MODEL KELEMBAGAAN PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG (KASUS PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG GUNUNG DAMAR DI PROPINSI GORONTALO) ISWAN DUNGGIO

Transkripsi

1 MODEL KELEMBAGAAN PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG (KASUS PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG GUNUNG DAMAR DI PROPINSI GORONTALO) ISWAN DUNGGIO SEKOLAH PASCA SARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2012

2 PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI DAN SUMBER INFORMASI Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung: Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Provinsi Gorontalo adalah karya saya dengan arahan dari komisi pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apapun kepada perguruan tinggi dimanapun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini Bogor, Januari 2012 Iswan Dunggio NIM E

3 ABSTRACT ISWAN DUNGGIO. Model institution of Protected Forest Managament: Case Management of Gunung Damar Forest Protected in Gorontalo Province. Under Supervision by: SAMBAS BASUNI, ANDRY INDRAWAN and RINEKSO SOEKMADI. The main objective of this research is to formulate a model of institutional management of Gunung Damar Protected Forest (GDPF). This would be achieved by: 1) Measuring the performance of GDPF management; 2) Analyzing the ecological and social economics situation in GDPF; 3) Analyzing the formal regulations on protected forest management; 4). Assessing the stakeholder s behavior in management and use of GDPF in the District of Gorontalo and the District of Bone Bolango. Some research methods employed include analysis of forest land cover change, quantitative description, content analysis, and stakeholder analysis. The study reveals that: 1) The land coverage of GDPF area in Gorontalo District has been reduced by ha or 46.98%, while in the Bone Bolango District by ha or 27.36%, meaning that the remaining forest cover of GDPF Gorontalo District is only about 33.93% Bone Bolango District is 67.76%; 2) The socio-economic and ecological situation in GDPF is a characteristic that causes a source of interdependence among individual, groups of people or organizations. The presence of settlements in the region GDPF accompanied by a sense of ownership of agricultural lands in the region GDPF Gorontalo District, the lack of information about the length of boundaries of GDPF, the weakness of law enforcement, the distances between residence and forest area have been the reasons for high exclusion costs, high transaction costs, joint impact goods, incompatibility, and surplus mainly in Gorontalo District; 3) there is no mechanism to devise sanctions and incentives in the process of assignment and establishment, forest area as well as of and management of the protected areas that could encourage the local governments to formulate programs to optimize the management and utilization of protected forests; 4) There are 18 stakeholders in Gorontalo District and 14 stakeholders in Bone Bolango District that have interest in the management of GDPF. There is mismatch between those organizations main tasks and the GDPF management activities, especially in the Gorontalo District. The research concludes: 1) the performance of GDPF management is better in Bone Bolango District than in Gorontalo District; 2) The socioeconomic and ecological situations in GDPF has created interdependence where the inherent characteristics associated with these situations are high exclusion costs, high transaction costs, joint impact of surplus goods and incompatibility that occurs especially in Gorontalo District. 3) There has not yet been any mechanism to devise sanctions and incentives that could encourage the local government to formulate programs to optimize the management and utilization of protected areas; 4) the government regulations are inadequate to control stakeholder behavior in the GDPF 5) Model of institution GDPF management can be formulate as follows; a) property rights: to strengthening tenure GDPF as state property, provide special rights to community that has been long settle in GDPF such as acces, withdrawal, management and exclusion, b) jurisdiction boundary; to complete boundary area in GDPF c) rule of representation; socialization function and benefit GDPF to all stakeholder Keywords: situation, formal regulation, behavior, performance, model institution

4 RINGKASAN ISWAN DUNGGIO. Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung: Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Di Propinsi Gorontalo, di bawah bimbingan: SAMBAS BASUNI, ANDRY INDRAWAN dan RINEKSO SOEKMADI Hutan lindung Gunung Damar (HLGD) di Provinsi Gorontalo ditunjuk berdasarkan SK Menteri Kehutanan No 452/Kpts-II/1999 dengan luas ha. Keberadaan HLGD menjadi sangat penting bagi kelangsungan hidup masyarakat karena merupakan hulu dari 3 DAS besar yaitu DAS Bionga, DAS Limboto dan DAS Bolango. Dilihat dari karakteristik sumberdaya maka HLGD merupakan sumberdaya milik bersama (common pool resources) yang dikuasai negara. Tujuan utama penelitian ini adalah merumuskan model kelembagaan pengelolaan hutan lindung Gunung Damar. Untuk mencapai tujuan tersebut diperlukan tujuan antara yaitu: 1) Mengukur kinerja pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango, 2) Menganalisis situasi ekologi, sosial ekonomi HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango, 3) Menganalisis aturan-aturan formal yang mengatur aspek-aspek penetapan dan pemantapan kawasan, pengelolaan kawasan, pembinaan dan pengawasan pelaksanaan pengelolaan hutan lindung 4) Menilai perilaku pengelolaan dan pemanfaatan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango. Beberapa metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah analisis perubahan tutupan hutan, deskripsi kuantitatif, analisis isi dan analisis stakeholder Hasil penelitian ini menunjukkan 1) Tutupan hutan kawasan HLGD antara tahun HLGD di Kabupaten Gorontalo telah berkurang 3361,21 ha atau berkurang 46.98% sedangkan di Kabupaten Bone Bolango berkurang 2281,28 ha atau berkurang 27.36%. Saat ini kawasan HLGD Kabupaten Gorontalo yang masih berhutan 33.93% sedangkan di Kabupaten Bone Bolango 67.76%. Tutupan hutan merupakan salah satu penentu kualitas DAS. Secara umum kualitas DAS Bionga di Kabupaten Gorontalo dan DAS Bone di Kabupaten Bone Bolango tergolong buruk hal ini diindikasikan oleh ratarata debit air sungai Bionga di Kabupaten Gorontalo 0,50 m 3 /detik dan di Sungai Bolango Kabupaten Bone Bolango 30,1 m 3 /detik. 2). Situasi sosial ekonomi dan ekologi HLGD merupakan karakteristik yang menimbulkan sumber interdependensi antar individu, kelompok orang atau organisasi. Terdapatnya pemukiman di dalam kawasan HLGD yang disertai dengan rasa memiliki lahan-lahan pertanian di kawasan HLGD Kabupaten Gorontalo, kurangnya informasi tentang panjang batas, lemahnya penegakan hukum, jarak pemukiman dengan kawasan hutan, dan jarak kawasan HLGD dengan pusat ekonomi menyebabkan terjadinya biaya ekslusi tinggi, biaya transaksi tinggi, joint impact goods, inkompatibilitas dan surplus terutama di Kabupaten Gorontalo. 3) Dalam proses penetapan, pemantapan kawasan hutan dan pengelolaan hutan lindung, belum ada mekanisme pemberian sanksi dan insentif yang mendorong pemerintah daerah merumuskan program untuk mengoptimalisasi pengelolaan dan pemanfaatan hutan lindung; sebagai contoh aturan formal penunjukkan HLGD hanya menempatkan pemerintah daerah sebagai pemberi rekomendasi yang sifatnya administrasi tanpa bisa berpartisipasi dalam pengambilan keputusan. Masih ditemukan beberapa peraturan perundangan yang tidak konsisten dengan peraturan diatasnya. 4) Terdapat 18 stakeholder di Kabupaten Gorontalo dan 14 stakeholder di Kabupaten Bone Bolango yang berkepentingan dalam pengelolaan hutan lindung Gunung Damar. Hasil identifikasi terhadap tugas pokok stakeholders organisasi pemerintah dengan realitas di lapangan menunjukkan terdapat ketidaksesuaian antara tugas pokok

