BAB I PENDAHULUAN. mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur, maka pelaksanaan pembangunan

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Sebagaimana cita-cita kita bangsa Indonesia dalam bernegara yaitu untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur, maka pelaksanaan pembangunan menjadi hal yang sangat penting. Secara umum tujuan pembangunan ekonomi adalah mencapai pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi, menjaga kestabilan harga, mengatasi masalah pengangguran, menjaga keseimbangan neraca pembayaran dan pendistribusian pendapatan yang lebih adil dan merata. Melalui pembangunan ini diharapkan akan terjadi peningkatan kemakmuran masyarakat secara bertahap dan berkesinambungan, yaitu dengan cara meningkatkan konsumsinya. Untuk mencapai tujuan pembangunan tersebut, pemerintah mempunyai peranan yang sangat penting. Peranan pemerintah dapat diklasifikasikan dalam tiga golongan besar, yaitu: (1) peranan alokasi, mengusahakan agar alokasi sumber-sumber ekonomi dilaksanakan secara efisien; (2) peranan distribusi pendapatan atau kekayaan; dan (3) peranan stabilisasi perekonomian (Mangkoesobroto, 2001) Peranan stabilisasi perekonomian sangat penting dilakukan karena keadaan perekonomian tidak selalu sesuai dengan yang dikehendaki oleh pemerintah maupun masyarakat. Tingkat inflasi yang tinggi, pengangguran dan neraca 1

2 pembayaran luar negeri yang terus menerus defisit merupakan beberapa gejala ekonomi makro yang tidak dikehendaki bangsa manapun di bumi ini. Oleh karena masalah tersebut secara langsung menyangkut variabel-variabel ekonomi agregat dan hanya dapat diatasi dengan mengendalikan jalannya perekonomian sebagai suatu keseluruhan, maka salah satu kebijakan yang diperlukan adalah kebijakan fiskal. Kebijakan fiskal yang ditempuh oleh pemerintah Indonesia ditunjukkan oleh besarnya APBN yang diperlukan sebagai suatu pedoman sehingga kegiatan pemerintah itu dapat mencapai hasil yang optimal dan dapat mengadakan pertimbangan dalam menjalankan aktivitas-aktivitas pemerintah. Kebijakan fiskal meliputi langkah-langkah pemerintah membuat perubahan dalam bidang perpajakan dalam pengeluaran pemerintah dengan maksud untuk mempengaruhi pengeluaran agrerat dalam perekonomian. Sebagai negara berkembang, dimana peranan pemerintah dalam perekonomian relatif besar, pengeluaran pemerintah praktis dapat mempengaruhi aktivitas ekonomi Indonesia pada umumnya, bukan saja karena pengeluaran ini dapat menciptakan berbagai prasarana yang dibutuhkan dalam proses pembangunan, tetapi juga merupakan salah satu komponen dari permintaan agregat yang kenaikannya akan mendorong produksi domestik. Anggaran belanja rutin memegang peranan yang penting untuk menunjang kelancaran mekanisme sistim pemerintahan serta upaya peningkatan efisiensi dan produktivitas, yang pada gilirannya akan menunjang tercapainya sasaran dan tujuan

3 setiap tahap pembangunan. Sedangkan pengeluaran pembangunan ditujukan untuk membiayai program-program pembangunan yang anggarannya selalu disesuaikan dengan besarnya dana yang berhasil dimobilisasi. Pengeluaran pemerintah dalam arti riil dapat dipakai sebagai indikator besarnya kegiatan pemerintah yang dibiayai oleh pengeluaran pemerintah itu dan bagaimana proporsinya terhadap penghasilan nasional. Semakin besar dan banyak kegiatan pemerintah semakin besar pula pengeluaran pemerintah yang bersangkutan. Tapi hendaknya kita sadari bahwa proporsi pengeluaran pemerintah terhadap penghasilan nasional bruto (GNP) adalah suatu ukuran yang sangat kasar terhadap kegiatan peranan pemerintah dalam suatu perekonomian. Sebagai gambaran, kebijakan fiskal yang diterapkan pemerintah seringkali bersifat virtual dalam jangka pendek atau tidak dirasakan masyarakat karena aktivitas ekonomi dalam jangka pendek relatif tidak berpengaruh, dan dalam jangka panjang, dimensi keadilan sosial ekonomi dari buruknya aransemen kebijakan fiskal jelas akan membebani masyarakat dari berbagai sendi kehidupan. Persoalannya adalah bahwa rincian kebijakan yang ada di dalam APBN sering kali tidak menunjukkan arah kebijakan dan menjadi program guideliness yang dapat memberikan peluang-peluang stimulasi bagi aktivitas perekonomian dan sektor swasta. Sebagian besar dari komponen kebijakan yang ada di dalamnya justru didominasi oleh unsur-unsur tidak produktif dan tidak dinamis seperti, pembayaran cicilan pokok dan bunga utang luar negeri serta penyisihan anggaran untuk keperluan dan rekapitalisasi perbankan.

