Proses Pembuatan Kebijakan (Rational Model)

Transkripsi

1 Proses Pembuatan Kebijakan (Rational Model) M u b a s y s y ir H a s a n b a s r i D ra ft T id a k u n tu k d is ita s i E m a il: m h a s a n b a s r i@ g m a il.c o m

2 Is i Proses Pembuatan Kebijakan (Rational Model)...1 M e n g a p a m e m b u a t k e b ija k a n m e... n ja d i s u lit? 3 M e n g a p a k ita m e m b e d a k a n m a s a la h k e b ija k a n d a n m a s... a la h m a n a je m e n? 4 M a s a la h k e b ija k a n v e r s u s m a n a je m e n : S ia p a... M e n e n tu k a n? 4 M e n g a p a k ita c e p a t s e r in g b e rt e m u d e n g a n m a s a la h k e b ija k a n d a r ip a d a... m a s5a la h k e b ija k a n M e n g a p a k ita c e p a t s e r in g b e rt e m u d e n g a n m a s a la h k e b ija k a n d a r ip a d a... m a s5a la h k e b ija k a n M e n g a p a s ik lu s k e b ija k a n s e b a ik n y... a 1 ta h u n? 6 L a n g k a h M e m b u a t K e b ija k a n v e... r s i S ik lu s 7 M u la i d a r i Ta h a p K e b... ija k a n 7 M u la i d a r i Ta h a p M a... s a la h 7 R in c ia n ta h a p s... ik lu s 8 1. Ta h a p M a s... a la h 9 2. Ta h a p A k a r M a... s a la h 9 3. P ilih a n K e b ija... kan 9 4. P e r s e t u ju a n K e b... ija k a n 10 J ik a k ita m e n g a ju k a n s e b u a h k e b ija k a n, m e n g a p a k it a h a ru s... s ia p b e r n e g o s ia1s1i? M e n g a p a k ita h a ru s s ia p d e n g a n a rg u m e n ta s i k ita d a n k a r e n a itu b e r n e g o.s. ia. 1. s1i d e n g a n p ih a Im p le m e n ta s i K e b ija... kan 13 Masalah dalam penerapan policy cycle...14 D in a m ik a s ta k e n... o ld e r 14 K r o n o lo g i K e g ia t a n T id a k... S in k r o n 14 K o n f ik a n ta r s ta k e h o ld e r d a la m s ik lu... s k e b ija k a n 16 K e t e r s e d ia a n D a n a d a n Im p le m e n ta s... i K e b ija k a n 16 M e n g a p a "s ik lu s k e b ija k a n r a s io n a l" ju s tr u tid... a k r a s io n a l? 18 B e r a p a p e r s e n ta s e a n g g a ra n k e s e h a t a... n d i d a e ra h? 19 M e n g a p a p e m e r in ta h d a e r a h tid a k m a u u t a n g? M e n g a p a ju s tr u p e m e rin t a h.2p0u s a t m e n y u k a D a p a t k a h a la s a h k e in g n a n m e n y e le s a ik a n m a s a la h d e n g a n c e p a t m e n ja d i d a s a r k ita b e r u ta k e s e h a t a... n? 20 M e n g a p a k ita u t a n g u n t u k p e m b a n g u n a n... k e s e h a ta n? 21 J ik a b e n a r-b e n a r in g in b e r u t a n g u n tu k p e m b a n g u n a n k e s e h a ta n, b u k a n k a h k it a le b ih b a ik u k e g ia t a n y a n g m e m b e r ik a n p e... k e r ja a n? 21 : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 2

