BAB II TINJAUAN PUSTAKA

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Kebijakan Publik Menurut Chandler dan Plano dalam Tangkilisan (2003:1) bahwa kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap sumberdaya-sumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-masalah publik atau pemerintah. Selanjutnya dikatakan bahwa kebijakan publik merupakan suatu intervensi yang dilakukan secara terus menerus oleh pemerintah demi kepentingan kelompok yang kurang beruntung dalam masyarakat agar mereka dapat hidup, dan ikut berpartisipasi dalam pembangunan secara luas. Sedangkan menurut Woll (Tangkilisan, 2003:2) kebijakan publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk memecahkan masalah dimasyarakat, baik secara langsung maupun tidak langsung melalui berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat. Anderson dalam Abidin (2004:21) mendefenisikan kebijakan sebagai serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu. Mirip dengan George C. Edwards III dan Ira Sharkansky dalam Suwitri (2008: 10) mendefinisikan kebijakan publik sebagai suatu tindakan pemerintah yang berupa program-program pemerintah untuk pencapaian sasaran atau tujuan. Dari beberapa pengertian di atas dapat dilihat bahwa munculnya kebijakan publik muncul didahului dengan adanya masalah yang terjadi di masyarakat yang mendapat tanggapan dari pemerintah. Secara sederhana dapat dikatakan bahwa kebijakan publik muncul karena adanya masalah yang menyangkut kebutuhan orang banyak yang perlu diatur oleh pemerintah. Sehingga melalui kebijakan publik diharapakan masalah tersebut dapat

2 ditangani dengan mengerahkan sejumlah sumber daya dalam mewujudkan tujuan dikeluarkannya kebijakan tersebut Proses Kebijakan Publik Bila kebijakan dipandang sebagai sebuah sistem, maka kebijakan memiliki elemenelemen pembentuknya. Menurut Thomas R. Dye dalam Dunn (2000: 110) terdapat tiga elemen kebijakan yang membentuk sistem kebijakan. Dye menggambarkan ketiga elemen kebijakan tersebut sebagai kebijakan publik (public policy), pelaku kebijakan (policystakeholders), dan lingkungan kebijakan (policy environment). Gambar 2.1. Tiga Elemen Sistem Kebijakan Menurut Thomas R. Dye Sumber: Thomas R. Dye dalam Dunn (2000:110) Ketiga elemen ini saling memiliki andil, dan saling mempengaruhi. Sebagai contoh, pelaku kebijakan dapat mempunyai andil dalam kebijakan, namun mereka juga dapat pula dipengaruhi oleh keputusan pemerintah. Lingkungan kebijakan juga mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pembuat kebijakan dan kebijakan publik itu sendiri. Dunn (2000: 111) menyatakan, Oleh karena itu, sistem kebijakan berisi proses yang dialektis, yang berarti bahwa dimensi obyektif dan subyektif dari pembuat kebijakan tidak tepisahkan di dalam prakteknya. Jika kebijakan dapat dipandang sebagai suatu sistem, maka kebijakan juga dapat dipandang sebagai proses. Dilihat dari proses kebijakan, Nugroho menyebutkan bahwa teori proses kebijakan paling klasik dikemukakan oleh David Easton.

3 Gambar 2.2. Proses Kebijakan Publik Menurut Easton Sumber: David Easton dalam Nugroho (2008: 383) Model proses kebijakan publik dari Easton mengasumsikan proses kebijakan publik dalam sistem politik dengan mengandalkan input yang berupa tuntutan (demand) dan dukungan (support). Model Easton ini kemudian dikembangkan oleh para akademisi lain. Menurut James A. Anderson, dkk. dalam Tilaar dan Nugroho (2008:186) proses kebijakan melalui tahap-tahap (stages) sebagai berikut: Gambar 2.3. Proses Kebijakan Publik Menurut Anderson, dkk Policy Agenda Policy Formulation Policy Adoption Policy Implementat ion Policy Evaluation Sumber: James A. Anderson, dkk. dalam Tilaar dan Nugroho (2008: 186) Dijelaskan bahwa tahap-tahap tersebut sebagai berikut : 1. Penyusunan Agenda (Policy Agenda) Sebelum kebijakan ditetapkan dan dilaksanakan, pembuat kebijakan perlu menyusun agenda dengan memasukkan dan memilih masalah-masalah mana saja yang akan dijadikan prioritas untuk dibahas. Masalah-masalah yang terkait dengan kebijakan akan dikumpulkan sebanyak mungkin untuk diseleksi. Pada tahap ini beberapa masalah dimasukkan dalam agenda untuk dipilih. Terdapat masalah yang ditetapkan sebagai fokus pembahasan, masalah yang mungkin ditunda pembahasannya, atau mungkin tidak disentuh sama sekali. Masing-

