BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian Kemakmuran masyarakat dapat diukur dari pertumbuhan ekonomi. Hal ini berdasarkan pada pengertian yang disampaikan oleh Sadono Sukirno. Menurutnya, pertumbuhan ekonomi adalah perkembangan kegiatan dalam perekonomian yang menyebabkan barang dan jasa yang diproduksikan dalam masyarakat bertambah dan kemakmuran masyarakat meningkat 1. Pengukuran pertumbuhan ekonomi diindikasikan oleh kenaikan Produk Domestik Bruto/PDB per kapita. PDB adalah nilai pasar keluaran total sebuah negara, yang merupakan nilai pasar semua barang jadi dan jasa akhir yang diproduksi selama periode waktu tertentu oleh faktor-faktor produksi yang berlokasi di dalam sebuah negara 2. PDB merupakan ukuran pertumbuhan ekonomi yang digunakan oleh Pemerintah Pusat, sedangkan untuk daerah, digunakan istilah PDRB, yaitu Produk Domestik Regional Bruto. Pertumbuhan ekonomi juga dipengaruhi oleh belanja negara. Berdasarkan kerangka model teori yang dibangun oleh Keynes, pengaruh kenaikan pengeluaran pemerintah dapat dijelaskan bahwa pada saat pengeluaran pemerintah mengalami kenaikan, maka pengeluaran yang akan direncanakan oleh daerah akan mengalami kenaikan. Kenaikan pengeluaran ini akan menaikkan permintaan agregat, yang akan mendorong naiknya produksi barang dan jasa, yang pada akhirnya akan meningkatkan pendapatan daerah tersebut 3. Perlu disampaikan penulis bahwa istilah pengeluaran pemerintah yang digunakan oleh Keynes dapat diartikan sebagai belanja negara. Berkaitan dengan pembuktian adanya pengaruh 1 Sadono Sukirno, 1994;10 2 Sumitro 1994 3 Muhammad Indarto 2011 1
yang signifikan dari belanja negara terhadap pertumbuhan ekonomi, selain teori Keynes, Dritsakis dan Adamopoulus (2004) juga membuktikan bahwa belanja negara berpengaruh secara signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi. Sebelum menginjak pada pembahasan lebih lanjut. Ada baiknya, penulis mengungkapkan alasan penulis mengambil pertumbuhan ekonomi dan belanja negara sebagai variabel yang akan digunakan dalam penelitian ini. Dimulai dari ketertarikan penulis pada aspek kemakmuran masyarakat Indonesia. Untuk meneliti aspek tersebut, penulis kemudian dapat menggunakan pertumbuhan ekonomi. Sementara itu, alasan penulis mengambil belanja negara sebagai variabel yang menemani variabel pertumbuhan ekonomi, yaitu karena belanja negara mempunyai komponen Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), dan Subsidi Pangan, yang merupakan bidang yang terkait dengan pekerjaan penulis di kantor. Melanjutkan pembahasan sebelumnya, belanja negara adalah bagian dari APBN. Belanja negara terdiri atas belanja pemerintah pusat dan transfer ke daerah. Belanja pemerintah pusat mencakup belanja pegawai, belanja barang, pembayaran bunga utang, belanja modal, bantuan sosial, belanja subsidi, belanja hibah, dan belanja lain-lain. Berkaitan dengan hal itu, belanja subsidi terdiri atas subsidi bahan bakar minyak/bbm, subsidi pajak, subsidi listrik, subsidi pangan, subsidi pupuk, subsidi benih, subsidi public service obligation/pso, dan subsidi kredit program. Dalam tesis ini, dari belanja pemerintah pusat tersebut dan sesuai dengan bidang pekerjaan penulis, penulis akan mengangkat Subsidi Pangan. Berikutnya, transfer ke daerah, yang merupakan komponen kedua dari belanja negara, terdiri atas Dana Bagi Hasil/DBH, Dana Alokasi Umum/DAU, Dana Alokasi Khusus/DAK, Dana Otonomi Khusus, dan Dana Penyesuaian. Dari transfer ke daerah dan sesuai dengan bidang pekerjaan penulis, penulis akan mengangkat DAU dan DAK dalam tesis ini. 2
