VII. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN Kesimpulan Implikasi Kebijakan I. PENDAHULUAN

Transkripsi

1 Dampak Kebijakan Pemerintah Analisis Sensitivitas Perbandingan Industri Gula Asing dan Industri Gula Nasional Struktur Industri Gula Kristal Putih Industri Gula Brazil Industri Gula Thailand Penyesuaian Struktural Luas Areal, Produktivitas dan Produksi Tebu Kondisi Pabrik Gula Nasional Kebijakan Penyesuaian Struktural VII. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN Kesimpulan Implikasi Kebijakan I. PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Secara historis, komoditas tebu sudah memperoleh perhatian yang besar sebagai komoditas komersial (high value commodity) sejak pemerintah Hindia Belanda. Pada abad ke-18 pemerintah kolonial Belanda mengembangkan industri gula di Pulau Jawa karena faktor-faktor yang mendukung seperti tanah yang subur, ketersediaan tenaga kerja yang melimpah. Kebijakan penanaman tebu tersebut kemudian dilanjutkan oleh pemerintah Indonesia melalui perusahaan negara perkebunan dan perkebunan-perkebunan besar swasta di Luar Jawa. Dalam perkembangannya, tanaman tebu juga diusahakan oleh petani rakyat melalui kebijakan pemerintah tentang Tebu Rakyat Intensifikasi (TRI) dengan sistem pergiliran areal tanam. Namun saat ini pengusahaan tebu rakyat relatif hanya

2 16 berkembang di wilayah Jawa Timur dan sebagian kecil Jawa Tengah (Saptana, et al, 2004). Sebagai salah satu industri manufaktur yang tertua, Indonesia pernah mencapai era keemasan industri gula pada tahun 1930-an dengan menjadi eksportir gula terbesar kedua di dunia setelah Kuba. Saat itu pabrik gula yang beroperasi adalah sebanyak 179 pabrik gula, produktivitas sekitar 14.8 persen dengan produksi puncak mencapai sekitar 3 juta ton dan ekspor gula pernah mencapai 2.4 juta ton (Sudana et al, 2000). Namun perkembangan selanjutnya industri gula Indonesia lambat laun mengalami degradasi struktural dan sulit untuk bangkit kembali, hingga pada akhirnya Indonesia menjadi salah satu importir gula di dunia saat ini. Pada periode 1991 hingga 2001, industri gula Indonesia mulai mengalami berbagai masalah yang serius. Salah satu indikator masalah industri gula Indonesia adalah kecenderungan volume impor yang terus meningkat dengan laju persen per tahun, produksi gula dalam negeri menurun dengan laju 3.03 persen per tahun. Tahun 1997 hingga 2002, produksi gula mengalami penurunan dengan laju 6.14 persen per tahun (Dewan Gula Indonesia, 2005). Pertumbuhan populasi yang sekitar 1.2 persen per tahun turut mempengaruhi ketimpangan antara produksi dan konsumsi gula nasional. Pada akhirnya untuk memenuhi kebutuhan konsumsi gula dalam negeri maka Pemerintah perlu untuk melakukan impor gula. Data dari Departemen Pertanian pada Tabel 1 menunjukkan bahwa produksi gula nasional lebih rendah dari tingkat konsumsi gula nasional. Tabel 1. Produksi, Konsumsi dan Impor Gula Indonesia Tahun (Ton)

3 17 Tahun Produksi Konsumsi Impor Sumber : Dewan Gula Indonesia 2005, Kementerian Pertanian 2010 Menurut Djojosubroto 1995, turunnya produksi gula nasional antara lain disebabkan oleh dua hal yaitu: 1. Penurunan produktivitas gula per hektar (terutama di Jawa), yang disebabkan ; terjadinya pergeseran areal tebu dari lahan sawah ke lahan kering, tidak ada inovasi dan adaptasi teknologi budidaya tebu lahan kering secara memadai, dan naiknya biaya produksi; 2. Menurunnya rendemen karena faktor budidaya maupun pabrik yang disebabkan; semakin panjangnya hari giling pabrik gula sehingga masa giling pabrik gula semakin jauh dari periode waktu kemasakan tebu yang optimal, kurangnya pasokan tebu, dan meningkatnya angka pol hilang pada pabrik gula atau meningkatnya jumlah gula yang hilang per ton tebu yang digiling. Penyebab menurunnya rendemen gula, selain dari faktor teknis, juga

