PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007 TESIS

Transkripsi

1 PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007 TESIS Karya tulis sebagai salah satu syarat Untuk memperoleh gelar Magister dari Institut Teknologi Bandung Oleh S u p r i y a n t o NIM : Program Magister Studi Pembangunan Sekolah Arsitektur, Perencanaan, dan Pengembangan Kebijakan INSTITUT TEKNOLOGI BANDUNG

2 PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007 Oleh S u p r i y a n t o NIM : Program Studi Pembangunan Institut Teknologi Bandung Menyetujui, Pembimbing Tanggal... April 2008 (Dr. Ir. Sonny Yuliar)

3 PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007 Oleh SUPRIYANTO NIM Tercapainya kinerja lembaga birokrasi yang lebih baik disertai dengan akuntabilitas publik merupakan hal yang penting bagi pembangunan. Upaya untuk mewujudkanya memerlukan proses pengawasan yang didukung dengan institusi pengawasan yang tepat. Sejumlah produk kebijakan telah dihasilkan, seperti Ketetapan MPR No.XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN. Produk hukum tersebut menyediakan kerangka legal bagi penguatan institusi pengawasan, baik internal maupun eksternal, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Penelitian ini berfokus pada perubahan institusi pengawasan dengan mengambil studi kasus pelaksanaan kegiatan pemeriksaan reguler tahun 2007 di Kabupaten Gunungkidul. Permasalahan yang dirumuskan adalah: bagaimana perubahan institusi pengawasan membawa implikasi pada kemampuan objek pemeriksaan untuk menerapkan prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik?. Metode penelitian kualitatif dan Aktor-Network-Theory (ANT) digunakan dalam menganalisis data hasil pengamatan pada objek penelitian. Hasil penelitian menunjukkan bahwa kegiatan pemeriksaan dapat menimbulkan pengaruh yang berbeda terhadap kapasitas tata kelola pemerintahan daerah. Secara umum pelaksanaan pemeriksaan telah menstimulasi perkembangan kemampuan pemerintah daerah dalam menerapkan prinsip akuntabilitas publik. Hasil penelitian memperlihatkan bahwa alih pengetahuan dan pembelajaran merupakan hal yang penting untuk meningkatkan kapasitas dalam menegakkan prinsip transparansi dan akuntabilitas publik. Pelaksanaan kegiatan pemeriksaan akan dapat mendorong peningkatan kinerja karena faktor ; (i) kapital sosial yang tinggi pada objek pemeriksaan, (ii) kreativitas dan daya inovasi dari pelaku pengawasan, dan (iii) kemampuan berkomunikasi pelaku pengawasan dalam menjalin interaksi dengan objek pemeriksaan. Secara keseluruhan perubahan yang terjadi pada institusi pengawasan membuka peluang bagi pelaku pengawasan untuk mengembangkan independensi, kreativitas dan kemampuan inovasinya dalam melaksanakan pemeriksaan. Kata kunci : institusi pengawasan, akuntabilitas publik, transparansi, alih pengetahuan dan, pembelajaran. i

4 PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS Tesis S2 yang tidak dipublikasikan terdaftar dan tersedia di Perpustakaan Institut Teknologi Bandung, dan terbuka untuk umum dengan ketentuan bahwa hak cipta ada pada pengarang dengan mengikuti aturan HaKI yang berlaku di Institut Teknologi Bandung. Referensi kepustakaan diperkenankan dicatat, tetapi pengutipan atau peringkasan hanya dapat dilakukan seizin pengarang dan harus disertai dengan kebiasaan ilmiah untuk menyebutkan sumbernya. Memperbanyak atau menerbitkan sebagian atau seluruh tesis haruslah seizin Direktur Program Pascasarjana, Institut Teknologi Bandung. iii