5 organisasi dengan kegiatan pengelolaan HLGD di lapangan terutama di Kabupaten Gorontalo. Ketidaksesuaian tugas pokok dengan realitas di lapangan berpengaruh terhadap perilaku stakeholders HLGD lainnya (selain pemerintah)..untuk mengurangi atau mencegah perilaku stakeholders yang tidak sesuai maka peran stakeholder kunci: key player yaitu stakeholder yang paling kritis karena memiliki kepentingan dan pengaruh sama tinggi harus dioptimalkan dan context setter yaitu stakeholder yang dipandang sebagai sumber dari resiko bagi ketidakberhasilan perlu dikelola dengan seksama. Peran yang dapat dilakukan yaitu berpartisipasi dalam: 1) Memberikan informasi, 2) Koordinasi, 3) Kolaborasi. Berdasarkan temuan-temuan penelitian tersebut diatas maka kesimpulan dari penelitian adalah bahwa model kelembagaan pengelolaan HLGD dapat dirumuskan sebagai berikut: a) property rights, (1) mempertegas dan menguatkan status kepemilikan HLGD sebagai state property (2) sosialisasi kepada seluruh stakeholder terutama kepada masyarakat HLGD bahwa kawasan HLGD merupakan state property rights, (3) pemberian hak khusus kepada masyarakat yang telah lama menetap dan menggarap lahan di dalam kawasan HLGD yaitu hak akses, hak mengambil hasil tanaman, hak mengelola dan hak mengeluarkan yang lain b) batas yurisdiksi; (1) menyelesaikan tata batas kawasan HLGD, (2) memperjelas dan menyederhanakan tugas pokok dan fungsi organisasi yang menjadi stakeholder dalam pengelolaan HLGD, c) aturan representasi; sosialisasi kepada seluruh stakeholder bahwa kawasan HLGD merupakan state property rights, termasuk sosialisasi fungsi dan manfaat-manfaat HLGD serta peraturan perundangan yang berhubungan dengan pengelolaan dan pemanfaatan HLGD Kata kunci: situasi, aturan formal, perilaku, kinerja, model kelembagaan

6 Hak Cipta Milik IPB, tahun 2012 Hak Cipta dilindungi Undang-Undang Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebutkan sumberdaya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan yang wajar IPB. Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh Karya tulis dalam bentuk apapun tanpa izin IPB

7 MODEL KELEMBAGAAN PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG (KASUS PENGELOLAAN HUTAN LINDUNG GUNUNG DAMAR DI PROPINSI GORONTALO) ISWAN DUNGGIO Disertasi Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor pada Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan SEKOLAH PASCA SARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2012

8 Penguji pada Ujian Tertutup : Penguji Pada Ujian Terbuka: 1. Prof.Dr.Ir. Dudung Darusman, MA (Guru Besar Fakultas Kehutanan IPB) 2. Dr.Ir. Arya Hadi Dharmawan, MSc.Agr (Staf Pengajar Fakultas Ekologi Manusia IPB) 1. Dr. Ir. Suryo Adiwibowo, MS (Staf Pengajar Fakultas Ekologi Manusia IPB) 2. Dr. Herwasono Soedjito, MSc. APU (Peneliti Utama LIPI)

9 HALAMAN PENGESAHAN Judul Disertasi : Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung (Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Di Propinsi Gorontalo) Nama Mahasiswa : Iswan Dunggio NRP : E Program Studi : Ilmu Pengetahuan Kehutanan Disetujui Komisi Pembimbing Prof. Dr. Ir. Sambas Basuni, MS Ketua Prof. Dr. Ir. Andry Indrawan, MS Anggota Dr. Ir. Rinekso Soekmadi, M.Sc.F Anggota Diketahui Ketua Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan Dekan Sekolah Pasca Sarjana IPB Dr. Ir. Naresworo Nugroho, MS Dr. Ir. Dahrul Syah, MSc.Agr Tanggal Ujian: 27 Januari 2012 Tanggal Lulus:

10 PRAKATA Puji syukur penulis ucapkan kepada ALLAH SWT atas Rahmat dan Karunia-Nya sehingga penulis bisa menyelesaikan disertasi ini dengan baik, Tak lupa shalawat dan salam buat Nabi Muhammad SAW atas keteladannya. Judul dari disertasi yang dilaksanakan sampai dengan bulan Juli 2011 adalah Model Kelembagaan Pengelolaan Hutan Lindung (Kasus Pengelolaan Hutan Lindung Gunung Damar Provinsi Gorontalo). Penulis mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Prof. Dr. Ir. Sambas Basuni, MS, sebagai ketua komisi pembimbing, Prof. Dr. Ir. Andry Indrawan, MS dan Dr. Ir Rinekso Soekmadi, MSc.F sebagai anggota atas arahan dan diskusi yang sangat berharga. Ucapan terima kasih juga disampaikan kepada Rektor IPB, Dekan Sekolah Pasca Sarjana IPB, Dekan Fakultas Kehutanan IPB, Ketua Program Ilmu Pengetahuan Kehutanan IPB atas pelayanannya selama menempuh studi S3 di Institut Pertanian Bogor. Apresiasi yang tinggi juga penulis sampaikan kepada kepada istri tercinta Indah Agustinawati SE atas kesabaran dan doanya, orang tua Halim Dunggio dan Isna Pakaya, adik-adik Taufik Dunggio dan Sri Yulan Dunggio serta seluruh keluarga besar atas motivasi dan doa yang tulus kepada penulis, Rektor Universitas Gorontalo, Pemerintah Provinsi Gorontalo, Pemda Kabupaten Gorontalo, Pemda Kabupaten Bone Bolango, teman-teman angkatan 2006/IPK, teman-teman dosen dan mahasiswa di Fakultas Pertanian Universitas Gorontalo, teman-teman Asrama Gorontalo di Bogor. Semoga apa yang penulis lakukan ini akan bermanfaat buat bangsa, negara dan agama Bogor, Januari 2012

