RATIO LEGIS PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG: (STUDI TERHADAP KONSIDERAN PERATURAN PEMERINTAH PENGGANTI UNDANG - UNDANG REPUBLIK INDONESIA NOMOR 1 TAHUN 2016 TENTANG PERUBAHAN KEDUA ATAS UNDANG - UNDANG NOMOR 23 TAHUN 2002 TENTANG PERLINDUNGAN ANAK) TESIS Diajukan Sebagai Syarat Untuk Mencapai Gelar Magister Hukum Pajaru Lombu NPM: 322015024 PROGRAM STUDI MAGISTER ILMU HUKUM FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS KRISTEN SATYA WACANA SALATIGA 2017 i
ii
iii
iv
v
UCAPAN TERIMA KASIH Hanya oleh karena kasih dan karunia serta anugrah Tuhan Yesus Kristus yang selalu beserta kita sehingga tesis ini dapat diselesaikan. Tesis ini membahasan terhadap Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak. Materi utama Perppu No. 1 Tahun 2016 tersebut yaitu Pasal 81 dan Pasal 82 Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak. Hasil pembahasan ini menunjukkan secara utuh bahwa pertimbangan pertimbangan efek jera melanggar asas materi muatan peraturan perundang-undangan yaitu asas kemanusiaan yang mencerminkan perlindungan Hak Asasi Manusia. Dalam Penulisan ini Penulis tidak lupa mengucapkan terima kasih kepada Pembimbing Dr. Umbu Rauta, S.H., M.Hum., dan Dr. Titon Slamet Kurnia, S.H., M.H yang telah memberikan ilmu dan perhatian yang luar biasa. Saya juga berterima kasih kepada Ibu Pdt. Norlina R.J. Kalunga, S.SI., Teol., M.Si. Selaku Rektor Universitas Kristen Wira Wacana Sumba dan Bapak Dr. Maklon Felipus Killa, S.E,. M.Si. Selaku Pembantu Rektor I Universitas Kristen Wira Wacana Sumba yang telah memperlancar dan mendukung penyelesaian penulisan tesis ini maupun penyelesaiaan studi saya secara keseluruhan dengan Beasiswa dari Yayasan Perguruan Tinggi UKSW dan Universitas Kristen Wira Wacana Sumba. vi
Ucapan terima kasih saya tujukan secara khususnya kepada: 1. Kedua orang tua penulis yang selalu mendoakan dan dengan dorongan semangat serta motivasi mereka sehingga penulis dapat menuntaskan perkuliahan dan penulisan tesis ini. 2. Oliva Gale, Amd.KG dan Virlita Tamu Rambu Weni Daro Ndima yang tak pernah berhenti berdoa dan memberikan perhatian serta dukungan kepada penulis selama penulis sedang dalam perkuliahan maupun dalam proses penyelesaian studi ini. Ku ukir seluruh riwayat hidup bersamamu dalam seluruh jiwaku. 3. Semua saudara saudariku (alm. Rambu Martha, Tista), Umbu Tamu, S.Sos Umbu Adhy, Rambu Intan, Rambu Ayu, Rambu Meri, S.IP Rambu Ince, Umbu Marthen,Amd. Umbu Dani, Pricilia, Anggun, serta, keluarga besar masing-masing. Kepada mereka penulis sampaikan bahwa Aku sangat bangga telah berada di tengah-tengah kalian semua. 4. Bapak Elias Djoka dan Ibu Sovia Daro, Ibu Yuliana Senggu serta saudara-saudariku Bastian, Venta, Sipri, Kristin, Petra,Amd. Elis, Ito, Retno, Agnes, Tistan, Dinyo, Mansa, Ian dan semua keluarga besar di Ende yang selalu memberikan doa dan motivasi kepada penulis. 5. Kepada keluarga besar Bapak Soepartono, S.E., M.M. yang telah membantu dan selalu memberikan motivasi serta vii
dukungan kepada penulis dari awal hingga sampai akhir dari penulisan tesis ini. 6. Pdt. Umbu Rihi dan Ibu yang selalu mendoakan dan memberikan motivasi kepada penulis selama perkuliahan dan dalam proses penulisan tesis ini. 7. Dr. Krisna Djaya Darumurti, S.H., M.H. Raymon Armando Letidjawa, S.H., M.H. Rambu Susanti Mila Maramba, S.H., M.H. Ekbert Valle Noya, S.H., M.H. Jauhar Ihsanudi, S.H. Hengky Saiba, S.H. Robertho, S.H. Susan Tewer Nusa, S.H. Leo, S.H. Stevani Burara, S.H. Selaku kawan diskusi dari seluruh proses studi ilmu hukum di Magister Ilmu Hukum FH-UKSW. 8. Rambu Lusia Danga Lewu. S.P. Yonce M. Killa. S.P. dan Darius Imanuel Wadu, S.Pd. Yang segenap hati dan ketulusan mereka memberikan kasih sayang kepada penulis sebagai sahabat yang selalu bersama-sama dengan penulis selama di Salatiga. Hanya Tuhan yang bisa membalas kebaikan dan ketulusan kalian bertiga. 9. Pimpinan Yayasan Perguruan Tinggi UKSW Salatiga dan Univesitas Kristen Wira Wacana Sumba serta seluruh staf yang karena kepercayaan, sumbangsih materil dan motivasi kepada penulis. 10. Seluruh staf dan pegawai Fakultas Hukum Universitas Kristen Satya Wacana Salatiga. 11. Kepada seluruh teman teman penulis yang penulis cintai. viii
