PANDUAN PENYIAPAN PRASTUDI KELAYAKAN PROYEK-PROYEK KPS. Versi Draft

Transkripsi

1 PANDUAN PENYIAPAN PRASTUDI KELAYAKAN Versi Draft

2 PENDAHULUAN UNTUK membantu lembaga-lembaga pemerintah sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerjasama (PJPK) dalam menyiapkan proyek-proyek KPBU, maka PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII) merasa perlu untuk membuat suatu Buku Panduan Penyusunan Prastudi Kelayakan Proyek Dalam Rangka Penjaminan Infrastruktur. BUKU PANDUAN INI DIRANCANG BERDASARKAN: Peraturan Presiden Nomor 38 tahun 2015, tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas Nomor 4 tahun 2015, tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Pemerintah Dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur. Tata praktek internasional, yang disesuaikan dengan kondisi Indonesia. TUJUAN: Memberikan panduan dalam proses pengumpulan data dan pelaksanaan studi awal (preliminary), untuk mengetahui kelayakan dari suatu proyek. Menjelaskan latar belakang dari suatu Prastudi Kelayakan dalam suatu siklus hidup Proyek KPBU secara keseluruhan berdasarkan kerangka hukum Indonesia. 02

3 PRASTUDI KELAYAKAN DAN SIKLUS HIDUP PROYEK KPS MENTERI/Kepala Lembaga/Kepala Daerah sebagai PJPK bertugas menyusun Prastudi Kelayakan atas infrastruktur yang akan dikerjasamakan yang meliputi kajian aspek hukum, teknis, ekonomi keuangan, manajemen risiko, lingkungan dan sosial. Penyusunan Prastudi Kelayakan merupakan satu dari rangkaian kegiatan penyiapan proyek sebelum masuk ke tahap pegadaan proyek sebagaimana terlihat di gambar di bawah. Tahap 1: PERENCANAAN Tahap 2: PERSIAPAN Tahap 3: TRANSAKSI 1. Perencanaan dan penganggaran 2. Identifikasi proyek dan penyiapan proposal KPBU 3. Alokasi anggaran untuk fasilitas penyiapan proyek (PDF) 4. Persetujuan untuk melanjutkan proposal 5. Penyiapan daftar KPBU 6. Kategori KPBU 1. Proposal penyiapan proyek 2. Penyiapan dokumen dukungan pemerintah 3. Penyiapan dokumen penjaminan pemerintah 4. Penyiapan dokumen terkait lokasi proyek 1. Market sounding 2. Penetapan lokasi proyek 3. Proses pengadaan 4. Penandatanganan kontrak KPBU 5. Proses sampai dengan Financial close Output: Studi pendahuluan PBU Daftar prioritas projek tender publik Output: Prastudi Kelayakan Output: Dokumen perjanjian kerjasama Dokumen lelang Izin prinsip Dokumen penjanjian penjaminan Dookumen perjanjian regres Proses aplikasi untuk dukungan pemerintah dan atau penjaminan pemerintah Pengajuan lokasi projek Konfirmasi atau persetujuan pemerintah atas Dukungan Kelayakan Persetujuan lokasi proyek Proses alokasi, disbursement, pengelolaan dan pemantauan oleh pemerintah, dan/atau pemantauan dan evaluasi proses pelaksanaan Perjanjian penjaminan dan penjanjian regres Kajian lingkungan oleh PJPK Izin lingkungan Proses pengadaan lahan Bappenas, Kepada Daerah, Menteri atau Dirut BUMN, Dirut BUMD Bappenas, PJPK, BKPM, Kementrian Keuangan, Kementrian Agraria dan Tata Ruang (BPN), Kementrian Lingkungan Hidup, BUPI (PT PII) Bappenas, PJPK, BKPM, Kementrian Keuangan, Kementrian Agraria dan Tata Ruang (BPN), Kementrian Lingkungan Hidup, BUPI (PT PII) 03

4 Informasi yang ada di Prastudi Kelayakan sangat penting untuk meyakinkan para pemegang kepentingan untuk mengambil keputusan yang tepat bagi: Kementerian Keuangan, sebagai bahan untuk menilai apakah suatu proyek perlu mendapatkan Dukungan Pemerintah. Institusi keuangan seperti PT PII, PT SMI dan PT IIF, sebagai bahan untuk mengevaluasi apakah proyek tersebut layak untuk mendapatkan penjaminan atau kredit. Investor swasta, sebagai bahan untuk mengajukan penawaran yang sesuai dengan kebutuhan PJPK. CAKUPAN PRASTUDI KELAYAKAN 1. Analisis Kebutuhan 2. Analisis Teknis 3. Analisis Ekonomi 4. Analisis Keuangan 5. Kajian Lingkungan dan Sosial 6. Kajian Regulasi dan Kelembagaan 7. Analisis Risiko 8. Kajian Struktur KPBU 9. Dukungan Pemerintah 10. Rencana Pelaksanaan ANALISIS KEBUTUHAN TUJUAN Mengidentifikasi ada tidaknya permasalahan yang harus diatasi, memberikan justifikasi bahwa proyek ini adalah opsi terbaik untuk mengatasi permasalahan dimaksud, dan akhirnya untuk memperkirakan permintaan atas barang atau jasa yang dihasilkan proyek. 04

