertimbangan dalam melaksanakan proyek-proyek pembangunan yang dilakukan oleh pemeritah. 1.6.2 Manfaat Akademis Hasil penelitian diharapkan menambah khazanah pengetahuan tentang analisis penggunaan tertinggi dan terbaik (highest and best use) terhadap tanah kosong maupun tanah yang sudah terbangun. Selain itu, dapat menjadi sumber penelitian selanjutnya yang berkaitan dengan analisis penggunaan tertinggi dan terbaik. 10
1.7 Sistematika Penulisan Sistematika penulisan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut. Bab I Pendahuluan, mencakup uraian tentang latar belakang, keaslian penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian, dan sistematika penulisan. Bab II Landasan Teori, mencakup tentang kajian terhadap penelitian terdahulu dan landasan teori. Bab III Metode Penelitian, menjelaskan tentang desain penelitian, metode pengumpulan data, definisi operasional, dan metode analisis data. Bab IV Analisis, menguraikan hasil analisis atau pembahasan. Bab V Simpulan dan Saran berisikan kesimpulan, implikasi, keterbatasan, dan saran. 11