KATA PENGANTAR Isu sentral dalam penulisan tesis ini adalah apakah pertimbangan efek jera sebagai dasar ratio legis pembentukan Perppu No. 1 Tahun 2016 telah sesuai dengan asas kemanusiaan sebagai salah satu asas materi muatan peraturan perundangundangan. Tesis ini hendak mengkritisi ratio legis, legislative policy atau kebijakan undang-undang dengan studi kasus terhadap Perppu No. 1 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua Atas Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak. (Selanjutnya disingkat Perppu No. 1 Tahun 2016). Penulisan tesis ini merupakan penelitian hukum yang terdiri dari lima bagian bab yang secara garis besar masing-masing akan penulis uraikan di bawah ini. Pertama-tama Bab I menguraikan latar belakang dengan mengemukakan alasan yang mendasari dimulainya penulisan tesis ini disertai dengan kerangka teori dan metodelogi penelitian yang menjadi acuan dalam penelitian ini. Sedangkan pada Bab II akan menelaah makna asas kemanusiaan sebagaimana diatur dalam Pasal 6 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011 yang mendeskripsikan kemanusiaan sama dengan HAM yaitu dapat dibenarkan sebagai hukum yang berfungsi menjadi landasan etis dan bersifat moral yang membatasi kebijakan legislasi dalam membentuk undang-undang. Pada Bab III akan mengakaji konsep kemanusiaan yang dapat dimaknai secara lebih konkrit sebagai pertimbangan berdasarkan Hak asasi Manusia yang merupakan norma hukum tertinggi yang harus dipatuhi oleh negara. Karena letaknya dalam konstitusi yang merupakan basic law, maka ketentuan-ketentuan mengenai HAM harus dihormati dan dijamin pelaksanaannya oleh negara. HAM merupakan landasan etis dan bersifat moral serta membatasi kebijakan legislasi dalam membentuk undang-undang. Selanjutnya Bab IV mengkaji pertimbangan efek jera sebagai dasar pembentukan peraturan perundang-undangan ix
sebagaimana yang tampak dalam Konsideran Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016 yang mengatur sanksi pidana bagi pelaku kekerasan seksual terhadap anak dianggap tidak tepat karena tujuan pemberian efek jera melalui sanksi pidana tambahan tersebut, secara filosofis mengandung masalah internal yang sangat serius. Efek jera tersebut sebagai dasar pembentukan peraturan perundang-undangan adalah sebagai upaya pemerintah untuk menakut-nakuti masyarakat; sama halnya negara meneror masyarakat melalui legislasinya. Hal tersebut, adalah pelanggaran terhadap kemanusiaan (martabat manusia) yang merupakan dasar dari Hak Asasi Manusia yang aksiomatis. Akhirnya pada Bab V penulis menarik kesimpulan berupa intisari dari pembahasan Bab II, Bab III, Bab IV yang menjadi pernyataan pengunci dari penelitian tesis ini dan disertai dengan mengusulkan beberapa saran terhadap proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia. Penulis menyadari atas kekurangan dan keterbatasan. Keinginan dan hasrat untuk menyajikan tulisan yang berkualitas, namun karena keterbatasan kemampuan dan pengetahuan, maka tulisan ini masih banyak kekurangannya. Seperti apapun kualitasnya tulisan ini merupakan karya maksimal yang dapat penulis sajikan. Oleh karena itu, masukan dan saran yang sifatnya membangun diharapkan demi perbaikan yang lebih maksimal. Salatiga, November, 2017 Pajaru Lombu x
