1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Pertumbuhan jumlah penduduk memang menjadi suatu problem yang harus dihadapi oleh pemerintah selaku pelaksana Negara, terlebih lagi pada tingkat daerah, baik Provinsi, Kabupaten atau Kota. Permasalahan yang timbul adalah manakala pertumbuhan penduduk yang pesat namun tidak berimbang dengan ketersediaan lahan untuk pemukiman penduduk. Inovasi yang berkembang akhir-akhir ini adalah pembangunan lahan permukiman secara horizontal atau keatas yang lebih dikenal dengan istilah rumah susun. Rumah susun pertama kali diatur dalam Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1985 tentang Rumah Susun yang kemudian telah diperbaharui melalui Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2011 tentang Rumah Susun. Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1985 tentang Rumah Susun menjadi peraturan perundang-undangan pertama yang sifatnya nasional yang mengatur mengenai pembangunan rumah susun dan segala hal yang terkait dengan rumah susun. Akan tetapi, sifat dari undang-undang adalah bersifat umum, maka masih diperlukan suatu peraturan pelaksana yang mengatur mengenai perumahan khususnya rumah susun. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah sebagai peraturan perundang-undangan yang baru yang mengatur
2 mengenai Pemerintah Daerah menyebutkan bahwa urusan perumahan merupakan urusan wajib bagi pemerintah daerah 1. Dengan diundangkannya Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1988 tentang Rumah Susun maka semakin jelas kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan kepada pemerintah daerah untuk ikut serta dalam mengatur pembangunan rumah susun di tingkat daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1988 tentang Rumah Susun menyebutkan bahwa untuk menerbitkan Sertifikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun, ada beberapa persyaratan yang harus dipenuhi oleh penyelenggara pembangunan rumah susun yang harus dimintakan persetujuan kepada Pemerintah Daerah. Perkembangan bisnis property khususnya bidang rumah susun akhirakhir ini mengalami peningkatan yang pesat, terutama di wilayah Daerah Istimewa Yogyakarta. Seyogyanya pembangunan rumah susun atau apartemen diiringi dengan ketersediaan regulasi dari pemerintah daerah setempat yang mengatur mengenai pembangunan dan kepemilikan rumah susun serta berbagai hal lain yang terkait dengan rumah susun. Seiring dengan derasnya arus investasi property pembangunan rumah susun yang masuk ke wilayah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur tentang rumah susun seharusnya mengatur bagaimana perkembangan arus investasi yang masuk 1 Diakses dari http://properti.bisnis.com/read/20131220/107/193576/uu-permukiman-danrusun-tuntut-dukungan-peraturan-derah pada tanggal 5 Februari 2015 pukul 15.00.
3 ke daerah dengan tujuan nantinya tidak merugikan daerah terlebih menyangkut perlindungan kepentingan bagi para konsumen rumah susun. Daerah Istimewa Yogyakarta saat ini baru memiliki Peraturan Walikota Kota Yogyakarta Nomor 7 Tahun 2015 tentang Sertifikat Laik Fungsi Rumah Susun, Peraturan Walikota Yogyakarta Nomor 8 Tahun 2015 tentang Pengesahan Akta Pemisahan Rumah Susun serta Peraturan Walikota Kota Yogyakarta Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perhimpunan Pemilik Dan Penghuni Satuan Rumah Susun, sedangkan Peraturan Daerah yang mengatur tentang rumah susun belum terbit. Untuk wilayah Kabupaten Sleman, sampai saat ini belum terdapat Peraturan Daerah yang mengatur tentang rumah susun, namun pada pertengahan 2015 lalu telah dikeluarkan tiga Peraturan Bupati Sleman yang mengatur hal-hal teknis tentang rumah susun, antara lain Peraturan Bupati Sleman Nomor 40 Tahun 2015 tentang Pengesahan Pertelaan dan Akta Pemisahan Rumah Susun, Peraturan Bupati Sleman Nomor 45 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penerbitan Sertifikat Laik Fungsi, dan Peraturan Bupati Sleman Nomor 46 Tahun 2015 tentang Perhimpunan Pemilik dan Penghuni Satuan Rumah Susun. Pada medio tahun 2004, sebuah pelaku pembangunan rumah susun melakukan pembangunan rumah susun non hunian di wilayah Kota Yogyakarta, yaitu PT. Saphir Yogya Super Mall dengan mendirikan Saphir Square sebagai pusat perbelanjaan atau mall dengan mengusung konsep Strata Title yang lebih dikenal dalam konsep rumah susun.