Sementara itu, dengan mengangkat variabel DAU, DAK, dan Subsidi Pangan ini, penulis mendapatkan manfaat yang sangat besar karena variabel-variabel tersebut merupakan variabel yang berkaitan erat dengan pekerjaan penulis. Oleh karena itu, melalui penelitian ini, dampak dari ketiga dana tersebut akan dilihat sejauh mana pengaruhnya terhadap pertumbuhan ekonomi daerah. 1.2. Identifikasi Masalah Sebagaimana yang penulis telah sampaikan, variabel independen yang akan dianalisis dalam penelitian ini adalah DAU, DAK, dan Subsidi Pangan. Alokasi ketiga dana tersebut setiap tahunnya ditujukan untuk meningkatkan kemakmuran masyarakat. Hal ini dapat dilihat pada tujuan yang melekat pada Alokasi DAU, DAK, dan Subsidi Pangan tersebut. Dalam Undangundang 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, DAU dialokasikan untuk pemerataan kemampuan keuangan antardaerah, DAK dialokasikan untuk mendorong percepatan pembangunan daerah dan pencapaian sasaran nasional, dan subsidi pangan (bersama-sama dengan subsidi lainnya) dialokasikan untuk ikut meredam gejolak perekonomian global yang berpotensi menimbulkan ketidakstabilan kondisi perekonomian dalam negeri dengan memberikan akses pangan, baik secara fisik (beras tersedia di titik distribusi dekat) maupun ekonomi (harga jual yang terjangkau) kepada rumah tangga sasaran. Dari tujuan-tujuan ini, dapat dikatakan bahwa tujuan ketiga dana tersebut ditujukan untuk meningkatkan kemakmuran masyarakat. Kemakmuran masyarakat dapat diukur dengan pertumbuhan ekonomi daerah. Dalam usaha pencapaian tujuannya, pengalokasian DAU telah mencapai tujuan yang telah ditetapkan, yaitu tujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antardaerah. DAU dihitung berdasarkan celah fiskal, yaitu selisih antara kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal. Kebutuhan fiskal 3
tercermin dari variabel jumlah penduduk, luas wilayah, indeks kemahalan konstruksi, indeks pembangunan manusia, dan PDRB per kapita. Sementara itu, kapasitas fiskal diwakili oleh variabel PAD, DBH Pajak, dan DBH SDA tidak termasuk DBH SDA Dana Reboisasi. Sementara itu, tujuan tersebut juga didukung oleh prinsip non-hold harmless yang dimiliki oleh DAU. Prinsip ini memungkinkan suatu daerah memperoleh DAU lebih kecil dari DAU yang diterima pada tahun sebelumnya, atau bahkan tidak mendapatkan DAU sama sekali. Untuk lebih rinci, DAU akan dibahas dalam BAB II. Namun, berkaitan dengan dukungannya terhadap pertumbuhan ekonomi, kontribusi DAU antardaerah dapat bervariasi hasilnya terhadap pertumbuhan ekonomi, karena penggunaan DAU telah diserahkan sepenuhnya kepada daerah. Daerah yang mempunyai pengelolaan keuangan yang baik, berpotensi untuk menggunakan DAU dalam rangka mendorong pertumbuhan ekonominya. Misalnya, ia menggunakan DAU yang ia terima, lebih banyak porsinya ke belanja modal. Sebaliknya, daerah yang tidak mempunyai pengelolaan keuangan yang baik, memungkinkan