5 ANALISIS KEBUTUHAN CAKUPAN Identifikasi Permasalahan Permasalahan harus dapat diuraikan secara jelas. Prastudi Kelayakan harus dapat menginvestigasi kadar dan kualitas dari jasa-jasa layanan yang ada serta mengidentifikasi segara permasalahan dan kekurangannya. Untuk mengidentifikasi permasalahan dimaksud, maka beberapa pertanyaan berikut ini harus sudah dapat dijawab pada tahapan Prastudi Kelayakan ini: Keterjangkauan Harga/Affordability: Apakah harga dari jasa layanan yang ada saat ini jauh di atas tingkat yang bisa dikeluarkan oleh pengguna? Apakah ada dampak distribusi? Harus dikurangi sampai tingkat berapakah harga jasa layanan tersebut agar permasalahan dapat teratasi (singkatnya, seperti apakah elastisitas harga-nya)? Ketersediaan/Availability: Apakah jasa layanan yang ada saat ini terbebankan dari sisi volume? Apakah dibangunnya jasa layanan yang baru akan menimbulkan kenaikan supply atau pengalihan supply dari satu sumber ke sumber lainnya? Apakah yang menjadi hambatan untuk menggunakan opsi-opsi yang ada? Apakah ada hambatan sosial? Kualitas/Quality: Apakah kualitas dari jasa layanan yang ada saat ini telah mampu memenuhi harapan pengguna? Apakah yang menjadi penyebab rendahnya kualitas jasa layanan? Apakah pengguna akan bersedia untuk membayar harga yang lebih tinggi? siapa yang akan memperoleh manfaat apabila permasalahan bisa diatasi. Hal ini penting dalam rangka mengidentifikasi para pengguna yang disasar untuk menetapkan cakupan/scope proyek pada tahapan berikutnya. ANALISIS PERMINTAAN Analisis permintaan (demand analysis) adalah unsur yang sangat penting dalam uji kelayakan ekonomi dan keuangan. Tujuan analisis permintaan ini adalah mengidentifikasi kebutuhan suatu investasi di bidang infrastruktur serta menetapkan cakupan/scope (penetapan scope dan ukuran hasil) dari proyek. Permintaan untuk proyek yang diusulkan mencakup permintaan saat ini dan permintaan masa yang akan datang. Permintaan kini didasarkan kepada data statistik yang tersedia di perusahaan penyedia jasa layanan, pada regulator, kementerian, biro pusat statistik atau pemerintah pusat. Permintaan masa depan didasarkan pada model perkiraan permintaan dengan mempertimbangkan perkiraan ekonomi makro dan sosial ekonomi, alternatif sumber persediaan, kelenturan permintaan dalam kaitannya dengan faktor-faktor yang relevan serta beberapa hal lainnya. Permintaan masa depan juga bisa berasal dari para pengguna yang ada saat ini atau pengguna baru yang dipicu oleh adanya kegiatan-kegiatan baru yang diizinkan oleh proyek Prastudi Kelayakan harus dapat mengidentifikasi dengan jelas siapa saja yang terdampak oleh permasalahan, atau 05

6 ANALISIS TEKNIS TUJUAN a. Mengkaji kelayakan teknis dan menetapkan persyaratan teknis minimum, untuk dimasukkan ke dalam dokumen penawaran lelang (Request for Proposal) pada proses pelelangan investor (Badan Usaha Pelaksana) proyek KPBU. b. Menetapkan suatu rancangan pokok desain/ design benchmark yang menjadi dasar penetapan biaya proyek, untuk digunakan pada analisis lanjutan di dalam analisis ekonomi dan keuangan. CAKUPAN Kajian Karakterisitik Teknis Proyek a. Secara umum, informasi yang dihasilkan pada bagian ini dapat terdiri dari; Kapasitas (size) proyek, Analisis permintaan (demand analy sis) terhadap fasilitas yang akan dibangun, Durasi pelaksanaan konstruksi, Metode umum konstruksi, Komponen dan kebutuhan operasional proyek, Desain teknis awal dari aset/fasilitas yang diusulkan*, Biaya investasi dan biaya operasional proyek. * Desain teknis akan difinalisasi oleh pemenang lelang Badan Usaha Pelaksana Proyek KPBU. b. Secara khusus, bab ini mencakup: Lokasi Proyek: Uraian tentang lokasi proyek, Data geografi, hidrologi, kondisi eksisting dan drainase, Pertimbangan dalam pemilihan lokasi proyek Komponen pendukung yang tersedia di sekitar lokasi proyek; dan Luas lahan yang diperlukan serta status kepemilikan lahan proyek saat ini. Desain Teknis Awal (Basic Enginering Design) Layout Awal: berisi uraian tentang disain teknis atau layout dari proyek (yang disesuaikan dengan kebutuhan dan karakteristik dari masing-masing sektor), mencakup survei teknis untuk melihat kondisi lapangan, mempertimbangkan opsi-opsi desain alternatif, termasuk ketidakpastian dalam proyeksi permintaan serta berbagai ketidak- 06

7 ANALISIS TEKNIS pastian lain yang terkait dengan keadaan di sekitar lokasi proyek. Teknologi Berisi uraian tentang teknologi yang dipilih, termasuk metode konstruksi, logika penggunaannya serta analisis risiko terhadap hambatan yang mungkin akan dihadapi. Prastudi Kelayakan juga harus memuat justifikasi bahwa teknologi tersebut aman dan telah terbukti efisien. Kinerja Standar Standar hasil output serta fasilitas yang akan menjadi dasar bagi penetapan persyaratan teknis minimum untuk dicantumkan dalam Request for Proposal pada fase transaksi. Input yang diperlukan dan standar dari input Biaya Proyek Biaya modal dan biaya operasional proyek Opsi-opsi operasional dan manajemen proyek Rencana Pelaksanaan Proyek Jadwal waktu dan keterkaitan (interrelationship) dari semua komponen utama Prastudi Kelayakan proyek harus dapat menyajikan bukti yang wajar, yang menunjukkan bahwa proyek secara teknis layak, karena: Teknologi yang diusulkan untuk pembangunan sudah layak, Teknologi sudah terbuktikan, sudah digunakan pada proyekproyek lain yang serupa, Volume dan kualitas dari sumber-sumber sudah mencukupi untuk operasional proyek, Desain yang digunakan adalah opsi yang sudah optimal serta efektif dari segi biaya, Jadwal pelaksanaan proyek layak, Lahan proyek yang diperlukan untuk pembangunan dan operasional proyek dapat diperoleh. ANALISIS EKONOMI TUJUAN UNTUK memperkirakan manfaat dan biaya proyek dari sudut pandang ekonomi. Proyek akan dianggap layak secara ekonomi jika proyek tersebut dibutuhkan dan mampu memberikan manfaat yang lebih baik atau serupa dengan biaya yang lebih murah dari opsi-opsi lain yang menjadi alternatif. 07

