BAB I PENDAHULUAN. Hingga saat ini kemiskinan masih merupakan masalah maupun tantangan

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Hingga saat ini kemiskinan masih merupakan masalah maupun tantangan terbesar yang dihadapi oleh pemerintah pusat maupun daerah, dimana pemerintah daerah bersama masyarakat berikut segenap komponennya dituntut agar lebih terpadu sebagai pilar good governance dalam praktek penanggulangan kemiskinan. Seiring dengan sistem pemerintahan desentralisasi untuk otonomi daerah, maka urusan pengentasan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat tetap menjadi prioritas utama sasaran pembangunan setiap pemerintah daerah sebagai bentuk pelayanan dan tanggungjawab disamping pembangunan sektor kesehatan, pendidikan dan perbaikan infrastuktur bagi masyarakat di daerahnya. Sejumlah kebijakan penanggulangan kemiskinan yang pernah digulirkan oleh pemerintah selama ini, seperti program Inpres Desa Tertinggal (IDT), Jaring Pengaman Sosial (JPS), Kelompok Usaha Bersama (KUBE), Proyek Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP), Pembangunan Prasarana Pendukung Desa Tertinggal (P3DT), Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan lain-lain, ternyata dalam pelaksanaannya masih belum efektif. Hal ini dikarenakan kebijakan-kebijakan tersebut kurang mampu menyentuh golongan masyarakat miskin secara menyeluruh (dalam lingkup satu keluarga, bukan hanya diwakili oleh kepala keluarga saja), serta belum mampu memacu peningkatan produktivitas golongan masyarakat miskin maupun peran serta atau partisipasi masyarakat golongan miskin tersebut dalam proses pembangunan. 1

2 2 Berbagai kegagalan yang dialami oleh sebagian kebijakan penanggulangan kemiskinan yang ditetapkan oleh pemerintah menunjukkan bahwa masalah kemiskinan merupakan suatu fenomena multi dimensional yang memiliki variabilitas dimensi yang sangat kompleks. Persoalan kemiskinan bukanlah hal yang sederhana karena sampai saat ini kebijakan anti kemiskinan yang dirumuskan oleh pemerintah belum menemukan formula yang cukup tepat untuk memecahkan persoalan kemiskinan. Asumsi dari pemerintah yang memandang permasalahan kemiskinan di Indonesia secara umum dan parsial dengan formula kebijakan berupa penyeragaman berbagai bentuk program dengan pendekatan yang monolitiksentralistik telah mengakibatkan terjadinya bias kebijakan. Dari asumsi yang salah karena ketidakmampuan memahami persoalan kemiskinan sebagai suatu gejala yang spesifik dan berbeda di setiap daerah telah menciptakan jurang pemisah yang cukup besar antara kota dan desa serta antara golongan masyarakat kaya dengan masyarakat miskin. Kondisi ini tentu saja menimbulkan ketidakpuasan dalam masyarakat yang terus bergulir laksana bola salju. Upaya penanggulangan dan pengentasan kemiskinan juga telah menjadi bagian dari pelaksanaan agenda pembangunan di daerah Kabupaten Bantul. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kabupaten Bantul, pemerintah daerah kabupaten Bantul telah menetapkan proram penanggulangan kemiskinan sebagai salah satu prioritas utama pembangunan untuk periode tahun , bahkan secara khusus pada tahun anggaran 2005 pemerintah daerah kabupaten Bantul telah melaksanakan program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM) sebagai program pengganti untuk