3 Mengapa membuat kebijakan menjadi sulit? Membuat kebijakan itu sulit karena ia merupakan keputusan politik tentang alokasi dana yang besar. Anggota dewan perwakilan rakyat yang menguasai dana memiliki kepentingan dalam kebijakan karena mereka memiliki partai dan pendukung yang meminta balas jasa. Partai-partai saling berebut pengaruh agar mereka masing-masing memperoleh kesempatan untuk menjadi bagian dari implementasi kebijakan. Kesulitan tidak hanya di situ. Peneliti dilibatkan untuk menunjukkan apakah sebuah masalah benar-benar sebuah masalah. Banyak peneliti yang terlibat dalam analisis situasi masalah biasanya membuat masalah makin lebar dan kompleks. Penelitian akan memakan waktu dan biaya yang besar. Proses pembuatan kebijakan juga sering melibatkan studi lapangan dan perbandingan tentang praktik-praktik bagus yang telah ditemukan di daerah lain. Kunjungan studi perbandingan dan berguru pada konsultan tentang solusi-solusi apa yang tersedia untuk memecahkan masalah biasaya menghabiskan banyak dana juga. Negeri seperti Indonesia, yang memiliki dana terbatas dan mendapat dana bantuan internasional untuk membantu memecahkan masalah, kerap diminta untuk membuat kebijakan yang rasional seperti terlukis dalam diagram ini. Tetapi karena setiap orang yang terlibat memiliki kepentingan pekerjaan dan pendapatan dalam kegiatan mereka, dana untuk membuat kebijakan menjadi sangat besar. Akhirnya proses pembuatan kebijakan itu tidak mudah karena banyak pendapat dan terdapat konflik dalam pendapat-pendapat itu. Mengapa kita harus mengikuti proses rasionalitas seperti itu? Ia membantu memahami argumentasi bahwa setiap kebijakan merespon akar masalah. Kebijakan yang dirancang seperti ini terutama berguna jika kita ingin mengatasi masalah yang kompleks secara komprehensif dan jika memiliki dana cukup. Negeri kaya yang mampu membiayai program besar biasanya menggunakan pola ini. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 3

4 Pendekatan siklus menggunakan penalaran pemecahan masalah. Sebuah kebijakan ada karena ia merespon masalah. Mengapa kita membedakan masalah kebijakan dan masalah manajemen? Karena ada masalah-masalah yang membutuhkan penyelesaian dengan biaya yang besar dan ada yang tidak. Jika membutuhkan biaya besar, maka kebijakan membutuhkan argumentasi tentang besar masalah dan kedalaman atau hal yang benar-benar membuat masalah harus dipecahkan dengan dana besar. Sebaliknya jika masalah-masalah yang dianggap dapat diatasi di tingkat manajer atau dalam kemampuan manajer, maka hal itu adalah masalah manajemen. Masalah kebijakan versus manajemen: siapa memutuskan? Masalah yang menuntut pembuatan kebijakan biasanya memiliki kompleksitas akar dan solusi yang tinggi, membutuhkan penuntasan berjangka panjang, dan membutuhkan biaya yang besar. Kebijakan menghindarkan diri dari : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 4

5 masalah ringan yang seharusnya menjadi urusan manajer program. Manajermanajer yang pintar dapat menentukan masalah kebijakan menjadi masalah manajemen karena mereka kreatif mencari solusi yang tidak membutuhkan biaya besar. Sebaliknya manajer yang lemah selalu membuat masalah kecil menjadi besar sehingga akhirnya membutuhkan dana besar untuk menyelesaikannya. Mengapa kita cepat sering bertemu dengan masalah kebijakan daripada masalah kebijakan (1)? Manajer yang kreatif sebenarnya bisa mengambil keputusan dengan siklus pendek, tanpa mengikuti siklus yang panjang terdiri analisis situasi dan opsi kebijakan. Kita tidak perlu siklus kebijakan jika setiap masalah diangkat sebagai masalah implementasi. Manajer mengambil solusi praktis ketika ia berhadapan masalah kecil-kecil. Jika masalah kecil-kecil bisa diatasi pada tingkat manajemen, maka masalah-masalah itu tidak pernah sempat menjadi besar. Masalah tidak perlu menjadi isu kebijakan. Meskipun demikian, stakeholder dan pemain di luar manajemen lebih suka mendorong agar suatu hal menjadi masalah kebijakan, yang dengan demikian mereka memperoleh kesempatan berkiprah. Mereka memperoleh pekerjaan dan pendapatan karena itu. Mengapa kita cepat sering bertemu dengan masalah kebijakan daripada masalah manajemen (3)? Karena pemain di tingkat nasional lebih kuat daripada di tingkat daerah. Masalah yang membutuhkan dana besar membutuhkan rangkaian pembuatan kebijakan pada tingkat organisasi yang lebih tinggi, tingkat nasional yang melibatkan dewan perwakilan rakyat. Stakeholder nasional tentu saja lebih menyukai banyak masalah nasional karena dengan demikian mereka menjadi "pemain". : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 5