DAFTAR ISI JUDUL... i Pernyataan Tidak Plagiat... ii Penyataan Persetujuan Akses... iii Lembar Persetujuan... iv Lembar Pengasahan... v UCAPAN TERIMAKASIH... vi KATA PENGANTAR... viii DAFTAR ISI...... ix Abstraksi...... xiv BAB I PENDAHULUAN... 1 A. Latar Belakang... 2 B. Rumusan Masalah... 9 C. Tujuan Penelitian... 9 D. Manfaat Penelitian... 10 E. Kerangka Teori... 11 1. Pembentukan Undang-Undang Dibatasi oleh Hukum... 12 2. Ratio Legis dibatasi oleh Hukum... 19 F. Metode Penelitian... 21 1. Jenis Penelitian... 21 xi
2. Jenis Pendekatan... 22 3. Bahan Hukum... 24 BAB II MAKNA KEMANUSIAAN... 25 A. Konsep Kemanusiaan... 26 B. Kemanusiaan Adalah Hukum... 39 C. Asas Kemanusiaan Sebagai Hukum... 46 BAB III HAK ASASI MANUSIA DALAM KONTEKS PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG... 50 A. Hak Asasi Manusia adalah Norma Hukum Tertinggi 51 B. Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Tidak Boleh Melanggar Hak Asasi Manusia... 71 BAB IV PERTIMBANGAN EFEK JERA DALAM PERPU No. 1 TAHUN 2016 BERTENTANGAN DENGAN ASAS KEMANUSIAAN... 82 A. Pertimbangan Efek Jera Dalam Konsideran Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016... 84 B. Penggunaan Pertimbangan Efek Jera Dalam Perppu No.1 Tahun 2016 Bertentangan dengan Asas Kemanusiaan 102 1. Keberlakuan Asas Materi Muatan Untuk Menilai Ratio Legis Undang-undang... 103 2. Efek Jera Melanggar Asas Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan yaitu Asas Kemanusiaan... 110 xii
3. Perppu No. 1 Tahun 2016 Ditetapkan menjadi UU No. 17 Tahun 2016... 115 BAB V PENUTUP...... 118 A. Kesimpulan...... 118 B. Saran...... 119 DAFTAR PUSTAKA... 121 xiii
Abstraksi Tesis ini hendak mengkaji ratio legis, legislative policy atau kebijakan undang-undang dengan studi kasus terhadap Perppu No. 1 Tahun 2016. Alasan utama pemerintah menerbitkan Perppu tersebut tampak dalam konsideran Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016, bahwa sanksi yang ada dalam UU No. 23 Tahun 2002 dianggap belum memberikan efek jera bagi pelaku kekerasan seksual terhadap anak sehingga diterbitkan Perppu No. 1 Tahun 2016. Efek jera sebagai dasar pembentukan peraturan perundangundangan sebagaimana yang tampak dalam konsideran Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No. 1 Tahun 2016 merupakan kekuatan pendorong lahirnya sanksi pidana yang lebih keras (hukuman kebiri) bagi pelaku kekerasan seksual terhadap anak, secara filosofis mengandung masalah internal yang sangat serius. Efek jera tersebut dijadikan sebagai dasar pembentukan peraturan perundang-undangan adalah upaya pemerintah untuk menakut-nakuti masyarakat; sama halnya negara meneror masyarakat melalui legislasinya. Hal tersebut merupakan pengabaian terhadap aspek-aspek hukum tentang pembentukan peraturan perundang-undangan secara khusus asas kemanusiaan yang mencerminkan perlindungan Hak Asasi Manusia sebagaimana telah dimanifestasikan dalam Pasal 6 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011. Terkait dengan penggunaan pertimbangan efek jera dalam konsideran Menimbang dan Penjelasan Umum Perppu No.1 Tahun 2016 tidak tepat sebagai dasar pertimbangan pembentukan peraturan perundang-undangan karena melanggar asas materi muatan peraturan perundang-undangan yaitu asas kemanusiaan yang mencerminkan perlindungan Hak Asasi Manusia yaitu sebagai rumusan preskripsi yang konkrit dan spesifik dalam ketentuan hukum. Atas dasar itulah, maka setiap proses pembentukan peraturan perundang-undangan maupun termasuk ratio legis, legislative policy atau kebijakan undang-undang tunduk kepada asas kemanusiaan dalam hal pertimbangan Hak Asasi Manusia. Kata kunci: ratio legis, pembentukan undang-undang, legislative policy atau kebijakan undang-undangan. xiv