8 ANALISIS EKONOMI CAKUPAN a. Biaya: Biaya Langsung relatif tidak terlalu sulit memahaminya, dan mencakup biaya modal dimuka serta biaya-biaya operasional dan pemeliharaan proyek. Semua proyekproyek infrastruktur akan menimbulkan biaya-biaya langsung. Biaya Tidak Langsung biasanya berupa biaya-biaya yang terkait dengan dampak negatif dari proyek dan sering kali tidak dikaitkan dengan nilai monetary value atau market price. Oleh karena itu maka harus dikembangkan suatu metode untuk memasukkan unsur ini sebagai nilai. Satu contoh biaya tersebut adalah biaya untuk memindahkan aset serta kerusakan pada tata lahan di mana proyek berada dan beroperasi. b. Manfaat Manfaat Langsung ini adalah manfaat yang dirasakan oleh para pengguna dari fasilitas proyek. Untuk suatu proyek pembangunan jalur kereta api misalnya, manfaat langsungnya adalah mempersingkat waktu perjalanan serta biaya pengoperasian kendaraan, meningkatkan keandalan dan kenyamanan dalam perjalanan. M a n f a a t Tak Langsung ini adalah manfaat sampingan yang bersifat positif yang ditimbulkan proyek, dan bisa juga dianggap sebagai biaya-biaya yang bisa dihindarkan akibat adanya proyek. c. Jenis biaya dan manfaat bersifat unik untuk masing-masing kasus. Pengelompokan ini berfungsi sebagai kerangka kerja untuk dapat berpikir kritis tentang hal itu secara kasus per kasus, serta menghindari penghitungan ganda/double counting. KELUARAN a. Keluaran akhir/final output dari asesmen kelayakan ekonomi mencakup nilai kini netto atau Net Present Value (NPV) dan Economic Internal Rate Of Return (EIRR) dari biaya dan manfaat ekonomi dari proyek. NPV mencerminkan nilai kini dari biaya dan manfaat yang terjadi selama siklus hidup proyek EIRR mencerminkan tingkat hasil laba berdasarkan mana nilai kini dari biaya dan manfaat ekonomi dari proyek adalah sama. b. EIRR harus dibandingkan dengan tingkat hasil laba secara sosial. Proyekproyek yang diketahui memiliki EIRR yang positif dan lebih tinggi dari tingkat hasil yang diharapkan secara sosial akan dianggap sebagai investasi ekonomi. Sebaliknya, bila suatu proyek dengan hasil ekonomi negatif berarti menggunakan terlalu banyak sumberdaya sosial untuk mendapatkan manfaat yang terlalu kecil bagi publik. 08

9 ANALISIS KEUANGAN TUJUAN Untuk mengurai analisis kuantitatif terhadap kelayakan finansial (keuangan) dari suatu proyek KBPU. Bagian ini juga akan menunjukkan apakah proyek membutuhkan dukungan fiskal dan pendanaan tambahan dari Pemerintah. CAKUPAN Secara umum, Analisis keuangan harus memuat: a. Kajian kelayakan proyek secara keuangan, dengan memberikan gambaran secara jelas terhadap kinerja keuangan dari sudut pandang penerimaan dan pengeluaran keuangan proyek, termasuk risiko yang akan dihadapi selama siklus proyek (project viability). b. Kajian kebutuhan terhadap dukungan pemerintah (pusat maupun pemerintah daerah), apabila di kajian awal dinyatakan bahwa proyek ini tidak layak dengan hanya mengandalkan pendanaan dari Badan Usaha dan potensi pemasukan dari pengguna (user charge) fasilitas infrastruktur yang akan dibangun. Termasuk juga yang dikaji adalah kerangka waktu yang dibutuhkan terhadap dukungan Pemerintah yang diperlukan agar proyek menjadi layak. c. Gambaran yang jelas terkait sumber pendanaan proyek termasuk persyaratan yang harus dipenuhi oleh Badan Usaha terhadap pengembalian pendanaan, bila pendanaan tersebut didapat dari sektor perbankan atau swasta lainnya. Komponen utama dari analisis keuangan diuraikan pada gambar: Analisis Keuangan/Financial Analysis. INSTRUMEN ANALISIS KEUANGAN a. Menggunakan informasi yang diperoleh dari analisis permintaan, kelayakan teknis dan estimasi biaya serta akan mencerminkan struktur dan mekanisme proyek KPBU yang dipilih. b. Menggunakan biaya dan penerimaan serta fokus kepada asesmen proyek dari sudut pandang investasi. c. Menggunakan metode atau istilah yang sudah umum diterapkan pada proyek-proyek yang melibatkan sektor swasta. d. Menggunakan biaya utang/debt service, biaya modal komersial tertimbang, hasil atas ekuitas dan dinyatakan berdasarkan nilai kini (inflasi/eskalasi). e. Mengembangkan suatu computergenerated financial model yang akan 09

10 ANALISIS KEUANGAN Gambar: Analisis Keuangan / Financial Analysis Analisis Keuangan Analisis Kelayakan Keuangan Opsi-Opsi Pendanaan Faktor-faktor pendapatan Faktor-faktor biaya Analisis Sensitifitas Memilih tarif diskonto yang tepat Rencana Mobilisasi Modal Menghasilkan Arus Kas Rencana Indikator- Indikator Keuangan Rencana Pelunasan berisi proyeksi terhadap rencana penerimaan proyek, baik itu dari bantuan pemerintah atau pemasukan dari pengguna, dan pengeluaran proyek seperti bunga pinjaman, capex dan opex, pajak, perbaikan dan biaya lainnya selama masa konstruksi dan masa konsesi proyek. Secara rinci analisis keuangan mencakup hal-hal sebagai berikut: a. Biaya yang dibutuhkan selama siklus proyek (life-cycle costs) beserta kerangka waktunya; mencakup perkiraan biaya modal serta biaya operasi dan pemeliharaan (O&M costs). -Biaya - modal Mencakup biaya yang berhubungan dengan pengadaan sarana infrastruktur dan jasa layanan baru, termasuk namun tidak terbatas kepada biaya desain, perolehan tanah dan pengembangan, bahan baku, konstruksi serta mesin dan peralatan (termasuk infrastruktur IT). Harus dipertimbangkan juga biaya-biaya tenaga kerja proyek, manajemen dan pelatihan, termasuk jasa keuangan, hukum, pengadaan, teknis dan manajemen proyek, juga mencakup beban bunga utang selama masa konstruksi. Biaya Operasi dan Pemeliharaan (O&M) Mencakup biaya-biaya operasi dan pemeliharaan aset-aset selama masa proyek, sesuai output yang diinginkan. Biaya O&M juga mencakup biaya-biaya bahan baku (raw material), perlengkapan dan peralatan, karyawan & manajemen dan asuransi, termasuk biaya langsung operasional lainnya. Biaya O&M tahunan harus disesuaikan dengan estimasi tingkat inflasi tahun berjalan. 10

