BAB II TINJAUAN PUSTAKA Definisi dan Sejarah Organisasi Sektor Publik

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Tinjauan Teoritis Definisi dan Sejarah Organisasi Sektor Publik Organisasi merupakan sekelompok orang yang bekerja sama secara terstruktur untuk mencapai tujuan tertentu atau sejumlah sasaran yang telah ditetapkan bersama. Setiap organisasi mempunyai tujuan yang spesifik yang hendak dicapai dan memerlukan manajemen yang baik agar bisa mencapai tujuan tersebut. Tujuan organisasi tersebut dapat bersifat kualitatif ataupun kuantitatif yang dapat dibagi lagi menjadi tujuan yang bersifat financial maupun nonfinancial. Secara umum seringkali organisasi hanya dikelompokkan menjadi dua macam, yaitu profit organization dan nonprofit organization. Walaupun di kenyataan terdapat tipe lain dari organisasi yaitu quasi-profit organization dan quasi-nonprofit. Hal ini disebabkan karena adanya kesulitan untuk memberi batasan yang tegas antara tipe organisasi pure-profit organization dan quasi-profit organization dan antara quasi-nonprofit organization dan pure-nonprofit organization. Dengan pengelompokan tipe organisasi secara umum tersebut maka organisasi sektor publik merupakan nonprofit organization. Jones dan Pendlebury (dalam Ulum : 2008:7) mengemukakan bahwa : Istilah sektor publik dapat dipahami lebih jelas bila dihubungkan dengan istilah akuntan publik. Di Amerika Serikat sendiri istilah ini adalah untuk akuntansi swasta yang 10

2 berpraktek untuk masyarakat, sedangkan di Inggris (Eropa) istilah sektor publik adalah untuk akuntan yang bekerja di organisasi pemerintah. Dengan demikian, istilah sektor publik yang umum dipahami adalah akuntansi untuk organisasi pemerintah. Istilah sektor publik sendiri memiliki pengertian yang bermacammacam. Hal tersebut merupakan konsekuensi dari luasnya wilayah publik, sehingga setiap disiplin ilmu (ekonomi, politik, hukum, dan sosial) memiliki cara pandang dan defenisi yang berbeda-beda. Dari sudut pandang ilmu ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik. Menurut Nordiawan (2009:1) sektor publik merupakan sebuah entitas ekonomi yang memiliki keunikan tersendiri. Disebut sebagai entitas ekonomi karena memiliki sumber daya ekonomi yang tidak kecil. Sektor publik juga melakukan transaksi transaksi ekonomi dan keuangan, tetapi berbeda dengan entitas ekonomi lain, khususnya perusahaan komersial yang mencari laba, sumber daya ekonomi sektor publik dikelola tidak untuk tujuan mencari laba (nirlaba). Munculnya sektor publik ini tidak terlepas dari sejarah. Awalnya, sektor publik ini muncul karena ada kebutuhan dari masyarakat secara bersama terhadap barang dan layanan tertentu. Untuk menghindari terjadinya alokasi dan distribusi barang atau layanan umum yang tidak adil maka pengaturan pengalokasian dan pendistribusiannya diserahkan kepada pihak (pengurus) tertentu. Warga masyarakat kemudian membayar sejumlah upeti (pajak) untuk mendukung 11

3 pengaturan barang atau layanan umum oleh pengurus tersebut (Mahsun et al, 2011:5) Karakteristik Organisasi Sektor Publik Menurut Ulum (2008:9) karakteristik organisasi sektor publik atau organisasi yang tidak bertujuan untuk memupuk keuntungan adalah sebagai berikut : a. Sumber daya entitas berasal dari para penyumbang yang tidak mengharapkan pembayaran kembalai atau manfaat ekonomi yang sebanding dengan jumlah sumber daya yang diberikan. b. Menghasilkan barang dan/atau jasa tanpa bertujuan memupuk laba, dan kalau suatu entitas menghasilkan laba, maka jumlahnya tidak pernah dibagikan kepada para pendiri atau pemilik entitas tersebut. c. Tidak ada kepemilikan seperti lazimnya pada organisasi bisnis, dalam arti bahwa kepemilikan dalam organisasi nirlaba tidak dapat dijual, dialihkan, atau ditebus kembali, atau kepemilikan tersebut tidak mencerminkan proporsi pembagian sumber daya entitas pada saat likuidasi atau pembubaran entitas. Sedangkan menurut Christensen et al (2007:6) menguraikan 3 karakteristik utama sektor publik yang intisarinya sebagai berikut : 1. pemimpin tertinggi organisasi publik seperti Presiden atau Perdana Menteri dipilih melalui pemilu. Sehingga organisasi sektor publik yang ada di masyarakat memiliki tanggung jawab politik. Terlepas dari apakah organisasi publik dekat atau jauh dari kepemimpinan politik terdapat pemimpin politik yang terpilih secara demokratis di atas organisasi yang memiliki akuntabilitas 12