3 3 pemberdayaan bagi keluarga-keluarga miskin akseptor KB Mandiri yaitu program Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Akseptor (UPPKA) KB Mandiri ( ), kemudian dirubah menjadi program Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera (UPPKS) beranggotakan ibu-ibu akseptor KB dari keluarga miskin (Pra Sejahtera) atau kurang mampu (Sejahtera I), dimana pada tahun 2009 dana permodalan bagi kelompok-kelompok Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera (UPPKS) di beberapa provinsi termasuk provinsi DI. Yogyakarta pada akhirnya dihentikan. (BKKBN Provinsi DI. Yogyakarta). Untuk lebih jelasnya, maka data keluarga miskin di Kabupaten Bantul perlu pula ditampilkan dalam bentuk tabel 1.1. berikut. Tabel 1.1. Jumlah penduduk (KK) dan Jumlah KK Pra-Sejahtera dan Sejahtera-1 di Kabupaten Bantul tahun 2005 No. Kecamatan Jumlah Penduduk (dalam keluarga/kk) Jumlah Keluarga Pra-S & KS-1 (KK) 1 Kretek Sanden Srandakan Pandak Bambanglipuro Pundong Imogiri Dlingo Jetis Bantul Pajangan Sedayu Kasihan Sewon Piyungan Pleret Banguntapan Jumlah Sumber: BKK Kabupaten Bantul, 2005

4 4 Data Badan Kesejahteraan Keluarga Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana (BKKPPKB) Kabupaten Bantul-DI. Yoyakarta (Laporan Tahun 2006) menjelaskan bahwa jumlah keluarga miskin di Bantul cukup besar, yaitu 18,7% dari total jumlah keluarga di Kabupaten Bantul. Data keluarga sangat miskin (Pra Sejahtera) dan miskin (Sejahtera I) di Kabupaten Bantul tahun 2005 yang dihasilkan tidak lain merupakan pelaksanaan instruksi Bupati Kabupaten Bantul Nomor 174.a Tanggal 20 Juli 2004 tentang Penetapan Indikator Keluarga Miskin Kabupaten Bantul. Program Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM) merupakan salah satu usaha Pemerintah Kabupaten Bantul dalam rangka pemberdayaan masyarakat miskin yang dikelola oleh Badan Kesejahteraan Keluarga, Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana (BKKPPKB) Kabupaten Bantul, berupa program pemberdayaan keluarga dengan fasilitas penyaluran modal usaha ekonomi produktif bergulir kepada keluarga miskin dengan dana hibah sebesar 50% dari total anggaran, yang disediakan bagi seluruh anggota kelompok PEKM setiap tahunnya hingga tahun Program ini dimulai sejak tahun 2005, sesuai dengan Keputusan Bupati Nomor 210 tahun 2005 tentang Petunjuk Pelaksanaan Kegiatan Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskindan merupakan inovasi kebijakan yang dilakukan Pemerindah Daerah Kabupaten Bantul untuk mengakomodir masyarakat miskin yang tidak tercakup ke dalam program UPPKS. Disamping itu, program PEKM juga merupakan salah satu program penanggulangan kemiskinan yang mengacu pada Strategi Penanggulangan Kemiskinan Daerah (SPKD) dengan menetapkan target-targetnya sejalan dengan pencapaian tujuan pembangunan milenium (MDGs) di daerah.