6 Tabel 1: Beda masalah pada (1) proses pembuatan kebijakan dan (2) implementasi Akar dan kompleksitas Waktu Authority Kompleksitas solusi Stakeholder dan perimbangan Biaya Kebijakan (Policy Maker) Praktis (Manajer) Banyak dan tinggi Sedikit dan rendah Siklus lama Siklus pendek Policy Maker Manajer Banyak opsi kebijakan Solusi tidak problematik Banyak dan isu dengan konflik kepentingan Sedikit dan di bawah otoritas manajer Biaya besar Biaya relative kecil Mengapa siklus kebijakan sebaiknya 1 tahun? Siklus kebijakan biasanya megacu kepada yang 5 tahunan, meski ada yang berpikir tentang siklus 25 tahunan. Siklus 1 tahunan sering disebut kegiatan strategis jangka pendek. Bagi kita yang terpenting adalah mengambil kebijakan dalam siklus pergantian kepala daerah. Kebijakan dinilai ketika seorang duduk dalam pemerintahan dan selesai pada akhir pemerintahannya. Jika menduduki jabatan pemerntahan yang kedua, ia bisa meneruskan atau membuat siklus baru dengan dasar pengalaman yang terdahulu. Siklus menjadi panjang karena proses dari tahap-tahap dalam pembuatan maupun pelaksanaan. Masa implementasi 3-5 tahun. Pembuatan bisa sampai 1 tahun. Lama siklus tergantung kompleksitas masalah, komitmen pengambil keputusan, birokrasi keuangan, perubahan orang yang terlibat, bukti yang bisa mempengaruhi siklus kebijakan. Pembuat kebijakan menetapkan lama siklus adalah siapa yang hendak membuat keputusan. Makin cepat suatu perubahan diharapkan, makin cepat evaluasi suatu kegiatan dilakukan. Pada prinsipnya panjangnya siklus kebijakan dapat dibuat makin pendek. Makin pendek siklus itu, makin kecil biayanya, makin mudah ia dikelola. Jika dana makin kecil, maka makin kecil pula ia menjadi ajang perseturan pada koruptor (untuk negeri yang koruspsi masih menjadi isu besar). : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 6

7 Langkah Membuat Kebijakan versi Siklus Orang yang membuat kebijakan bisa menggunakan siklus ini dengan dua cara: mulai dari (1) mengevaluasi kebijakan yang sedang berlangsung dan memodifikasinya atau (b) mempelajari masalah secara komprehensif dan merumuskan kebijakan. Pola yang pertama lebih dianjurkan daripada kedua karena bermaksud memperbaiki kesalahan yang lalu. Pola kedua beranggapan seolah-olah kebijakan terdahulu bukan menjadi acuan. Mulai dari Tahap Kebijakan Ia bisa mulai dari kebijakan yang sekarang ada dan menilai efek dari masalah. Jika kebijakan menjadi masalah jika dampak perbaikan pada status masalah adalah kecil. Ia kemudian bisa mencari tahu apakah kebijakan yang dilaksanakan selama ini memang telah cocok dengan sebab yang rencananya diatasi. Ia kemudian bisa membicarakan lagi apakah sebab-sebab itu memang betul merupakan kondisi yang melatarbelakangi masalah. Bisa terjadi sebab-sebab yang diangkat terlalu banyak sehingga kebijakan atau program kehilangan fokus perhatian. Solusi bisa saja tidak efektif karena kondisi-kondisi yang melatarbelakangi masalah begitu banyak. Pemecah masalah kadang-kadang mengalami jalan buntu ketika setiap solusi tampaknya tidak menyelesaikan masalah (lihat tentang jaringan masalah, mencari masalah yang lebih bersifat hulu atau hilir). Pemecah masalah bisa mengambil sebab yang lebih menentukan daripada solusi yang dipakai untuk pemecahan sebab satu. Analis kebijakan yang memulai dari kegagalan kebijakan akan lebih mudah memusatkan diri pada alternatif solusi lain dengan cara melihat apakah betul sebab yang ingin diatasi adalah cocok atau semata-mata ada kegagalan dalam pelaksanaan kebijakan yang sudah dipilih. Mulai dari Tahap Masalah Masalah bisa menjadi starting point untuk membuat kebijakan. Yang dihawatirkan dari cara ini adalah bahwa kita seolah-olah memulai dari awal, bukan mengikuti siklus yang sudah berjalan. Kita cenderung mencari akar masalah yang lebih komprehensif sehingga kita bisa kehilangan fokus. Meskipun ada cara pembuatan prioritas masalah, analis cenderung ingin mencari penyelesaia yang komprehensif. Meskipun demikian, yang menguntungkan dari cara ini adalah kita berpikir baru dan tidak terpengaruh dengan ke- : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 7