4 masing masalah yang dimasukkan atau tidak dimasukkan dalam agenda memiliki argumentasi masing-masing. Pihak-pihak yang terlibat dalam tahap penyusunan agenda harus secara jeli melihat masalah-masalah mana saja yang memiliki tingkat relevansi tinggi dengan masalah kebijakan. Sehingga pemilihan dapat menemukan masalah kebijakan yang tepat. 2. Formulasi kebijakan (Policy Formulation) Masalah yang sudah dimasukkan dalam agenda kebijakan kemudian dibahas oleh pembuat kebijakan dalam tahap formulasi kebijakan. Dari berbagai masalah yang ada tersebut ditentukan masalah mana yang merupakan masalah yang benar-benar layak dijadikan fokus pembahasan. 3. Adopsi kebijakan (Policy Adoption) Dari sekian banyak alternatif yang ditawarkan, pada akhirnya akan diadopsi satu alternatif pemecahan yang disepakati untuk digunakan sebagai solusi atas permasalahan tersebut. Tahap ini sering disebut juga dengan tahap legitimasi kebijakan (policy legitimation) yaitu kebijakan yang telah mendapatkan legitimasi. Masalah yang telah dijadikan sebagai fokus pembahasan memperoleh solusi pemecahan berupa kebijakan yang nantinya akan diimplementasikan. 4. Implementasi kebijakan (Policy Implementation) Pada tahap inilah alternatif pemecahan yang telah disepakati tersebut kemudian dilaksanakan. Pada tahap ini, suatu kebijakan seringkali menemukan berbagai kendala. Rumusan-rumusan yang telah ditetapkan secara terencana dapat saja berbeda di lapangan. Hal ini disebabkan berbagai faktor yang sering mempengaruhi pelaksanaan kebijakan. Kebijakan yang telah melewati tahap-tahap pemilihan masalah tidak serta merta berhasil dalam implementasi. Dalam rangka mengupayakan keberhasilan dalam implementasi

5 kebijakan, maka kendala-kendala yang dapat menjadi penghambat harus dapat diatasi sedini mungkin. 5. Evaluasi kebijakan (Policy Evaluation) Pada tahap ini, kebijakan yang telah dilaksanakan akan dievaluasi, untuk dilihat sejauh mana kebijakan yang dibuat telah mampu memecahkan masalah atau tidak. Pada tahap ini, ditentukan kriteria-kriteria yang menjadi dasar untuk menilai apakah kebijakan telah meraih hasil yang diinginkan. Pada tahap ini, penilaian tidak hanya menilai implementasi dari kebijakan. Namun lebih jauh, penilaian ini akan menentukan perubahan terhadap kebijakan. Suatu kebijakan dapat tetap seperti semula, diubah atau dihilangkan sama sekali. Pakar lain, Dye mengemukakan tahap proses kebijakan yang hampir mirip dengan model Anderson, dkk. tersebut. Menurut Thomas R. Dye dalam Tilaar dan Nugroho (2008:189) proses kebijakan publik adalah sebagai berikut : Gambar 2.4 Proses Kebijakan Publik Menurut Dye Identific ation of Policy Problem Agenda setting Policy Formula tion Policy Legitima tion Policy Impleme ntation Policy Evaluati on Sumber: Thomas R. Dye dalam Tilaar dan Nugroho (2008: 189) Selain teori proses kebijakan dari Anderson, dkk. dan Dye terdapat teori lain seperti dari William N. Dunn dan Patton & Savicky yang digambarkan tiap tahap proses kebijakan sebagai berikut. Gambar 2.5. Model Analisis Kebijakan Dunn Perumusan Masalah