4 Alokasi anggaran tidak memberikan arah perubahan besar bagi terciptanya suatu nuansa keadilan sebagai stimulasi pertumbuhan ekonomi, dan justru menunjukkan ketidakseriusan pemerintah dalam mengalokasikan anggaran untuk sektor-sektor vital dalam membangun suatu bangsa yang maju dan beradab seperti pada sektor pendidikan, kesehatan, dan peningkatan kualitas hidup seluruh bangsa Indonesia. Dalam kondisi yang demikian pemerintah melalui kebijakan anggaran negara perlu memberikan perlindungan dan memulihkan kondisi sosial ekonomi masyarakat terutama yang berpenghasilan rendah. Kebijakan dimaksud dilakukan dengan mengarahkan alokasi belanja rutin yang ditujukan pada upaya peningkatan kualitas pelayanan pemerintah kepada masyarakat, sedangkan pengeluaran pembangunan diarahkan untuk program proyek prasarana sosial dan program pemulihan kegiatan perekonomian nasional. Sebelum era otonomi daerah diterapkan, sistem pemerintahan di Indonesia menganut azas dekonsentrasi, desentralisasi, dan pembantuan (medebewind). Dengan demikian, sistem anggaran di Indonesia juga mencerminkan ketiga azas tersebut di atas. Perencanaan dan penganggaran dilakukan melalui pendekatan dan mekanisme perencanaan pembangunan dari atas ke bawah (top down planning) dan dari bawah ke atas (bottom up planning). Perencanaan pembangunan tahunan dituangkan dalam Repeta (Rencana Pembangunan Tahunan) yang nilai dananya dituangkan kedalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang merupakan penjabaran dari Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita) dan mengacu kepada GBHN

5 Seperti yang dilakukan pemerintah pusat, pemerintah daerah juga menuangkan perencanaan pembangunan tahunan daerah (repetada) ke dalam Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) pada setiap propinsi di Indonesia yang mengacu pada propedanya masing-masing. APBN maupun APBD secara prinsip hampir sama yaitu berbentuk neraca yang menggambarkan alokasi penerimaan dan pengeluaran baik secara rutin maupun pembangunan. Kebijakan pemerintah daerah dapat tercermin dari pengalokasian pengeluaran pemerintah yang memperhatikan prioritas pembangunannya, kebutuhannya, aspirasi masyarakat dan potensi yang dimiliki masing-masing daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah bagi setiap daerah tingkat propinsi maupun kabupaten diwujudkan oleh pemerintah pusat dengan dikeluarkannya Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang pelaksanaannya sendiri dimulai sejak bulan Januari Penyelenggaraan otonomi daerah ini memuat dua aspek penting, yaitu pendelegasian kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan maupun tugas pembangunan dan pengelolaan sumber-sumber ekonomi yang meliputi penggalian sumber-sumber penerimaan dan pengalokasian pengeluaran sesuai dengan kebutuhan dan prioritas daerahnya masing-masing. Dari aspek ekonomi, kebijakan otonomi daerah yang bertujuan untuk pemberdayaan kapasitas daerah akan memberikan kesempatan bagi daerah untuk mengembangkan dan meningkatkan perekonomiannya. Peningkatan dan