4 tinggi. Berbeda dengan perusahaan swasta, yang bertanggung jawab kepada dewan direksi yang dipilih oleh pemegang saham, organisasi publik bertanggung jawab kepada legislatif yang dipilih juga oleh rakyat melalui pemilu. Organisasi publik merupakan bagian dari suatu sistem pemerintahan dan menghadapi tantangan yang berbeda dengan sektor swasta. Sistem pemerintahan dipengaruhi oleh sistem politik masyarakat tidak seperti organisasi swasta yang terbatas pada orang orang tertentu. Oleh karena itu organisasi sektor publik memiliki tanggungjawab yang lebih besar dan banyak dibandingkan dengan organisasi sektor publik. 2. model organisasi publik berbeda dari banyak organisasi sektor swasta. Organisasi sektor publik memiliki model organisasi multifungsi. Model Organisasi multifungsi ini membuat organisasi sektor publik sangat rentan terhadap kritik. Ini dikarenakan dalam menjalankan organisasinya memerlukan banyak pertimbangan yang sangat sulit, seperti politik, partisipasi oleh pihak yang terkena dampak, penentuan sumber daya manusia, sensitivitas pengguna, transparansi, publisitas dan wawasan proses pengambilan keputusan, prediktabilitas, perlakuan yang sama, ketidakberpihakan, netralitas, kualitas layanan, kemandirian profesional, loyalitas politik, efisiensi dan efektivitas. Dalam menjalankan fungsinya pemerintahan tidak dapat membuat aturan dengan mudah karena harus sesui dengan konstitusi dan disetujui oleh rakyat berbeda dengan sektor swasta yang tidak terlalu sulit dalam membuat aturan yang digunakan di organisasinya. 13

5 3. sebagian besar organisasi publik berbeda dari organisasi swasta dalam bahwa mereka tidak beroperasi dalam pasar bebas dan kompetitif. Meskipun ada pembentukan BUMN yang ikut berkompetisi memperlihatkan ciri ini, tetapi hal ini dapat dijelaskan oleh beberapa argumen. Salah satu jenis argumen organisasi publik adalah ide bahwa pasar (sektor swasta) memiliki kapasitas terbatas untuk menangani masalah-masalah sehingga diperlukan intervensi organisasi publik. Selain itu organisasi sektor publik juga memperbaiki atau mengatasi masalah yang diciptakan oleh pasar, dimana pasar tidak mampu menyelesaikannya. Menurut Nordiawan (2006:2) organisasi publik menjadi berbeda dan unik karena memiliki karakteristik sebagai berikut : - Dijalankan tidak untuk mencari keuntungan financial - Dimiliki secara kolektif oleh pihak publik - Kepemilikan atas sumber daya tidak digambarkan dalam bentuk saham yang diperjualbelikan - Keputusan-kepuusan yang terkait kebijakan operasi didasarkan pada consensus Dari uraian diatas kita dapat menarik benang merah bahwa organisasi sektor publik memiliki karakteristik yang unik karena organisasi ini melayani dan dimiliki oleh masyarakat luas. Organisasi sektor publik juga tidak mementingkan keuntungan melainkan pelayanan terhadap anggotanya. Sifat organisasi sektor publik yang unik ini menyebabkan sektor publik harus memperhatikan banyak aspek dalam pengambilan keputusan ketika menjalankan kegiatannya. Keputusan yang diambil oleh organisasi ini harus dapat diterima oleh mayoritas anggotanya. 14

6 2.1.3 Perbedaan Organisasi Sektor Publik dengan Sektor Swasta Perbedaan sifat dan karakteristik sektor publik dengan sektor komersial dapat dilihat dengan membandingkan beberapa hal, dapat dilihat dalam tabel berikut : Dulu sektor publik menggunakan basis kas (PP 24/2005), sekarang akan dirubah dengan basis akrual (PP 71/2010) Tabel 2.1 Perbedaan Organisasi Sektor Publik dengan Sektor Swasta No PERBEDAAN Sektor Publik / Pemerintahan Sektor Swasta / Komersial 1 Tujuan Organisasi Nonprofit motif Profit motif 2 Sumber Pendanaan Pajak, Retribusi, Utang, Obligasi Pemerintah, Laba BUMN/BUMD, Penjualan aset Negara,dsb; Sumbangan, Hibah. Pembiayaan Internal : Modal sendiri, laba ditahan, penjualan aktiva. Pembiayaan Eksternal : Utang Bank, Obligasi, 3 Pertanggung jawaban Pertanggung jawaban kepada publik/ masyarakat dan parlemen (DPR/DPRD) penerbitan saham. Pertanggung jawaban kepada pemegang saham dan kreditor 4 Struktur Organisasi Birokratis, kaku, dan hirarkis Fleksibel:datar, piramid, lintas fungsional, dsb. 15

7 No PERBEDAAN Sektor Publik / Pemerintahan Sektor Swasta / Komersial 5 Karakteristik Anggaran Sumber : Mardiasmo (2002) 1. Tujuan Organisasi Terbuka untuk publik Tertutup untuk publik Tujuan sektor komersial adalah memaksimumkan laba, untuk meningkatkan kesejahteraan pemegang saham. Tujuan sektor publik terutama bukan mencari laba, tetapi memberi pelayanan kepada masyarakat (public service) dan mensejahterakan masyarakat. Pelayanan dalam bidang pendidikan, keamanan masyarakat, penegakan hukum, transportasi publik, penyediaan barang kebutuhan masyarakat dan sebagainya. Namun demikian Pemerintah juga mempunyai badan usaha (BUMN dan BUMN) yang bertujuan mencari laba untuk meningkatkan penerimaan negara dan mengusahakan barang-barang strategis kebutuhan masyarakat umum. 2. Sumber Pembiayaan Pada sektor publik sumber pendanaan berasal dari pajak, retribusi, laba BUMN/BUMD, pinjaman luar negeri, obligasi, dan sumber lain yang sah (pemerintahan), sumbangan, dana abadi, pinjaman, hibah, dan lain sebagainya (nonpemerintahan) Sektor komersial sumber pendanaannya lebih fleksibel, dari segi internal berasal dari modal pemilik dan laba yang ditahan, sedang dari eksternal adalah utang bank, obligasi, dan penerbitan saham baru. 16

