BAB 1 PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan menyatakan bahwa kesehatan adalah keadaan sehat, baik secara fisik, mental spritual maupun sosial yang memungkinkan setiap orang untuk hidup produktif secara sosial dan ekonomis. Pembangunan Kesehatan diarahkan untuk meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar peningkatan derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya dapat terwujut. Dalam Rencana Strategis (Renstra) Kementerian Kesehatan RI Tahun 2010-2014 menyatakan bahwa Pembangunan kesehatan diselenggarakan dengan berdasarkan prikemanusian, pemberdayaan dan kemandirian, adil dan merata, serta mengutamakan manfaat dengan perhatian khusus pada penduduk rentan, antara lain ibu, bayi, anak, lanjut usia (lansia) dan keluarga miskin (Kemenkes, 2010). Arah kebijakan dan strategi Kementerian Kesehatan tersebut diatas didasarkan pada arah kebijakan dan strategi nasional dengan memperhatikan permasalahan kesehatan yang telah diidentifikasi terlebih dahulu melalui hasil review pelaksanaan pembangunan kesehatan sebelumnya. Namun untuk menjamin terlaksananya berbagai upaya kesehatan yang dianggap prioritas dan mempunyai daya ungkit besar di dalam pencapaian hasil pembangunan kesehatan, Kementerian Kesehatan melakukan upaya yang bersifat reformatif dan akseleratif. Upaya tersebut meliputi ;
Pengembangan jaminan kesehatan masyarakat, Peningkatan pelayanan kesehatan di Daerah Terpencil Perbatasan dan Kepulauan (DTPK), ketersediaan, keterjangkauan obat di seluruh fasilitas kesehatan, pelaksanaan reformasi birokrasi, pemenuhan Biaya Operasional Kesehatan (BOK), Penanganan Daerah Bermasalah Kesehatan (PDBK), serta pengembangan pelayanan Rumah Sakit Indonesia Kelas Internasional (World Class Hospital) (Kemenkes, 2010) Salah satu dari tujuh (7) upaya reformatif tersebut yang menjadi program unggulan Kementerian Kesehatan dalam membantu Pemerintah Daerah dalam mencapai target pembangunan kesehatan nasional bidang kesehatan yang menjadi kewenangan wajib daerah adalah Bantuan Operasional Kesehatan (BOK). Kebijakan operasional BOK mulai direalisasikan sejak pertengahan tahun 2010 untuk membantu Puskesmas dan jaringannya serta Upaya Kesehatan Bersumber daya Masyarakat (UKBM) dalam melaksanakan pelayanan kesehatan promotif dan preventif sesuai Standar Pelayanan Minimal (SPM) menuju Millenium Development Goals (MDGs). Peluncuran skema BOK karena dinilai fungsi Puskesmas belum berjalan dengan optimal seperti fungsi Puskesmas sebagai pusat pelayanan kesehatan perorangan primer, pusat pelayanan kesehatan masyarakat primer, fungsi pusat pemberdayaan masyarakat dan fungsi pusat pembangunan wilayah berwawasan kesehatan. Pelaksanaan kegiatan BOK bagi puskesmas dan jaringannya telah memasuki tahun ketiga. Dalam pelaksanaan kegiatan BOK yang dimulai sejak tahun 2010 masih ditemui berbagai kendala sehingga pada tahun 2011 dilakukan perubahan mekanisme