6 pertumbuhan perekonomian daerah akan membawa pengaruh yang signifikan terhadap peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah. Melalui kewenangan yang dimilikinya untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat, daerah akan berupaya untuk meningkatkan perekonomian sesuai dengan kondisi, kebutuhan dan kemampuan. Kewenangan daerah melalui otonomi daerah diharapkan dapat memberikan pelayanan maksimal kepada para pelaku ekonomi di daerah, baik lokal, nasional, regional maupun global. Sebelum berlakunya otonomi daerah, dana penyelenggaran pembangunan daerah selain diperoleh dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), bagi hasil pajak/bukan pajak dan sisa lebih perhitungan tahun lalu, pemerintah pusat memberikan sumbangan dan bantuan dalam bentuk Subsidi Daerah Otonom (SDO) yang merupakan perimbangan keuangan dari pemerintah pusat atas pembiayaan gaji dan tunjangan lainnya bagi pegawai negeri sipil di daerah. Subsidi lainnya antara lain untuk biaya operasional rumah sakit daerah, biaya pra jabatan dan subsidi pembiayaan penyelenggaraan otonomi daerah. Selain itu sebagai azas pemerataan pembangunan di daerah pemerintah pusat mengalokasikan dana untuk pengeluaran pembangunan melalui bantuan dana Inpres yang berbentuk block grant, yang meliputi Bantuan Pembangunan Daerah Tingkat I, Daerah Tingkat II atau yang dikenal dengan Inpres Dati I dan Dati II. Selain dana block grant tersebut pemerintah pusat juga memberikan dana specific grant antara lain untuk pembangunan jalan dan jembatan yang biasa di kenal dengan BPJK (Bantuan Pembangunan Jalan Dan Jembatan Kabupaten), BPJK (Jalan Dan Jembatan Propinsi). Sumber-sumber dana yang

7 berasal dari pemerintah pusat tersebut di atas masuk dalam penerimaan daerah dalam APBD-nya masing-masing. Sementara itu, pemerintah pusat melalui departemen / non-departemen yang terkait juga memberikan bantuan langsung kepada daerah untuk pelaksanaan pembangunan dalam bentuk proyek sektoral, misalnya sektor perhubungan, pertanian, pariwisata, dan lain lain. Bantuan ini dikenal dengan istilah dana sektoral DIP (Daftar Isian Proyek) dari berbagai departemen / non-departemen kepada pemerintah daerah. Jenis bantuan ini tidak dimasukkan dalam sebagai sumber penerimaan daerah pada APBD Tingkat I maupun II, namun dampaknya sangat besar dirasakan manfaatnya bagi masing-masing daerah tersebut. Pengeluaran pemerintah (baik pusat maupun daerah) yang digambarkan pada APBN dan APBD pada prinsipnya bertujuan untuk sebesar-besarnya dimanfaatkan bagi pelayanan masyarakat dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Pengeluaran pemerintah Indonesia seperti yang tercermin dalam APBN maupun APBD dibagi menjadi dua kelompok utama, yaitu pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. Diantara kedua jenis pengeluaran tersebut di atas, pengeluaran terbesar adalah berupa pengeluaran rutin, yaitu sekitar 60% terhadap total pengeluaran sementara sekitar 40% dari total pengeluaran digunakan untuk pengeluaran pembangunan. Pengeluaran rutin meliputi belanja pegawai, barang, pemeliharaan, perjalanan dinas, pinjaman beserta bunga dan subsidi yang mana semua jenis pengeluaran tersebut sifatnya merupakan pengeluaran konsumsi. Sedangkan pengeluaran pembangunan

8 terbagi menurut sektor-sektor pembangunan yang lebih bersifat sebagai akumulasi stok kapital. Kondisi tersebut di atas diharapkan dapat menjadi perhatian bagi pemerintah untuk lebih meningkatkan alokasi pengeluaran pembangunan agar mampu menstimulus pertumbuhan ekonomi. Pada Tabel 1.1 dapat dilihat besarnya pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan dari total APBD setiap propinsi di Indonesia. Secara total pengeluaran rutin memiliki porsi yang lebih besar dibandingkan dengan pengeluaran pembangunan, demikian halnya untuk propinsi-propinsi di Kawasan Barat Indonesia. Hal ini mengingat semakin kuat struktur ekonomi suatu propinsi, semakin lengkap pula struktur organisasi pemerintahan yang diperlukan, sehingga jumlah pegawai semakin besar yang otomatis membutuhkan biaya pengeluaran rutin yang lebih besar pula. Sedangkan propinsi-propinsi di Kawasan Timur Indonesia memiliki prosentase yang lebih kecil. Hal ini menunjukkan bahwa pemerintah berusaha menitikberatkan pengeluaran pembangunan di daerah-daerah tersebut untuk mengejar ketertinggalan dari propinsi-propinsi di wilayah Kawasan Barat Indonesia. Propinsi yang memiliki pengeluaran pembangunan terkecil adalah DIY sedangkan untuk kawasan Indonesia Timur yang memiliki pengeluaran pembangunan terkecil adalah Sulawesi Barat. Pengeluaran pemerintah ini secara tidak langsung merupakan investasi pemerintah untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional. Berkaitan dengan hal tersebut masalah pemilihan prioritas pengeluaran pembangunan tersebut merupakan hal yang dapat menjadi bahan pertimbangan bagi pemerintah dalam menyusun rencana anggaran pembangunannya.