11 RIWAYAT HIDUP Penulis dilahirkan di Gorontalo pada tanggal 14 Agustus 1974 sebagai anak pertama dari pasangan Halim Dunggio dan Isna Pakaya. Pendidikan Sarjana ditempuh di Program Studi Ilmu Tanah Fakultas Pertanian Universitas Sam Ratulangi Manado, lulus tahun Pada tahun 2002, penulis diterima di Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan pada Sekolah Pasca Sarjana IPB dan menamatkannya pada tahun Kesempatan untuk melanjutkan ke program doktor pada program studi dan perguruan tinggi yang samadiperoleh pada tahun Beasiswa pendidikan diperoleh dari BPPS Departemen Pendidikan Nasional. Penulis bekerja sebagai staf pengajar di Fakultas Pertanian Universitas Gorontalo sejak tahun 2001 hingga saat ini. Pada tahun 2005 penulis bekerja di BAPPEDA Kabupaten Gorontalo dan kemudian pada tahun 2007 hingga sekarang penulis bekerja di Badan Diklat dan Kepegawaian Pemda Kabupaten Gorontalo. Selama mengikuti program S3, penulis sempat mendapatkan beasiswa untuk melaksanakan riset bersama dan magang di Wildlife Conservation Research Unit (WildCru) Departement Zoology University of Oxford dan Imperial College Conservation Science Group London Inggris. Hasil dari kegiatan tersebut menghasilkan karya tulis ilmiah berjudul Wildlife Conservation and Reduced Emissions from Deforestation in a Case Study of Nantu Wildlife Reserve Sulawesi: 2. An Institutional framework for REDD Implementation dan telah dipublikasikan di Jurnal International Environmental Science Policy tahun Pada tahun yang sama penulis menghadiri Student Conference on Conservation Science di University of Cambridge UK atas beasiswa dari Mirriam Rostchild London Inggris. Karya ilmiah berjudul Analisis Degradasi Tutupan Lahan di Hutan Lindung Gunung Damar Provinsi Gorontalo telah dimuat pada Jurnal Ilmiah Agropolitan volume 4 nomor 2 tahun Artikel lain yang berjudul Peubah Sosial Ekonomi yang Mempengaruhi Degradasi Hutan Lindung Gunung Damar Provinsi Gorontalo akan diterbitkan pada Jurnal Inovasi Gorontalo volume 7 nomor 1 tahun Karya-karya ilmiah tersebut merupakan bagian dari disertasi program S3 penulis

12 DAFTAR ISI Hal DAFTAR TABEL... DAFTAR GAMBAR.. DAFTAR LAMPIRAN xii xiv xvi I. PENDAHULUAN Latar Belakang Kerangka Pikir Perumusan Masalah Tujuan Penelitian Manfaat Penelitian Novelty 8 II. TINJAUAN PUSTAKA Kelembagaan Hutan Lindung sebagai Common Pool Resources Kebijakan Pengelolaan Hutan Lindung Kerusakan Hutan di Indonesia Dampak Degradasi Hutan Pemanfaatan Hutan Lindung. 19 III. METODE PENELITIAN Ruang Lingkup Penelitian Lokasi dan Waktu Penelitian Jenis Data. 22 a. Data Utama.. 22 b. Data Penunjang Bahan dan Alat Metode Pengumpulan Data Analisis Data. 25 a. Analisis Kinerja Pengelolaan HLGD 25 b. Analisis Situasi di HLGD. 26 c. Analisis Isi.. 27 d. Analisis Perilaku Stakeholder di HLGD 28 e. Perbandingan Kelembagaan Pengelolaan HLGD Definisi Operasional IV. HASIL DAN PEMBAHASAN Analisis Kinerja Pengelolaan HLGD a. Perubahan Tutupan Lahan HLGD 35

13 b. Debit Sungai dan Sedimentasi Situasi di HLGD a. Situasi Ekologi di HLGD b. Situasi Sosial Ekonomi di HLGD.. 57 c. Situasi Sebagai Sumber Interdependensi Aturan Formal Pengelolaan Hutan Lindung.. 73 a. Hak Kepemilikan (property rights) atas Kawasan HLGD b. Penetapan dan Pemantapan hutan lindung. 78 c. Pengelolaan Hutan Lindung. 82 d. Pembinaan dan Pengawasan di Hutan Lindung Perilaku Stakeholder di HLGD a. Stakeholders di HLGD.. 86 b. Tugas Pokok Stakeholder.. 87 c. Klasifikasi dan Partisipasi Stakeholder d. Perilaku dan Kinerja Stakeholder Perbandingan Kelembagaan Pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolang a. Batas Yurisdiksi. 113 b. Hak Kepemilikan c. Aturan Representasi V. KESIMPULAN DAN SARAN Kesimpulan Saran. 119 DAFTAR PUSTAKA 120 LAMPIRAN. 133

14 DAFTAR TABEL No Hal 1. Data utama yang dibutuhkan dalam penelitian Data penunjang yang dibutuhkan dalam penelitian Aspek Manajemen hutan lindung yang diatur oleh Peraturan perundangan Perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Gorontalo Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Gorontalo Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Gorontalo Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Bone Bolango Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Bone Bolango Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Bone Bolango Laju Perubahan Hutan Lindung Gunung Damar Tahun di wilayah Kabupaten Bone Bolango Debit air sungai Bionga dan Sungai Bolango Jumlah Sedimentasi di DAS Bionga dan DAS Bolango Jenis Tutupan Lahan di HLGD Tahun Kelas Lereng dan Luasnya di Hutan Lindung Gunung Damar Jenis Tanah dan Luasnya di Hutan Lindung Gunung Damar Tingkatan kedalaman solum tanah Hutan Lindung Gunung Damar Tingkat bahaya erosi di kawasan Hutan Lindung Gunung Damar Potensi Lahan Kritis dan Luasannya di Hutan Lindung Gunung Damar Jumlah Penduduk di HLGD berdasarkan sampel desa Sumber Mata Pencaharian Penduduk di Desa Sampel di HLGD Luas Lahan Jagung dan Produksinya di sekitar HLGD Perkembangan Harga Jagung di Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango Tingkat Pendapatan Petani Sampel di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango Jarak Pemukiman Desa Sampel dengan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango Luas lahan konflik dan jumlah gangguan di HLGD Luas kepemilikan lahan diluar kawasan HLGD di desa sampel Indeks LQ sektor pertanian di sekitar HLGD Indeks Daya Dukung Wilayah di sekitar HLGD. 64