8 3. Pertanggung jawaban Sektor publik, menguasai dana publik, bertanggung jawab kepada publik melalui perwakilan di DPR/DPRD (organisasi pemerintahan), dan langsung kepada masyarakat yang terkait (nonpemerintahan). Pertanggung jawaban vertikal ialah pertanggung jawaban kepada atasannya dalam struktur organisasi, sedang pertanggung jawaban horisontal adaah pertanggung jawaban kepada masyarakat umum, melalui mekanisme yang ada yaitu parlemen. Sektor komersial menguasai dana pemilik, bertanggung jawab kepada para pemilik yaitu pemegang saham, dan kreditor. 4. Struktur Organisasi Struktur organisasi sektor komersial lebih fleksibel, datar, piramid, fungsional, dan sebagainya. Sektor komersial berusaha menyediakan barang dan jasa yang jadi kebutuhan dan permintaan konsumen. Pada sektor publik bersifat birokratis, kaku, hirarkis. Sektor publik sangat dipengaruhi oleh kebijakan politik yang sangat komplek. Organisasi pemerintah mempunyai fungsi yang lebih luas, meliputi : - Pertahanan dan Keamanan - Hubungan Luar Negeri - Kebijakan Fiskal dan moneter - Regulasi sektor swasta - Stabilisasi politik dan ekonomi - Perlindungan sumber daya alam dan sosial - Penegakan hukum dan perlindungan HAM 17

9 - Pemberian barang dan pelayanan - Distribusi pendapatan dan kekayaan 5. Karakteristik Anggaran Bagi pemerintahan anggaran adalah sangat penting, sebagai otorisasi pelaksanaan, sebagai alat pengawassan, alat kontrol dan pengendalian pemerintahan dan pertanggung jawaban APBN dan APBD memerlukan persetujuan DPR/DPRD sebagai wakil rakyat, yang setelah disetujui kemudian diserahkan kepada pemerintah untuk dilaksanakan. Sementara untuk organisasi bisnis adalah sangat fleksibel, disesuaikan dengan kondisi dan perkembangan lingkungan dan ekonomi yang terjadi. 6. Akuntansi Keuangan Sesuai dengan peraturan perundangn yang baru, (misalnya UU RI no.1 tahun 2004) sistem akuntansinya masih boleh menggunakan basis kas, khusus untuk pembuatan laporan realisasi anggaran, sedangkan umtuk pos-pos neraca(aset,utang dan ekuitas) menggunakan basis akrual, sampai saatnya keseluruhannya menggunakan basis akrual (menurut PP 71/2010) Selain itu Mahsun et al (2011:7) menyatakan bahwa untuk membedakan area sektor publik dan swasta dapat dilihat berdasarkan kategorisasi tipe barang atau pelayanan yang dibagi menjadi empat : 1) Pure Public Goods Pure Public Goods adalah barang barang atau jasa kebutuhan masyarakat yang manfaat barang atau jasa tersebut dinikmati oleh masyarakat secara bersama sama. Barang ini apabila dikonsumsi oleh individu tertentu tidak 18

10 mengurangi konsumsi orang lain akan barang tersebut. Contoh pure public goods adalah keamanan, ketentraman dan keadilan 2) Quasi Public Goods Quasi Public goods adalah barang barang atau jasa kebutuhan masyarakat yang manfaat barang atau jasa tersebut dinikmati oleh seluruh masyarakat, namun apabila dikonsumsi individu tertentu akan mengurangi konsumsi orang lain akan barang tersebut. Contoh quasi public goods adalah pelayanan kesehatan dan pendidikan. 3) Quasi Private Goods Quasi private goods adalah barang barang atau jasa kebutuhan masyarakat yang mana manfaat barang dan jasa tersebut hanya dinikmati secara individual oleh yang membelinya walaupun sebetulnya barang dan jasa tersebut dapat dinikmati oleh semua masyarakat. Contoh quasi private goods adalah jalan tol dan tenaga listrik. 4) Pure Private Goods Pure Private goods adalah barang barang atau jasa kebutuhan masyarakat yang mana manfaat barang dan jasa tersebut hanya dinikmati secara individual oleh yang membelinya dan yang tidak membelinya tidak dapat menikmati barang atau jasa tersebut. Contoh barang pure private goods adalah makanan, pakaian hiburan dan peralatan. Dengan melihat karakteristik diatas disimpulkan bahwa sektor publik berperan pada produksi pure publik goods dan sektor swasta berperan pada pure private goods. Sedangkan quasi public goods dan quasi private goods 19

11 menjadi tanggung jawab bersama dengan kadar yang berbeda, quasi public goods condong ke sektor publik dan quasi private goods condong ke sektor swasta. Sementara itu Christensen et al (2007:4) menjelaskan bahwa : elemen inti dari argumen yang mendukung konsepsi bahwa organisasi publik dan swasta pada dasarnya berbeda dalam hal-hal kunci. Pertama, bahwa kepentingan publik berbeda dari kepentingan pribadi, karena sektor publik harus mempertimbangkan satu set yang lebih luas dari norma-norma dan nilai-nilai. Banyak pertimbangan yang harus ditimbang terhadap satu sama lain, pertimbangan demokrasi, nilai-nilai konstitusional dan kesejahteraan masyarakat yang diberi bobot lebih dalam organisasi publik daripada di organisasi-organisasi swasta. Kedua, para pemimpin organisasi publik bertanggung jawab kepada warga negara dan pemilih daripada kelompokkelompok khusus. Ketiga, organisasi publik memerlukan penekanan lebih besar pada keterbukaan, transparansi, imparsialitas perlakuan yang sama, dan prediktabilitas Defenisi dan Sejarah New Public Management Istilah New Public Management pada awalnya dikenalkan oleh Christopher Hood pada tahun 1991, Ia kemudian menyingkat istilah tersebut menjadi NPM. Pada perkembangannya, pendekatan manajerial modern tersebut memiliki banyak sebutan, misalnya Managerialism, New Public Management, Market-based Public Administration, Post-bureacratic Paradigm, dan entrepreneurial Government. Semua istilah ini memiliki makna 20