11 ANALISIS KEUANGAN b. Opsi penerimaan dan perkiraan aliran penerimaan; mencakup atas tarif (penerimaan dari pengguna) dan sumber penerimaan sekunder dari proyek lainnya. Prastudi kelayakan harus menyertakan laporan survei tentang kesediaan dan kemampuan membayar pengguna (willingness-to-pay & ability-to-pay), sebagai justifikasi atas asumsi tarif yang digunakan. c. Struktur modal (rasio utang terhadap modal sendiri atau ekuitas), dan jenis ekuitas d. Utang dan jadwal pembayarannya (termasuk di dalamnya jenis utang dan tingkat suku bunga, masa tenggang serta jadwal pembayaran utang) e. Biaya modal rata-rata tertimbang (WACC = weighted average cost capital) f. Spesifikasi Proyek (ketepatan waktu investasi, durasi proyek, dll) g. Tarif pajak h. Dasar penyusutan yang diizinkan Hasil analisis keuangan harus mencakup beberapa indikator kunci, yaitu: a. Profitabilitas/Kelayakan Kelayakan keuangan dapat dilihat dari nilai netto saat ini (NPV) atau Financial Internal Rate of Return (FIRR)/Return of Equity (ROE) dari proyek. c. Debt Service Coverage Ratio (DSCR) Anggaran arus kas harus cukup untuk membiayai beban bunga utang yang direncanakan. Berdasarkan profil risiko dari masing-masing proyek, rasio DSCR dari beberapa lembaga keuangan berbeda-beda. d. Kajian terhadap subsidi atau kebutuhan dukungan kelayakan, yakni kondisi di mana didapatkannya selisih antara estimasi jumlah pendapatan yang lebih kecil dibandingkan dengan estimasi jumlah pendapatan yang bisa diperoleh dari pengguna. Hasil analisis di atas harus diuji berdasarkan sejumlah skenario yang berbedabeda terhadap permintaan, tarif dan biaya proyek. Proyek-proyek yang secara keuangan dinyatakan layak memiliki NPV dan IRR yang positif, dan lebih besar dari syarat tingkat pengembalian (rate of return) bagi investor. Apabila proyek dapat dibiayai oleh pemberi penjaman (lenders) sesuai dengan persyaratan yang berlaku umum di dunia perbankan dinyatakan bahwa proyek ini telah bankable. Proyek yang telah dinyatakan layak finansial belum bisa secara otomatis dinyatakan bankable. DSCR (debt service coverage ratio) adalah salah satu indikasi yang bisa digunakan untuk melihat tingkat bankability dari suatu proyek infrastruktur. b. Pengembalian atas biaya/cost recovery Jumlah tahun yang diperlukan untuk dapat menutup modal yang diinvestasikan. 11

12 KAJIAN LINGKUNGAN DAN SOSIAL TUJUAN Menganalisis risiko dampak lingkungan dan sosial yang berpotensi terjadi dari proyek, baik pada tahapan pra-konstruksi, konstruksi, dan operasi, dan termasuk estimasi biaya pengelolaan dan monitoring dampak negative yang terjadi sebagai upaya mitigasi dampak tersebut. Analisis yang dilakukan mengacu pada peraturan Pemerintah Indonesia yang berlaku. Dengan begitu, Pemerintah dapat menyiapkan dokumen lelang yang baik dan proposal penawaran dari pihak swasta telah meminimalisasi risiko dampak yang potensial terjadi. CAKUPAN Regulasi Peraturan perundangan di Indonesia tentang pengelolaan dan perlindungan lingkungan hidup Hukum dan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia tentang prosedur danasesmen yang menjadi acuan diperlukan pada tahapan Pra Studi-Kelayakan adalah sebagai berikut: a. Undang-Undang Indonesia No. 32/2009 tentang perlindungan dan pengelolaan lingkungan b. Peraturan Pemerintah No. 27/2012 tentang Izin Lingkungan c. Keputusan Menteri Lingkungan Hidup No. 5/2012 tentang jenis-jenis usaha dan/atau kegiatan yang wajib memiliki Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) Analisis Dampak Lingkungan Berisi uraian tentang studi-studi yang telah dilakukan serta rencana pengelolaan lingkungan yang harus dibiayai oleh peserta tender, termasuk hal-hal yang harus dilaksanakan dalam rangka melindungi lingkungan. Analisis dampak lingkungan meliputi: a. Uraian tentang kondisi karakteristik lingkungan dari lokasi tapak proyek (rona awal lingkungan); b. Kesesuaian lokasi rencana proyek dengan rencana tata ruang; c. Mengidentifikasi potensi dampak lingkungan dan sosial yang akan timbul dari proyek; d. Kategori skala dampak proyek, yaitu tinggi, sedang, atau rendah berdasarkan peraturan Pemerintah Indonesia; e. Rencana pengelolaan dampak sebagai upaya mitigasi dampak yang berpotensi terjadi dari proyek; f. Menentukan peningkatan kapasitas dan program pelatihan untuk melaksanakan program perlindungan lingkungan, jika diperlukan; g. Memperkirakan biaya yang diperlukan untuk perizinan yang berkaitan dengan pengelolaan dan perlindungan lingkungan; 12