4 Pada saat berdirinya Saphir Square, rezim undang-undang yang berlaku yang mengatur mengenai rumah susun adalah Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1985 tentang Rumah Susun. Peraturan Pelaksana dari Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1985 tentang Rumah Susun pada saat itu adalah Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1988 tentang Rumah Susun. Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1988, dibutuhkan Peraturan Daerah yang mengatur mengenai rumah susun di tingkat daerah, terutama perizinan pembangunan rumah susun, mulai dari tahap perencanaan, tahap pembangunan, pemberian Izin Layak Huni hingga pengesahan pertelaan. Peraturan Daerah tersebut sangat berguna untuk nantinya memuluskan proses penerbitan Sertipikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun di Kantor Pertanahan setempat. Akibat Peraturan Daerah yang mengatur tentang rumah susun di Kota Yogyakarta tidak kunjung terbit sebagaimana amanah dari peraturan perundang-undangan, menjadikan kondisi tersebut sebagai alasan kepada para pembeli kios bahwa mereka ditempatkan sebagai kreditor konkuren karena tidak memiliki Sertipikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun sebagai dasar legitimasi hak atas unit kios yang dibeli oleh para pembeli kios. Pada tahun 2012 lalu PT. Saphir Yogya Super Mall diputus pailit oleh Pengadilan Niaga Semarang akibat mengalami gagal bayar atas pembayaran utang kepada PT. Bank Bukopin Tbk. Pailitnya PT. Saphir
5 Yogya Super Mall menjadikan posisi para pembeli kios tidak memiliki daya upaya untuk memperjuangkan hak mereka sebagai pembeli kios untuk diterbitkan Sertipikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun kepada mereka untuk menghindari masuknya kios-kios yang ada di dalam Saphir Square masuk ke dalam budel pailit PT. Saphir Yogya Super Mall. Dengan kondisi tersebut, maka proses jual beli unit kios baru sampai pada tahap perjanjingan pengikatan jual beli yang dilakukan di hadapan notaris. Hingga saat PT. Saphir Yogya Super Mall dinyatakan pailit dan seluruh asset perseroan masuk dalam budel pailit, tidak satupun dari 234 (dua ratus tiga puluh empat) pembeli kios yang memegang Sertifikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun sebagai bentuk legalitas kepemilikan sah dari unit kios. Hal ini dipicu belum adanya peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur tentang rumah susun sehingga proses penerbitan Sertifikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun tidak dapat dilakukan di Kantor Pertanahan Kota Yogyakarta. Lalu, apa alasan mengapa suatu peraturan daerah tentang rumah susun begitu dibutuhkan dalam proses penerbitan Sertifikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun menarik minat peneliti untuk mengkaji tentang hal tersebut. Selain itu setelah dinyatakan pailit, bagaimana status kepemilikan kios oleh para pembeli kios PT. Saphir Yogya Super Mall dan bagaimana peran serta Notaris dan PPAT dalam suatu proses transaksi jual beli satuan rumah susun menjadi fokus peneliti dalam pembahasan tesis ini.
6 B. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang masalah tersebut di atas, ada beberapa rumusan permasalahan yang dijadikan sebagai bahan acuan dalam penulisan tesis ini, antara lain sebagai berikut: 1. Mengapa proses penerbitan sertifikat hak milik atas satuan rumah susun bergantung pada ketersediaan peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur tentang rumah susun? 2. Bagaimanakah peran serta Notaris dan PPAT dalam membantu proses jual beli satuan rumah susun kepada calon konsumen untuk membantu memperoleh hak milik atas satuan rumah susun sebelum terbitnya peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur mengenai rumah susun? 3. Bagaimanakah status kepemilikan atas satuan kios yang telah dibeli oleh konsumen sebelum terbitnya peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur mengenai rumah susun pasca PT. Saphir Yogya Super Mall diputus pailit oleh Pengadilan Niaga Semarang?