15 30. Jumlah penduduk miskin di desa-desa sampel Tingkat Pendidikan Penduduk Sampel di Sekitar HLGD Aspek manajemen hutan lindung yang diatur oleh peraturan perundangan Daftar Stakeholder yang terlibat dalam Pengelolaan HLGD Stakeholders dan Tugas Pokoknya dalam pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo Stakeholders dan Tugas Pokoknya dalam pengelolaan HLGD di Kabupaten Bone Bolango Stakeholders Pengelola, Penyedia Pedoman dan Pengawasan Pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango Stakeholders Pengguna dan menikmati sumberdaya HLGD serta terlibat dalam kegiatan teknis dan di Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango Aspek pengelolaan HLGD berdasarkan tugas pokok organisasi pengelolaan hutan lindung Kepentingan dan Pengaruh Stakeholder dalam pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo Kepentingan dan Pengaruh Stakeholder dalam pengelolaan HLGD di Kabupaten Bone Bolango Matriks Mekanisme Partispasi Stakeholder dalam Pengelolaan HLGD Perilaku Stakeholders dan Kinerja Pengelolaan HLGD Kabupaten Gorontalo Perilaku Stakeholders dan Kinerja Pengelolaan HLGD Kabupaten Bone Bolango Perbandingan Institusi Pengelolaan HLGD di wilayah Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango. 111

16 DAFTAR GAMBAR No Hal 1. Kerangka Pikir 6 2. Hubungan antara persentase luas hutan Negara dan kemiskinan Peta lokasi penelitian Matriks stakeholder dan pengaruh serta tingkat kepentingannya Tahapan Penelitian Grafik Laju Degradasi Tutupan Lahan di HLGD Kabupaten Gorontalo Periode Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 1999 dan Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 2001 dan Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Gorontalo tahun 2004 dan Grafik Laju Degradasi Tutupan Lahan di HLGD Kabupaten Bone Bolango Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Bone Bolango tahun 1999 dan Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Bone Bolango tahun 2001 dan Peta perubahan tutupan lahan Hutan Lindung Gunung Damar di wilayah Kabupaten Bone Bolango tahun 2004 dan Matriks kepentingan dan pengaruh stakeholders berdasarkan tugas pokok organisasi pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo Matriks kepentingan dan pengaruh stakeholders berdasarkan tugas pokok organisasi pengelolaan HLGD di Kabupaten Bone Bolango.. 100

17 DAFTAR LAMPIRAN No Hal 1. Peraturan perundang undangan.. 133

18 I. PENDAHULUAN 1.1. Latar belakang Menurut Undang-Undang 41 tahun 1999 tentang kehutanan, hutan lindung didefinisikan sebagai kawasan hutan yang memiliki fungsi pokok sebagai perlindungan sistem penyangga kehidupan untuk mengatur tata air, mencegah banjir dan memelihara kesuburan tanah. Berdasarkan pengertian menurut versi undang-undang 41 tersebut maka hutan lindung merupakan sumberdaya alam berupa stock yang dapat menghasilkan fungsi-fungsi yang sifatnya intangible. Menurut Basuni (2003) pemanfaatan sumberdaya beragam yang dihasilkan dari fungsi-fungsi intangible hutan akan mengakibatkan terjadinya interdependensi antar pengguna. Kartodihardjo et al. (2004) mengemukakan bahwa sumberdaya alam bisa digolongkan dalam bentuk stock atau modal alam (natural capital) seperti daerah aliran sungai (DAS), danau, kawasan lindung, pesisir yang keberadaannya tidak dibatasi oleh wilayah administrasi. Sumberdaya alam dalam bentuk stock mempunyai fungsi-fungsi yang berguna bagi publik dan fungsi tersebut tidak bisa dibagi-bagi kepada perseorangan dan tidak pula dapat dimiliki oleh perorangan. Salah satu kawasan hutan yang bersifat stock seperti itu adalah hutan lindung Gunung Damar (HLGD) di Provinsi Gorontalo. Hutan lindung Gunung Damar ditunjuk berdasarkan SK Menteri Kehutanan No 452/Kpts-II/1999 dengan luas ha atau 12% dari seluruh total kawasan hutan lindung di Propinsi Gorontalo. Meskipun luasanya hanya 12% dari total hutan lindung di Propinsi Gorontalo, HLGD menjadi sangat penting bagi kelangsungan hidup masyarakat khususnya di Kabupaten Gorontalo dan Kota Gorontalo karena merupakan hulu dari 3 DAS besar yaitu DAS Bionga, DAS Limboto dan DAS Bolango. Secara administrasi HLGD terletak di dua kabupaten yaitu; Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango. Disamping sebagai hulu dari 3 DAS penting, HLGD juga mempunyai fungsi sosial dan ekonomi bagi masyarakat sebagai tempat untuk melakukan aktivitas pertanian, perkebunan dan memanfaatkan jasa lingkungan seperti air. Beberapa pihak seperti Universitas Gorontalo memanfaatkan HLGD sebagai lokasi penelitian dan perkemahan, perusahaan daerah air minum (PDAM) memanfaatkan HLGD sebagai sumber air baku. 1

19 2 Jika dilihat dari karakteristik sumberdaya maka HLGD merupakan sumberdaya milik bersama (common pool resource) yang dikuasai negara. Penguasaan negara terhadap hutan lindung telah ditegaskan dalam Undang- Undang 41 Tahun Sejak sistem otonomi daerah diberlakukan maka terjadi perubahan kelembagaan pengelolaan hutan. Perubahan ini terjadi pada pelimpahan sebagian kewenangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam mengelola kawasan hutan lindung. Kewenangan tersebut antara lain mengeluarkan beberapa perizinan yang berkaitan dengan pemanfatan kawasan, pemanfaatan jasa lingkungan dan pemungutan dan pemanfaatan hasil hutan bukan kayu; merumuskan dan melaksanakan kebijakan-kebijakan berdasarkan keadaan daerah; dan memberikan usulan-usulan tentang kebijakan makro ke pemerintah pusat. Pendelegasian kewenangan pengelolaan hutan lindung terjadi sejak tahun 1998 berdasarkan PP No 62 Tahun 1998 tentang penyerahan sebagian urusan pemerintahan dibidang kehutanan kepada daerah. Selanjutnya pengaturan pendelegasian beberapa kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah diperkuat lagi melalui Undang-Undang No 32 tahun 2004, yang mulai diundangkan dan berlaku pada tanggal 15 Oktober 2004; Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintahan Pusat dan Pemerintah Daerah dan Undang-Undang Nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan. Dengan demikian terjadi perubahan paradigma pembangunan dari sentralistik menjadi desentralistik. Pada dasarnya desentralisasi dibidang kehutanan mengandung sisi positif yaitu kelembagaan kehutanan daerah bersifat mandiri dengan tugas dan fungsi yang jelas, mempunyai legitimasi untuk menentukan kebijakan-kebijakan di bidang kehutanan sesuai dengan kondisi dan potensi spesifik daerah, kebijakan-kebijakan kehutanan yang dikeluarkan lebih banyak berpihak kepada masyarakat, dan membuka peluang pengembangan pusatpusat perekonomian di daerah. Hal ini sesuai pendapat para ahli, bahwa kebijakan sentralisasi telah memberikan kontribusi terhadap degradasi hutan akibat kurang jelasnya property right lokal dan kurangnya insentif yang terkait dengan collective