13 KAJIAN LINGKUNGAN DAN SOSIAL h. Menyiapkan rencana dan jadwal untuk melaksanakan program kepatuhan lingkungan sebagaimana dipersyaratkan peraturan yang berlaku. Panduan dari PT PII tentang Penerapan Tinjauan Aspek Lingkungan Dan Sosial adalah referensi yang bisa digunakan untuk bagian ini. Analisis Dampak Sosial Berisi identifikasi isu-isu sosial pokok yang relevan dan strategi mitigasi dampak sosial negatif yang berpotensi muncul dari proyek, baik pada tahapan pra-konstruksi, konstruksi, dan operasi. Analisis dampak sosial meliputi: a. Menetapkan kondisi awal lingkungan manusia/area yang terdampak serta kondisi rona lingkungan; b. Menguraikan hasil konsultasi publik yang telah dilakukan dengan semua pemangku kepentingan yang mungkin akan terdampak; c. Mengidentifikasi dampak sosial dari proyek terhadap masyarakat dan menyusun rencana mitigasinya, termasuk dengan estimasi biaya yang diperlukan; d. Menentukan lembaga yang bertanggung jawab untuk pembebasan tanah; e. Menentukan pihak-pihak yang akan terkena dampak oleh proyek dan kompensasi yang akan diperlukan, jika diperlukan; f. Menentukan rencana pelatihan dalam rangka melaksanakan program perlindungan sosial untuk meningkatkan kapasitas masyarakat yang terkena dampak. g. Mengusulkan tindakan-tindakan untuk mengatasi kegelisahan publik serta alternatif yang masuk akal Pengadaan Tanah dan Pemukiman Kembali PJPK wajib membuat rencana pengadaan tanah dan pemukiman kembali untuk mengetahui kelayakan biaya yang diperlukan untuk memperoleh lahan yang diperlukan untuk konstruksi dan operasi proyek. Bagian ini menjelaskan tentang: a. Lokasi tapak proyek dengan fitur- fitur utama: area, aset-aset dan rumah tangga yang ada di lokasi proyek b. Luas lahan yang diperlukan untuk konstruksi serta aset dan penduduk yang akan terdampak selama masa konstruksi c. Rencana pengadaan tanah, rencana pemukiman kembali serta biayabiayanya d. Risiko potensial yang mungkin muncul selama proses pengadaan tanah e. Rencana pelaksanaan f. Rencana pemantauan pelaksanaan 13

14 KAJIAN REGULASI DAN KELEMBAGAAN TUJUAN Bagian ini berisi tentang kerangka kerja hukum serta asesmen tentang apakah terdapat hambatan hukum bagi pengembangan dan pelaksanaan proyek. CAKUPAN Regulasi a. Pendirian badan hukum proyek: meninjau bentuk dari badan hukum yang akan didirikan untuk melaksanakan proyek KPBU b. Investasi: meninjau apakah ada pembatasan bagi investasi dalam sektor bisnis proyek c. Skema KPBU: Apakah proyek ini layak untuk dilaksanakan sebagai KPBU Apakah ada pembatasan pada skema KPBU yang diusulkan Apakah ada batasan apapun untuk PJPK untuk melakukan kewajiban keuangan terhadap perusahaan proyek Apakah ada prosedur yang berlaku dan diterapkan memungkinkan PJPK untuk membayar kepada perusahaan proyek dan mekanisme pembayaran layak Apakah ada prosedur yang berlaku dan diterapkan memungkinkan PJPK membayar ke PT PII berdasarkan perjanjian regres dan mekanisme pembayaran layak, dan Apakah ada pembatasan hukum atau persyaratan untuk pemanfaatan aset publik untuk proyek tersebut d. Lingkungan dan pegadaan tanah: meninjau apakah persyaratan hukum yang terkait dengan perlindungan lingkungan dan pengadaan tanah tidak akan memberi dampak bagi kelayakan proyek meninjau persyaratan hukum yang berkaitan dengan izin lingkungan, izin lokasi dan AMDAL yang diperlukan meninjau apakah lokasi yang diusulkan untuk proyek diperbolehkan sesuai dengan tujuan proyek e. Pendanaan proyek: meninjau apakah ada hambatan hukum terkait mobilisasi modal, baik pada kreditur lokal maupun asing, terkait pelaksanaan proyek. f. Dukungan kelayakan dan jaminan dari Pemerintah: meninjau apakah proyek ini cocok untuk memperoleh Dukungan kelayakan dan untuk memperoleh Jaminan Pemerintah agar proyek ini menjadi layak secara keuangan. 14

15 KAJIAN REGULASI DAN KELEMBAGAAN Kelembagaan a. Menetapkan siapa saja yang akan terlibat di dalam pelaksanaan proyek. Lembaga-lembaga tersebut termasuk: Lembaga Pemerintah Penandatangan Kontrak (GCA): yang akan menandatangani kontrak kerjasama dengan swasta Otoritas manajemen sektor, yang bertanggungjawab untuk menyusun dan melaksanakan kebijakan dan standar teknis pada sektor di mana proyek bernaung. Kementerian Keuangan beserta aparatnya, termasuk PT PII, yang akan menyediakan penjaminan proyek. Lembaga-lembaga lain yang bertanggungjawab untuk menerbitkan perizinan atau lisensi. Lembaga-lembaga lain yang bertanggungjawab untuk menerbitkan undang-undang yang mengatur tentang proyek. Lembaga-lembaga lainnya, jika relevan. b. Menetapkan tanggung jawab dari masing-masing lembaga serta mengukur kapasitas masing-masing lembaga dalam memenuhi tanggung jawabnya terkait proyek. Tanggung jawab dimaksud mencakup fiskal dan non-fiskal. Analisis ini mencakup uraian rinci tentang tanggung jawab dari masing-masing lembaga, serta menetapkan: Apakah lembaga tersebut diizinkan untuk melaksanakan peran dan tanggung jawab yang diperlukan dalam proyek sesuai dengan regulasi dan perundang-undangan Apakah lembaga tersebut mampu untuk melaksanakan peran dan tanggung jawab dalam proyek dilihat dari sisi kapasitas kelembagaan dan kapasitas keuangannya. c. Mengusulkan suatu perjanjian lain yang tidak diwajibkan hukum untuk memperkuat kerangka kerja kelembagaan untuk proyek. Apabila terdapat kekhawatiran adanya suatu lembaga yang menolak untuk menanggung kewajiban, mapa PJPK sapat mempertimbangkan untuk memperkuat komitmen dimaksud untuk menciptakan rasa percaya diri bagi pihak swasta. Beberapa opsi yang mungkin adalah: Dengan menandatangani perjanjian dengan lembaga-lembaga lain (misalnya, perjanjian usufruct, Memorandum Perjanjian, dan lain sebagainya) Menunjukkan proyek-proyek serupa di masa lalu yang sukses Membuat pengaturan-pengaturan untuk mengatasi keberatan dari pihak-pihak yang mungkin menolak proyek (misalnya, dengan kelompok pelestari lingkungan serta mereka yang harus pindah tempat). 15

