PENDAHULUAN 1 Latar Belakang Pembangunan daerah seyogyanya dilakukan melalui penataan ruang secara lebih terpadu dan terarah, agar sumberdaya yang terbatas dapat dimanfaatkan secara efektif dan efisien. Salah satu upaya untuk mencapai hal tersebut adalah melalui keterpaduan dan keserasian pembangunan dalam matra ruang yang tertata secara baik. Untuk itu dibutuhkan penataan ruang, baik dalam proses perencanaan, pemanfaatan maupun pengendalian pemanfaatan ruang sebagai satu kesatuan sistem yang tidak terpisahkan, dan dilaksanakan secara terpadu, sinergi serta berkelanjutan. Perencanaan tata ruang merupakan proses penyusunan rencana tata ruang wilayah yang mencakup wilayah administratif/pemerintahan (seperti provinsi, kabupaten dan kota) dan atau wilayah fungsional/kawasan (seperti Daerah Aliran Sungai (DAS), kawasan lindung, kawasan perkotaan, dan kawasan perdesaan) yang tercermin dalam Dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW). Pemanfaatan ruang merupakan wujud operasionalisasi rencana tata ruang melalui penatagunaan tanah, sedangkan pengendalian pemanfaatan ruang tercermin dalam dokumen pengendalian pemanfaatan ruang yang mengatur mekanisme pengawasan dan penertiban terhadap pemanfaatan ruang berdasarkan mekanisme perijinan, pemberian insentif dan disinsentif, pemberian kompensasi, mekanisme pelaporan, mekanisme pemantauan, mekanisme evaluasi dan mekanisme pengenaan sanksi. Penataan ruang bertujuan untuk mewujudkan ruang wilayah kota yang memenuhi kebutuhan pembangunan dengan senantiasa berwawasan lingkungan, efisien dalam pola alokasi investasi yang bersinergi dan dapat dijadikan acuan dalam penyusunan program pembangunan untuk tercapainya kesejahteraan masyarakat. Menurut Rustiadi et al. (2004), penataan ruang memiliki tiga urgensi, yaitu (a) optimalisasi pemanfaatan sumberdaya (prinsip produktifitas dan efisiensi); (b) alat dan wujud distribusi sumberdaya (prinsip pemerataan, keberimbangan, dan keadilan), dan (c) keberlanjutan (prinsip sustainability ).
2 Tujuan lain dari penataan ruang adalah untuk mengatur hubungan antara berbagai kegiatan dengan fungsi ruang guna tercapainya pemanfaatan ruang yang berkualitas. Dengan kata lain penataan ruang diharapkan dapat mengefisienkan pembangunan dan meminimalisasi konflik kepentingan dalam pemanfaatan ruang. Perencanaan tata ruang kawasan perkotaan secara sederhana dapat diartikan sebagai kegiatan merencanakan pemanfaatan potensi dan ruang perkotaan serta pengembangan infrastruktur pendukung yang dibutuhkan untuk mengakomodasikan kegiatan sosial ekonomi yang diinginka n (Budiharjo, 1997). Secara geografis Kota Bandar Lampung terletak di ujung Tenggara Pulau Sumatera dan merupakan pintu gerbang Pulau Sumatera dari arah Jawa. Kondisi ini menjadikan ibukota Provinsi Lampung tersebut memiliki peran yang sangat strategis, baik dalam skala nasional, regional maupun provinsi. Secara nasional berdasarkan Peraturan Pemerintah (P P) Nomor 47 Tahun 1997 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN) Kota Bandar Lampung ditetapkan sebagai Pusat Kegiatan Nasional dan salah satu dari tiga kawasan andalan yang ada di Provinsi Lampung. Dalam skala provinsi, selain berfungsi sebagai pusat pemerintahan Provinsi Lampung, Kota Bandar Lampung ditetapkan sebagai Pusat Pelayanan Primer bagi wilayah-wilayah sekitarnya di wilayah Provinsi Lampung. Dengan peran-peran tersebut diharapkan kota ini dapat memberikan pelayanan yang optimal, baik bagi penghuni setempat maupun bagi kawasan-kawasan disekitarnya. Kondisi tersebut dimungkinkan dengan adanya dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Bandar Lampung yang pertama kali disusun pada tahun 1994 dan disusun kembali pada tahun 2003 serta mendapat legalitas hukum melalui Perda No 4 Tahun 2004. Pada kenyataannya, selama kurun waktu tersebut sampai saat ini telah terjadi berbagai permasalahan dalam penataan ruang. Dengan kata lain RTRW yang ada kurang mampu memberikan kontribusi penyelesaian terhadap berbagai permasalahan kota, antara lain berupa kemiskinan penduduk kota, kemacetan, konversi lahan, kesemrawutan, kekumuhan, dan keterbatasan open space. Berbagai permasalahan tersebut menunjukkan bahwa tujuan penataan ruang di Kota Bandar Lampung belum tercapai secara optimal. Kondisi ini kemungkinan disebabkan karena terjadi inkonsistensi dalam penataan ruang, baik dalam aspek
3 perencanaan, aspek pemanfatan maupun dalam aspek pengendalian pemanfaatan ruang. Konsistensi dalam aspek perencanaan dapat dilihat pada proses teknis penyusunan RTRW dikaitkan dengan pedoman/ketentuan yang berlaku. Konsistensi dalam pemanfaatan ruang terlihat dari kesesuaian antara aktivitas penggunaan ruang dengan RTRW. Sementara perkembangan wilayah dipengaruhi adanya kekuatan untuk perubahan (forces of changes) yang diidentifikasi diakibatkan oleh perbedaan karakteristik fisik wilayah dan konfigurasi ruang infrastruktur dasar kota. Infrastruktur dasar kota merupakan urat nadi kehidupan suatu wilayah/kota dan keberadaannya sangat diperlukan untuk memacu pertumbuhan wilayah dan mendorong pertumbuhan wilayah secara optimal, sehingga sangat berperan dalam menentukan kinerja perkembangan suatu wilayah. Sebagai ilustrasi adalah suatu kawasan terisolasi, dengan adanya kebijakan pemerintah membangun infrastruktur dasar (air bersih, jalan, listrik dan telepon), maka dengan sendirinya di kawasan tersebut akan tumbuh dan berkembang berbagai aktivitas, baik permukiman maupun aktivitas komersial yang dapat dibangun oleh swasta maupun masyarakat. Perumusan Masalah Penataan ruang merupakan kerangka yang menentukan peluang dan batasan dalam pembangunan, sehingga pelaksanaan kegiatan pemba ngunan seharusnya mengacu pada rencana tata ruang, yang di dalamnya memuat strategi optimasi untuk mencapai tujuan dan mem perhatikan kendala -kendala dalam mewujudkan tujuan-tujuan tersebut. Dengan demikian rencana tata ruang dimaksud dapat dijadikan sebagai acuan dan pedoman dalam pelaksanaan kegiatan pembangunan. Dalam perjalanannya, sebagaimana kota pada umumnya, Bandar Lampung menghadapi berbagai permasalahan penataan ruang. Permasalahan tersebut antara lain meliputi: Kemiskinan Berbagai permasalahan dan ketimpangan dalam pembangunan disebabkan karena tingginya laju pertumbuhan penduduk di perkotaan yang tidak diimbangi dengan penyediaan lapangan kerja. Kondisi ini menyebabkan peningkatan jumlah
4 pengangguran dan diperburuk lagi dengan situasi perekonomian nasional yang sedang terpuruk, banyak hal yang pada waktu situasi normal tidak terasa menjadi beban, saat ini dirasakan sebagai beban yang sangat berat. Jika dibanding sebelum krisis pertengahan Juli 1997, jumlah pengangguran saat ini mengalami peningkatan yang cukup tajam, tingkat pendapatan masyarakat mengalami penurunan dan sektor riil belum sepenuhnya berjalan normal. Kemiskinan merupakan sumber berbagai permasalahan di Kota Bandar Lampung. Konversi lahan Berdasarkan data pemberian ijin pengambilan air tanah bagi industri yang dikeluarkan Dinas Pertambangan Tahun 2004 dan 2005, menunjukkan banyaknya kasus konversi lahan dari rencana peruntukan sebagaimana ditetapkan dalam RTRW Kota Bandar Lampung. Konversi