menggunakan DAU tersebut ke belanja yang tidak mendukung pertumbuhan ekonominya, misalnya mengalokasikan ke belanja pegawai. Pada tahun 2007-2011, belanja pegawai dalam APBD menduduki peringkat tertinggi dibandingkan belanja-belanja lainnya. Masing-masing mencapai 26,1%, 25,1%, 24,1%, 24,4%, dan 24,7%. Peringkat kedua diduduki oleh belanja modal, yang masing-masing mencapai 23,9%, 21,2%, 23,7%, 22,5%, dan 20,7% (sumber: NK dan APBN 2013). Dengan demikian, DAU tidak mempunyai masalah dalam pencapaian tujuan pengalokasiannya, tetapi penulis akan mengangkat permasalahan DAU yang berkaitan dengan pengelolaan DAU-nya. Begitu halnya dengan DAK, dalam aturan dan praktiknya, tujuan DAK sudah dapat tercapai. Setiap tahun, DAK dialokasikan ke dalam bidangbidang yang telah ditetapkan. Bidang-bidang yang didanai DAK juga telah sesuai dengan prioritas nasional dalam rangka pencapaian sasaran nasional. Namun, masalah terjadi pada komitmen dari pemerintah daerahnya. Banyak 4
daerah yang terlambat dalam menyampaikan persyaratan yang diperlukan untuk pencairannya. Jika melihat pengalokasian DAK, DAK dialokasikan dalam 4 tahap. Setiap tahap pencairannya mensyaratkan penyampaian laporan pelaksanaan tahap sebelumnya. Pencairan DAK Tahap I mensyaratkan laporan penyerapan penggunaan DAK tahun sebelumnya, perda APBD, dan pernyataan penyediaan dana pendamping DAK sebesar 10% dari DAK yang diterima. Pencairan Tahap II mensyaratkan laporan penyerapan penggunaan Tahap I, Pencairan Tahap III mensyaratkan laporan Tahap II, dan Pencairan Tahap IV mensyaratkan laporan Tahap III. Persyaratan laporan dalam penyaluran DAK tersebut dimaksudkan untuk mendorong daerah agar dapat merealisasikan kegiatan DAK sehingga dapat menghasilkan output yang sesuai dengan tujuannya, yaitu memenuhi kebutuhan daerah dan prioritas nasional. Adanya keterlambatan ini mengakibatkan realisasi DAK yang menumpuk di akhir tahun. Bahkan ada beberapa daerah yang tidak mencairkan DAK Tahap II s.d. III. Berdasarkan data realisasi DAK 2005-2010, realisasi triwulan I menunjukkan pencapaian yang paling rendah, yaitu rata-ratanya sekitar 7%, sedangkan realisasi triwulan IV menunjukkan pencapaian yang paling tinggi, yaitu rata-ratanya sekitar 60%. Berbeda dari DAU dan DAK, yang tujuan alokasinya tercapai, tetapi penggunaannya tidak tepat (untuk DAU) dan kurangnya komitmen pemerintah daerahnya (untuk DAK), tujuan Subsidi Pangan dapat dikatakan kurang tercapai. Hal ini terkait dengan adanya ketidaktepatsasaran dalam pengalokasiannya. Dari pengalaman penulis, dalam melakukan kunjungan kerja di kabupaten Cianjur, terdapat laporan bahwa banyak rumah tangga sasaran yang menerima beras miskin, sedangkan mereka tidak memenuhi syarat. Sebaliknya, banyak rumah tangga sasaran yang memenuhi syarat untuk menerima beras miskin, tetapi tidak menerima beras tersebut. Begitu halnya di daerah tempat tinggal penulis (Kelurahan Poris Jaya, Kecamatan Batuceper, Kota Tangerang), kondisi yang sama juga terjadi di sana. 5