20 3 action 1. Sebagai contoh, kurang jelasnya kepemilikan hutan di Thailand dan Nepal merupakan faktor utama yang berkontribusi terhadap deforestasi (Vandergeest 1996; Ma 1999; Nagendra 2002). Namun faktanya selama hampir 12 tahun ditunjuk menjadi kawasan hutan lindung, di lapangan masih ditemukan adanya kasus illegal logging, perambahan hutan, pembangunan jalan yang menghubungkan antar desa dan terdapatnya pemukiman. Bahkan pada tahun 2004 berdasarkan penuturan dari kepala Desa Malahu Kabupaten Gorontalo sebagian lahan yang dikuasai oleh masyarakat telah mendapat sertifikat. Harapan pengelolaan hutan diera otonomi menjadi semakin baik ternyata dalam perjalanannya menemui permasalahan. Permasalahan yang ditemukan di HLGD membuat kualitas lingkungan yang terdapat di HLGD menurun salah satunya adalah tingkat kekritisan hulu DAS. Menurut Fadhli (2011) luas lahan kritis hulu DAS Bionga yang terdapat di HLGD mencapai ha. Selanjutnya BP-DAS Bone Bolango (2009) melaporkan total erosi diwilayah hulu DAS Bionga mencapai ton/tahun sedangkan DAS Bolango mencapai ton/tahun. Saat musim kemarau debit air sungai Bionga pun menurun menjadi 0.50 m 3 /detik, jika dibandingkan dengan debit air rata rata DAS lainnya yang ada di Propinsi Gorontalo yang mencapai m 3 /detik. Kerusakan HLGD yang berada di hulu DAS Limboto telah menyebabkan pendangkalan di Danau Limboto karena tingginya sedimentasi. Menurut Firman (2006), akibat tingginya sedimentasi, luas Danau Limboto tinggal 30 km 2 atau berkurang sekitar 62.5% dengan kedalaman meter. Semua permasalahan yang mengemuka di atas mengindikasikan bahwa pemerintah selaku penguasa atas sumberdaya belum berhasil melakukan pengelolaan HLGD karena tujuan pengelolaan hutan sebagai mana yang diamanatkan dalam peraturan perundangan belum tercapai. Diduga salah satu penyebab ketidakberhasilan tersebut adalah faktor kelembagaan. Sehingga penelitian tentang kelembagaan pengelolaan HLGD menjadi sesuatu yang penting untuk dilakukan 1 Collective action adalah suatu aksi yang dilakukan oleh sekolompok individu baik secara langsung maupun tidak langsung melalui suatu organisasi untuk mencapai tujuan bersama (Marshal, 1998). Selanjutnya Ostrom (2004) menambahkan bahwa aksi kolektif akan timbul bila dalam mencapai satu tujuan perlu kontribusi lebih dari satu individu

21 Kerangka Pikir Sebagai salah satu sumberdaya bersama (common pool resource) yang dikuasai negara, maka pemerintah menetapkan serangakaian peraturanperundangan untuk melakukan pengelolaan kawasan hutan di Indonesia termasuk HLGD di Provinsi Gorontalo. Dalam mengelola sebuah sumberdaya alam bersama (CPR 2 ) tantangan terbesarnya adalah kebebasan individu-individu di setiap komunitas lokal untuk melakukan penguasaan terhadap CPR makin besar. Akibatnya terjadi konflik, tumpang tindih penggunaan lahan dan berlangsungnya fenomena tragedy of the common. (Dharmawan et al, 2004). Menurut Tjitradjaja (2008) pada sumberdaya milik bersama yang bebas akses melekat pula situasi ketiadaan jaminan kepastian. Seorang pengguna tidak mungkin secara sukarela mengekang perilaku pemanfaatan sumberdaya yang menguntungkannya, meskipun perilaku tersebut berakibat merugikan banyak orang. Baland and Platteau (1996) menyatakan bahwa, tidak adanya aturan yang jelas pada regim CPR cenderung menyebabkan degradasi sumber daya jika (1) populasi pengguna relatif besar terhadap sumber daya, dan (2) pendapatan dari mengeksploitasi sumber daya relatif tinggi atau jika pengguna tidak memiliki pilihan pekerjaan di tempat lain. Secara teoritis sistem pengelolaan CPR dapat menjadi dasar pengaturan hak-hak individual yang efektif. Struktur penguasaan lahan bersama dalam CPR yang dikukuhkan oleh masyarakat serta pemerintah lokal dapat menghindarkan konflik. Namun pada kenyatannya banyak CPR tidak lagi berfungsi secara sempurna karena masuknya beragam kepentingan ekonomi dan politik atas sumberdaya tertentu yang justru memicu pertentangan dan perseteruan sosial. Persoalan ini bertambah rumit setelah sistem otonomi daerah diberlakukan. Untuk mengantisipasi hal-hal tersebut maka pemerintah mengeluarkan peraturan yang mengatur pengguna sumberdaya hutan mengingat karakteristik HLGD sebagai CPR. Namun demikian peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh pemerintah belum menjamin keberhasilan pengelolaan tersebut, sehingga 2 Common pool resource adalah sumber daya yang tersedia bagi siapa saja, sehingg sangat sulit untuk mengontrol sumberdaya tersebut dan sumberdaya menjadi sangat mudah terdegrdasi (McKean, 2000)

22 5 diperlukan aspek lain yaitu kelembagaan untuk lebih mengefektifkan dan mengefisienkan pengelolaan HLGD. Kerangka analisis kelembagaan yang digunakan dalam penelitian ini mengadaptasi konsep analisis kelembagaan yang dikemukakan oleh Oakerson (1992) dan Heltberg (2001). Penggunaan pendekatan ini diharapkan dapat memahami bagaimana seharusnya suatu kelembagaan dapat menjamin kejelasan hubungan atau relasi sosial antar stakeholder dalam pemanfaatan hutan lindung. Analisis model kelembagaan ini terdiri dari beberapa tahap: 1) karakteristik spesifik tentang sumberdaya ekologi dan sosial ekonomi 2) Pengambilan keputusan pemerintah yang mengatur antara pengguna sumberdaya yang satu dengan yang lainnya 3). Perilaku sejumlah pengambil keputusan 4) Outcome. Karakteristik spesifik sumberdaya akan mempengaruhi fungsi dan institusi dalam mengelola sumberdaya alam. Karakteristik sumberdaya dan institusi akan mempengaruhi pola penggunaan sumberdaya. Sedangkan pola penggunaan sumberdaya akan mempengaruhi perilaku pengguna dan perilaku pengguna pada akhirnya akan mempengaruhi kinerja atau outcome. Hayes (2007) mengungkapkan bahwa dalam rangka untuk memahami bagaimana property right mempengaruhi pengelolaan sumber daya maka kita harus mengetahui karakteristik sumber daya dan pengguna sumberdaya tersebut. Pemahaman tentang karakteristik sumberdaya dan institusi menjadi sangat penting untuk mencapai kinerja yang diinginkan. Kinerja atau outcome dapat tercapai jika institusi yang berlaku mampu mengarahkan perilaku dan kelompok masyarakat untuk tidak melakukan pemanfaatan hutan lindung secara illegal. Untuk lebih jelasnya konsep penelitian yang digunakan dalam penelitian ini bisa dilihat pada gambar 1