12 yang sama Akan tetapi istilah yang paling popular adalah New Public Management. New Public Manajement (NPM) merupakan sistem manajemen administrasi publik yang paling aktual di seluruh dunia dan sedang direalisasikan di hampir seluruh negara industri. Sistem ini dikembangkan di wilayah anglo Amerika sejak paruh kedua tahun 80-an dan telah mencapai status sangat tinggi khususnya di Selandia Baru. Perusahaan-perusahaan umum diprivatisasi, pasar tenaga kerja umum dan swasta dideregulasi, dan dilakukan pemisahan yang jelas antara penetapan strategis wewenang negara oleh lembaga-lembaga politik (APA yang dilakukan negara) dan pelaksanaan operasional wewenang oleh administrasi (pemerintah) dan oleh badan penanggung jawab melaksanakan tugas yang diserahkan oleh negara atas dasar perumusan order secara kuantitatif dan kualitatif, lalu disepakatilah anggaran biaya untuk pelaksanaan order tersebut (order kerja dan anggaran umum). NPM tidak selalu dipahami sama oleh semua orang. Bagi sementara orang, NPM adalah sistem manajemen desentral dengan perangkat-perangkat manajemen baru seperti controlling, benchmarking dan clean management; bagi yang lain, NPM dipahami sebagai privatisasi sejauh mungkin atas aktivitas pemerintah. Sebagaian besar penulis membedakan antara pendekatan menajemen sebagai perangkat baru pengendalian pemerintah dan pendekatan persaingan sebagai deregulasi secara maksimal serta penciptaan persaingan pada penyediaan layanan pemerintah kepada rakyat. 21

13 Menurut Lyika (dalam Ofoegbu and Grace : 2014:104) menyatakan bahwa: New Public Management (NPM) adalah penerapan pendekatan manajemen sektor swasta dan teknik untuk manajemen sektor publik. Dalam beberapa tahun terakhir, beberapa pemerintah di seluruh dunia memeluk NPM dan terlibat dalam berbagai reformasi termasuk reformasi manajemen keuangan yang secara bertahap dan terus bergeser mereka dari praktik akuntansi dasar kas tradisional untuk basis akuntansi akrual. Janet dan Robert (dalam Ibrahim:2013:32) menjelaskan bahwa New Public Management mengacu pada sekelompok ide dan praktik-praktik kontemporer yang pada intinya menggunakan pendekatan sektor swasta dan bisnis di sektor publik. New Public Management telah menjadi model normatif, yang menandakan pergeseran besar dalam cara berpikir tentang peran administrator public. Sedangkan menurut Bovaird dan Loffer (dalam Ibrahim:2013:33)menyatakan bahwa New Public Management adalah sebuah gerakan perampingan sektor publik dan membuatnya lebih kompetitif, sementara itu pada saat yang sama, mencoba untuk membuat administrasi publik yang lebih responsif terhadap kebutuhan warga dengan menawarkan pengukuran ekonomi, efisiensi dan efektivitas (Value for Money), fleksibilitas pilihan, dan transparansi. Lynn (2006:2) menjelaskan bahwa New Public Management merupakan sebuah paradigma baru dalam manajemen publik yang menekankan pada insentif, persaingan dan kinerja. Lebih lanjut Hood (dalam Lynn 2006:107) menjelaskan bahwa New Public Management adalah sebuah penjelasan retrospektif fenomena doktrin administrasi yang sangat mirip pada sektor publik di Australia, Inggris, 22

14 Kanada, New Zealand dan Amerika. Konsep New Public Management adalah konsep dibentuk berdasarkan pengamatan atas reformasi sektor public di beberapa Negara, dari pengamatan ini maka munculah gagasan untuk mengadopsi gaya manajemen di sektor swasta (Yamamoto, 2003:1). Dari beberapa pengertian New Public Management (NPM) di atas dapat dengan jelas kita lihat bahwa awal terciptanya basis akuntansi akrual adalah merupakan salah satu perubahan yang disebabkan oleh NPM itu sendiri demi meningkatkan efektifitas di bidang sektor publik Karakteristik New Public Management Menurut Hood (1991:4) konsep New Public Management memilki tujuh komponen utama yaitu : 1) Manajemen Profesional di sektor publik New Public Management menghendaki organisasi sektor public dikelola secara professional. Kesan amatiran tidak professional harus dihilangkan. Konsekuensi dilakukannya manajemen professional di sektor publik adalah adanya kebebasan dan keleluasaan manajer publik untuk mengelola secara akuntabel organisasi yang dipimpinnya. Manajemen professional mensyaratkan ditentukannya batasan tugas pokok dan fungsi serta deskripsi kerja yang jelas. 2) Adanya standar kinerja dan ukuran kinerja New Public Management mengsyaratkan organisasi memiliki tujuan yang jelas dan ada penetapan target kinerja. Target kinerja tersebut merupakan kewajiban yang dibebankan kepada manajer atau personel untuk dicapai. Penetapan target kinerja harus dikaitkan dengan standar kinerja dan ukuran kinerja. Penetapan 23