8 bijakan yang salah sebelumnya. Rincian tahap siklus Tabel di bawah merangkum 4 komponen siklus kebijakan. Tabel 2: Tahap dalam Siklus Kebijakan Tahap Kegiatan Produk Analisis Situasi Riset, identifikasi masa- Need and problem analah, literatur lysis document. Pengalaman Program Studi literatur, perb- To change technical proy a n g E f e k t i f s e- andingan antar negara, posal into administrative belumnya konsultasi ahli, belajar proposal dari kesalahan pengalaman yang lalu Proses administratif Advocacy, lobby and ne- Political acceptance dan politik gotiation. I m p le men t as i d an Pilot study, local capa- Jurang antara kebutuhan evaluasi city development, opera- terisi. Health service detional management. livery : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 8

9 1. Tahap Masalah Sesuatu yang menjadi perhatian. Kenyataan yang tidak diharapkan. Jurang antara kenyataan dan harapan Kenyataan yang dianggap membawa kerugian atau gangguan pada eorang atau kelompok. Penyimpangan dari hak asasi manusia Memiliki indikator yang disepakati Contoh kematian atau kematian karena diare Implementasi dan evaluasi terhadap kebijakan memberi informasi tentang dampak terhadap masalah. Bagaimana status masalah akibat dari pelaksanaan kebijakan yang ada. Masalah-masalah apa yang masih menjadi perhatian dan belum diatasi? Evaluasi menghasilkan profil masalah kesehatan, siapa yang memiliki masalah itu paling besar 2. Tahap Akar Masalah Analisis situasi dan penelitian merupakan strategi memahami masalah. Proses ini sering juga disebut root cause analysis. Ia menekankan situasi di balik masalah. Ia bisa menggunakan perspektif kedokteran, perspektif sosial, public policy, atau manajemen Hasil dari analisis siasi adalah profil alasan-alasan mengapa masalah itu terjadi. 3. Pilihan Kebijakan Langkah selanjut adalah studi literatur, perbandingan antar negara, konsultasi ahli, belajar dari kesalahan pengalaman yang lalu. Proses ini menghasilkan dokumen tentang pengalaman program yang mengatasi masalah sebelumnya atau di tempat lain. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 9

10 Tabel 3: Kematian Ibu dari beberapa Sudut Pandang Stakeholder Akar Alternatif Terpilih Dokter Antenatal care yang tidak lancar Bidan versus dukun Bidan desa Masyrakat Ekonomi dan tidak ke profesioal Kartu sehat, askeskin, tabulin Asuransi kesehatan miskin Rumahsakit Pertolongan emergency Ponek MPS Making pregnancy safer Rumahsakit Pemahaman kesehatan reproduksi Health Education Safe Motherhood Safe Motherhood Transportasi Rawatan pra-bersalin, ambulans, pembelian ambulans oleh partai politik Tidak ingin di tempat terpencil Dokter umum plus Dokter spesialis Dr spesialis dengan honor khusus di daerah terpencil Pertolongan dini Sistem rujukan Poned dan ponek Masyarakat Dokter spesialis Puskesmas Peneliti Kedokteran Peneliti sosial Penyakit penyebab kematian Program Penanggulangan Penyakit Struktur sosial Program untuk masyarakat miskin Terhadap akar masalah, banyak solusi sudah dibuat orang. Tiap negara memiliki cara mereka sendiri dalam berurusan dengan masalah. Daerah satu berbeda dengan daerah lain. Jika perencana melakukan studi banding tentang cara-cara pemecahan masalah itu, maka ia memiliki pilihan-pilihan untuk dirinya dan karena itu membuat perhitungan mana yang paling cocok dengan situasi daerahnya. Perencana bisa berkonsultasi dengan ahli dalam berbadai bidang tentang bagaimana pemecahan masalah dilihat dari kacamata profesional tertentu. 4. Persetujuan Kebijakan Kegiatan di sini menyangkut dimensi administratif dan politik, advokasi, lobi dan negosiasi politis dan negosiasi dana (di sini banyak kesempatan untuk korupsi). : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 10