lahan terjadi baik dari aktivitas non industri (permukiman, komersial dan jasa) menjadi industri maupun sebaliknya. Kondisi tersebut menunjukkan terjadinya inkonsistensi dalam pemanfaatan ruang. Penurunan kualitas sarana prasarana dasar permukiman Peningkatan jumlah penduduk di kawasan perkotaan berimplikasi terhadap peningkatan jumlah per umahan dan permukiman yang menuntut pemenuhan kebutuhan sarana prasarana dasar permukiman. Permasalahan yang sering terjadi di samping keterbatasan pendanaan untuk pengadaan sarana prasarana dasar permukiman tersebut adalah sarana penunjang yang sudah tersedia seringkali belum dimanfaatkan sepenuhnya dan kurangnya partisipasi masyarakat dalam pemeliharaan sarana prasarana yang sudah dibangun (Marquez dan Maheepala, 1996). Kondisi ini menyebabkan terjadinya penurunan kualitas dan kuantitas sarana prasarana dasar permukiman di perkotaan. Kriminalitas Peningkatan kejadian kriminalitas di Kota Bandar Lampung disebabkan antara lain: (1) peningkatan jumlah penggangguran akibat keterbatasan lapangan kerja dan tuntutan akan tenaga kerja yang terampil dan profesional; (2) tuntutan hidup yang semakin mempersulit keadaan masyarakat miskin kota; (3) gaya hidup
masyarakat perkotaan yang cenderung egoisme, sehingga tingkat kepedulian dan empati masyarakat terhadap sesama semakin menurun. 5 Keadaan lingkungan fisik perkotaan (urban setting ) yang kurang memadai (kesemrawutan tata ruang) Permasalahan pertanahan di Kota Bandar Lampung yang semakin rawan disebabkan karena keterbatasan lahan, sementara tuntutan pemenuhan kebutuhan lahan semakin meningkat secara cepat. Hal ini menyebabkan semakin tingginya nilai lahan. Akibatnya kawasan-kawasan terbuka atau kawasan konservasi dikonversi untuk aktivitas yang secara ekonomi jauh lebih menguntungkan, yaitu aktivitas komersial dan jasa. Dalam penggunaan ruang, kawasan-kawasan ini berorientasi pada maksimalisasi keuntungan finansial dan kurang memperhatikan aspek sosial, seperti pembangunan lahan parkir bagi konsumennya, sehingga di kawasan tersebut sangat rentan dengan berbagai permasalahan. Salah satu contoh adalah masalah kemacetan lalu lintas di pusat perbelanjaan Bambu Kuning Plaza. Gambar 1 Sudut kota Tanjung Karang - Bandar Lampu ng Di pihak lain, harga lahan yang tidak terjangkau masyakat kelas bawah merangsang golongan ini untuk menempati kawasan-kawasan ilegal (squater
6 area) seperti sempadan sungai, sempadan jalan, sempadan rel kereta api dan kawasan ilegal lainnya sebagai tempat tinggal. Bahkan muncul kecenderungan hadirnya kawasan-kawasan kumuh (slum area) di berbagai sudut pusat kota. Gambar 2 Sudut kota Telukbetung - Bandar Lampung Keterbatasan open space Orientasi pembangunan untuk mengejar maksimalisasi keuntungan ekonomi menyebabkan pembangunan yang dilaksanakan cenderung mengutamakan pembangunan fisik dan kurang memperhatikan aspek lingkungan. Kondisi ini menyebabkan bangunan-bangunan tumbuh dan berkembang tanpa kendali, padat tanpa arah yang jelas serta mengindikasikan kurangnya aspek perencanaan, sehingga kota menjadi semakin tidak bersahabat dengan lingkungan (Budiharjo, 1995). Keberadaan ruang terbuka open space, khususnya ruang terbuka hijau proporsinya semakin menurun terhadap luas wilayah karena pembangunan lebih diprioritaskan untuk aktivitas ekonomi. Menurut Patmore, dari berbagai studi diketahui bahwa penyediaan ruang terbuka hijau dapat menurunkan laju kenakalan remaja dan diyakini pula dapat mengurangi ketegangan akibat sistem industri serta bermanfaat bagi kestabilan mental dan kejiwaan masyarakat kota (Wahyuni, 1998).