5 5 Kebijakan pemberdayaan ekonomi masyarakat miskin/kurang mampu yang ditempuh oleh Pemerintah Kabupaten Bantul tahun 2007 masih terkait dengan dampak Gempa Yogya pada 27 Mei 2006, dimana Bantul merupakan daerah terparah untuk tingkat kerusakan fisik dan jumlah korban jiwa. Untuk mempercepat pemulihan perekonomian masyarakat Bantul akibat dampak Gempa dimana jumlah penduduk miskin meningkat mencapai KK (28,11%), maka pada tahun 2007 Pemerintah Kabupaten Bantul melalui APBD Kabupaten Bantul Tahun Anggaran 2007 mengalokasikan dana sebesar 5 milyar rupiah untuk pembiayaan pembangunan sosial bidang pengentasan kemiskinan, (sub bidang ketahanan keluarga BKKPPKB). Untuk tahun 2008 juga dialokasikan dana APBD sebesar 7 milyar rupiah sebagai modal dana bergulirbagi KK dari keluarga miskin(pra Sejahtera dan Sejahtera I) baik yang baru maupun lanjutan dan selanjutnya program ini diimplementasikan hingga tahun Hasil evaluasi implementasi program PEKM di Kabupaten Bantul 2010 oleh Tim Koordinator Penanggulangan Kemiskinan Kabupaten Bantul, menjelaskan bahwa selain faktor hambatan jumlah penduduk yang semakin meningkat dengan keterbatasan potensi daerah, juga munculnya penduduk miskin yang baru dengan latar belakang status sosial-ekonomi pada umumnya adalah keluarga yang bekerja di sektor pertanian, peternakan, sektor informal atau jasa sebagai alih profesi penambang pasir, hal ini tentulah menjadi kendala tersendiri, dikarenakan kelompok sasaran perlu diberikan penanganan secara lebih khusus dan terpadu agar memiliki motivasi dan optimisme yang kuat untuk memperbaiki taraf kehidupannya. Ada indikator lain (versi pendataan keluarga oleh BKKP2KB Kabupaten Bantul) yang menarik untuk dicermati lebih jauh, yaitu dengan

6 6 semakin banyaknya jumlah keluarga miskin yang memanfaatkan dana hibah maupun dana bergulir Pemda Kabupaten Bantul sebagai fasilitas dalam upaya pemberdayaan bagi keluarga mereka. Untuk tahun 2012, sekitar 369 Kepala Keluarga Miskin atau Pra Sejahtera (KPS) dan Keluarga Sejahtera I (KS I) telah memperoleh bantuan dana bergulir PEKM serta memperoleh akses informasi tentang sumber daya ekonomi bagi peningkatan kesejahteraan keluarganya melalui kelompok UPPKS. Jumlah ini meningkat sekitar 0,8%dari jumlah KK Miskin dibandingkan tahun 2011 yang berkisar 0,5% dari total KK Miskin di Kabupaten Bantul. Sebagai tindak lanjut, pada tahun 2012 juga telah dilakukan pelatihan guna meningkatkan pengetahuan dan ketrampilan manajemen usaha, serta kegiatan pendampingan bagi sekitar 18 kelompok PEKM (Sub Bidang Pembinaan Ketahanan Keluarga BKKP2KB Kabupaten Bantul, 2013), berarti ada peningkatan pengetahuan dan kesadaran dari keluarga-keluarga miskin tentang manfaat dan aksesibilitas dana bergulir atau kredit bagi kelompok PEKM (kelompok Pra UPPKS). Terkait dengan peran Pemerintah Daerah Kabupaten Bantul, adalah perlunya melegitimasi beberapa kebijakan atas kewenangan yang dimiliki pemerintah daerah sebagai fungsi administrasi dan birokrasi dalam pemberdayaan masyarakat. Dapat disimpulkan bahwa desain kebijakan pemberian modal dana bergulir kredit PEKM bagi kelompok keluarga miskin (Pra Sejahtera dan Sejahtera I) di seluruh kecamatan di Kabupaten Bantul dimaksudkan agar dapat lebih mudah tercapai, sedangkan terciptanya pemerataan kesempatan dan keseimbangan dalam pemanfaatan dana bergulir PEKM tersebut sebagai salah