9 Sejalan dengan semakin luas dan jangkauan lingkup pembangunan di daerah maka Pengeluaran Pemerintah baik berupa Pengeluaran Pembangunan maupun pengeluaran rutin secara total terus meningkat. Total Pengeluaran Pemerintah meningkat sebesar 1,89 kali yaitu dari 38165,4 juta rupiah pada awal Repelita V (1989/90) menjadi 72342,8 juta rupiah pada awal Repelita VI (1994/95), bahkan Pengeluaran Pemerintah dari tahun ke tahun terus meningkat hingga saat ini

10 Tabel 1.1. Data APBD Tahun 2007 (Dalam Juta Rupiah) No Daerah Belanja Belanja Belanja Belanja Belanja Belanja Barang Bantuan Tidak Pegawai Dan Jasa Modal Sosial Terduga 1 Prop. N Aceh Darussalam Prop. Sumatera Utara Prop. Sumatera Barat Prop. Riau Prop. Jambi Prop. Sumatera Selatan Prop. Bengkulu Prop. Lampung Prop. DKI Jakarta Prop. Jawa Barat Prop. Jawa Tengah Prop. DI Jogjakarta Prop. Jawa Timur Prop. Kalimantan Barat Prop. Kalimantan Tengah Prop. Kalimantan Selatan Prop. Kalimantan Timur Prop. Sulawesi Utara Prop. Sulawesi Tengah Prop. Sulawesi Selatan Prop. Sulawesi Tenggara Prop. Nusa T. Barat Prop. Nusa T. Timur Prop. Maluku Prop. Papua Prop. Maluku Utara Prop. Banten Prop. Bangka Belitung Prop. Gorontalo Prop. Kepulauan Riau Prop. Papua Barat Prop. Sulawesi Barat Sumber: Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan 2009 Masalah pengalokasian pengeluaran publik ini merupakan pilihan yang cukup sulit, khususnya pada masa krisis yang tengah dialami oleh negara-negara asia yang mana pemerintah harus menentukan komponen mana saja dari pengeluaran tersebut

11 yang harus dikurangi atau ditambah dalam menciptakan anggaran pembangunan yang efektif dan efisien, dengan berlakunya sistem otonomi daerah, kabupaten dan propinsi memiliki wewenang untuk menyusun anggaran terutama pengeluaran pembangunan menurut sektor yang kini pengalokasiannya diserahkan sepenuhnya kepada masingmasing daerah tersebut. Propinsi Sumatera Utara adalah propinsi yang paling padat penduduknya di luar pulau Jawa dan perekonomiannya termasuk yang terbesar di Republik Indonesia. Perekonomian Sumatera Utara terbuka dan mempunyai hubungan perdagangan yang luas, baik dengan pasaran dunia, maupun dengan pusat pusat perdagangan dalam negeri dan merupakan salah satu propinsi yang mempunyai karakteristik tersendiri jika dibandingkan dengan propinsi lain. Memiliki sumber daya alam yang relatif cukup besar dengan kondisi geografis yang spesifik. Tabel 1.2 Realisasi Penerimaan dan Pengeluaran Pemerintah Propinsi Sumatera Utara (Milyar Rupiah) Tahun Penerimaan Pengeluaran Sisa 1995 / , , / ,8 660, / , , / ,8 342,5 5, / ,3 416,8 183, ,8 916,2 150, ,9 1021,3 158, ,7 1501,5 381, ,5 1646,4 96, , ,7 332, , ,9 19,9 Sumber : BPS Sumatera Utara