6 Peramalan Rekomendasi Pemantauan Penilaian Sumber : Dunn (2000 : 25) Implementasi kebijakan Dari teori-teori proses kebijakan kita dapat melihat tiga kata kunci yakni formulasi, implementasi, dan kinerja. Setelah sebuah kebijakan diformulasikan, langkah selanjutnya tentu saja mengimplementasikan kebijakan tersebut. Mengenai implementasi kebijakan, Nugroho (2008: 501) menyatakan : Rencana adalah 20% keberhasilan, implementasi adalah 60% sisanya, 20% sisanya adalah bagaimana kita mengendalikan implementasi. Implementasi kebijakan adalah hal yang paling berat, karena di sini masalah-masalah yang kadang tidak dijumpai dalam konsep, muncul di lapangan. Selain itu, ancaman utama, adalah konsistensi implementasi. Melihat bahwa implementasi merupakan tugas yang memakan sumber daya paling besar, maka tugas implementasi kebijakan juga sepatutnya mendapatkan perhatian lebih. Terkadang dalam praktik proses kebijakan publik, terdapat pandangan bahwa implementasi akan bisa berjalan secara otomatis setelah formulasi kebijakan berhasil dilakukan. Nugroho (2008: 484) menyatakan implementation myopia yang sering terjadi di Indonesia salah satunya adalah Selama ini kita anggap kalau kebijakan sudah dibuat, implementasi akan

7 jalan dengan sendirinya. Terkadang sumber daya sebagian besar dihabiskan untuk membuat perencanaan padahal justru tahap implementasi kebijakan yang seharusnya memakan sumber daya paling besar, bukan sebaliknya. Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya, tidak lebih dan kurang. Untuk mengimplementasikan kebijakan publik, maka ada dua pilihan langkah yang ada, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivate atau turunan dari kebijakan tersebut. Kebijakan publik dalam bentuk undang-undang atau Peraturan Daerah adalah jenis kebijakan yang memerlukan kebijakan publik penjelas atau sering diistilahkan sebagai peraturan pelaksanaan. Kebijakan publik yang bisa langsung dioperasionalkan antara lain Keputusan Presiden, Instruksi Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala Daerah, Keptusan Kepala Dinas, dll (Nugroho, 2008: ). Untuk menyimpulkan pengertian dari implementasi kebijakan penulis memilih pendapat dari Agus Purwanto yang mengemukakan bahwa implementasi intinya adalah kegiatan untuk mendistribusikan keluaran kebijakan (to deliver policy output) yang dilakukan oleh para implementer kepada kelompok sasaran (target group) sebagai upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan. Tujuan kebijakan diharapkan akan muncul manakala keluaran kebijakan (policy output) dapat diterima dan dimanfaatkan dengan baik oleh kelompok sasaran sehingga dalam waktu jangka panjang hasil kebijakan akan mampu diwujudkan (Purwanto, 2012:21). Oleh karena itu, sebuah program kebijakan harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan Model-Model Implementasi Kebijakan Seperti yang diketahui kebijakan publik dihasilkan oleh proses politik dan dijalankan melalui badan-badan pemerintah. Implementasi dapat melibatkan banyak faktor bukan hanya dari aktornya saja. Dalam literatur ilmu kebijakan terdapat beberapa model implementasi