7 C. Keaslian Penelitian Sebelum melakukan penelitian ini, penulis terlebih dahulu melakukan penelusuran terhadap berbagai Karya Tulis Ilmiah terdahulu yang membahas salah satu atau sebagian objek bahasan dalam penelitian peneliti ini. Sepanjang penelusuran yang dilakukan oleh peneliti di Perpustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, sejauh ini tidak ditemukan penelitian yang sama mengenai kebutuhan peraturan daerah yang mengatur tentang rumah susun terkait dengan penerbitan sertifikat hak milik atas satuan rumah susun, namun kemudian ditemukan penelitian yang membahas sebagian unsur penelitian dengan kajian yang sama, diantaranya: 1. Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada tahun 2013 dengan judul Tinjauan Yuridis Perlindungan Kepentingan Kreditor Konkuren Dalam Kasus Kepailitan (Studi Kasus Kepailitan PT. Saphir Yogya Super Mall) disusun oleh Haris Surya Saputra yang telah disahkan pada tanggal 4 Maret 2013, dengan rumusan masalah sebagai berikut: a. Bagaimanakah mekanisme pengajuan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang dalam kasus kepailitan PT. Saphir Yogya Super Mall? b. Apa alasan yang menyebabkan permohonan kasasi yang diajukan oleh PT. Saphir Yogya Super Mall ditolak?
8 c. Bagaimanakah perlindungan terhadap kepentingan para kreditur konkuren pasca dikeluarkannya putusan pailit Pengadilan Niaga Semarang dalam kasus kepailitan PT. Saphir Yogya Super Mall? Kesimpulan dari hasil penelitian tersebut antara lain: a. Mekanisme pengajuan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (PKPU) pada kasus kepailitan PT. Saphir Yogya Super Mall adalah sebagai berikut: 1) Permohonan pailit dimohonkan oleh PT. Bank Bukopin Tbk selaku Kreditur terhadap PT. Saphir Yogya Super Mall pada tanggal 13 Oktober 2009 di Pengadilan Niaga Semarang yang kemudian ditanggapi dengan permohonan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang oleh Debitur PT. Saphir Yogya Super Mall pada siding tanggal 28 Oktober 2009. 2) Majelis hakim atas usulan Hakim Pengawas dan Tim Pengurus memberikan PKPU Tetap kepada PT. Saphir Yogya Super Mall untuk jangka waktu 43 hari berdasarkan putusan No. 02/PKPU/2009/PN.Niaga.Smg jo. Nomor 13/Pailit/2009/PN.Niaga.Smg tanggal 28 Desember 2009.
9 3) Jangka waktu 43 hari adalah untuk memperoleh persetujuan atas usulan perdamaian antara Debitur dengan Kreditur yang disampaikan pada sidang tanggal 28 Oktober 2009. 4) Sebagai bagian dari usulan perdamaian tersebut, telah ditandatangani Akta Addendum Perjanjian Kredit Dengan Memakai Jaminan (Restrukturisasi) Nomor 14 tanggal 29 Januari 2010 dan Akta Pengakuan Hutang Nomor 15 tanggal 29 Januari 2010 di hadapan Notaris pada tanggal 29 Januari 2010 ditetapkan jangka waktu pembayaran dari bulan Desember 2009 hingga November 2016 beserta Repayment Schedule tahap pertama yang ditandatangani pada tanggal 28 Januari 2011. 5) Kemudian telah disusun Repayment Schedule tahap kedua yatu Persetujuan Penyesuaian Pembayaran Kewajiban dan Izin Perubahan Peruntukan Lantai 2 Saphir Square menjadi Hotel tertanggal 21 September 2011 dengan Nomor 9378/DKM/IX/2011. Didalam perjanjian perdamaian tersebut ditentukan jangka waktu yang ditetapkan bagi PT. Saphir Yogya Super Mall untuk memenuhi kewajibannya selama 18 bulan terhitung sejak bulan September 2011 sampai dengan bulan Februari 2013 yang dibayarkan selambat-lambatnya setiap akhir
10 bulan berjalan dengan kewajiban pembayaran setiap bulannya sebanyak Rp. 750.000.000,00 namun pihak Kreditur PT. Bank Bukopin Tbk tidak menandatangani Repayment Schedule tahap kedua tersebut. 6) Dengan demikian, maka jangka waktu PKPU sebagaimana Perjanjian Perdamaian yang telah dihomologasi oleh Majelis Hakim adalah selama 18 bulan terhitung sejak bulan September 2011 hingga bulan Februari 2013. b. Salah satu pertimbangan yang menentukan ditolaknya Kasasi yang diajukan oleh PT. Saphir Yogya Super Mall adalah karena adanya pengajuan permohonan pembatalan perjanjian perdamaian yang diajukan oleh PT. Bank Bukopin Tbk selaku Kreditur sehingga mengacu pasal 290 Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004, pembatalan atas perjanjian perdamaian yang telah dihomologasi oleh Pengadilan Niaga tidak dapat diajukan upaya hukum baik Kasasi maupun Peninjauan Kembali. c. Perlindungan terhadap kepentingan para Kreditur Konkuren dalam perkara kepailitan telah diakomodir di dalam Undang- Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan. Meskipun kedudukan mereka pada dasarnya memang lemah, namun sepanjang harta/asset debitur pailit masih mencukupi untuk