7 7 satu upaya dalam rangka penanggulangan dan pengurangan tingkat kemiskinan di suatu wilayah kecamatan yang berbeda dalam kategori atau pengukuran tersebut. Dari berbagai uraian diatas, secara sederhana dan detail program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM) diarahkan untuk meningkatkan kesejahteraan keluarga melalui pemberian stimulan modal usaha ekonomi produktif kepada kelompok-kelompok dari keluarga miskin/kurang mampu, sehingga dihasilkan gambaran yang lebih jelas bagaimana proses reformulasi untuk konsep implementasi kebijakan penanggulangan dan pengentasan kemiskinan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Bantul dirumuskan untuk menjamin terciptanya kesejahteraan bagi setiap keluarga dan masyarakat Kabupaten Bantul secara keseluruhan. Hal ini sesuai dengan Pembukaan UUD 1945 berikut Pasal 34 UUD 1945 serta Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1974 Tentang Ketentuan Pokok Kesejahteraan Sosial. Melalui model pendekatan pemberdayaan keluarga dengan dasar hukum Undang-Undang RI. Nomor 52 Tahun 2009 tentang Perkembangan Kependudukan dan Pembangunan Keluarga, tentunya implementasi kebijakan dana bergulir bagi kelompok PEKM ini relatif akan lebih mudah berhasil. Secara operasional, dalam Pasal 14 Undang-Undang Nomor 52 Tahun 2009 ini disebutkan bahwa pemerintah kabupaten/kota bertanggungjawab dalam: a. Menetapkan pelaksanaan perkembangan kependudukan dan pembangunan keluarga di kabupaten/kota; dan b. Sosialisasi, advokasi dan koordinasi pelaksanaan perkembangan kependudukan dan pembangunan keluarga sesuai dengan kebutuhan, aspirasi, dan kemampuan masyarakat setempat. Sedangkan ketentuan lebih lanjut mengenai tanggung jawab pemerintah kabupaten/kota diatur dengan Peraturan Daerah.

8 Perumusan Masalah Adanya era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal sesuai dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 telah memberikan peluang kepada Pemerintah Daerah karena daerah memiliki keleluasan dan kemandirian untuk mengeluarkan kebijakan untuk kemajuan dan kesejahteraan masyarakatnya. Peluang ini dapat dimanfaatkan sebaik mungkin dengan membuat dan merancang sebuah kebijakan yang benarbenar dapat diimplementasikan dan memberikan dampak kepada peningkatan kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu, permasalahan kemiskinan yang dihadapi oleh Pemerintah Kabupaten Bantul telah berusaha dijawab dengan menetapkan kebijakan berbentuk program PEKM, yaitu pemberdayaan keluarga miskin yang difasilitasi melalui penyediaan kredit dana bergulir yang bersumber dari APBD setiap tahunnya. Namun dalam beberapa tahun pelaksanaan program PEKM, masih banyak masyarakat yang belum memanfaatkan modal bergulir PEKM dengan baik, terbukti dengan banyaknya kredit yang macet dari tahun ke tahun. Dana yang bergulir rentang waktu tahun berjumlah Rp ,- sedangkan pengembalian dana per - 31 Oktober tahun 2007 adalah Rp ,- atau 55% dari modal yang tersalur. Selanjutnya banyak diantara masyarakat yang masih menggunakan dana modal bergulir sebagai pemenuhan kebutuhan hidup. Hal ini tentunya berdampak pada tidak signifikannya penurunan angka kemiskinan di Kabupaten Bantul.

9 9 Dalam penelitian ini, peneliti secara sengaja (purposive) memilih kecamatan Banguntapan Kabupaten Bantul-DIY sebagai lokasi penelitian. Hal ini dilakukan berdasarkan pertimbangan, antara lain, Kecamatan Banguntapan memiliki jumlah penduduk terpadat dengan tingkat kemiskinan tertinggi pada tahun 2011 yaitu sebanyak jiwa atau KK Miskin (Pra Sejahtera dan Sejahtera I) yang relatif paling tinggi di kabupaten Bantul, kedua, penduduk di Kecamatan Banguntapan memiliki karakteristik komunitas lokal tradisional dan diharapkan mampu mengembangkan potensi SDM-nya untuk kegiatan ekonomi produktif kerajinan rumah-tangga serta usaha jasa perdagangan, ketiga, karena Kecamatan Banguntapan termasuk daerah kecamatan di Kabupaten Bantul DI. Yogyakarta yang memiliki kategori perdesaan non tertinggal atau non IDT yang berbatasan langsung dengan kota Yogyakarta (daerah penyangga kota), tetapi memiliki jumlah penduduk miskin yang cukup tinggi. Untuk mendapatkan gambaran lebih jelas, sejauhmana manfaat yang diperoleh oleh kelompok pengguna dana bergulir PEKM (kelompok PraSejahtera dan Sejahtera I) di Kecamatan Banguntapan Kabupaten Bantul Provinsi DI. Yogyakarta ini, peneliti menetapkan pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1. Bagaimana proses implementasi program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin dilaksanakan di Kecamatan Banguntapan? 2. Bagaimana kinerja implementasi dana bergulir program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin di Kecamatan Banguntapan? 3. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi kinerja implementasi dana bergulir PEKM dan upaya pemberdayaan ekonomi bagi keluarga miskin di Kecamatan Banguntapan Kabupaten Bantul tersebut?