8 kebijakan publik yang dihasikan para teorisi yang lazim digunakan seperti: George C. Edwards III, Merilee S. Grindle, Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier, Donald Van Meter dan Carl Van Horn. Masing-masing model memiliki variabel tersendiri meski ada beberapa kesaamaan. Berikut beberapa model implementasi kebijakan tersebut. a. Model George Edwards III George C Edwards III (dikutip Subarsono, 2005: 90), menyebutkan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh 4 variabel, yaitu: a. Komunikasi (Communication) Keberhasilan implementasi kebijakan mensyaratkan agar implementor mengetahui apa yang harus dilakukan. Apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan harus ditransmisikan kepada kelompok sasaran (target group) sehingga akan mengurangi distorsi implementasi. Apabila tujuan dan sasaran kebijakan tidak jelas atau bahkan tidak diketahui sama sekali oleh kelompok sasaran maka akan terjadi resistensi dari kelompok sasaran. b. Sumber Daya (Resources) Walupun isi kebijakan sudah dikomunikasikan secara jelas dan konsisten, tetapi apabila implementor kekurangan sumber daya untuk melaksanakan, implementasi tidak akan berjalan efektif. Sumber daya tersebut dapat berupa sumber daya manusia, yakni kompetensi implementor dan sumber daya finansial. b. Disposisi atau Sikap-Sikap (Disposition) Adalah watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti komitmen, kejujuran, sifat demokratis. Apabila implementor memiliki disposisi yang baik, maka dia akan dapat menjalankan kebijakan dengan baik seperti apa yang diinginkan pembuat kebijakan. Ketika implementor memiliki sikap atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif.

9 c. Struktur Birokrasi (Bureaucratic Structure) Salah satu dari aspek struktur yang penting dari setiap organisasi adalah adanya prosedur standar operasional (Standart Operating Procedure = SOP). SOP menjadi pedoman bagi implementor dalam bertindak. Struktur organisasi yang terlalu panjang akan cenderung melemahkan pengawasan dan menimbulkan red tape, yaitu prosedur birokrasi yang rumit dan kompleks. Ini pada gilirannya menyebabkan aktivitas organisasi tidak fleksibel. SOP merupakan respon yang timbul dari implementor untuk menjawab tuntutan-tuntutan pekerjaan karena kurangnya waktu dan sumber daya serta kemauan adanya keseragaman dalam operasi organisasi yang kompleks. SOP ini sering kita jumpai dalam pelayanan masyarakat pada organisasi-organisasi pelayanan publik. Sedangkan fragmentasi merupakan penyebaran tanggung jawab dari suatu kebijakan pada beberapa unit organisasi sehingga menyangkut bagaimana pelaksanaan tanggungjawab yang dilaksanakan oleh tiap-tiap unit dan hubungan di antaranya. Mengamati model implementasi George C Edwards III, tentang kontens dan konteks kebijakan, bahwa isi kebijakan harus disesuaikan dengan konteksnya yakni siapa sumber daya manusia yang dituju, bagaimana persepsi dan tanggapan yang diberikan dan bagaimana sikap dan tanggapan yang diberikan birokratnya dalam mencapai kesepahaman dalam implementasi kebijakan yang ada sehingga akan mencapai hasil yang maksimal. Tujuan yang hendak dicapai merupakan target akhir dari implementasi, dan persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa pelaksana keputusan harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan. Model implementasi kebijakan tersebut menggambarkan, bahwa proses implementasi kebijakan dapat dilaksanakan secara efektif bila dipengaruhi oleh beberapa variabel. b. Model Donald Van Meter dan Carl Van Horn

10 Menurut Van Meter dan Van Horn (Subarsono, 2005: 99) terdapat lima variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan yaitu : (1) standar dan sasaran kebijakan; (2) sumberdaya; (3) komunikasi antarorganisasi dan penguatan aktivitas; (4) karakteristik agen pelaksana; dan (5) kondisi sosial, ekonomi dan politik.... Gambar 2.6. Faktor yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan Menurut Van Meter dan Van Horn Sumber: Van Meter dan Van Horn dalam Subarsono (2005: 99) Selanjutnya variabel-variabel yang dikemukakan oleh Van Meter dan Van Horn tersebut dijelaskan (Subarsono, 2005: 99): (1 ) Standar dan sasaran kebijakan. Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan terjadi multiinterpretasi dan mudah menimbulkan konflik di antara para agen implementasi. (2) Sumberdaya. Implementasi kebijakan perlu dukungan sumberdaya baik sumberdaya manusia (human resources) maupun sumberdaya non-manusia (nonhuman resources). (3) Hubungan antar Organisasi. Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi keberhasilan suatu program. (4) Karakteristik agen pelaksana. Yang dimaksud karakteristik agen pelaksana adalah mencakup birokrasi, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuanya itu akan memengaruhi implementasi suatu program. (5) Kondisi sosial, politik, dan ekonomi. Variabel ini mencakup sumberdaya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan; sejauhmana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi kebijakan; karakteristik para partisipan, yakni mendukung atau menolak; bagaimana