11 melunasi tagihan dari para Kreditur Konkuren setelah dikurangi pembayaran terlebih dahulu terhadap Kreditur pemegang hak yang didahulukan, maka para Kreditur Konkuren masih memperoleh perlindungan terhadap kepentingan mereka dalam hal pembayaran kembali tagihan piutang yang mereka miliki. Akan tetapi apabila ternyata nilai yang diperoleh setelah likuidasi asset debitur pailit ternyata tidak mencukupi, maka disanalah kepentingan para Kreditur Konkuren tidak memperoleh perlindungan meskipun didalam Undang-Undang Kepailitan telah menyediakan media untuk melindungi kepentingan para Kreditur Konkuren mulai dari pada saat pengajuan permohonan pailit, Rapat Pemungutan Suara, Rapat Verifikasi Utang, Panitia Kreditur Sementara dan Panitia Kreditur Tetap, Actio Paulina, keberatan atas daftar pembagian kepada para kreditur hingga upaya hukum atas segala putusan pengadilan yang dirasa merugikan kepentingan para Kreditur Konkuren. Pada penelitian tersebut hanya memfokuskan pada pelaksanaan dan penerapan hukum kepailitan dalam suatu kasus kepailitan serta bagaimana perlindungan hukum terhadap kepentingan para kreditur konkuren ditinjau dari hukum kepailitan menurut Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan.
12 2. Tesis, Program Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada tahun 2013 dengan judul Perlindungan Hukum Bagi Pembeli Kios Saphir Square Melalui Akta Perikatan Jual Beli disusun oleh Adhitya Johan Rahmadan, yang disahkan pada tanggal 14 Nopember 2013, dengan rumusan masalah sebagai berikut: a. Bagaimana pelaksanaan Perjanjian Jual Beli Kios Saphir Square dalam Akta Perikatan Jual Beli Kios Saphir Square? b. Hambatan yang muncul dalam pelaksanaan Akta Perikatan Jual Beli Kios Saphir Square? c. Bagaimana perlindungan hukum bagi pembeli kios Saphir Square melalui Akta Perikatan Jual Beli? Kesimpulan dari hasil penelitian tersebut antara lain: a. Perjanjian Pengikatan Jual Jual Beli Kios Saphir Square yang dituangkan dalam Akta Perikatan Jual Beli dilakukan dalam bentuk perjanjian baku, karena materi perjanjian yang akan dituangkan dalam Akta Perikatan Jual Beli ditentukan terlebih dahulu oleh Manajemen PT. Saphir Yogya Super Mall kemudian dikonsultasikan dengan notaries yang akan membuat Akta Perikatan Jual Beli. Dalam pelaksanaan Perjanjian Perikatan Jual Beli Kios Saphir Square, PT. Saphir Yogya Super Mall selaku penjual melakukan wanprestasi
13 karena tidak dapat melaksanakan kewajibannya untuk memberikan Hak Atas Satuan Rumah Susun bagi pembeli kios. b. Hambatan yang dihadapi dalam pelaksanaan Akta Perikatan Jual Beli Kios Saphir Square adalah: 1) Hambatan Teknis dan Administratif Perizinan Bangunan Rumah Susun Hambatan teknis dan administrative tersebut mengacu pada Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1985 dan Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1988 tentang Rumah Susun yang mengatur persyaratan teknis dan administrative dalam pembangunan rumah susun didalam persyaratan teknis dan administrative tersebut ada izin pengesahan pertelaan dan izin layak huni yang belum dapat disahkan oleh Pemerintah Daerah Kota Yogyakarta dikarenakan PT. Saphir Yogya Super Mall tidak memenuhi persyaratan pengesahan pertelaan dan izin layak huni. Selain itu Pemerintah Kota Yogyakarta juga tidak mempunyai Peraturan daerah atau Peraturan Walikota yang mengatur mengenai Rumah Susun, seperti yang diamanatkan dalam Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah mengenai rumah susun sehingga perizinan
14 pendirian rumah susun hanya mengacu pada undangundang dan peraturan pemerintah yang sifatnya sangat umum. 2) Hambatan Kepailitan Yang Dialami PT. Saphir Yogya Super Mall Ditetapkannya status PT. Saphir Yogya Super Mall dalam keadaan pailit, menyebabkan obyek Perjanjian Pengikatan Jual Beli masuk dalam harta pailit, putusan pailit terhadap PT. Saphir Yogya Super Mall juga mengakibatkan perjanjian mengenai pemindahan hak milik atas obyek pengikatan jual beli menjadi hapus sehingga obyek perjanjian pengikatan jual beli tidak dapat beralih kepada pembeli kios Saphir Square. c. Perlindungan hukum yang didapatkan pembeli kios Saphir Square melalui Akta Perikatan Jual Beli adalah perlindungan dari Akta Perikatan Jual Beli sebagai Akta Otentik yang mempunyai kekuatan pembuktian sempurna dan mengikat untuk dijadikan alat bukti sesuai dengan Pasal 1868 KUH Perdata, sebagai ganti rugi atas tidak terlaksananya penyerahan obyek perjanjian pengikatan jual beli kepada pembeli kios Saphir Square.