23 6. Ekologi SITUASI HLGD Sosial Ekonomi Karakteristik Hutan Lindung Gunung Damar (common pool resources) Kabupaten Gorontalo Kabupaten Bone Bolango Kebijakan Pemerintah Tentang Hutan Lindung KELEMBAGAAN Aturan Formal Organisasi PERILAKU 1. Masyarakat sekitar hutan lindung 2. Pemerintah dan Pemerintah daerah Kabupaten Gorontalo dan Bone Bolango 3. Lembaga Swadaya Masyarakat 4. Individu: tokoh masyarakat, perguruan tinggi Model Kelembagaan Pengelolaan HLGD Gambar 1. Kerangka Pikir (diadopsi dan modifikasi dari Oakerson (1992), Heltberg (2001) 1.3. Perumusan masalah OUTCOME Perubahan tutupan lahan a. Kabupaten Gorontalo b. Kabupaten Bone Bolango Penunjukkan hutan Gunung Damar menjadi kawasan hutan lindung merupakan salah satu cara penting untuk menjamin agar sumberdaya hutan tersebut dapat dilestarikan sehingga mampu menjadi salah suatu sistem penyangga kehidupan. Akan tetapi penunjukkan hutan lindung oleh pemerintah telah menyebabkan ketidakpastian bagi masyarakat yang sejak lama telah

24 7 memanfaatkan hutan lindung Gunung Damar. Akibatnya timbul permasalahan serius dalam pengelolaan HLGD seperti kegiatan ladang berpindah, permukiman dan pengambilan hasil hutan. Situasi permasalahan ini menunjukkan rendahnya kinerja pemerintah dalam mewujudkan tujuan pengelolaan HLGD. Menurut Schmid (1987) rendahnya kinerja institusi disebabkan oleh faktor-faktor seperti ketidakpastian kepemilikan hak, rendahnya kapasitas lembaga dan tidak efisiennya mekanisme pasar. Schmid (2004) memaparkan kepastian hak pemilikan sumberdaya menjadi insentif bagi pihak-pihak yang berkepentingan. Sedangkan rendahnya kapasitas lembaga menjadi akar penyebab ketidakmampuan sebuah organisasi untuk melakukan fungsinya secara efektif dan efisien untuk mencapai tujuan dalam rangka menudukung misi organisasi. Mengacu pada pendapat North (1990) dan Agrawal (2001) permasalahan yang juga harus diperhatikan dan sangat krusial adalah berkenaan dengan aturan formal atau policy yang mengatur hubungan antar kelompok dalam hubungannya dengan HLGD dan saling hubungan antar kelompok dengan sumberdaya hutan, karena aturan formal menentukan perilaku kelompok. Oleh karena itu untuk mengungkapkan kelembagaan dalam pengelolaan HLGD oleh pemerintah daerah, permasalahan aturan formal juga harus diketahui, khususnya aturan formal yang mengatur pengelolaan hutan lindung oleh lembaga pemerintah yang berkepentingan. Berdasarkan uraian di atas maka masalah penelitian dirumuskan dalam bentuk pertanyaan-pertanyaan penelitian sebagai berikut: 1. Bagaimana kinerja pengelolaan HLGD? 2. Bagaimana situasi ekologi dan sosial ekonomi di HLGD? 3. Apakah penguatan fungsi hutan lindung dan optimalisasi pemanfaatannya sudah diatur dalam peraturan formal pengelolaan hutan lindung? 4. Bagaimana perilaku pengelolaan dan pemanfaatan HLGD? 1.4. Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk merumuskan model kelembagaan pengelolaan hutan lindung Gunung Damar guna memperbaiki kinerjanya. Untuk mencapai tujuan tersebut maka diperlukan pencapaian beberapa tujuan antara dari penelitian yaitu

25 8 1. Mengukur kinerja pengelolaan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango 2. Menganalisis situasi ekologi, sosial ekonomi HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango 3. Menganalisis aturan-aturan formal yang mengatur aspek-aspek penetapan, pemantapan kawasan hutan lindung, pengelolaan, pembinaan dan pengawasan kawasan hutan lindung 4. Menilai perilaku pengelolaan dan pemanfaatan HLGD di Kabupaten Gorontalo dan Kabupaten Bone Bolango 1.5. Manfaat Penelitian Manfaat dari penelitian ini adalah memberikan kontribusi bagi penguatan kelembagaan pengelolaan HLGD yang telah dilakukan sebelumnya. Penelitian ini juga diharapkan dapat memberi masukan kepada pemerintah daerah dalam pengambilan keputusan bagi pengelolaan HLGD 1.6. Novelty Kebaharuan dari penelitian ini adalah penerapan metodologi dan teori kelembagaan pada situasi yang baru yaitu merumuskan kelembagaan pengelolaan hutan lindung yang dilaksanakan oleh pemerintah dan stakeholders lainnya.

26 II. TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Kelembagaan Menurut Hayami dan Kikuchi (1987) dan Bardan (1989) dalam Peter (2000) kelembagaan mempunyai dua pengertian yaitu: Pertama, kelembagaan merupakan suatu aturan main (rule of the game) dalam interaksi interpersonal. Dalam hal ini kelembagaan diartikan sebagai sekumpulan aturan baik formal maupun informal, tertulis maupun tidak tertulis mengenai tata hubungan manusia dan lingkungannya yang menyangkut hak-hak dan perlindungan hak-haknya dan tanggung jawabnya. Kedua: kelembagaan sebagai suatu organisasi yang memiliki hirarki. Menurut Pakpahan (1990) dalam Kartodihardjo (1998) kelembagaan atau institusi merupakan sistem yang kompleks, rumit dan abstrak yang mencakup ideology, hukum adat istiadat, aturan, kebiasaan yang tidak terlepas dari lingkungan. Kelembagaan mengatur apa yang dilarang dikerjakan oleh individu (perorangan atau organisasi) atau dalam bentuk bagaimana individu dapat mengerjakan sesuatu. Oleh karena itu kelembagaan adalah instrument yang mengatur individu 3. Kelembagaan merupakan sistem organisasi dan kontrol masyarakat terhadap penggunaan sumberdaya. Sebagai organisasi, kelembagaan diartikan sebagai wujud konkrit yang membungkus aturan main tersebut seperti pemerintah, bank, koperasi, pendidikan, HPH dan sebagainya. Batasan tersebut menunjukkan bahwa organisasi dapat dipandang sebagai perangkat keras dari kelembagaan sedangkan aturan main merupakan perangkat lunak. Kelembagaan dicirikan oleh tiga komponen utama (Shafer dan Smith dalam Pakpahan, 1989), yaitu batas kewenangan (jurisdictional boundary), hak kepemilikan (property right) dan aturan perwakilan (rules of representation) yang uraiannya adalah sebagai berikut; 1. Batas kewenangan, diartikan sebagai batas wilayah kekuasaan atau batas otoritas yang dimiliki oleh seseorang atau pihak tertentu terhadap sumberdaya faktor produksi, barang dan jasa. Oleh karena sumberdaya 9 3 Sangat penting dibedakan pengertian antara institusi dan organisasi. Seperti halnya institusi, organisasi juga menyediakan mekanisme yang mengatur individu. Namun dapat dibedakan bahwa aturan dalam institusi dipergunakan untuk menata aturan main dari pemain pemain atau organisasi yang terlibat, sedangkan aturan dalam organisasi ditujukan untuk memenangkan permainan tersebut. Bentuk organisasi dapat meliputi organisasi politik, organisasi ekonomi, organisasi sosial dan organisasi pendidikan (North, 1990)