11 sifat opini publik yang ada di lingkungan; dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan. (6) Disposisi implementor. Disposisi implementor ini mencakup tiga hal yang penting, yakni: (a) respons implementor terhadap kebijakan, yang akan memengaruhi kemauannya untu melaksanakan kebijakan; (b) kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijakan; dan (c) intensitas disposisi implementor, yakni preferensi nilai yang dimiliki oleh implementor. c. Model Grindle Menurut Merilee S. Grindle (Subarsono, 2005: 93) terdapat dua variabel besar yang mempengaruhi implementasi kebijakan, yaitu isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation). Masing-masing variabel tersebut masih dipecah lagi menjadi beberapa item. Disebutkan oleh Subarsono (2005: 93). Variabel isi kebijakan ini mencakup (1) sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan; (2) jenis manfaat yang diterima oleh target group...; (3) sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan...; (4) apakah letak sebuah program sudah tepat; (5) apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci; (6) apakah sebuah program didukung oleh sumber daya yang memadai. Sedangkan variabel lingkungan kebijakan mencakup: (1) seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan; (2) karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa; (3) tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran. Keunikan model Grindle terletak pada pemahaman yang komprehensif akan konteks kebijakan khususnya yang menyangkut implementor, penerima implementasi, dan arena konflik yang mungkin terjadi serta sumber daya yang akan diperlukan selama proses implementasi. Gambar 2.7 Faktor yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan Menurut Merilee S. Grindle Implementasi kebijakan dipengaruhi Tujuan yang dicapai? Tujuan A. Isi kebijakan 1. Kepentingan kelompok sasaran 2. Tipe manfaat 3. Derajat perubahan yang diinginkan 4. Letak pengambilan keputusan 5. Pelaksanaan program 6. Sumber daya yg dilibatkan B. Lingkungan Implementasi 1. Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yg terlibat 2. Karakteristik lembaga dan penguasa 3. Kepatuhan dan daya tanggap Hasil kebijakan a. Dampak pada masyarakat, individu dan kelompok b. Perubahan dan penerimaan masyarakat

12 Program aksi dan proyek individu ang didesain dan didanai Program yang dilaksanakan sesuai rencana Mengukur keberhasilan Sumber: Grindle dalam Subarsono (2005: 93) d. Model Mazmanian dan Sabatier Menurut Mazmanian dan Sabatier, ada tiga kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi : a. Mudah tidaknya masalah dikendalikan (tractability of the problem). Kategori tractability of the problem mencakup variabel-variabel yang disebutkan oleh Subarsono (2005: 95-96): (1) Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan(2) Tingkat kemajemukan kelompok sasaran(3) Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi (4) Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan. b. Kemampuan kebijakan untuk menstrukturisasikan proses implementasi (ability of statute to structure implementation) Kategori ability of statute to structure implementation mencakup variabel-variabel yang disebutkan oleh Subarsono (2005: 97-98). (1) Kejelasan isi kebijakan... (2) Seberapa jauh kebijakan tersebut memiliki dukungan teoretis... (3) Besarnya alokasi sumberdaya finansial terhadap kebijakan tersebut... (4) Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar instansi pelaksana... (5) Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana... (6) Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan... (7) Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi dalam implementasi kebijakan... Variabel di luar kebijakan / variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementation) mencakup variabel-variabel yang disebutkan oleh Subarsono (2005: 98-99) (1) Kondisi sosial ekonomi masyarakat dan tingkat kemajuan teknologi, (2) Dukungan publik