11 Gambar 1: Alur Persetujuan Anggaran Gambar di atas menceritakan tentang proses persetujuan kebijakan di tingkat kabupaten. Setelah tahap 3 dilaksanakan, ketika kebijakan mana yang akan diambil sudah diputuskan di tingkat pengusul kebijakan (dalam gambar di atas diusulkan oleh bidang P2M), pengusul mencari persetujuan bertahap hingga pada tingkat dewan perwakilan rakyat daerah. Kita bisa bercerita banyak tentang skenario argumen berbeda dari setiap stakeholder. Jika kita mengajukan sebuah kebijakan, mengapa kita harus siap bernegosiasi? Karena semua orang akan mengajukan keberatan terhadap argumen-argumen dari pihak lain. Mereka akan mengajukan sesuatu yang menguntungkan kepentingan mereka. Itulah kenyataannya. Kita tetap harus bernegosiasi meskipun kita membela kepentingan publik. Jadi sesuatu yang kita anggap bagus bagi kita selalu tidak demikian menurut kacamata orang lain. Mengapa kita harus siap dengan argumentasi kita dan karena itu bernegosiasi dengan pihak lain? Karena selalu ada potensi opsi kebijakan kita ditolak oleh pihak lain. Karena itu, setiap kebijakan yang diajukan biasanya mengambil bentuk versi a, versi b, versi c, dan seterusnya akibat ada modifikasi karena negosiasi. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 11

12 Tabel 4: Alasan Penolakan Kebijakan Alasan Penolakan Alternatif Penyelesaian Dianggap tidak mendesak oleh Membuat prioritas baru jika kegiatan dipandang mendesak; Menukar kegi Bappeda atau DPRD karena ada hal atan satu dengan yang lain; Membuat beberapa rencana A, B, atau C untuk lain yang dianggap lebih penting. suatu tujuan;menyajikan analisis biaya dan manfaat dari tiap rencana kegi atan. Stakeholder lain tidak memahami kepentingan publik dari kegiatan itu, dan juga dampak terhadap ke pentingan dari lembaga lain. Membuat kondisi yang realistik dalam diagram masalah; Memberikan proposal lengkap kepada anggota dewan atau bappeda agar mereka bisa memahami rasionalitas kegiatan; Membuat diagram masalah dari kacamata pihak lain; Menggambarkan kegiatan-kegiatan prioritas dalam diagram analisis situasi atau diagram masalah; Latihan dramatisasi kepentingan dari masalah yang diangkat. Dana terlalu besar dari ukuran yang biasanya diberikan untuk program sejenis. Memberikan alternatif kegiatan dan biayanya sehingga DPRD atau Bappeda memberikan perhatian serius tentang suatu kegiatan; Membuat opsi kebijakan dan analisis perbandingan manfaat dan biaya. Pemda dan DPRD lebih mendu kung gedung atau pembelian alat daripada untuk pencegahan pe nyakit. Mereka menyukai pembe lian karena di situ ada komisi. Membuat perbandingan nilai kegiatan nonfisik dan yang fisik; Membuat perbandingan value for money dengan cara dramatisasi masalah. Jumlah item kegiatan terlalu ba Memasukkan item-item yang memiliki biaya kecil ke dalam item yang -bia nyak sehingga lebih pantas untuk yanya lebih besar. dicoret. Pemda lebih peduli de Membuat daftar yang lebih sederhana dan mudah dipahami. ngan pemerataan anggaran dari pada manfaat spesifik dari satu program yang diusulkan dinas. Pemenangan program di luar sek tor kesehatan karena lebih men datang-kan kickback money dari pada sektor kesehatan. Mengkonsultasikan praktek ini ke pihak yang berwajib;membuat perilaku itu menjadi isu dalam koran;membuat perencanaan advokasi. Petugas yang hadir saat rapat ang - Membuat diagram analisis situasi lebih realistik untuk daerah itu; Memiliki garan tidak dapat meyakinkan ke - staf khusus untuk advokasi, negosiasi dan kerja sama pihak luar. pentingan dari kegiatan kepada panitia anggaran Karena perencana menganggap proposal sudah rasional, dana ha rus disetujui. Perencana dilatih untuk memahami juga rasionalitas bappeda atau DPRD. Tidak monumental bagi Bupati atau pun DPRD. Menjadikan program kesehatan sebagai kegiatan monumental; Menuliskan alasan kongkrit yang berkaitan dengan karir Bupati, DPRD, atau pejabat yang memutuskan dana. Berbicara dalam alam pikiran dan Mengikuti istilah-istilah yang dipakai oleh lawan bicara. Hindari pengguna bahasa yang berbeda. an istilah yang tidak dikenal oleh lawan bicara. Jika kita menguasai keada an, maka lebih mudah menyesuaikan diri dalam bahasa mereka daripada mereka menyesuaikan kepada kita. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 12