15 standar kinerja itu dimaksudkan untuk memberikan nilai terbaik (best value) dan praktik terbaik (best practice), sedangkan penetapan ukuran kinerja adalah untuk menilai kesuksesan atau kegagalan dalam mencapai target kinerja dan tujuan organisasi diciptakan. 3) Penekanan yang lebih besar terhadap pengendalian output dan outcome Dalam konsep New Public Management, semua sumber daya organisasi harus dikerahkan dan diarahkan untuk mencapai target kinerja. Penekannannya adalah pada pemenuhan hasil (outcome), bukan kebijakan kebijakan. Pengendalian output dan outcome harus menjadi fokus perhatian utama organisasi, bukan lagi sekedar pengendalian input, misalnya anggaran, jumlah staf, material dan sebagainya. Salah satu contoh perubahan ini adalah penggunaan penganggaran kinerja. 4) Pemecahan unit unit kerja di sektor publik Model Organisasi sektor publik tradisional sangat didominasi organsiasi birokrasi. Model organisasi birokrasi yang dikembangkan oleh Max weber itu pada awalnya sangat powerfull untuk meningkatkan efisiensi organisasi akan tetapi berjalannya waktu pola ini menjadi gagal. Hal ini diakibatkan dengan berkembang dan semakin kompleksnya organisasi sektor publik sehingga hal ini mengakibatkan terjadinya kelambanan birokrasi karena sistem ini sifatnya tersentralisasi. Konsep New Public Management menghendaki organisasi dipecah pecah dalam unit unit kerja. New Public Management menghendaki adanya desentralisasi, devolusi dan pemberian kewenangan yang 24

16 lebih besar kepada bawahan. Tujuan pemecahan organisasi ke dalam unit unit kerja ini adalah efisiensi dan memangkas kelambanan birokrasi. 5) Menciptakan persaingan di sektor publik Doktrin New Public Management menyatakan organisasi sektor public perlu mengadopsi mekanisme pasar dan menciptakan persaingan. Tujuan menciptakan persaingan di sektor public adalah untuk menghemat biaya. Untuk itu dilakukan mekanisme kontrak dan tender kompetitif dalam rangka penghematan biaya dan peningkatan kualitas serta privatisasi. Beberapa tugas pelayanan publik dapat diberikan kepada pihak swasta jika memang hal ini lebih menghemat biaya dan menghasilkan kinerja yang berkualitas. Selain itu, manfaat lainnya adalah mendorong sektor swasta dan sektor ketiga untuk berkembang. 6) Pengadopsian gaya manajemen di sektor bisnis ke dalam sektor publik Konsep New Public Management berasumsi bahwa praktik manajemen di sektor swasta jauh lebih baik dibandingkan manajemen sektor publik. Beberapa praktik manajemen yang dianggap lebih baik antara lain penilaian kinerja, sistem kompensasi dan promosi didasarkan kinerja, manajemen biaya, struktur yang fleksibel dan sistem akuntansi dan penganggaran yang lebih maju. Diharapkan dengan diadopsinya praktik praktik ini mampu mengembangkan manajemen sektor publik menjadi lebih baik. 7) Penekanan pada disiplin dan penghematan lebih besar dalam menggunakan sumber daya. 25

17 New Public Management mensyaratkan organisasi sektor public dapat memberikan perhatian yang besar terhadap penggunaan sumber daya secara ekonomis dan efisien, Doktrin ini menghendaki organisasi sektor public melakukan penghematan sumber daya melalui pemangkasan biaya biaya langsung, meningkatkan disiplin pegawai dan kegiatan yang mengarah pada peningkatan kualitas dengan harga murah. Pemerintah misalnya perlu melakukan pengendalian pengeluaran sumber daya publik seefisien mungkin agar tidak terjadi pemborosan, pengerusakan lingkungan, salah kelola, salah alokasi dan korupsi Hubungan New Public Management dan Penerapan Akuntansi Akrual Seperti yang dibahas sebelumnya bahwa New Public Management telah mereformasi pengelolaan keuangan sektor publik dengan menggunakan pendekatan pendekatan yang ada pada sektor swasta dalam rangka mencapai efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan sektor publik. Untuk mencapai tujuan ini maka diperlukan sebuah alat pengukuran kinerja dan pertanggungjawaban. Akuntansi yang berperan sebagai alat pengukuran kinerja dan pertanggungjawaban juga menjalani sebuah perubahan. Perubahan yang dimaksud adalah penerapan sistem akrual yang merupakan adopsi dari sektor swasta menggantikan sistem kas. Upping dan Oliver (2011:1) menjelaskan sebagai berikut : New Public Management (NPM) adalah filosofi manajemen yang berfokus pada perubahan dalam praktik pengelolaan sektor publik terhadap praktik swasta lebih, dengan 26

18 akuntabilitas berfokus pada hasil daripada proses. NPM memperkenalkan perintah baru untuk efisiensi dan transparansi dalam semua elemen sektor publik. Salah satu elemen penting dari perubahan ini dapat dilihat pada praktek akuntansi dengan kepindahan dari kas akuntansi akrual, bersama dengan penerapan teknik akuntansi manajemen untuk mengukur dan kegiatan pengendalian. Sedangkan Bunea dan Cosmina (2008:1) menjelaskan bahwa : konsep New Public Management yang berfokus pada efisiensi memaksa seluruh pemerintahan yang mengadopsinya untuk bekerja lebih keras dan bertanggungjawab secara akuntabel kepada masyarakat mengenai sumber daya yang digunakan, sehingga akuntansi memainkan peranan penting dalam perkembangan New Public Management berkaitan dengan pengukuran kinerja penggunaan sumber daya. Oleh karena itu akuntansi khususnya akuntansi akrual merupakan konsep yang ada akibat munculnya New Public management hal ini diperkuat oleh Watkins dan Edward (2007: 34) yang menjelaskan bahwa Akuntansi terlihat dalam domain ini sebagai komponen integral dari apa yang sekarang disebut New Public Management ". Hobi Lanjut Coonnely dan Hyndmen menjelaskan "Langkah dari kas ke akrual akuntansi oleh banyak pemerintah dipandang sebagai aspek agenda New Public Management berkelanjutan yang dirancang untuk mencapai lebih seperti bisnis dan sektor publik kinerja yang berfokus. Likierman (dalam Conolly and Hyndman : 2009:27 ) menyatakan bahwa: Dalam bidang akuntansi, banyak, meskipun tidak berarti semua, pemerintah yang telah memeluk ide NPM juga mengadopsi akuntansi akrual. Memang, ia 27