15 Pada penelitian tersebut, penelitian terdahulu hanya fokus pada perlindungan hukum terhadap pembeli kios Saphir Square ditinjau dari Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan, Undang- Undang Nomor 16 Tahun 1985 tentang Rumah Susun dan Akta Perikatan Jual Beli yang dibuat dihadapan Notaris. Melihat dari persamaan dan perbedaan dari sebagain unsur penelitan tersebut di atas, peneliti menyatakan dapat mempertanggungjawabkan keaslian penelitian ini dan menyatakan bahwa penelitian dengan judul Kebutuhan Peraturan Daerah Yang Mengatur Tentang Rumah Susun Terkait Dengan Penerbitan Sertipikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun Sebagai Bentuk Perlindungan Hukum Kepada Konsumen Rumah Susun (Studi Kasus Kepailitan PT. Saphir Yogya Super Mall Yogyakarta) belum pernah dilakukan dan dalam kesempatan ini peneliti akan meneliti masalah yang lebih memfokuskan obyek penelitian pada kebutuhan akan Peraturan Daerah yang mengatur tentang Rumah Susun terkait dengan usaha penerbitan Sertipikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun sebagai bentuk upaya perlindungan hukum kepada konsumen rumah susun, dengan mengambil contoh kasus pailitnya PT. Saphir Yogya Super Mall, dengan demikian penelitian ini adalah asli.
16 D. Manfaat Penelitian Ada beberapa manfaat yang disampaikan oleh peneliti dalam penelitian ini, antara lain: 1. Manfaat Teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memperkaya ilmu pengetahuan hukum dan menjadi salah satu literatur di bidang hukum khususnya dalam bidang rumah susun. 2. Manfaat Praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi salah satu masukan dan pertimbangan bagi para Notaris dan PPAT, Pemerintah Daerah setempat maupun instansi yang berwenang dalam mengambil kebijakan-kebijakan tertentu terkait dengan pengaturan hukum bidang rumah susun, lebih luas lagi bagi pemerintah daerah yang ada selain pemerintah daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta serta pemerintah daerah Kota/Kabupaten yang ada didalamnya, mengingat pentingnya menyiapkan suatu peraturan daerah terkait rumah susun sebagai upaya untuk menjamin penerbitkan Sertifikat Hak Milik Atas Satuan Rumah Susun kepada konsumen rumah susun manakala investasi pembangunan rumah susun telah masuk di dalam suatu daerah, baik kabupaten maupun kota dalam suatu provinsi dan juga untuk memberikan kepastian hukum kepada konsumen rumah susun atas suatu bangunan rumah susun yang berdiri di wilayah tersebut.
17 E. Tujuan Penelitian Adapun tujuan penelitian yang ingin disampaikan oleh peneliti melalui penelitian ini antara lain: 1. Untuk mengetahui lebih jauh tentang seberapa penting kebutuhan akan keberadaan peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur mengenai rumah susun dalam hal membantu menjamin status kepemilikan atas satuan rumah susun bagi calon konsumen rumah susun. 2. Untuk mengetahui bagaimana peranan dari Notaris dan PPAT selama belum ada peraturan daerah ataupun peraturan kepala daerah yang mengatur mengenai rumah susun dalam hal membantu calon konsumen rumah susun untuk memperoleh status hak milik atas satuan rumah susun. 3. Untuk mengetahui bagaimana status kepemilikan atas satuan rumah susun non hunian berupa kios yang telah dibeli oleh pembeli kios dari PT. Saphir Yogya Super Mall pasca perseroan tersebut ditetapkan dalam keadaan pailit oleh Pengadilan Niaga Semarang.