27 10 tersebut harus dikonsumsi secara bersama (kolektif) maka batas kewenangan menjadi penting dalam merefleksikan keinginan dari pengguna sumberdaya tersebut dalam aturan pengambilan keputusan. Batas kewenangan ini akan menghasilkan keragaman seperti yang diharapkan ditentukan oleh empat hal yaitu; perasaan peserta sebagai suatu bagian masyarakat (sense of community), eksternalitas (externality), homogenitas (homogenety) dan skala ekonomi (economies of scale). Anwar (2001) menyatakan bahwa kewenangan berperan untuk mengatur penggunaan sumberdaya, dana dan tenaga dalam organisasi. Selain itu juga berperan dalam menentukan laju pemanfaatan sumberdaya, sehingga pada gilirannya akan menentukan sifat keberlanjutan (suistainability) sumberdaya tersebut dan pembagian (share) manfaat bersih yang diperoleh masing-masing pihak. 2. Hak kepemilikan, diartikan hak yang dimiliki oleh seseorang atau masyarakat terhadap sumberdaya atau output tertentu yang diatur oleh suatu peraturan, adat dan tradisi atau konsensus yang mengatur hubungan anggota masyarakat. Oleh karena itu tidak seorangpun yang dapat menyatakan hak milik atau hak penguasaan apabila tanpa pengesahan dari masyarakat sekitarnya. Implikasinya adalah: 1) hak seseorang adalah kewajiban orang lain dan 2) hak yang tercermin oleh kepemilikan (ownership) adalah sumber kekuasaan untuk memperoleh sumberdaya. 3. Aturan representasi mengatur siapa yang berhak berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Keputusan apa yang diambil dan apa akibatnya terhadap keadaan dan ditentukan oleh kaidah perwakilan/repsentasi yang digunakan dalam proses pengambilan keputusan. Dalam proses ini bentuk partisipasi lebih banyak ditentukan oleh kebutuhan kebijaksanaan organisasi dalam membagi beban dan manfaat terhadap anggota yang terlibat dalam organisasi tersebut. Pengertian kelembagaan diatas memberikan gambaran, bahwa jika kinerja pengelolaan hutan tidak sesuai dengan yang diharapkan, berarti institusi pengelolaan hutan tidak mengandung faktor faktor yang menjadi pertimbangan masyarakat agar memberikan respon dan melakukan reaksi untuk mencapai

28 11 kinerja yang diharapkan. Hal ini disebabkan oleh karena lemahnya institusi dan kontrol pelaksanaannya, perilaku, kapabilitas organisasi pemerintah dan masyarakat. Menurut Schmidt (1987) dalam Kartodihardjo (2000), institusi atau kelembagaan dapat merubah faktor eksternal (eksogen) dalam proses pembangunan. Dengan demikian kelembagaan mampu melakukan perubahan. Dipihak lain, kelembagaan dapat menjadi peubah faktor internal (endogen) dalam pembangunan. Dengan demikian perubahan kelembagaan berlangsung sebagai akibat dari perubahan ditempat lain. Interdependensi antara teknologi dengan institusi menciptakan suatu sistem sosial yang kompleks. Kontribusi utama kelembagaan dalam proses pembangunan adalah mengkoordinasikan para pemilik input berupa: tenaga kerja, capital, manajemen dan lain lain, dalam proses transformasi dari input menjadi output. Pada saat yang bersamaan kelembagaan juga mengkoordinasikan distribusi output kepada pemilik input berupa individu, organisasi pemerintah dan lain lain, tergantung dari satuan analisis yang digunakan. Kemampuan suatu institusi dalam mengkoordinasikan, mengendalikan atau mengontrol interdependensi antar partisipan sangat ditentukan oleh kemampuan institusi tersebut mengendalikan sumber interdependensi. Sumber interdependensi merupakan karakteristik sumberdaya yang dibicarakan. Karakteristik sumberdaya mencakup inkompatibiltas, ongkos ekslusi, joint impact, surplus, resiko dan ketidakpastian, ongkos transaksi Hutan Lindung sebagai Common Pool Resources Common pool resources (sumberdaya milik bersama) merupakan istilah yang cukup populer dalam membahas hak-hak penguasaan atas sumberdaya. Istilah ini merujuk kepada suatu sumberdaya alam, sumberdaya buatan atau fasilitas yang bernilai yang tersedia bagi lebih dari satu orang dan merupakan subjek yang cenderung terdegredasi sebagai akibat kecenderungan overuse (Ostrom, 1990) Istilah common pool resources diperkenalkan secara lebih spesifik oleh para peneliti yang dipelopori oleh Ostrom (1999) untuk menjelaskan karakteristik sumberdaya yang memiliki dua karakteristik utama. Pertama, memiliki sifat substractibility atau rivalness dalam pemanfaatannya. Sifat substractibility berarti