19 berpendapat bahwa tanpa akrual akuntansi beberapa perubahan NPM akan melemah. Dari uraian diatas tentu sangat jelas konsep akuntansi akrual adalah sebuah konsep turunan dari New Public Management karena akuntansi akrual merupakan bentuk sistem manajemen sektor privat yang diadopsi ke sektor publik sebagai alat pengukuran kinerja. Bahkan Pentingnya akuntansi akrual terhadap New Public Management diungkapkan oleh Liekerman (2003:3) yang menjelaskan bahwa pemerintah yang mengadopsi New Public Management maka dalam bidang akuntansi harus juga menjalankan akuntansi akrual. Tanpa akuntansi akrual maka adopsi New Public Management akan berjalan kurang lancar Defenisi Akuntansi Sektor Publik Akuntansi Sektor Publik terdiri dari dua kata yaitu Akuntansi dan Sektor Publik. Adapun pengertian Akuntansi menurut America Institute of- Accountants (AICPA) adalah sebagai berikut: Akuntansi adalah seni mencatat, mengklasifikasi dan mengumpulkan dalam sebuah cara yang signifikan dan dalam satuan moneter, transaksi dan kejadian yang dalam bagian yang terkecil dari karakter dan mengartikan hasilnya. Dengan demikian defenisi tersebut mengandung inti mengenai : Pencatatan ke dalam jurnal Pengklasifikasian, penggolongan ke dalam nomor akun atau mata anggaran Pengihtisaran, posting ke dalam buku besar (ledger) Dianalisa, dibandingkan agar berguna untuk pengambilan keputusan. 28

20 Sedangkan Accounting Principles Board menjelaskan Akuntansi adalah suatu kegiatan jasa. Fungsinya menyediakan informasi kuantitatif, umumnya dalam ukuran uang, mengenai suatu badan ekonomi yang dimaksudkan untuk digunakan dalam pengambilan keputusan ekonomi sebagai dasar memilih di antara beberapa alternatif. Pengertian sektor publik adalah merupakan suatu manajemen keuangan yang sumbernya berasal dari publik sehingga menimbulkan kosekuensi untuk dipertanggung jawabkan kepada publik, akibatnya pengelolaannya memerlukan keterbukaan dan akuntabilitas terhadap publik. Dari kedua pengertian tersebut di atas, maka dapat kita simpulkan bahwa yang dimaksud dengan akuntansi sektor publik adalah sistem akuntansi yang dipakai oleh lembaga-lembaga publik sebagai salah satu alat pertanggung jawaban kepada publik. Akuntansi sektor publik adalah suatu mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga lembaga tinggi Negara dan departemen departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN, LSM dan yayasan sosial, maupun pada proyek proyek kerjasama sektor publik dan swasta Tujuan Akuntansi Sektor Publik Menurut Mardiasmo dan Syam (dalam Ibrahim : 2013:46) menjelaskan tujuan akuntansi sektor publik adalah : 1. Pertanggungjawaban (accountability and stewardship) Tujuan pertanggungjawaban memiliki arti memberikan informasi keuangan yang lengkap, cermat, dalam bentuk waktu yang tepat, uang 29

21 berguna bagi pihak yang bertanggung jawab yang berkaitan dengan operasi unit unit pemerintahan. Lebih lanjut, tujuan pertanggungjawaban ini mengharuskan tiap orang atau badan yang mengelola keuangan Negara harus memberikan pertanggungjawaban perhitungan. 2. Manajerial Tujuan manajerial berarti bahwa akuntansi harus menyediakan informasi keuangan yang diperlukan untuk perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, pemantauan, pengendalian anggaran, perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan serta penilaian kinerja pemerintah. 3. Pengawasan Tujuan pengawasan memiliki arti bahwa akuntansi harus memungkinkan terselenggaranya pemeriksaan oleh aparat pengawasan fungsional secara efektir dan efisien. American Accounting Association (1970) (dalam Glynn 1993) yang dikutip oleh Ulum (2008:11) menyatakan bahwa tujuan akuntansi pada organisasi sektor publik adalah untuk : 1. Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara tepat, efisien, dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi. Tujuan ini terkait dengan pengendalian manajemen (management control); 30

22 2. Memberikan informasi yang memungkan bagi manajer untuk melaporkan pelaksanaan tanggung jawab mengelola secara tepat dan efektif program dan penggunaan sumber daya yang menjadi wewenangnya; dan memungkinkan bagi pegawai pemerintah untuk melaporkan kepada publik atas hasil operasi pemerintah dan penggunaan dana publik. Tujuan ini terkait dengan akuntanbilitas (accountability). Akuntansi Sektor publik terkait dengan tiga hal pokok, yaitu penyediaan informasi, pengendalian manajemen, dan akuntabilitas. Akuntansi Sektor Publik merupakan alat informasi bagi pemerintah sebagai manajemen maupun alat informasi bagi publik. Bagi pemerintah, informasi akuntansi digunakan dalam proses pengendalian manajemen mulai dari perencanaan strategik, pembuatan program, penganggaran, evaluasi kinerja, dan pelaporan kinerja Basis Akuntansi Akrual Komite Standar Akuntansi Pemerintah Indonesia (dalam Pajaruddin etal:2013:48) menjelaskan bahwa: Akuntansi berbasis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa lainnya diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Dalam akuntansi berbasis akrual, waktu pencatatan (recording) sesuai dengan saat terjadinya arus sumber daya, sehingga dapat menyediakan informasi yang paling komprehensif karena seluruh arus sumber daya dicatat. 31