16 ANALISIS RISIKO TUJUAN Bagian ini bertujuan untuk menjelaskan pengelolaan risiko-risiko yang terkait dengan pelaksanaan Proyek dan bagaimana mengalokasikan dan memitigasi risikorisiko tersebut. CAKUPAN a. Identifikasi Risiko Pertama-tama, sebelum mendapatkan profil risiko utama (key risks) untuk dapat dikelola di tahapan selanjutnya, PJPK perlu mengidentifikasi semua risiko yang terkait dengan Proyek. Identifikasi risiko Proyek sangat penting sehingga PJPK dapat merumuskan langkah mitigasi risiko (mengurangi dampak risiko atau mengurangi kemungkinan terjadinya risiko) tersebut. Termasuk atas kewajiban dari risiko yang betul-betul terjadi. Dalam hal ini, pemerintah tidak saja berbagi pada risiko di atas kertas, namun juga ikut menanggung risiko yang betul-betul muncul. b. Evaluasi Risiko Tahap evaluasi risiko ditujukan untuk mendapatkan daftar risiko prioritas (risk priority) sebagai risiko utama (key risks) Proyek. Risiko prioritas tersebut disusun berdasarkan parameter tingkat risiko/risk level yang dikuantifikasi atau dibentuk oleh komponen dampak risiko dan tingkat keterjadian/probabilitas risiko (sering disebut sebagai penilaian risiko atau risk assessment). Sebagai catatan penting, selain keterkaitan atau korelasi dari suatu risiko dengan risiko yg lain, aspek kualitas data atau informasi mengenai dampak dan probabilitas untuk setiap risiko harus cukup kredibel agar dapat menghasilkan suatu proses kuantifikasi risiko yang baik. Setelah memperoleh informasi tentang key risks, selanjutnya evaluasi risiko dapat disempurnakan dengan melakukan beberapa pendekatan dalam mengukur risiko-risiko tersebut. Pendekatan tersebut antara lain adalah: Analisis Sensitifitas Analisis ini menilai sensitifitas Proyek dengan asumsi-asumsi tertentu. Hal ini dapat digunakan untuk mengkuantifikasi suatu risiko. Asumsi-asumsi yang digunakan dalam suatu model finansial dirubah dengan sensitifitas tertentu untuk melihat dampak suatu risiko terhadap hasil proyeksi keuangan dan ekonomi proyek. Analisis Skenario Analisis ini mendefinisikan bagaimana asumsi model berubah dengan skenario ini, dan menghitung hasil proyek dengan skenario ini. Hal ini berguna untuk menunjukkan keseluruhan dampak dari suatu risiko, atau efek gabungan dari beberapa risiko yang terjadi sekaligus. 16

17 ANALISIS RISIKO Simulasi Monte Carlo Simulasi ini menghitung probabilitas suatu hasil dengan melakukan simulasi acak terhadap ribuan skenario. Analisis ini dilakukan dengan cara, mendefinisikan probabilitas pertama untuk terjadinya setiap risiko, lalu mendefiniskan dampak terjadinya risikonya tersebut pada asumsi model, dan terakhir mendefinisikan kemungkinan terjadinya risiko-risiko secara bersama. Simulasi komputer digunakan untuk mengiterasi ribuan skenario secara acak berdasarkan probabilitas input. Secara grafis, pendekatan tersebut dapat digambarkan sebagai berikut: struktur alokasi risiko. Dalam konteks transaksi proyek KPBU, penentuan kewajiban PJPK dalam Perjanjian Kerjasama (Perjanjian KPS) perlu memenuhi prinsip Alokasi Risiko. Alokasi risiko secara kontraktual yang optimal berbanding lurus dengan value for money yang maksimal. Pada umumnya, setiap risiko harus dialokasikan kepada pihak terbaik yang mampu mengelola, mengurangi ataupun mendiversifikasi, sesuai dengan logika berikut (lihat Gambar): Mengelola kemungkinan terjadinya suatu risiko Alokasi risiko kepada pihak terbaik yang mampu mengelola suatu risiko yang kemungkinan terjadi Gambar: Metode Pemodelan Risiko Analisis sensitifitas Asumsi Hasil Bagaimana sensitifitas hasil proyek terhadap perubahan asumsi? Analisis scenario Peristiwa risiko Asumsi Hasil Apa hasil dari peristiwa risiko tertentu? Simulasi Monte Carlo Kemungkinan peristiwa risiko Kemungkinan asumsi Kemungkinan hasil Apa kemungkinan hasil dari kemungkinan terjadinya peristiwa risiko? c. Alokasi Risiko untuk Memaksimalkan Value for Money Setelah semua risiko Proyek telah diidentifikasi, kesesuaian alokasi risiko menjadi substansi analisis risiko dalam Prastudi kelayakan Proyek dan sangat terkait dengan Analisis Struktur KPBU (pada bagian 8) dimana lingkup pekerjaan/fungsi KPBU juga ditentukan oleh Mengurangi dampak terjadinya suatu risiko pada hasil proyek Jika suatu risiko tidak dapat dengan mudah dikelola oleh salah satu pihak, risiko tersebut perlu dikelola oleh pihak yang paling mampu untuk mengurangi dampaknya. Dalam hal ini termasuk mengantisipasi terjadinya risiko tersebut, dan mem- 17

18 berikan respon untuk meminimalisasi dampak kerugiannya. Mendiversifikasi biaya untuk menyerap risiko Jika suatu risiko tidak dapat dikelola dengan baik atau dikurangi oleh salah satu pihak, risiko tersebut harus dikelola oleh pihak terbaik yang mampu menyerap risiko dengan biaya terendah (misalnya kepada asuransi pihak ketiga). Langkah 1: Kemungkinan Keterjadian Risiko Risiko harus dapat dialokasikan kepada pihak yang paling mampu Langkah 2: Dampak Risiko Risiko harus dapat dialokasikan Langkah 3: Biaya Risiko Terendah Risiko harus dapat dialokasikan Secara konseptual, penerapan prinsip tersebut di proyek KPS adalah sebagai berikut: Risiko yang berdasarkan pengalaman sulit untuk dikendalikan pemerintah agar memenuhi asas efektivitas biaya (konstruksi, operasi), sebaiknya ditanggung pihak swasta; Risiko yang berada di luar kendali kedua belah pihak, atau sama-sama dapat dipengaruhi kedua belah pihak sebaiknya ditanggung bersama (kejadian kahar); Risiko yang dapat dikelola pemerintah, karena posisinya lebih baik atau lebih mudah mendapatkan informasi dibandingkan swasta (risiko peraturan atau legislasi) sebaiknya ditanggung pemerintah; Risiko yang walaupun sudah ditransfer, tetap memberikan eksposur kepada pemerintah atau PJPK (menghambat tersedianya layanan penting ke masyarakat), dimana jika BU gagal memenuhi kewajiban maka pemerintah dapat mengambil alih proyek. Lebih lanjut, tahapan analisis risiko ini akan juga terkait dengan Kajian Struktur KPBU. 18