7 Gambar 3 Eksploitasi Gunung Kunyit Eksploitasi gunung atau bukit saat ini marak terjadi di Kota Bandar Lampung seperti terlihat pada Gunung Kunyit dan Gunung Camang yang terletak di pusat kota. Kedua bukit hijau tersebut saat ini kondisinya semakin gundul akibat aktivitas penambangan batu kapur di Gunung Kunyit oleh swasta dan masyarakat lokal serta pengerukan tanah di Gunung Camang yang dilakukan oleh swasta. Gambar 4 Konversi Gunung Camang
8 Tanah hasil pengerukan di Gunung Camang selanjutnya digunakan untuk reklamasi pantai di sepanjang tepi jalan Yos Sudarso Telukbetung yang masih berlangsung sampai saat ini, sementara gunung yang telah dikepras tersebut dikonversi untuk pembangunan perumahan. Kondisi ini menyebabkan pusat kota yang semula masih cukup asri dengan adanya beberapa kawasan hijau, dalam perkembangannya akan menjadi kawasan gersang akibat padatnya kawasan terbangun Berbagai permasalahan tersebut menunjukkan bahwa penataan ruang yang ada belum mampu menjawab berbagai permasalahan yang terjadi. Kondisi tersebut kemungkinan disebabkan karena adanya inkonsistensi, baik dalam proses perencanaan, pemanfaatan maupun pengendalian pemanfaatan ruang. Dari beberapa uraian diatas, dapat dirumuskan permasalahan yang akan dikaji dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Apakah proses penyusunan RTRW Kota Bandar Lampung sudah mengacu pada pedoman dan ketentuan teknis yang berlaku? Pedoman pokok penyusunan RTRW: Undang-undang (UU) Nomor 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang; Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 47 Tahun 1997 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN); Keputusan Menteri Permukiman dan Prasarana Wilayah (Kepmenkimpraswil) Nomor 327/KPTS/M/2002 tentang Pedoman Penyusunan Rencana Tata Ruang; Peraturan Daerah (Perda) Nomor 5 Tahun 2001 tentang Penataan Ruang Wilayah Provinsi Lampung. 2. Apakah proses penyusunan rencana tata ruang selain berbasis wilayah administratif juga memperhatikan aspek kawasan fungsional dalam konteks keterkaitan dengan wilayah sekitarnya (Inter-Regional Context)? Konsep regional planning, yaitu merencanakan wilayah dengan memperhatikan konst elasi wilayah tersebut dengan wilayah sekitarnya, serta memiliki basis dimensi spasial yang jelas. Dengan konsep ini walaupun kedua wilayah tidak memenuhi skala ekonomi (economic of scale), tetapi dengan bekerjasama (silaturahmi) antar wilayah dapat memenuhi skala ekonomi tersebut.
9 3. Bagaimana hubungan antara konsistensi penataan ruang, konfigurasi ruang infrastruktur dasar kota dan kondisi/karakteristik fisik wilayah terhadap kinerja perkembangan wilayah? Tujuan Penelitian 1. Menganalisis konsistensi penyusunan Rencana Tata R uang Wilayah (RTRW) Kota Bandar Lampung dikaitkan dengan pedoman dan ketentuan yang berlaku. 2. Menganalisis konsistensi Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Bandar Lampung ditinjau dari aspek keserasian tata ruang dengan wilayah sekitarnya (konsistensi perencanaan Inter-Regional Context). 3. Menganalisis implikasi konsistensi penataan ruang terhadap kinerja perkembangan wilayah serta faktor -faktor pendorong perkembangan wilayah.