13 terhadap kebijakan, (3) Sikap dari kelompok pemilih (constituent groups), (4) Tingkat komitmen dan keterampilan dari aparat dan implementor Gambar 2.8 Faktor yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan Menurut Mazmanian dan Sabatier Tractability of the problem 1. Availability of valid technical theory and technology 2. Diversity of target-group behavior 3. Target group as a percentage of the population 4. Extent of behavioral change required Ability of statute to structure implementation 1. Clear and consistent objectives 2. Incorporation of adequate causal theory 3. Financial resources 4. Hierarchical integration with and among implementing agencies 5. Decision-rules of implementing agencies 6. Recruitment of implementing officials 7. Formal access by outsiders Nonstatutory variables affecting implementation 1. Socioeconomic condition and technology 2. Media attention to the problem 3. Public support 4. Attitudes and resources of constituency groups 5. Support from sovereigns 6. Commitment and leadership skill of implementing officials Stages (dependent variables) in the implementation process Policy outputs of implementing agencies Compliance with policy outputs by target groups Actual impacts of policy outputs Perceived impacts of policy outputs Major revision in statute Model Kebijakan yang Digunakan Dari berbagai model yang telah dipaparkan di atas terdapat varibael-variabel yang dapat digunakan untuk menentukan suatu kebijakan sudah berhasil diimplementasikan atau belum. Untuk melihat proses implementasi Perda Nomor 6 Tahun 2004 tentang Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak melalui Biro Pemberdayaan Perempuan, Anak dan Keluarga Setdaprovsu penulis menggunakan varibel-variabel sebagai berikut 1. Komunikasi Untuk menjamin terlakasananya implementasi kebijakan dengan baik, dikatakan faktor komunikasi menjadi hal yang penting yang berpengaruh terhadap proses implementasi. Kejelasan isi dari suatu kebijakan akan mempengaruhi bagaimana kecakapan badan pelaksana dalam mengimplementasikan kebijakan. Dalam hal ini, kebijakan harus mampu

14 menginstruksikan proses implementasi untuk mencapai tujuan dengan jelas sehingga mampu dipahami oleh implementor. Kejelasan isi atau tujuan-tujuan kebijakan ini juga berarti bahwa isi kebijakan akan semakin mudah diimplementasikan karena implementor mudah memahami dan menterjemahkan dalam tindakan nyata. Sebaliknya, ketidakjelasan isi kebijakan merupakan potensi lahirnya distorsi atau penolakan dalam implementasi kebijakan. Selanjutnya isi tujuan kebijakan disampaikan atau disosialisasikan kepada penerima program kebijakan/kelompok sasaran (target group). Melalui variabel ini peneliti akan mengetahui bagaimana kejelasan dari kebijakan perda sehingga dapat dipahami oleh implementor dan disampaikan kepada kelompok sasarannya. 2. Struktur Birokrasi Mengutip teori dari Edward bahwa struktur birokrasi terdiri dari standard operational procedure (SOP) dan fragmentasi. Sedangkan fragmentasi berkaitan dengan penyebaran tanggung jawab dari suatu kebijakan pada beberapa unit organisasi. Melalui variabel ini, peneliti akan mengetahui apakah ada SOP yang digunakan terkait dengan dalam upaya penanganan. Fragmentasi merupakan penyebaran tanggung jawab dari suatu kebijakan pada beberapa unit organisasi. Menurut teori Edward menjelaskan bahwa setiap penyebaran tanggungjawab suatu kebijakan kepada beberapa badan/staf memerlukan koordinasi. Melalui variabel ini peneliti akan keberadaaan SOP dan pelaksanaannya serta bagaimana koordinasi terkait fragamentasi pada organisasi yang terlibat dalam penghapusan trafficking. 3. Sumber daya Variabel sumber daya adalah hal penting dalam proses implementasi. Tanpa sumber daya, kebijakan berakhir di kertas saja. Sumberdaya tersebut dapat berwujud sumberdaya manusia, sumberdaya finansial (anggaran) dan fasilitas. 4. Disposisi