29 12 setiap konsumsi atau pemanenan seseorang atas sumberdaya akan mengurangi kemampuan atau jatah orang lain di dalam memanfaatkan sumberdaya tersebut. Kedua, sifat rivalness menyebabkan adanya biaya (cost) yang harus dikeluarkan untuk membatasi akses pada sumberdaya bagi pihak-pihak lain untuk menjadi pemanfaat (beneficiaries). Sumberdaya hutan adalah salah satu contoh bentuk CPRs yang banyak dibahas dalam berbagai literatur, selain sistem irigasi, perikanan (fisheries), dan padang penggembalaan ternak (rangelands) (Ostrom 1999). Deforestasi yang masif di negara-negara tropis dan penggurunan (desertification) wilayah Sahel merupakan contoh- contoh yang digunakan banyak pakar untuk menggambarkan teori tentang CPRs. Menurut Ostrom (1999) sumberdaya hutan dengan berbagai macam atribut yang terdapat didalamnya merupakan sumberdaya yang sulit dikelola secara berkelanjutan, efisien dan adil oleh pemerintah. Menurut Rustiadi 2006, kecenderungan pemanfaatan berlebihan atau overuse merupakan masalah yang sekaligus penciri dari sumberdaya-sumberdaya CPRs, untuk itu diperlukan mekanisme dan sistem kelembagaan untuk dapat mengaturnya. Hal ini sejalan dengan gagasan Ostrom (1990) yang menyatakan: (1) privatisasi sumberdaya alam bukanlah cara yang tepat termasuk untuk menghambat kerusakan lingkungan, (2) pemerintah tak selalu sebagai pengatur terbaik bagi alokasi sumberdaya milik publik, dan (3) masyarakat bisa diberdayakan bagi komunitasnya sendiri, untuk mengatur sumberdaya alam. Menurut Schlager dan Ostrom (1992) hak atas kepemilikan suatu sumberdaya air, dicirikan oleh 1) Acces adalah hak untuk memasuki suatu sumberdaya, biasanya hak ini dimiliki oleh masyarakat yang bertempat tinggal di dekat sumberdaya berada, sehingga konsekuensinya masyarakat yang berada di sekitar sumberdaya berada akan memiliki hak ini (2) Withdrawal, adalah hak untuk mengambil sumberdaya untuk dimanfaatkan bagi kebutuhan. (3) Management adalah hak untuk membuat keputusan tentang bagaimana sumberdaya itu dapat digunakan, biasanya otoritas ini dimiliki oleh pemerintah dan masyarakat komunal yang didasarkan pada keputusan kolektif. Dalam hal demikian, terdapat dua model pengaturan sumberdaya hutan yakni pengaturan oleh manajemen pemerintah dan manajemen masyarakat lokal. (4) Exclusion,

30 13 adalah hak untuk memutuskan siapa yang boleh masuk ke sumberdaya tertentu dan siapa yang tidak boleh. Otoritas ini biasanya juga dimiliki oleh masyarakat lokal di sekitar sumberdaya berada, namun lebih baik jika disini diperlukan otoritas pemerintah yang memiliki kekuatan untuk memaksakan aturan terhadap pengguna. (5) Transfers, adalah hak untuk menjual, menyewakan, atau mewariskan sumberdaya kepada pihak lain yang memerlukannya. Kedua hak pertama digolongkan pada hak tingkat operasional (operational level), sedangkan ketiga hak terakhir digolongkan pada tingkat pilihan bersama (collective-choice level). Kelima hak tersebut, lebih lanjut dinyatakan, bila kelima hak tersebut dimiliki oleh masyarakat atau seseorang atau badan usaha, berarti sumberdaya air tersebut property right-nya bersifat private property right, tetapi jika hanya sebagian, misalnya hanya memiliki hak akses dan pengambilan, maka property right atas sumberdaya air bersifat common property right; demikian pula bila masyarakat lokal memiliki hak exclusion, maka masyarakat lokal langsung memiliki hak akses, hak pengambilan, dan hak manajemen atas sumberdaya air yang ada. Kelima hak kepemilikan atas sumberdaya air tersebut, secara umum dapat dikelompokan menjadi empat, yaitu: (1) pemilik (owner), (2) penggarap (propriator), (3) pengklaim (claimant), (4) pengguna yang diberi otoritas (authorized user). Dengan demikian pemilik atas sumberdaya air seharusnya memiliki otoritas dari semua hak di atas, sedangkan pengguna (user) diberi otoritas hanya memiliki salah satu dari kelima hak yang ada, misalnya hak akses dan hak pengambilan, sedangkan hak manajemen, exclusion dan transfer tidak dimiliki oleh user, namun berada di tangan pihak lain, bisa pemerintah atau masyarakat komunal, dimana hak exclusion dan transfer pengaturannya harus melalui pemerintah. Untuk mengendalikan kerusakan terhadap sumberdaya bersama (CPR) maka Ostrom (1990) menetapkan 8 prinsip pengelolaan CPR yaitu: 1) tata batas terdefinisikan dengan jelas, 2) terdapat kesesuaian antara peraturan dan situasi lokal, 3) terdapat kesepakatan yang memungkinkan terjadinya partisipasi sebagian besar pengguna dalam proses pengambilan keputusan, 4) monitoring efektif yang dilakukan oleh pemilik sebagai bagian dari bentuk tanggung jawab pemilik

31 14 terhadap sumberdaya tersebut, 5) terdapat sanksi bagi bagi yang tidak menghormati aturan 6) mekanisme penyelesaian konflik yang murah dan mudah diakses, 7) terdapat pengakuan hak dari organisasi lain, 8) Dalam kasus CPR yang luas; organisasi bisa berbentuk beberapa lapisan yang lebih kecil dan berbasis lokal 2.3. Kebijakan Pengelolaan Hutan Lindung Tahun 1999 dapat dikatakan merupakan momentum penting bagi kehutanan Indonesia karena UU No 5 tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok Kehutanan yang telah berumur 28 tahun akhirnya digantikan dengan UU No 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Sampai dengan tahun 2001, rejim pengaturan kehutanan yang terkait dengan pengelolaan kawasan hutan lindung lebih banyak di dominasi oleh Keputusan Menteri tentang penunjukkan dan penetapan kawasan hutan sebagai kawasan hutan lindung. Antara tahun penunjukkan kawasan hutan lindung ditetapkan melalui SK Menteri Pertanian. Namun antara tahun penetapan dan penunjukkan suatu kawasan hutan menjadi hutan lindung dilakukan melalui SK Menteri Kehutanan. Pada tahun 1990 pemerintah menetapkan Keputusan Presiden (Keppres) No 32 tahun 1990 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung. Keppres ini menyebutkan bahwa kawasan lindung adalah kawasan yang ditetapkan dengan fungsi utama melindungi kawasan kelestarian lingkungan hidup yang mencakup sumberdaya alam, sumberdaya buatan dan nilai sejarah budaya bangsa guna kepentingan pembangunan berkelanjutan. Salah satu kawasan yang dilindungi adalah hutan lindung. Hutan lindung dianggap merupakan salah satu dari kawasan lindung karena dianggap merupakan kawasan hutan yang memiliki sifat khas yang mampu memberi perlindungan kepada kawasan disekitar maupun dibawahnya sebagai pengatur tata air, pencegah banjir dan erosi serta memelihara kesuburan tanah. Oleh karena itu hutan perlu dilindungi. Akan tetapi Keppres No 32 Tahun 1990 tidak memberikan penjelasan lebih lanjut mengenai kerangka pengelolaan hutan lindung. Hal tersebut disebabkan karena Keppres tersebut tidak hanya mengatur hutan lindung tetapi juga berbagai kawasan yang masuk sebagai kawasan lindung. Secara nasional ketentuan mengenai pengelolaan hutan lindung diatur dengan keputusan Menteri Kehutanan No 464/Kpts-II/1995 yang selanjutnya