10 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui : 1. Proses implementasi Program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM) di Kecamatan Banguntapan Kabupaten Bantul; 2. Faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan implementasi dana bergulir bagi kelompok Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM); 3. Kinerja (output) implementasi dana bergulir bagi kelompok Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (keluarga Pra Sejahtera dan Sejahtera I) di Kecamatan Banguntapan Kabupaten Bantul tersebut Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah : 1. Secara Akademis, paling tidak hasil penelitian ini dapat menjadi referensi ilmiah bagi peneliti selanjutnya, terutama yang tertarik melakukan penelitian kebijakan bidangpenanggulangan dan pengurangan kemiskinan di daerah. 2. Secara Praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat sebagai bahan informasi dan evaluasi lebih lanjut terhadap keberhasilan dan kegagalan implementasi program penanggulangan dan pengurangan kemiskinan di masa mendatang, sesuai dengan karakteristik dan kapasitas daerah masing-masing.

11 Sistematika Penulisan Dalam penulisan tesis ini, pokok-pokok pikiran yang dituangkan dalam bab atau bagian, untuk susunannya telah disesuaikan berdasarkan prosedur penulisan tesis yang ditetapkan oleh Program MAP FISIPOL UGM, sebagai berikut : BAB I PENDAHULUAN Bab ini berisi uraian tentang fakta kemiskinan secara struktural yang menggambarkan fenomena masyarakat miskin atau kurang mampu, yang pada gilirannya kondisi ini semakin mengakibatkan meningkatnya jumlah keluarga miskin pada hampir di setiap daerah di Indonesia. Beberapa paket program atau kebijakan pemerintah untuk menanggulangi, mengatasi ataupun mengurangi dampak kemiskinan telah diluncurkan diantaranya adalah paket program Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera (UPPKS) yang pada tahun 2004 (berdasarkan indikator keluarga miskin daerah) telah diadopsi oleh Pemerintah Kabupaten Bantul Provinsi DI. Yogyakarta menjadi Program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM) dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Badan Kesejahteraan Sosial, Pemberdayaan Perempuan dan Keluarga Berencana hingga kelompok sasaran, sejauh ini implementasi program PEKM telah dilaksanakan di Kabupaten Bantul selama lebih dari 5 (lima) tahun belum menunjukkan hasil yang diharapkan, untuk itu perlu dilakukan penelitian lebih mendalam tentang bagaimana mekanisme dan proses implementasi program PEKM dilaksanakan, sekaligus mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan kinerja implementasi program PEKM tersebut.