4 18 disebabkan oleh faktor sosial yaitu belum selarasnya hubungan antara pabrik gula dengan petani tebu (Adisasmito, 1998). Dua negara yang berhasil melakukan structural adjusment dalam industri gula adalah Australia dan Vietnam. Australia merupakan salah satu negara pengekspor gula terbesar kedua setelah Brazil. Sebagian besar produksi gula Australia diekspor ke negara lain. Usahatani tebu di Australia melibatkan keluarga petani tebu dengan produksi tebu mencapai 39 juta ton. Jumlah pabrik gula di sana sebanyak 12 pabrik gula dan jumlah produksi gula mencapai 5.5 juta ton (Males, 2006). Biaya produksi gula Australia termasuk yang terendah di dunia. Vietnam dengan One Million Ton of Sugar Programme (OMTSP) di tahun 1995 dinilai berhasil dengan bertambahnya jumlah penggilingan gula menjadi 44 penggilingan gula tahun , yang memproduksi 1.06 juta ton gula dari 11.5 juta ton tebu. Luas lahan pada tahun 1999 untuk usahatani tebu mencapai 350 ribu Ha. Keberhasilan yang dicapai Vietnam adalah untuk pemenuhan kebutuhan domestik gula tercapai pada tahun 2000, menciptakan lapangan kerja untuk 35 ribu pekerja dalam industri gula, peningkatan efisiensi penggunaan lahan sekitar 350 ribu Ha lahan, menciptakan lapangan kerja bagi sekitar 300 ribu petani dengan lebih dari 2 juta orang yang mengalami peningkatan standar hidup dan pengembangan perdesaan (Tuy, 2006). Gula merupakan komoditas yang paling terdistorsi oleh kebijakan, di antara komoditas yang lain sejak tahun 1800an. Bentuk distorsi tersebut adalah proteksi yang mendorong sejumlah permasalahan, akibatnya produsen dan konsumen bereaksi terhadap mahalnya harga dan perusahaan melakukan

5 19 penyesuaian operasi mereka untuk mengambil keuntungan dari mahalnya harga atau menghindarinya jika mereka membuat produk yang menggunakan gula. Salah satu konsekuensi yang tidak dikehendaki dari tingginya proteksi adalah surplus produksi gula yang kemudian dibuang di pasar dunia dan dijual pada harga yang diberi subsidi. Banyak negara telah terpaksa untuk melindungi produsen domestik dari barang ekspor yang diberi subsidi dan menekan harga pasar dunia. Siklus dari proteksi, subsidi, dan proteksi yang lainnya tengah terjadi pada dekade ini (Mithcell, 2004). Adanya kesepakatan World Trade Organization (WTO) mengharuskan setiap Negara termasuk Indonesia untuk mengurangi distorsi perdagangan berupa akses pasar, subsidi domestik serta subsidi ekspor secara bertahap. Perjanjian tersebut menyatakan kebijakan ekonomi yang terdistorsi seperti pengenaan pajak ekspor output, tarif impor input, subsidi input, pengaturan harga dan tataniaga, dan intervensi terhadap nilai tukar serta penetapan suku bunga bank baik dalam kegiatan produksi maupun perdagangan komoditas pertanian termasuk gula secara bertahap akan hilang (Hadi et al., 2001). Akibatnya, sebelum pelaksanaan liberalisasi perdagangan tahun 2020, pemerintah harus mengatasi permasalahan tersebut melalui berbagai kebijakan untuk meningkatkan produktivitas industri gula nasional. Penetapan berbagai kebijakan pemerintah telah menunjukkan peningkatan produktivitas tebu per hektar rata-rata 4.5 persen per tahun pada periode (Mardianto et al, 2004). Peningkatan produktivitas tersebut diharapkan akan meningkatkan daya saing sehingga pada saat pelaksanaan liberalisasi perdagangan, industri gula nasional telah mandiri dan siap menghadapi persaingan global.

6 Perumusan Masalah Kemunduran industri gula Indonesia sebenarnya telah dimulai sejak tahun 1940-an. Efisiensi industri gula yang tercermin pada produktivitas dan hablur tebu pada periode 1930-an telah mengalami penurunan dan belum ada perbaikan hingga saat ini. Pada periode 1930-an, produktivitas tebu hampir mencapai 140 ton per hektar dan hablurnya mendekati 18 ton per hektar, jauh lebih tinggi dibandingkan dengan produktivitas dan hablur saat ini yang hanya sekitar 78 ton dan 6 ton per hektar (Mardianto et al, 2005). Hasil beberapa penelitian menyebutkan bahwa Indonesia tidak efisien secara ekonomi dan tidak mempunyai keunggulan komparatif. Amang (1992) dalam Hafsah (2002) meninjau efisiensi penggunaan sumber daya alam yang tersedia. Hasil analisisnya menunjukkan bahwa opportunity cost dari usahatani tebu di beberapa daerah di Jawa cukup tinggi. Opportunity cost tersebut semakin tinggi dengan semakin terbatasnya lahan subur di pulau Jawa dan alternatif penggunaan lahan untuk komoditas lain yang dianggap lebih menguntungkan. Hal tersebut juga diperkuat oleh penelitian yang dilakukan Salim et al. (2004) yang menyatakan bahwa usahatani tebu tidak mempunyai keunggulan komparatif dengan koefisien DRC > 1, hal ini menunjukkan bahwa usahatani tebu tidak efisien secara ekonomi. Inefisiensi juga terjadi pada tingkat pengolahan di pabrik gula. Pada tahun 2001, dengan nilai tukar sebesar Rp 9 000,- per Dollar AS, 18 pabrik gula yang berada di Jawa tidak efisien baik secara teknis maupun ekonomis dari 44 pabrik gula yang dianalisis oleh Khudori (2004). Tingkat rendemen juga masih rendah jika dibandingkan dengan negara lain. Rata-rata rendemen pabrik gula di Jawa