12 Propinsi Sumatera Utara memiliki 33 Kabupaten / Kota yang dengan memiliki realisasi penerimaan dan pengeluaran pemerintah yang cukup besar, seperti yang terlihat pada Tabel 1.2. Penerimaan Pemerintah Propinsi Sumatera Utara terus mengalami kenaikan setiap tahunnya kecuali untuk periode masa krisis ekonomi, dan pengeluaran pemerintah juga mengalami hal yang sama. Tabel 1.2 juga menunjukkan adanya surplus dari selisih besarnya penerimaan dengan pengeluaran yang diperoleh Pemerintah Propinsi Sumatera Utara, sehingga dapat dipergunakan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi Propinsi Sumatera Utara. Tabel 1.3 Laju Pertumbuhan Ekonomi Sumatera Utara Menurut Lapangan Usaha Atas Dasar Harga Konstan tahun 2000 (Persentase) Lapangan Usaha Pertanian 2,51 3,75 3,38 22, 72 23, 85 Pertambangan dan -1,35-10,68 6,42 1, 11 1, 22 Galian Industri Pengolahan 4,29 5,38 4,76 22, 47 23,61 Listrik, Gas, & Air 5,42 3,09 5,15 7, Minum Bangunan 6,01 7,65 12,96 6, 08 6,55 Perdagangan, Hotel 2,88 6,11 4,95 7, 09 8,38 & Restoran Pengangkutan 10,45 13,49 10,11 8, &Komunikasi Keuangan, 6,84 6,9 7, ,20 Persewaan, dan Jasa Perusahaan Jasa jasa 11,55 6,16 4,36 8, 87 9,60 Sumber: BPS Sumatera Utara Tabel 1.3 menunjukkan pertumbuhan ekonomi Propinsi Sumatera Utara didukung oleh hampir semua sektor ekonomi. Pertumbuhan tertinggi berasal dari

13 sektor pertanian, diikuti sektor industri pengolahan, sedangkan sektor yang mengalami pertumbuhan yang lambat adalah sektor Pertambangan dan Galian. Berdasarkan uraian diatas penulis beranggapan perlu untuk meneliti lebih dalam sejauh mana pengaruh pengeluaran pemerintah terhadap pertumbuhan ekonomi, serta bagaimana arah hubungan tersebut jika dikaji pada ketiga sektor utama ekonomi (pertanian, industri, dan jasa), maka judul yang diajukan penulis tentang penelitian ini adalah Analisis Pengaruh Pengeluaran Pemerintah dan Krisis Ekonomi Terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara. 1.2 Perumusan Masalah Penelitian Dalam penelitian ini yang menjadi permasalahan adalah sebagai berikut: 1. Bagaimana pengaruh Pengeluaran Rutin terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara? 2. Bagaimana pengaruh Pengeluaran Pembangunan untuk sektor Pertanian terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara? 3. Bagaimana pengaruh Pengeluaran Pembangunan untuk sektor Industri terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara? 4. Bagaimana pengaruh Pengeluaran Pembangunan untuk sektor Jasa terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara? 5. Bagaimana pengaruh Krisis Ekonomi terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara?

14 1.3 Tujuan Penelitian Maksud dan tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah 1. Untuk menganalisis pengaruh Pengeluaran Rutin terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara 2. Untuk menganalisis pengaruh Pengeluaran Pembangunan untuk sektor Pertanian terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara 3. Untuk menganalisis pengaruh Pengeluaran Pembangunan untuk sektor Industri terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara 4. Untuk menganalisis pengaruh Pengeluaran Pembangunan untuk sektor Jasa terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara 5. Untuk menganalisis pengaruh Krisis Ekonomi terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sumatera Utara 1.4 Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan kelak berguna bagi; 1. Pemerintah atau pembuat kebijakan, sebagai masukan dalam hal membuat kebijakan-kebijakan yang berhubungan dengan Pengeluaran Rutin, Pengeluaran Pembangunan, maupun Pertumbuhan Ekonomi. 2. Penulis, sebagai aplikasi dalam melakukan sebuah kajian ilmiah yang kelak diharapkan bisa dipergunakan oleh penulis khususnya mengenai Pengeluaran Pemerintah maupun mengenai Pertumbuhan Ekonomi

15 3. Peneliti / akademisi lainnya, sebagai masukan / rujukan dalam melakukan penelitian lain yang berhubungan dengan Pengeluaran Pembangunan, Pengeluaran Rutin, Pertumbuhan Ekonomi, dan Krisis Ekonomi