12 12 BAB II KAJIAN PUSTAKA Dalarn bab ini diuraikan kerangka teori yang mencakup beberapa konsep seperti dimensi kebijakan, konsep implementasi kebijakan, paradigma baru dalam penanganan kemiskinan, konsep pemberdayaan, konsep dinamika kelompok dan konsep partisipasi dalam pemberdayaan kelompok, konsep tentang kinerja suatu kebijakan serta faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja implementasi suatu kebijakan atau program, yang dalam hal ini adalah Program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM). BAB III METODE PENELITIAN Selanjutnya, pada bab ini dijelaskan metode penelitian yang digunakan yaitu penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif. Penelitian ini mencakup 3 (tiga) variabel berdasarkan kerangka teori, yaitu variabel proses implementasi program, variabel kinerja implementasi dan variabel faktor-faktor apa yang mempengaruhi kinerja implementasi yang selanjutnya dijabarkan dalam definisi konsep dan dioperasionalkan ke dalam indikator-indikator yang juga dapat dijadikan sebagai pedoman ataupun arah penelitian. Untuk sumber data primer akan dilakukan melalui teknik observasi, Focused Group Discussion (FGD), dan wawancara mendalam, sedangkan data penunjang atau data sekunder akan diperoleh dari dokumentasi dan studi kepustakaan, dimana selanjutnya data yang telah terkumpul kemudian diverifikasi dan dianalisis secara interpretatif dan empirik. BAB IV PROSES IMPLEMENTASI PROGRAM PEKM Bab ini berisi tentang deskripsi implementasi program PEKM di kecamatan Banguntapan agar diperoleh gambaran empiris secara detail tentang bagaimana mekanisme dan proses implementasi program Pemberdayaan Ekonomi Keluarga Miskin (PEKM) dilaksanakan di Kabupaten Bantul-DI. Yogyakarta Tahun dan seberapa jauh hasil yang diperoleh Keluarga Pra Sejahtera dan Keluarga Sejahtera I atas keikutsertaannya dalam program tersebut, sehingga pertanyaan penelitian dapat terjawab dengan baik dan sistematis sesuai dengan

13 13 fokus penelitian, tentunya mekanisme dan proses implementasi program PEKM di kecamatan Banguntapan dapat diketahui dengan menganalisis antara policy goals dan policy output. Selanjutnya untuk mengetahui jawaban atas faktor-faktor yang mempengaruhi kinerja implementasi program PEKM akan dianalisis dengan menggunakan pendekatan dinamika kelompok (guna mengetahui kecenderungan hubungan antara agen perubahan dan kelompok sasarannya). BAB V KINERJA IMPLEMENTASI PROGRAM PEKM DAN FAKTOR- FAKTOR YANG MEMPENGARUHI Setelah menguraikan proses implementasi program PEKM yang dilaksanakan di kecamatan Banguntapan- Bantul, untuk selanjutnya dalam bab ini perlu dikemukakan gambaran tentang kinerja implementasi (capaian efektifitas) program PEKM di kecamatan Banguntapan yang diukur dengan 7 (tujuh) indikator agar diperoleh gambaran empiris secara lebih detail tentang bagaimana mekanisme penyampaian pelayanan (service delivery mechamism) penyaluran fasilitasi modal dana bergulir dan pemberdayaan kelompok PEKM serta faktorfaktor yang mempengaruhi kinerja implementasi program PEKM sehingga ada kelompok PEKM yang berhasil (tetap berjalan) maupun yang gagal (usahanya macet). BAB VI PENUTUP Hasil analisa dan pembahasan yang dilakukan pada Bab IV dan Bab V akan membuahkan beberapa temuan normatif dan problematik yang diidentifikasi sebagai berikut : (1) fenomena sosial-ekonomi keluarga kelompok sasaran (PS dan KS I) setelah mengikuti program PEKM baik dengan memanfaatkan modal dana bergulir yang bersifat reguler maupun revolving dapat disimpulkan berdasarkan sub-sub pembahasannya, kemudian (2) interpretasi lebih lanjuta dalah kesimpulan umum sebagai jawaban utama atas 2 (dua) pertanyaan penelitian, dan (3) disamping itu, ditemukan juga beberapa permasalahan yang harus dipecahkan secara konstruktif berupa rekomendasi alternatif tindakan sebagai sebuah solusi kepada Pemerintah Kabupaten Bantul dan stakeholder terkait.