13 Implementasi Kebijakan Pelaksanaan kebijakan dikelola oleh lembaga pelaksana. Pelaksanaan kebijakan dikepalai oleh manajer program yang bekerja membuat persiapan-persiapan hngga evaluasi. Manajer mengerjakan 4 fungsi utama manajemen. Planning membuat persiapan-persiapan untuk strategi kerja, aturan kerja, kotrak kerja dan logistik. Planning juga menetapkan sasaran dan ciri-ciri mereka. Organizing mencari dan merekrut tenaga sesuai dengan desain organisasi yang akan dipilih. Actuating membuat hasil produksi itu disampaikan ke klien atau masyarakat, membuat cara-cara pelayanan sehingga masyarakat puas dan mendapat apa yang mereka butuhkan. Controlling melakukan pengawasan terhdap kinerja dari tenaga dan kesesuaian layanan dengan kebutuhan. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 13

14 Masalah dalam penerapan policy cycle Dinamika stakenolder Pihak yang terlibat dalam siklus beragam dan memungkinkan memiliki preferensi dan kepentingan yang berbeda. Stakeholder di perangkat kabupaten tidak terlibat dalam proses sebelum implementasi. Komponen siklus dikuasai pihak luar dari birokrasi. Pembuaan siklus dikerjakan pihak yang berbeda dari yang bekerja di lapangan. Kronologi Kegiatan Tidak Sinkron Pelaksanaan program terlambat. Kegiatan paling banyak pada waktu ketika uang turun sekitar bulan Juni. Politisi bekerja sekitar bulan januari-maret Perencana tidak sempat mengevaluasi program dan meneruskan perencanaan anggaran untuk tahun berikutnya. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 14

15 Gambar 2: Kronologi kegiatan dalam perencanaan Next Year Planning Use of Fund Reported Admnistrative Planning Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec Program Implement ation Policy Process Routine and BasicActivities Politician Financial Report Parliament Budget Approval Meeting Activities Increase Fund Available Next Year Financial Report : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 15 Reporting for Performance Accountability

16 Konflik antar stakeholder dalam siklus kebijakan Siklus kebijakan terdiri dari tiga proses dan stakeholder pokok. Proses teknis berurusan dengan bagaimana ahli mencoba memahami masalah secara kacamata ilmu. Proses administratif mempertimbangkan aspek dana dan politik dalam pembiayaan kebijakan teknis. Proses implementasi menentukan apakah manejemen program mampu mewujudkan kebijakan dengan sumbersumber yang tersedia. Tiga sisi ini penting didalami untuk memahami kegagalan kebijakan. Yang kerap terjadi adalah kebijakan itu secara teknis masuk akal, tetapi kemudian dana tidak tersedia cukup dan bahkan secara politik kalah dari kebijakan yang lebih buruk. Ingat proses politik condong memperhitungkan kepentingan non teknis. Tabel 5: Perbedaan rencana teknis dan administratif Teknis Administratif Penyelesaian ilmiah Penyelesaian politis dan administratif Prioritas pertimbangan Pertimbangan efektivitas kegiatan dalam rangka tujuan tertentu Pertimbangan jatah biaya untuk masing-masing sektor Standar yang digunakan Menggunakan standar profesional Menggunakan standar birokrasi Ahli atau profesional Politisi atau pejabat Masalah yang harus diatasi Ketersediaan sumber dan komitmen politik Efektivitas Efisiensi Pendekatan penyelesaian Pembuat Starting point Pertimbangan keputusan Ketersediaan Dana dan Implementasi Kebijakan Gambar di bawah ini menyederhanakan 2 kronologi pengembangan kebijakan: yang menggunakan (1) pola masalah dan (2) pola yang menggunakan pola dana yang tersedia. Pola berbasis masalah Pola masalah paling sering berurusan dengan dana tidak sesuai dengan kebutuhan yang direncanakan. Daerah miskin memiliki masalah penerapan: dana : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 16