penyaluran dana yang semula melalui mekanisme Bantuan Sosial (Bansos) diubah menjadi mekanisme Tugas Pembantuan (TP) sampai dengan saat ini. Pengelolaan BOK pada tahun 2012 juga diintegrasikan dengan pengelolaan Jamkesmas dan Jampersal agar pemanfaatan dananya memberikan daya ungkit yang besar dalam pencapaian MDGs. Dari aspek pengorganisasian pada tahun 2010 Tim Koordinasi dan Tim Pengelola BOK terpisah dengan Jamkesmas, sedangkan pada tahun 2011 Tim Koordinasi dan Tim Pengelola BOK terintegrasi dengan Jamkesmas dan Jampersal (Kemenkes, 2012). Di Kabupaten Dairi pada tahun 2012 disamping melaksanakan kegiatan BOK Puskesmas juga memiliki anggaran Operasional Puskesmas yang bersumber dari APBD Kabupaten Dairi melalui Program Upaya Kesehatan Masyarakat sebesar Rp. 1.149.615.600 yang dibagi untuk 18 Puskesmas dengan jumlah yang bervariasi sesuai dengan luas wilayah dan jumlah Desa yang ada di Puskesmas. Pada tahun 2012 Puskesmas di Kabupaten Dairi juga melaksanakan Program Jamkesmas dan Jampersal dengan alokasi dana sebesar Rp.3.500.000.000,-. Pelaksanaan kegiatan BOK di Kabupaten Dairi di mulai dari tahun 2010 dengan dana sebesar : Rp.324.000.000 realisasi (100%), tahun 2011 sebesar : Rp. 1.350.000.000 realisasi (100%), tahun 2012 sebesar : Rp. 1.350.000.000,- realisasi (99,93%) yang dialokasikan kepada 18 puskesmas yang ada. Pembagian alokasi dana BOK diserahkan kepada Kabupaten/Kota disesuaikan dengan Petunjuk Teknis yang ditetapkan oleh Kementerian Kesehatan.
Melihat alokasi dana yang ada jika Puskesmas di Kabupaten Dairi memfokuskan untuk meningkatkan pelayanan kesehatan akan sangat mambantu dalam upaya pencapaian indikator Standar Pelayanan Minimal (SPM) bidang Kesehatan. Pencapaian indikator SPM dapat tercapai dengan terintegrasinya sumber dana yang digunakan baik dari APBD Kabupaten, APBD Provinsi, Dana APBN dan sumber lainnya. Untuk mencapai indaktor SPM tidak terlepas dari penyelenggaraan Manajemen Puskesmas dengan baik. Manajemen puskesmas yang baik adalah puskesmas yang mampu menyelenggarakan Perencanaan Tingkat Puskemas secara terpadu dan mengintegrasikan sumber dana, tenaga dan sarana prasarana yang ada. manajemen puskesmas merupakan suatu rangkaian kegiatan yang bekerja secara sinergik yang meliputi perencanaan,penggerakan pelaksanaan serta pengendalian, pengawasan dan penilaian. Fungsi manajemen dilaksanakan secara terkait dan berkesinambungan. Lokakarya mini (lokmin) puskesmas merupakan bagian dari kegiatan penggerakan pelaksanan yang bertujuan untuk meningkatkan fungsi puskesmas melalui peningkatan kemampuan tenaga puskesmas supaya bekerja sama dalam tim dan membina kerja sama lintas program. (Depkes, 2006) Dari hasil survey awal penelitian kepada Pengelola Program Puskesmas di Dinas Kesehatan Kabupaten Dairi, pelaksanaan proses manajemen puskesmas belum terlaksana dengan baik, dimana dari 18 puskesmas yang dilakukan supervisi belum melaksanakan penyusunan Rencana Usulan Kegiatan (RUK) dan Rencana Pelaksanaan Kegiatan (RPK) dengan baik. Pelaksanaan lokakarya mini masih