1.3. Batasan Masalah Dalam penelitian ini, penulis membatasi masalah pada hal-hal sebagai berikut: 1. Hanya menggunakan variabel DAU dan DAK dari Transfer ke Daerah karena: a. DAU mendapatkan porsi yang paling besar dalam Transfer ke Daerah, sehingga DAU diharapkan dapat mempunyai efek yang lebih besar terhadap pertumbuhan ekonomi daerah. Dari tahun 2005-2010, DAU mencapai rata-rata sekitar 60% dari Transfer ke Daerah. b. DAK mempunyai sifat specific grant, sehingga manfaatnya sudah jelas karena tujuan penggunaannya telah ditentukan sebelumnya. c. Tidak menggunakan variabel DBH karena mempunyai sifat block grant, yang sama dengan DAU, sehingga cukup menggunakan variabel DAU saja. d. Tidak menggunakan variabel Dana Otonomi Khusus karena hanya diberikan kepada 3 provinsi, yaitu Papua, Papua Barat, dan Aceh. e. Tidak menggunakan variabel Dana Penyesuaian karena mempunyai komposisi yang berbeda-beda tiap tahunnya, sehingga dana tersebut akan sulit untuk diteliti. 2. Dari Belanja Pemerintah Pusat, penulis mengambil variabel subsidi Pangan karena mempunyai ciri khas, yaitu alokasinya langsung menyentuh rakyat miskin. 3. Jumlah daerah yang diteliti adalah 6 provinsi. Provinsi-provinsi tersebut adalah Sumatera Utara, Jawa Tengah, Kalimantan Selatan, Sulawesi Tenggara, Riau, dan Maluku. Alasan memilih 6 provinsi adalah data yang dapat terkumpul dan lengkap dari pertumbuhan ekonomi dalam kurun waktu 2007-2011 per triwulan, hanya dari 6 provinsi tersebut. Data provinsi lainnya tidak terkumpul dengan lengkap. 6
4. Terakhir, penulis akan membahas permasalahan-permasalahan yang ada terbatas pada: a. Pengelolaan DAU dalam APBD; b. penyaluran triwulan, DAU, DAK, dan Subsidi Pangan, c. data porsi belanja pegawai dan modal dari APBD nasional dalam kurun waktu 2007-2011. 1.4. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian identifikasi masalah dan batasan pembahasan di atas, penelitian ini akan mencari jawaban atas pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut: 1) Sejauh mana pengaruh DAU (X1), DAK (X2), dan Subsidi Pangan (X3) terhadap Pertumbuhan Ekonomi Daerah (Y)? 2) Variabel independen mana yang memberikan pengaruh yang lebih besar atau kecil terhadap variabel dependennya? 3) Faktor-faktor apakah yang dapat mempengaruhi hubungan antara ketiga variabel independen dan variabel dependen tersebut? 1.5. Tujuan Penelitian Beberapa tujuan penelitian yang hendak dicapai adalah: 1) Untuk mengetahui sejauh mana pengaruh DAU (X1), DAK (X2), dan Subsidi Pangan (X3) terhadap pertumbuhan ekonomi (Y)? 2) Untuk mengetahui variabel independen mana yang memberikan pengaruh yang lebih besar atau kecil terhadap variabel dependennya? 3) Untuk mengetahui faktor-faktor yang dapat mempengaruhi hubungan antara ketiga variabel independen dan variabel dependen tersebut? 7
1.6. Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah: 1) Aspek teoretis: dapat digunakan sebagai masukan untuk pengembangan ilmu administrasi publik. 2) Aspek praktis: dapat digunakan oleh pihak-pihak untuk menyusun ketentuan-ketentuan atau aturan-aturan yang lebih baik, terkait dengan pengalokasian dan penggunaan DAU, DAK, dan Subsidi Pangan. BAB II berikutnya akan membahas kajian pustaka yang mencakup 1. Pertumbuhan ekonomi; 2. Anggaran; 3. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; 4. Dana Alokasi Umum; 5. Dana Alokasi Khusus; 6. Subsidi Pangan; 7. Kebijakan Publik, 8. Pengelolaan Keuangan Daerah, dan 9. Kajian Penelitian Terdahulu yang Relevan. 8