15 Variabel disposisi implementor digunakan untuk mengetahui sikap dan implementor dalam mengimplementasikan kebijakan. Ketika implementor memiliki sikap atau perspektif yang berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi kebijakan juga menjadi tidak efektif. Gambar 2.9 Model Implementasi yang digunakan Komunikasi Disposisi Sumber daya Implementasi Perda Nomor 6 Tahun 2004 Struktur Organisasi 2.2 Perdagangan Orang (Human Trafficking) Pengertian perdagangan orang (human trafficking) yang pada umumnya paling banyak dipakai adalah pengertian yang diambil dari Protokol PBB yaitu perekrutan, pengiriman, pemindahan, penmapungan, penerimaan seseorang, dengan ancaman atau penggunaan kekerasan, atau bentuk-bentuk pemaksaan lain, penculikan, penipuan, kecurangan, penyalahgunaan kekuasaan atau posisi rentan, memberi atau menerima bayaran

16 atau manfaat untuk memperoleh ijin dari orang yang mempunyai wewenang atas orang lain untuk tujuan eksploitasi. Ekploitasi bisa meliputi atau setidaknya, eksploitasi prostitusi orang lain atau bentuk-bentuk lain dari eksploitasi seksual, kerja paksa atau layanan, perbudakan atau praktek-praktek yang mirip perbudakan atau diambilnya organ tubuh. (Protokol PBB tahun 2000 untuk Mencegah, Menanggulangi dan Menghukum Trafiking terhadap Manusia, khususnya perempuan dan anak-anak, Suplemen Konvensi PBB mengenai Kejahatan Lintas Negara) Tiga unsur yang saling terkait yang harus ada secara kumulatif agar perdagangan orang dapat dikatakan telah terjadi, yaitu proses, cara dan tujuan. Dengan kata lain, kegiatan harus tercapai melalui cara dan keduanya harus saling terkait guna mencapai tujuan eksploitatif. Proses, diartikan sebagai pengerahan, pengangkutan, pengiriman, penyembunyian atau penerimaan orang. Dalam hal ini tidak semua unsur harus dipenuhi. Salah satu dari proses tersebut sudah terjadi maka dapat dikatakan telah terjadi perdagangan orang Cara, diartikan sebagai tindakan dengan ancaman atau penggunaan kekerasan atau bentuk-bentuk lain dari paksaan, penculikan, kecurangan, penipuan, penyalahgunaan kekuasaan atau posisi kerentanan atau penerimaan atau penerimaan pembayaran-pembayaran atau keuntungan-keuntungan untuk mencapai persetujuan dari seseorang yang memiliki kekuasaan atas orang lain. Tujuan, yaitu untuk tujuan eksploitasi. Dimana dalam definisi ini, eksploitasi mencakup namun tidak terbatas pada eksploitasi seksual. Melainkan juga eksploitasi tenaga untuk bekerja atau pelayanan-pelayanan paksa, perbudakan, atau praktekpraktek lain yang mirip dengan perbudakan, penghambaan atau pengambilan organ tubuh manusia. (sumber) Ada banyak faktor yang dapat menyebabkan terjadinya perdagangan orang. Faktor yang paling dominan adalah kemiskinan. korban perdagangan orang paling sering berasal

17 dari keluarga atau komunitas yang paling miskin dan terpinggirkan. Selain itu faktor keluarga, kurangnya kesempatan memperoleh pendidikan dan akses terhadap informasi. 2.3 Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2004 tentang Upaya Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak Dalam perda disebutkan dengan jelas bahwa Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak adalah tindak pidana atau perbuatan yang memenuhi salah satu atau lebih unsur-unsur perekrutan, pengiriman, penyerahterimaan perempuan atau anak dengan menggunakan kekerasan atau ancaman kekerasan, penipuan, penculikan, penyekapan, penyalahgunaan kekuasaan, pemanfaatan posisi kerentanan atau penjeratan hutang untuk tujuan dan atau berakibat mengeksploitasi perempuan dan anak. Upaya penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak merupakan kegiatan perlindungan perempuan dan Anak yang dilakukan agar terjamin hak-haknya sehingga terhindar dari kekerasan dan diskriminasi sehingga penghapusan perdagangan (trafficiking) perempuan dan anak dilakukan berasaskan penghormatan dan pengakuan atas hak-hak dan martabat kemanusian yang sama dan perlindungan hak-hak asasi perempuan dan anak. Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 Peraturan Daerah ini bertujuan untuk pencegahan, rehabilitasi dan reintegrasi perempuan dan anak korban perdagangan orang. Secara garis besar perda ini meliputi hal-hal yang penting diantaranya: 1. Pencegahan traffiking Meliputi tatacara administratf yang menjadi syarat bagi para perempuan yang akan bekerja di luar wilayah desa/keluarahannya yakni Surat Izin Bekerja Perempuan