23 Menuurut Tudor dan Mutiu (2006:2), menyatakan berdasarkan metode akrual, transaksi dihitung ketika pesanan dibuat, item tersebut disampaikan, atau layanan terjadi, terlepas dari ketika uang bagi mereka (piutang) sebenarnya diterima atau dibayar. Dengan kata lain, pendapatan dihitung ketika penjualan terjadi, dan beban dihitung kapan menerima barang atau jasa. Sedangkan menurut Shaw (dalam Ofoegbu and Grace : 2014:104) menyatakan bahwa Akuntansi akrual adalah basis akuntansi di mana pendapatan dicatat pada saat diperoleh dan pengeluaran dicatat pada saat manfaatnya dikonsumsi. Dasar ini akuntansi dipraktekkan di sektor swasta, tetapi pengenalan New Public Management (NPM) inisiatif telah membuatnya menjadi bagian dari program perbaikan manajemen keuangan di sektor publik Akuntansi berbasis akrual adalah akuntansi yang mengakui dan mencatat transaksi atau kejadian keuangan pada saat terjadi atau saat perolehan. Fokus sistem akuntansi ini pada pengukuran sumber daya ekonomis dan perubahan sumber daya pada suatu entitas. Sistem akuntansi ini merupakan sistem akuntansi yang paling modest. Dalam akuntansi akrual, informasi yang dihasilkan jauh lebih lengkap dan menyediakan informasi yang rinci mengenai aktiva dan kewajiban (Erlina dan Rasdianto : 2013:10). Sementara itu akuntansi akrual didefinisikan Khan dan Mayes (2009:3), sebagai metodologi dalam akuntansi dimana transaksi diakui berdasarkan aktivitas ekonomi bukan pada saat kas diterima atau dikeluarkan. Mengikuti metode ini maka pendapatan akan diterima ketika pekerjaan telah 32

24 diselesaikan dan beban akan diakui sebagai utang ketika sumber daya telah digunakan. Berkaitan hal tersebut IPSAS (dalam Atan :2012:7) menjelaskan : Basis akrual berarti dasar akuntansi di mana transaksi dan peristiwa lain diakui pada saat mereka terjadi (dan tidak hanya saat kas atau setara diterima atau dibayar). Oleh karena itu, transaksi dan peristiwa yang dicatat dalam catatan akuntansi dan diakui dalam laporan keuangan periode yang mereka berhubungan. Unsur-unsur yang diakui di bawah akuntansi akrual adalah aset, kewajiban, aktiva bersih / ekuitas, pendapatan, dan biaya. Konsep yang lebih komprehensif dijelaskan oleh Beechy (2005:5) bahwa: akuntansi berbasis akrual penuh merupakan kombinasi tiga konsep yakni basis akrual (itu sendiri), basis biaya dan konsep alokasi antar periode. Basis akrual merupakan basis untuk mengatasi kelemahan basis kas yang dapat menyembunyikan hasil operasi yang sebenarnya maupun informasi atas hutang. Basis biaya menyatakan bahwa biaya merupakan pengeluaran yang diakui ketika barang dan jasa diperoleh atau pengeluaran yang digunakan atau dikonsumsi dalam operasi, meskipun pengeluaran tersebut diakui terlebih dahulu sebagai aset, sehingga basis biaya muncul ketika konsep penandingan (matching cost against revenue) diterapkan. Sedangkan, konsep alokasi antar periode dapat juga dinyatakan sebagai bagian dari pelaporan berbasis biaya, tetapi dalam praktiknya, alokasi ini merupakan modifikasi dari basis biaya. Beberapa Negara sudah menerapkan akuntansi akrual, misalnya Amerika, Inggris, dan New Zealand.Sedangkan Indonesia sudah mulai berusaha 33

25 menerapkan akuntansi akrual dengan menerbitkan Peraturan Pemerintah No 71 Tahun 2010 guna memenuhi amanat dari Undang Undang No 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Peraturan penggunaan akan efektif mulai digunakan pada tahun Manfaat akuntansi akrual dapat dilihat dari dua perspektif. Dari perspektif masyarakat dasar akrual dapat memperlihatkan tingkat akuntabilitas pemerintah menjalankan pemerintahan sekaligus menilai pemerintah. Sedangkan dari sisi pemerintah lebih menekankan pada manfaat manajerial yang dapat didapatkan pemerintah sehingga mampu mengambil keputusan yang tepat. 2.2 Tinjauan Penelitian Terdahulu Tabel 2.1 memperlihatkan jurnal-jurnal dan penelitian yang penulis jadikan sebagai referensi dan pedoman dalam penelitian Akuntansi Akrual dan Penerapannya di Sektor Publik : Suatu Agenda Pembaruan di Indonesia Tabel 2.2 Tinjauan Penelitian Terdahulu Nama Peneliti No dan Tahun Penelitian 1 Ciaran Connolly, Noel Hyndman (2009) Judul Penelitian Accruals Accounting In The Public Sector : A Road Not Always Taken Variabel Penelitian Planning and Control in The Public Sector, Accruals Accounting, Public Sector Accounting Hasil Penelitian Terdapat perbedaan penerapan akuntansi akrual di pemerintahan Inggris (UK) dan Republik Irlandia (RoI). Di Inggria tertanam prinsip akuntansi akrual dalam akuntansi 34