5 UCAPAN TERIMAKASIH Alhamdulillah, akan terus mengalir tiada henti sebagai rasa syukur kepada Allah SWT atas limpahan rahmad dan hidayah-nya, sehingga memberi kekuatan, kemudahan dan kemampuan kepada penulis untuk menyelesaikan tesis ini. Penulis mengucapkan terima kasih kepada BPKSDM-Pusbiktek Departemen Pekerjaan Umum yang telah memberi beasiswa kepada penulis hingga dapat menempuh pendidikan S2 di Program Studi Pembangunan ITB. Ucapan terima kasih khusus penulis sampaikan kepada Dr. Ir. Sonny Yuliar atas bimbingan dan petunjuknya. Penulis bersyukur dapat dibimbing oleh beliau yang dengan sabar membimbing, membingunkan namun akhirnya membuka pikiran dan mata hati penulis dalam melihat permasalahan dari sudut pandang yang berbeda. Segala nasehat, bimbingan dan saran yang beliau sampaikan telah memberi kontribusi yang besar dalam penelitian ini. Penulis berterima kasih kepada istriku Asti Purwarini, A.Md dan anakku Athallah Aufa Khalil yang selalu setia menunggu di rumah dengan cinta, do a dan kesabarannya. Penulis ucapkan terima kasih pula kepada Ayah dan Ibu tercinta, kakak dan adik-adikku serta keluarga besar Ibu Mirati yang senantiasa memanjatkan do a demi kesuksesan penulis di dalam menempuh pendidikan dan merampungkan tesis ini.. Terima kasih pula kepada semua Dosen yang telah membagi pengetahuannya kepada penulis. Kepada seluruh staf Program Studi Pembangunan penulis sampaikan kekaguman karena telah memberikan pelayanan terbaiknya. Kepada rekan-rekan SP Angk 06, terima kasih atas kebersamaan dan bantuan selama menjalani studi. Terimakasih juga penulis sampaikan kepada seluruh jajaran Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul yang telah memberikan dukungan moril maupun materiil. Semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi peningkatan mutu dan kualitas pengawasan di kemudian hari. Bandung, April 2008 Penulis iv

6 DAFTAR ISI ABSTRAK. i ABSTRACT. ii PEDOMAN PENGGUNAAN THESIS. iii UCAPAN TERIMA KASIH iv DAFTAR ISI.. v DAFTAR LAMPIRAN vii DAFTAR GAMBAR viii DAFTAR TABEL. ix DAFTAR SINGKATAN x Bab I Pendahuluan.. 1 I.1 Latar Belakang 1 I.2 Pertanyaan Penelitian 2 I.3 Tujuan Penelitian.. 3 I.4 Metodologi Penelitian 3 I.5 Struktur Tesis 4 Bab II Kerangka Kerja Konseptual 5 II.1 Konsep otonomi. 5 II.2 Makna otonomi. 9 II.3 Tata kelola (governance) II.4 Good governance 14 II.5 Konsep pengawasan II.6 Pengawasan sebagai bagian dari sistem manajemen II.7 Norma pemeriksaan II.8 Pendekatan kemanusian dalam pemecahan II.9 Fenomena, struktur fenomena dan perubahan II.10 Fenomena sosiologis dalam pandangan teori jejaring-aktor II.11 Konsep-konsep analitik dalam ANT II.12 Konsep penelitian kualitatif. 33 II.13 Tahapan penelitian.. 34 Bab III Deskripsi Objek Penelitian.. 38 v

7 III.1. Sejarah singkat Kabupaten Gunungkidul III.2 Kondisi geografis dan kepadatan penduduk III.3 Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul.. 42 III.4 Deskripsi Intitusional III.4.1 Institusi pengawasan sebelum perubahan III.4.2 Institusi pengawasan setelah perubahan III.5 Deskripsi sarana dan prasarana pengawasan III.6 Pelaksanaan pemeriksaan di Kecamatan Playen III.7 Pelaksanaan pemeriksaan di Dinas Pekerjaan Umum Bab IV Analisis 64 IV.1 Proses pemeriksaan di Kecamatan Playen IV.1.1 Tata kelola di kecamatan IV.1.2 Perencanaan pemeriksaan IV.1.3 Pelaksanaan pemeriksaan IV.1.4 Perubahan tata kelola di kecamatan IV.1.5 Rangkuman IV.2 Proses pemeriksaan di Dinas Pekerjaan Umum IV.2.1 Tata kelola di DPU IV.2.1 Perencanaan pemeriksaan IV.2.2 Pelaksanaan pemeriksaan IV.2.3 Perubahan tata kelola di DPU IV.2.4 Rangkuman IV.3 Perbandingan proses pemeriksaan di Kecamatan Playen dan Dinas Pekerjaan Umum Bab V Kesimpulan dan Saran 97 V.1 Kesimpulan 97 V.2 Saran 99 DAFTAR PUSTAKA vi