18 (SIBP)Pemberian Surat Jalan Dan Surat Pindah yang harus dipantau oleh pemerintah setempat. 2. Pembentukan gugustugas Guna mengevektifkan dan menjamin pelaksanaan pencegahan Trafiking perlu dibentuk gugus tugas tentang Rencana Aksi Nasional Penghapusan Perdagangan Perempuan dan Anak (RAN P3A). Anggotanya terdiri dari pihak pemerintah dan masyarakat. 3. Adanya kerjasama dalam pencegahan dan perlindungan Untuk melaksanakan pencegahan dan perlindungan Perdagangan Perempuan dan Anak Pemerintah Daerah bekerjasama dengan Pemerintah Kabupaten/ Kota serta masyarakat. 4. Hak hak korban/saksi diantaranya Layanan dan fasilitas rehabilitasi meliputi layanan konseling, psikologis, medis, pendampingan hukum dan pendidikan keterampilan keahlian atau pendidikan alternatif, rehabilitasi dan reintegrasi. 5. Pembiayaan pelaksanaan Peraturan daerah ini pelaksanaan disediakan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. 2.4 Definsi Konsep Konsep adalah istilah dan definisi yang digunakan untuk menggambarkan secara abstrak kejadian, keadaan kelompok, atau individu yang menjadi pusat perhatian ilmu sosial. Tujuannya adalah untuk memudahkan pemahaman dan menghindari terjadinya interpretasi ganda dari variabel yang diteliti. 1 Adapun definisi konsep yang digunakan untuk mendapatkan batasan yang jelas dari penelitian ini adalah: 1. Kebijakan Publik menurut Chandler dan Plano dalam Tangkilisan (2003:1) bahwa kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap sumberdayasumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-masalah publik atau pemerintah. Kebijakan publik yang digunakan dalam penelitian ini adalah Peraturan Daerah 1 Masri Singarimbun, Metode Penelitian Survay, (Jakarta : LP3ES, 1995) halaman 37

19 Provinsi Sumatera Utara Nomor 6 Tahun 2004 tentang Upaya Penghapusan Perdagangan (Trafiking) Perempuan dan Anak 2. Implementasi Kebijakan Publik menurut Agus Purwanto (2012) yang mengemukakan bahwa implementasi intinya adalah kegiatan untuk mendistribusikan keluaran kebijakan (to deliver policy output) yang dilakukan oleh para implementer kepada kelompok sasaran (target group) sebagai upaya untuk mewujudkan tujuan kebijakan 3. Perdagangan orang adalah perekrutan, pengiriman, pemindahan, penmapungan, penerimaan seseorang, dengan ancaman atau penggunaan kekerasan, atau bentukbentuk pemaksaan lain, penculikan, penipuan, kecurangan, penyalahgunaan kekuasaan atau posisi rentan, memberi atau menerima bayaran atau manfaat untuk memperoleh ijin dari orang yang mempunyai wewenang atas orang lain untuk tujuan eksploitasi 2.5 Definisi Operasional Defenisi operasional merupakan uraian dari konsep yang sudah dirumuskan dalam bentuk indikator-indikator agar lebih memudahkan dalam operasional dari sudut penelitian 1. Komunikasi a. Kejelasan isi kebijakan b. Tujuan dan sasaran kebijakan c. Sosialisasi dengan kelompok sasaran 2. Struktur Organisasi a. Prosedur standar operasional (Standart Operating Procedure) b. Pihak-pihak yang terkait dalam pelaksanaan kebijakan c. Pembagian peran dan tugas d. Koordinasi yang terbentuk 3. Sumber daya

20 a. Sumber daya manusia b. Sumber daya finansial c. Fasilitas (sarana dan prasarana) 4. Disposisi a. Pemahaman pelaksana terhadap kebijakan. b. Respon pelaksana terhadap pelaksanaan kebijakan