19 KAJIAN STRUKTUR KPBU TUJUAN Bagian ini bertujuan untuk menjelaskan struktur KPBU yang diusulkan dan dasar pemikirannya. CAKUPAN Struktur dari KPBU terkait dengan empat unsur yang saling berkaitan: a. Menetapkan hasil keluaran/outputs Menetapkan hasil keluaran yang diinginkan dari suatu proyek bukan menetapkan masukan/input adalah perbedaan pokok antara KPBU dan proses pengadaan publik yang konvensional. Dalam proses pengadaan publik konvensional, kontraktor swasta diwajibkan membangun suatu disain tertentu dengan menggunakan material yang ditetapkan. Dalam suatu kontrak KPBU, pihak swasta diwajibkan untuk menyediakan jasa layanan atau fasilitas yang memenuhi standar tertentu, dan diberikan kebebasan untuk menentukan caranya bagaimana memenuhi standar dimaksud, serta memilih masukan/input apa yang dibutuhkan. Hal ini menciptakan peluang dan insntif bagi inovasi sektor swasta. Hasil keluaran yang diinginkan harus ditetapkan dengan jelas dan terukur, sedemikian rupa sehingga penyediaan hasil keluaran tersebut dapat dijadikan sebagai kewajiban pihak swasta dalam kontrak KPBU. Spesifikasinya harus dibuat sejelas mungkin di dalam kontrak sehingga bisa dijadikan dasar untuk pembayaran, pengenaan denda serta pemberian bonus. b. Mengalokasikan fungsi-fungsi Fungsi adalah tindakan-tindakan yang harus dilakukan untuk dapat menyediakan fasilitas atau jasa layanan. Tindakan-tindakan tersebut bisa berbeda-beda berdasarkan kasusnya, tetapi secara umum mencakup beberapa atau seluruh dari ke-enam fungsi sebagai berikut: Merancang / Design Membangun / Build Mengoperasikan / Operate Memelihara / Maintain Memperbaiki / Rehabilitate Membiayai / Finance Pertama, PJPK harus mengidentifikasi fungsi-fungsi utama yang harus dilaksanakan dalam pelaksanaan proyek. Lalu ia harus merekomendasikan bagaimana mengalokasikan fungsifungsi tersebut sedemikian rupa sehingga sehingga dapat memaksimalkan value for money. Secara umum, ini berarti mengalokasikan fungsi-fungsi untuk memaksimalkan keahlian, insentif dan kewenangan/power berdasarkan logika sebagai berikut: 19

20 KAJIAN STRUKTUR KPBU Keahlian/Expertise di dalam melaksanakan fungsi dimaksud. Jika ada perusahaan-perusahaan swasta yang memiliki spesialisasi dalam melakukan disain, konstruksi, pemeliharaan atau operasional dari aset yang diusulkan, atau spesialisasi dalam menyediakan jasa layanan yang diusulkan, maka ini menjadi indikasi bahwa fungsi- fungsi tersebut harus dialokasikan kepada pihak swasta. Jika lembaga-lembaga publik juga ada yang memiliki pengalaman dalam melaksanakan fungsi-fungsi tersebut, maka sangat baik untuk membandingkan kinerja masa lalu dari lembaga-lembaga publik tersebut dengan calon peserta tender yang potensial. Insentif/Incentives untuk berkinerja dengan baik. Perusahaanperusahaan swasta akan bekerja lebih baik jika ada insentif laba, dan dapat didenda apabila menghasilkan kinerja yang buruk, dan ini lebih mudah dilakukan pada swasta dibandingkan dengan perusahaan-perusahaan publik. Oleh karena itu maka argumentasi insentif sering kali dimaknai mengalokasikan suatu fungsi untuk pihak swasta di mana ia dapat diberi insentif atau dikenakan denda atas kinerjanya. Namun demikian, harus tetap dilakukan analisis kasus per kasus, khususnya manakala kinerja sulit untuk ditetapkan secara penuh dan terukur. Misalnya, pada proyek-proyek KPBU bidang kesehatan atau pendidikan, maka wajar untuk menganalisa apakah pihak swasta dapat diberikan insentif agar menyediakan layanan pendidikan dan kesehatan yang berkua litas. Kewenangan/powers yang diperlukan untuk dapat melaksanakan fungsi. Pemerintah memiliki suatu kewenangan yang sangat khusus terkait pengadaan tanah dan dalam mengambil keputusan perencanaan. Ketika suatu fungsi bergantung kepada suatu kewenangan yang dipegang oleh pemerintah, maka ini sebagai indikasi bahwa fungsi tersebut harus diberikan kepada lembaga publik. Hasil dari analisis ini adalah berupa gambaran tentang siapa yang harus melaksanakan tugas apa berdasarkan skema KPBU. Misalnya, fungsi-fungsi yang terdapat dalam proyek instalasi pengolahan air limbah dapat dialokasikan sebagai berikut: Fungsi-fungsi Merancang/Design, Membangun/Build, Mengoperasikan/Operate dan Memelihara/ Maintain harus diberikan kepada pihak swasta berdasarkan alasan bahwa pemenang tender memiliki keahlian di bidang ini dibandingkan dengan Dinas Perairan Nasional atau lembaga-lembaga pemerintah lainnya, serta dapat dengan mudah diberi insentif untuk bisa berkinerja lebih baik. Perolehan hak atas tanah dialokasikan ke Pemerintah, mengingat kewenangannya yang khusus Pembiayaan/Financing dibagibagi, sedemikian rupa bahwa Pemerintah pemiliki kemampuan yang unik untuk memperoleh dana konsesi berbiaya murah untuk proyek, sedangkan pemenang 20