8 DAFTAR LAMPIRAN Lampiran 1 Hasil Wawancara dengan Bapak Gembong Surasno, SH Inspektur, Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul Lampiran 2 Hasil Wawancara dengan Ibu Nanik SR, SH.,M.Si Kepala Bagian Tata Usaha, Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul Lampiran 3 Hasil Wawancara dengan Ibu Dra. Rumi Hayati Kasubag Evaluasi dan Pelaporan Inspektorat Daerah Kab. Gunungkidul Lampiran 4 Hasil Wawancara dengan Bpk Hugo D. Indriatmojo, SE ketua tim pemeriksaan DPU Lampiran 5 Hasil Wawancara dengan Ibu Hasti Yuliani, A.md anggota tim pemeriksaan aspek keuangan DPU Lampiran 6 Wawancara dengan Bapak Joko Triadmadi, S.Sos Kasubag Umum DPU Lampiran 7 Wawancara dengan Bapak Fajar Nuryanto pemegang kas DPU Lampiran 8 Hasil Wawancara dengan Bpk Sadjija ketua tim pemeriksaan Kecamatan Playen Lampiran 9 Hasil wawancara dengan Bpk Drs. Sudjoko, M.Si Camat Playen Lampiran 10 Wawancara dengan Bpk. L. Wuryatmo Kasi Tramtib Kecamatan Playen Lampiran 11 Wawancara dengan Bpk Edi Isnawan pengurus barang Kecamatan Playen Lampiran 12 Wawancara dengan Bpk Sukasno Mantri Pajak Kecamatan Playen Lampiran 13 Wawancara dengan Bpk Suwarto pengurus kepegawaian Kecamatan Playen Lampiran 14 Rekapitulasi Temuan hasil pemeriksaan dari 1995 s/d 2006 vii

9 DAFTAR GAMBAR Gambar II.1 Hubungan unsur utama dalam pemerintahan 18 Gambar II.2 Tahapan-tahapan dalam penelitian 35 Gambar II.3 Kerangka kerja konseptual 37 Gambar III.1 Pemeriksaan sebelum perubahan 44 Gambar III.2 Pemeriksaan setelah perubahan 46 Gambar III.3 Jejaring pengawasan 54 Gambar III.4 Gedung Kantor Inspektorat Daerah 56 Gambar III.5 Gudang arsip Inspektorat Daerah 56 Gambar III.6 Lemari arsip Inspektorat Daerah 57 Gambar III.7 Komputer PC yang berada pada ruang komputer Inspektorat Daerah 57 Gambar III.8 Mobil dinas yang digunakan sebagai kendaraan operasional pada saat pemeriksaan Gambar III.9 Lokasi Kantor Kecamatan Playen 60 Gambar IV.1 Pola pengawasan 66 Gambar IV.2 Proses pelaksanaan pemeriksaan 67 Gambar IV.3 Contoh bentuk LHP 67 Gambar IV.4 Pemeriksaan keuangan 69 Gambar IV.5 Pemeriksaan keuangan di DPU 80 Gambar IV.6 Sebagian SPJ yang harus diperiksa 81 Gambar IV.7 Pemeriksaan pengelolaan SDM 84 Gambar IV.8 Konfigurasi relasi-relasi sebelum adanya pemeriksaan oleh 93 Inspektorat Daerah Gambar IV.9 Re-konfigurasi dan penguatan relasi-relasi setelah adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah 93 Gambar IV.10 Gambar IV.11 Konfigurasi relasi-relasi sebelum adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah Konfigurasi dan relasi-relasi setelah adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah viii

10 DAFTAR TABEL Tabel II.1 Perbandingan UU No. 5 Tahun 1974, 22 Tahun 1999 dan 32 8 Tahun 2004 Tabel II.2 Sebuah Alternatif melihat Teori Jejaring-Aktor dengan 31 Memetakannya pada Paradigma-paradigma Sosiologi Tabel II.3 Rangkuman konsep-konsep ANT dan kegunaan praktisnya 35 Tabel IV.1 Perubahan tata kelola pemerintahan di kecamatan 76 Tabel IV.2 Perubahan tata kelola pemerintahan di DPU 90 ix

11 DAFTAR SINGKATAN SINGKATAN Nama Pemakaian pertama kali pada halaman KKN Korupsi Kolusi dan Nepotisme 1 Irjen Inspektorat Jenderal 3 BPKP Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan 3 BPK Badan Pemeriksa Keuangan 3 PAD Pendapatan Asli Daerah 3 DAU Dana Alokasi Umum 3 KPK Komisi Pemberantasan Korupsi 6 ANT Aktor Network Theory 11 UNDP United Nations Development Program 18 LAN Lembaga Administrasi Negara 19 GBHN Garis Besar Haluan Negara 21 KKP Kertas Kerja Pemeriksa 38 P2T Perencanaan Pmeriksaan Tahunan 38 DPU Dinas Pekerjaan Umum 38 Perda Peraturan Daerah 39 DIY Daerah Istimewa Yogyakarta 43 LHP Laporan Hasil Pemeriksaan 56 CPU Control Procecsing Unit 58 APBD Anggaran Penerimaan dan Belajan Daerah 61 PBB Pajak Bumi dan Bangunan 61 SDM Sumber Daya Manusia 62 IMB Ijin Mendirikan Bangunan 64 SPJ Surat Pertanggungjawaban 70 BKU Buku Kas Umum 79 x