7 21 adalah sebesar 6-7 persen jauh lebih rendah jika dibandingkan dengan tingkat rendemen negara lain yang rata-rata di atas 10 persen (Pakpahan, 2004). Khudori (2004) menyatakan bahwa pada tahun 1999 rata-rata biaya produksi gula dunia sebesar 13 sen Dollar AS per Pound dan rata-rata biaya produksi gula Indonesia adalah sebesar 11 sen Dollar AS per Pound. Biaya produksi industri gula nasional dapat dikatakan masih kompetitif. Di samping itu, harga gula internasional tidak selalu mencerminkan biaya produksi yang sebenarnya. Hal ini disebabkan dengan adanya berbagai kebijakan subsidi domestik, pembatasan akses pasar serta subsidi ekspor yang dilakukan oleh negara eksportir maupun importir gula. Jawa Timur merupakan penghasil gula terbesar di Indonesia berdasarkan tingkat produksi gula antar daerah. Selain itu Jawa Timur memiliki jumlah Pabrik Gula (PG) terbanyak, yaitu 33 PG dengan total kapasitas produksi sebesar 883 ribu ton per tahun, atau sebesar persen dari total kapasitas produksi nasional pada tahun 1999/2000. Jika dilihat dari kapasitas rata-rata setiap PG, Jawa Timur menempati urutan kedua setelah Lampung. Bila digabungkan kedua daerah tersebut menghasilkan kontribusi sebesar persen dari total produksi gula Nasional. Adanya kesepakatan GATT dan WTO mengenai liberalisasi perdagangan memberikan peluang dan juga tantangan terhadap industri gula nasional. Peluangnya adalah segala bentuk proteksi terhadap industri gula yang dilakukan oleh negara-negara maju selama ini akan hilang secara bertahap. Hal ini akan menyebabkan harga internasional akan mencerminkan biaya produksi yang sebenarnya. Negara-negara yang mempunyai daya saing akan mempunyai

8 22 kemampuan lebih besar dalam persaingan di pasar internasional. Namun hal ini juga akan menjadi tantangan mengingat efisiensi industri gula Indonesia masih rendah dan pemerintah juga masih melakukan proteksi terhadap industri gula nasional. Penurunan produksi dan produktivitas gula, inefisiensi di pengolahan pabrik gula, dan liberalisasi perdagangan adalah bagian dari perubahan industri dan struktur gula nasional. Para petani di tingkat usahatani tebu, juga mempertimbangkan untuk usahatani alternatif yang menguntungkan baginya. Campur tangan pemerintah bertujuan untuk mengurangi tekanan perubahanperubahan yang bersifat negatif atau merugikan, tetapi adakalanya kebijakan pemerintah menimbulkan untintended consequences. Oleh Karena itu kebijakan pemerintah yang efektif dan efisien diperlukan untuk menstimulasi penyesuaian struktural untuk menciptakan pertumbuhan dan kesejahteraan bagi semua pihak. Berdasarkan uraian di atas maka dirumuskan beberapa permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana daya saing usahatani tebu di Jawa Timur dilihat dari keunggulan komparatif dan kompetitifnya? 2. Bagaimana dampak kebijakan pemerintah terhadap usahatani tebu di Jawa Timur? 3. Penyesuaian struktural seperti apa yang dapat dilakukan untuk industri gula di Jawa Timur? 1.3 Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah di atas, maka tujuan yang penelitian ini adalah sebagai berikut:

9 23 1. Menganalisis daya saing (keunggulan komparatif dan kompetitif) usahatani tebu di Jawa Timur 2. Menganalisis dampak kebijakan pemerintah terhadap usahatani tebu di Jawa Timur. 3. Merekomendasikan penyesuaian struktural bagi industri gula di Jawa Timur. 1.4 Ruang lingkup dan Batasan Penelitian Ruang lingkup penelitian ini meliputi analisis Komparatif dan kompetitif usahatani tebu dengan menggunakan Policy Analysis matrix (PAM) yang meliputi perhitungan nilai rasio sumber daya domestik/ Domestic Resources Cost (DRC), Private Cost Rasio (PRC), dan dampak kebijakan pemerintah yang mempengaruhi daya saing terhadap komoditas gula. Penelitian ini difokuskan dan mengukur tingkat daya saing usahatani tebu pada lahan sawah dan tegalan yang menanam tebu dari bibit Plantation Cane (PC) dan juga kepras (keprasan). Penelitian ini tidak membahas langsung daya saing pada tingkat pengolahan dipabrik gula. Batasan penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Penelitian ini difokuskan pada tiga kabupaten di Jawa Timur dengan pertimbangan lokasi pabrik gula besar dan kecil yaitu Kabupaten situbondo, Lumajang dan Jember. 2. Gula yang menjadi bahasan penelitian adalah Gula Kristal Putih yang berasal dari PT. Perkebunan Nusantara.