21 KAJIAN STRUKTUR KPBU PT PII Perjanjian Regres Pemerintah Perjanjian Penjaminan Sponsor A Sponsor B Ekuitas Hutang-Pinjaman /Obligasi Sindikasi Bank Program Pensiun Sponsor C Lembaga Multilateral Masukan (bahan bakar, tenaga kerja, teknologi) Badan Usaha Pelaksana/ Special Purpose Vehicle Keluaran Penasihat/Konsultan (pajak, akuntasi, hukum, lingkungan, dsb) Peralatan Konstruksi Operasi dan pemeliharaan Gambar: Contoh struktur indikatif dari sebuah proyek KPBU tender dapat membantu dengan mencari dukungan keuangan lainlain dengan cepat, dan dalam hal ini pemberian insentif yang lebih bagus akan semakin membuatnya berkinerja dengan lebih baik. c. Mengalokasikan risiko Sebagaimana telah dijelaskan dalam bagian 7 tentang Alokasi Risiko, jika fungsi-fungsi telah dialokasikan berdasarkan prinsip-prinsip tersebut di atas, maka bersama fungsi- fungsi tersebut terdapat risiko-risiko alami, yang mana PJPK telah memperhitungkannya pada saat memaksimal- kan insentif misalnya, alokasi fungsi konstruksi secara alami mengan dung risiko menggelembungnya biaya konstruksi. Oleh karena itu, PJPK dapat memasukkan alokasi risiko-risiko secara implisit pada saat mengalokasikan fungsi-fungsi. Misalnya, Peme rintah mungkin memahami bahwa meskipun secara umum risiko konstruksi dialihkan kepada pihak swasta, namun pasar tidak akan menerima risiko gempa secara penuh, sedemikian rupa sehingga perlu dibuat klausul untuk membagi risiko ini. Langkah-langkah praktis yang harus diambil oelh PJPK adalah: Mengidentifikasi semua risiko materiil yang terkait dengan proyek Mengalokasikan risiko-risiko tersebut dengan menggunakan prinsip value for money. 21

22 KAJIAN STRUKTUR KPBU Setelah mengikuti hal tersebut, PJPK harus membuat suatu Matriks Risiko yang komprehensif, dengan menggunakan acuan alokasi risiko sebagaimana yang ada di URL d. Menetapkan Struktur hukum dan keuangan Diagram struktur akan sangat berguna memperoleh klarifikasi tentang pengaturan aspek keuangan dan hukum yang diharapkan atau diusulkan. Satu contoh struktur indikatif dari sebuah proyek KPBU sederhana, seperti gambar di atas. Untuk beberapa proyek tertentu, diagram indikatif di atas harus dilengkapi apabila ada pihak-pihak lain yang terlibat, yaitu: e. Kredit Multilateral untuk Pemerintah f. Pembiayaan publik pada perusahaan proyek atau aset (misalnya, melalui suatu perusahaan yang didirikan berdasarkan undangundang) g. Ada lembaga lain selain PJPK sebagai pihak penandatangan dalam kontrak h. KPBU dibuat untuk aset yang sudah ada, bukan untuk membangun aset baru DUKUNGAN PEMERINTAH PADA situasi di mana proyek membutuhkan dukungan pemerintah agar membuat proyek menjadi layak, PJPK diharapkan untuk membuat kajian berdasarkan analisis keuangan dan ekonomi tentang jenis dukungan apa saja yang diperlukan dari Pemerintah, termasuk justifikasi mengapa Pemerintah harus mendukung proyek ini. Bentuk dukungan pemerintah dapat berupa bantuan fiskal dan non fiskal, baik dari pemerintah pusat maupun pemerintah daerah, sesuai dengan tugas dan kewajiban masing-masing. Dukungan tersebut antara lain: 1. Perizinan: Pemerintah harus berkomitmen memberikan semua lisensi dan perizinan yang diperlukan kepada pihak investor swasta untuk melaksanakan proyek, sesuai dengan hukum dan perundang-undangan yang berlaku. 22

23 DUKUNGAN PEMERINTAH 2. Pembebasan Tanah: Pemerintah daerah bertanggungjawab menyediakan lahan yang diperlukan untuk proyek atas biaya pemerintah sendiri sesuai dengan jadwal pelaksanaan proyek. 3. Kontribusi Keuangan, seperti VGF (viability gap funding) atau Dukung an Kelayakan untuk mendukung sebagian maksimum 50% dari biaya konstruksi. 4. Kontribusi Fiskal dalam bentuk tunai atau non tunai selama operasional proyek (subsidi tarif). 5. Bentuk Lain-Lain, jika diharuskan oleh hukum Pemerintah juga mendukung proyekproyek dengan memberikan berbagai jenis penjaminan untuk menekan risiko pihak swasta. Karenanya, PJPK harus memberikan justifikasi bahwa proyek ini layak mendapatkan penjaminan dan harus disediakan. Informasi tentang dukungan dan jaminan dari Pemerintah harus diberikan kepada peserta tender untuk membantu mereka dalam menyiapkan dokumen penawaran. RENCANA PELAKSANAAN TUJUAN Bagian ini bertujuan untuk menjelaskan rencana pelaksanaan proyek dari tahap transaksi sampai dengan financial close, termasuk tahapan konstruksi dan operasi. CAKUPAN a. Mengidentifikasi semua tahapan proyek sampai dengan Financial Close. b. Mengidentifikasi peran dan tanggung jawab pihak-pihak yang terlibat dalam Proyek. c. Mengidentifikasi kesepakatan antara pihak yang terlibat untuk melakukan peran dan tanggung jawab masingmasing. d. Mempertimbangkan kebutuhan waktu peng adaan Badan Usaha dan penyu sunan desain dalam rencana pelaksanaan. e. Kewajaran metode pelaksanaan dan kebutuhan waktu dalam rencana pelaksanaan. 23

24 KONTAK KAMI: Pratomo Ismujatmika Senior VP - Corporate Secretariat i.pratomo@iigf.co.id INDONESIA INFRASTRUCTURE GUARANTEE FUND (IIGF) Sampoerna Strategic Square North Tower 14th floor Jl. Jendral Sudirman Kav Jakarta Indonesia Telp Fax