ditemukan kurangnya pemahaman yang benar tentang pelaksanaan lokakarya mini ini. Puskesmas masih belum mempedomani secara benar pelaksanaan lokakarya mini lintas program dan lintas sektor. Hal ini dapat dilihat dari dokumen yang mencatat tentang pelaksanaan lokakarya mini (notulen rapat) dan laporan lokakarya mini serta susunan acaranya. Pelaksanaan lokakarya mini bulanan yang dilaksanakan di seluruh puskesmas di Kabupaten Dairi belum sesuai dengan pedoman kerja puskesmas yang mengacu kepada pedoman perencanaan tingkat puskesmas. Pelaksanaannya masih sebatas rutinitas dalam penyampaian laporan bulanan. Proses pelaksanaan lokakarya mini puskesmas dan penyusunan rencana kerja masih didominasi oleh pimpinan/kepala puskesmas. Para pengelola program kurang dilibatkan dalam penyampaian permasalahan yang dihadapi sehingga tenaga kesehatan kurang memiliki motivasi untuk mencapai prestasi kerja yang maksimal. Pelaksanaan lokakarya mini puskesmas juga merupakan bagian dari SPM bidang kesehatan dan merupakan indikator keberhasilan pelaksanaan BOK. Menurut penjelasan dari pengelola BOK Dinas Kesehatan Kabupaten Dairi pada survey awal penelitian menunjukkan bahwa pengiriman Rencana Kerja Kegiatan/Plan Of Action (POA) bulanan dari hasil Lokakarya Mini Puskesmas yang tepat waktu baru 33,33% (tahun 2010) dan 44,44% (tahun 2011), Rencana Kegiatan bulanan yang telah disusun dalam/rencana Kerja Kegiatan/Plan Of Action (POA) puskesmas yang diteliti dan diverifikasi oleh Tim Verifikasi BOK Kabupaten belum
mengakomodir kegiatan yang menunjang pencapaian SPM sebagai output dari pelaksanaan kegiatan program BOK. Laporan bulanan pencapaian SPM puskesmas yang dilaporkan juga sering mangalami keterlambatan dan tidak lengkap disebabkan puskesmas kesulitan membuat laporan. Dari laporan pengelola BOK di Dinas Kesehatan Kabupaten hal ini disebabkan kegiatan yang telah disusun dalam Rencana Kerja Kegiatan/Plan of Action (POA) bulanan tidak mengarah kepada pencapaian SPM sebagai output kegiatan. Puskesmas yang membuat laporan dengan tepat waktu 28% (tahun 2010) dan 50% (tahun 2011). 1.2. Perumusan Masalah Sebagaimana telah diuraikan pada latar belakang, maka rumusan masalah dalam penelitian adalah bagaimana pelaksanaan kegiatan BOK di Puskesmas Kabupaten Dairi Tahun 2012. 1.3. Tujuan Penelitian 1.3.1. Tujuan Umum Untuk mengevaluasi pelaksanaan kegiatan BOK di Puskesmas Kabupaten Dairi melalui pendekatan sistem dilihat dari input (masukan), proses (pelaksanaan), dan output (keluaran).
1.3.2 Tujuan Khusus Dengan dilakukan evaluasi terhadap pelaksanaan kegiatan BOK di puskesmas Kabupaten Dairi pada tahun 2012, dapat diketahui : 1. Analisis pemanfaatan dana BOK yang terintegrasi dengan dana kesehatan bersumber pemerintah lainnya. 2. Analisis sarana dan prasarana di Puskesmas dalam pencapaian tujuan kegiatan BOK. 3. Analisis pelaksanaan kegiatan BOK oleh kepala puskesmas dan tenaga kesehatan puskesmas dalam pencapaian tujuan kegiatan BOK. 4. Pengaruh kegiatan BOK terhadap penyelenggaraan manajemen puskesmas. 5. Pengaruh kegiatan BOK terhadap pencapaian indikator SPM di puskesmas. 1.4 Manfaat Penelitian 1. Masukan bagi para pengambil keputusan kebijakan di lingkungan Pemerintah Pusat,Provinsi dan Kabupaten Dairi dalam menentukan langkah dan strategi dalam pelaksanaan BOK di puskesmas. 2. Memberikan bahan masukan dan pertimbangan kepada puskesmas dalam rangka penyusunan perencanaan BOK dan dapat mengetahui penerapan perencanaan yang lebih efektif. 3. Bahan Kajian bagi peneliti yang akan membahas kajian tentang kebijakan BOK.