17 terlambat dan jumlah tidak mencukupi. Birokrat membuat perencanaan untuk memperoleh dana. Dana yang tersedia kecil. Dana yang turun tidak sesuai dengan jadwal. Orang tidak bisa bekerja. Kegiatan pelaksanaan tidak berjalan sesuai waktu dan porsi yang direncanakan. Konsekuensi dari pendekatan itu adalah mereka hanya menyelesaikan sebagian kecil dari masalah. Masalah yang dirumuskan dalam perencanaan tetap tidak teratasi. Pola berbasis dana Pola kedua memulai dari dana yang tersedia. Dana untuk memecahkan masalah tersedia dalam skala terbatas. Orang bisa bekerja meski skala kecil. Kegiatan dibuat sesuai dana yang ada. Ia lebih realistik karena kegiatan itu betul akan dijalankan karena memang kapasitas kita memungkinkan melakukan hal itu. Bekerja dalam skala kecil lebih mudah dikelola daripada skala besar. Perencana sengaja membuat target yang kecil dengan dampak lebih spesifik. Program menjadi lebih sustainable. Daerah kaya lebih cocok menggunakan pola siklus pemecahan. Mereka memiliki kapasitas finansial untuk memecahkan masalah. Perencana mementingkan efektifitas yang diinginkan. Strategi yang efektif dicari terlebih dulu karena memiliki biaya cukup. Sebaliknya, daerah miskin tidak cukup memiliki dana untuk kegiatan dari seluruh proses siklus. Gambar 3: "Money follows function" vs "function follows money" : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 17

18 Ketuntasan masalah Isu ketuntasan biasa digunakan sebagai alat argumentasi perencana dan pembuat kebijakan menggunakan model rasional. Ketidaktuntasan masalah ini dapat dipahami sebagai kewajaran karena masalah-masalah publik mempunyai dimensi yang luas dan kompleks. Pemecahan masalah pada satu situasi dapat membawa dampak masalah lain pada situasi yang lain. Ketuntasan membutuhkan sumber banyak yang tak-tersedia dan manajemen yang kuat. Ketuntasan menjadi kurang penting daripada upaya terus-menerus memperbaiki. Tidak tuntas bisa ditafsirkan sebagai kewajaran. Yang rugi adalah justru jika kita terlilit utang. Sebaliknya, fungsi mengikuti uang menekankan kegiatan perencanaan yang didasarkan pada sumber yang ada. Dana dianggap terbatas dan kita membuat rencana dalam batas dana yang ada itu. Profesi kesehatan menganggap masalah perlu dipecahkan dengan strategi standar tetapi dana sebenarnya tidak tersedia. Bank asing sengaja datang untuk membantu dana dalam bentuk bantuan utang. Akibatnya, jika tidak hati-hati, kita tergantung pada utang. Ada yang berpendapat bahwa lebih baik kita mengutamakan function follow money. Mengapa "siklus kebijakan rasional" justru tidak rasional? Kebijakan publik memecahkan masalah-masalah publik. Meski demikian, kebijakan publik menjadi tidak rasional karena mereka mengandung biaya politik dan birokrasi yang besar. Meskipun tampak rasional, stakholder di negara yang koruptif mudah menyalahgukan logika siklus kebijakan karena mereka ingin menjadikan kebijakan dalam kerangka korupsi. Kita menamakan hal yang seperti itu sebagai kebijakan yang tidak rasional. Tidak ada kebijakan yang rasional murni. Meskipun mereka mengutamakan publik, ada banyak kepentingan berbeda dari pihak-pihak di dalam publik. Kita penting mengingat rasionalitas kebijakan itu sebagai sesuatu kontinyu. Ia bisa mengandung muatan politik yang berbeda kadang-kadang kecil dan kadang-kadang besar. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 18