26 No Nama Peneliti dan Tahun Penelitian Judul Penelitian Variabel Penelitian Hasil Penelitian 2 Pajaruddin, Syarifuddin, Andi Kusumawati (2013) 3 Adriana, Alexandra (2006) Accrual Accounting and Implementation In The Public Sector : A Literature Review Cash Versus Accrual Accounting In The Public Sector Akuntansi Akrual, Perdebatan Akuntansi Akrual, Isu-Isu Akuntansi Akrual Public Sector, Accrual Accounting, Harmonization Manajemen dan sistem pelaporan keuangannya, sedangkan Irlandia hanya sedikit perubahan akuntansi akrual dan basis kas secara fundamental masih dipertahankan Perkembangan akuntansi akrual diawali oleh reformasi manajemen sektor publik yang mengadopsi konsep New Public Management (NPM) Masih terdapat banyak perdebatan akuntansi akrual oleh pihak pro dan kontra Isu-isu akuntansi akrual muncul akibat perdebatan karakteristik dari sektor publik dan sektor swasta. Menyatakan bahwa sektor publik itu lebih baik menjalankan akuntansi akrual Dibanding 35

27 No Nama Peneliti dan Tahun Penelitian Judul Penelitian Variabel Penelitian Hasil Penelitian 4 Dr.Ofoegbn, Grace N (2014) New Public Management and Accrual Accounting Basis for Transparancy and Accountability In The Nigerian Public Sector IPSAS Accrual Accounting, Transparency, Accountability, Quality of Financial Information dengan basis kas. Karena yang dibutuhkan adalah suatu sistem akuntansi yang mencatat peristiwa ekonomi ketika mereka terjadi dianggap lebih efektif daripada mencatat pada saat kas dibayarkan atau diterima. Studi ini menunjukkan bahwa adopsi dan implementasi IPSAS akuntansi akrual di Nigeria secara signifikan akan meningkatkan akuntabilitas di sektor publik Nigeria Juga adopsi dan pelaksanaan IPSAS akuntansi akrual di Nigeria secara signifikan akan meningkatkan transparansi di sektor publik nigeria Studi ini samasama Mengungkapkan 36

28 No Nama Penelitidan Tahun Penelitian Judul Penelitian Variabel Penelitian Hasil Penelitian bahwa kualitas informasi keuangan akan meningkat secara signifikan dengan pengenalan dan dan implementasi IPSAS di sektor publik Nigeria 2.3 Kerangka Konseptual Kerangka konseptual merupakan model konseptual mengenai bagaimana teori berhubungan dengan berbagai faktor yang telah diidentifikasi sebagai masalah yang perlu dianalisis untuk kemudian diuraikan dan disimpulkan. Komite Standar Akuntansi Pemerintah Indonesia (dalam Pajaruddin etal:2013:48) menjelaskan bahwa: Akuntansi berbasis akrual adalah suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa lainnya diakui, dicatat, dan disajikan dalam laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, tanpa memperhatikan waktu kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Dalam akuntansi berbasis akrual, waktu pencatatan (recording) sesuai dengan saat terjadinya arus sumber daya, sehingga dapat menyediakan informasi yang paling komprehensif karena seluruh arus sumber daya dicatat. Akuntansi akrual merupakan hasil dari penerapan Konsep New Public Management (NPM). Menurut Lyika (dalam Ofoegbu and Grace : 2014:104) menyatakan bahwa: New Public Management (NPM) adalah penerapan pendekatan manajemen sektor swasta dan teknik untuk manajemen sektor publik. 37

29 Dalam beberapa tahun terakhir, beberapa pemerintah di seluruh dunia memeluk NPM dan terlibat dalam berbagai reformasi termasuk reformasi manajemen keuangan yang secara bertahap dan terus bergeser mereka dari praktik akuntansi dasar kas tradisional untuk basis akuntansi akrual. Likierman (dalam Conolly and Hyndman :2009:2) menyatakan bahwa: Dalam bidang akuntansi, banyak, meskipun tidak berarti semua, pemerintah yang telah memeluk ide NPM juga mengadopsi akuntansi akrual. Memang, ia berpendapat bahwa tanpa akrual akuntansi beberapa perubahan NPM akan melemah. Setiap Negara sekarang berusaha untuk melakukan perubahan sistem akuntansi di sektor publik, misalnya Indonesia yang secara bertahap merubah sistem basis kas menjadi sistem akrual mulai tahun 2003 sampai tahun 2014 dan yang akan diterapkan secara sepenuhnya oleh lembaga pemerintahan di tahun Berdasarkan latar belakang, tinjauan teoritis dan tinjauan peneliti terdahulu, maka dapat disimpulkan kerangka konseptual penelitian ini adalah sebagai berikut: 38

30 Akuntansi Akrual dan Penerapannya di Sektor Publik : Suatu Agenda Pembaruan di Indonesia Latar Belakang Kemunculan, Perkembangan dan Penerapan Akuntansi Akrual di Sekor Publik Di Dunia Internasional Latar Belakang Munculnya Akuntansi Akrual Penerapan Akuntansi Akrual di New Zealand (Selandia Baru), Australia,Nepal, dan Fiji Penerapan Akuntansi Basis Akrual Pada Sektor Publik Dalam Sistem Pemerintahan Di Indonesia Proses Transisi Basis Akuntans i Menjadi Basis Akrual Dalam Sistem Pemerintahan Di Indonesia Proses Implementasi Basis Akrual Dalam Sistem Pemerintahan Di Indonesia Peluang dan Tantangan Serta Strategi Penerapan Akuntansi Akrual Di Pemerintahan Indonesia Gambar 2.1 Kerangka Konseptual 39