19 Tabel 6: Antara kebijakan dan implementasinya Pelaksanaan Kebijakan Tidak rasional Rasional Tidak Mendukung Mendukung Kita di sini (A) Tidak bisa rasional meski lingkungan mendukung (B) Bisa rasional tetapi tidak didukung lingkungan (C) Kebijakan rasional yang didu-kung lingkungan pelaksanaan. Menuju ke sini (D) Kegagalan kebijakan bisa terjadi sejak proses membuat kebijakan (A). Lingkungan dan kapasitas birokrasi tidak mungkin membuat implementasi kegiatan. Kalau dalam situasi seperti itu, apa yang saudara pikirkan? Jika kita membuat kebijakan yang rasional pun, kita tidak bisa melakukannya (C). Kebijakannya bagus, tetapi uang tidak ada. Jika ada uang, dikorupsi. Utang pun bisa jadi lahan korupsi. Lingkungan pelaksanaan buruk. Bagaimana komentar saudara jika kita tidak bisa membuat kebijakan yang rasional, tetapi berada di lingkungan yang mendukung (B)? Perlukah kita membuat kebijakan rasional jika hanya situasi mendukung (D)? Berapa persentase anggaran kesehatan di daerah? Tabel 7: Persen Anggaran Kesehatan di Daerah Kaya dan Miskin % Anggaran Kesehatan Besar Kecil Daerah kaya Daerah miskin Paling ideal (a) Tidak sesuai. Presentase yang besar pun dananya tetap kecil (b) Lumayan ( c ) Krisis; Kemampuan kecil, tetapi kebutuhan besar (d) A adalah ideal jika pemerintah mengeluarkan dana kecil karena sektor swasta bisa berjalan. Jika dana pemerintah besar, maka ia bisa boros. Ia bagus jika turun ke B. Jika bisa ke posisi C, ia efisien. Swasta jalan. Pemerintah hanya mengeluarkan untuk kegiatan public health yang sangat selektif. B dan D. Di- : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 19

20 nas kesehatan dapat menekan DPRD atau Pemda untuk meminta dana dekonsentrasi. Dinas bisa menekan agar besar anggaran yang diminta dapat dipenuhi jika kebutuhan sektor kesehatan ingin dipenuhi. D bisa membangun melalui sistem nongovernment organization. Mengapa pemerintah daerah tidak mau utang? Mengapa justru pemerintah pusat menyukai utang? Orang memilih utang karena dana dapat diinvestasi ke bidang yang dapat mendatangkan keuntungan. Pemilik bisnis menggunakan prinsip itu. Pemerintah yang cerdas akan berutang untuk pembangunan sarana dan fasilitas pendukung produktivitas sehingga ia akan mendorong masyarakat berproduksi. Intinya kita boleh utang jika kita bisa mengembalikan utang itu dengan mudah. Meski kelihatan bagus, orang mengritik kebijakan utang untuk kesehatankarena membuat kita tergantung pada lembaga perbankan, apa lagi jika kemampuan pemdapatan kita rendah untuk pengembalian utang. Penyelenggara negara, di negara yang korupsi masih tinggi, menyukai utang karena mereka dapat mengakses dana besar, yang salah satunya untuk dikorupsi. Orang menyebutnya sebagai situasi buruk karena beban berganda: miskin dan banyak utang. Dapatkah alasah keingnan menyelesaikan masalah dengan cepat menjadi dasar kita berutang untuk kesehatan? Tabel 8: Kapasitas implementasi: utang versus seadanya Masalah Sumber Dana Kapasitas Utang Kapasitas Sendiri Tuntas Tidak Tuntas Dikritik orang karena membuat ketergantungan. Kemampuan membayar utang adalah kecil. Yang terjadi, sudah banyak utang, masalah tidak tuntas. Ini masalah kita. Strategi di sini yang kita cari. Jika tidak tuntas pun, kita harus menyadari keterbatasan itu : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 20

21 Mengapa kita berutang untuk pembangunan kesehatan? Kepada daerah dan pemerintah pusat utang untuk kesehatan karena mereka percaya jika penduduk sehat, maka produktivitas meningkat. Tetapi harus dicatat bahwa produktivitas itu bergantung pada kesempatan kerja. Jika penduduk sehat tetapi lapangan kerja tidak tersedia, kesehatan menjadi bebaban. Jadi secara strategis, kita harus membangun lapangan pekerjaan terlebih dulu, baru berpikir utang untuk kesehatan. Jika benar-benar ingin berutang untuk pembangunan kesehatan, bukankah kita lebih baik untuk kegiatan yang memberikan pekerjaan? Masyarakat dengan demikian memperoleh tambahan produktivitas. Jika menggunakan dana utang untuk kesehatan, maka kita belum tentu dapat meningkatkan produktivitas masyarakat. Sehat saja tidak berarti bisa produktif untuk di negara yang lapangan pekerjaan sangat sulit. : Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt Hal 21