BAB I PENDAHULUAN A. LATAR BELAKANG Tanah merupakan karunia Tuhan Yang Maha Esa yang diberikan kepada manusia untuk dikelola, digunakan dan dipelihara sebaik - baiknya sebagai sumber kehidupan dan penghidupan. Dimana dewasa ini tanah merupakan salah satu modal utama dalam rangka pembangunan nasional untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur. Indonesia sebagai negara yang berlatar belakang agraris, menyadari arti penting tanah sebagai sesuatu yang memiliki nilai dalam kehidupan masyarakatnya. Bagi petani di pedesaan, tanah berfungsi sebagai tempat warga masyarakat bertempat tinggal dan tempat memperoleh penghidupan. Bagi warga perkotaan tanah menjadi tempat menjalankan segala aktivitas sehari hari. 1 Sehingga secara umum tanah merupakan sumber hidup dan kehidupan bagi masyarakat Indonesia yang mempunyai fungsi yang sangat strategis baik sebagai sumber daya alam maupun sebagai ruang untuk pembangunan. Ketersediaan tanah yang relatif tetap sedangkan kebutuhan akan tanah terus meningkat seiring pertumbuhan penduduk dan kegiatan pembangunan yang terus meningkat, telah menjadikan pengelolaan terhadap tanah haruslah berdayaguna untuk 1 Soerjono Soekanto dan Soleman B. Taneko, 2001, Hukum Adat Indonesia, Cetakan Keempat, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, hlm.172
kepentingan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Prinsip dasar itu sudah ditetapkan dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang selanjutnya disebut UUD NKRI 1945 menyebutkan bahwa Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar - besarnya kemakmuran rakyat. Pasal 1 ayat (2) Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok - Pokok Agraria yang selanjutnya disingkat UUPA menyebutkan bahwa: Seluruh bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia sebagai karunia Tuhan yang Maha Esa adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional. Lebih lanjut dalam Pasal 1 ayat (3) disebutkan Hubungan antara bangsa Indonesia dan bumi, air serta ruang angkasa termaksud dalam ayat (2) adalah hubungan yang bersifat abadi.hubungan yang bersifat abadi artinya hubungan Bangsa Indonesia bukan hanya dalam generasi sekarang saja tetapi generasi seterusnya. Sehingga keberadaan tanah harus dijaga oleh generasi sekarang untuk kemudian diwariskan kepada genarasi yang akan datang. Sehubungan dengan itu penyediaan, peruntukan, penguasaan, penggunaan dan pemeliharaannya perlu diatur agar terjamin kepastian hukum dalam penguasaan dan pemanfaatannya serta sekaligus terselenggara perlindungan hukum bagi rakyat. Indonesia sebagai negara hukum berdasarkan Pancasila dan UUD NKRI 1945, sebagaimana pandangan yang dikemukakan oleh Muhammad Yamin yang mengatakan bahwa Republik Indonesia adalah negara hukum (rechtsstaat,
govermment of law) 2. Dasar pijakan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum tertuang pada pasal 1 ayat (3) UUD NKRI 1945, yang menyebutkan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Konsep negara hukum yang dianut Indonesia adalah konsep negara hukum kesejahteraan(welfare State) sebagaimana pendapat Otje Salman dan Anto F. Susanto yang menilai bahwa Negara Republik Indonesia pada prinsipnya menganut konsep negara hukum kesejahteraan (Welfare State) 3, sebagaimana termuat dalam alinea keempat pembukaan UUD NKRI 1945 yang berbunyi: 4 Untuk membentuk suatu pemerintahan Negara Republik Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia. Makna dari tujuan negara sebagaimana termuat dalam pembukaan UUD NKRI 1945 alinea keempat tersebut menunjukkan Negara Indonesia bercirikan negara hukum (Welfare State), oleh karena itu dalam penyelenggaraan pemerintahan negara, pemerintah Indonesia harus turut serta dalam kehidupan sosial ekonomi rakyatnya dalam rangka mencapai kemakmuran rakyat secara adil. Pasal 33 ayat(3) UUD NRI 1945 mengatur bahwa Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, yang penguasaannya ditugaskan Kepada Negara 2 Sobardo Hamonangan, 2015, Hakikat Perlindungan Hukum Bagi Pekerja/Buruh Dalam Sistem Pengupahan Pada Perusahaan Perkebunan, Ringkasan Disertasi, Program Pascasarjana, Universitas Hasanuddin, Makassar, hlm. 29 ataudapat juga dilihat pada Melkias Hetharia, 2010, Hak Asasi Manusia Suatu Pengembangan Konsep Ideal Di Indonesia, Bandung: LoGos Pulishing, hlm. 12-13. 3 Ibid, hlm. 151-152 4 Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Republik Indonesia, harus dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.dimana kata penguasaan dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NKRI 1945 di atas, menurut penjelasan umum UUPA, bukanlah berarti dimiliki, akan tetapi adalah pengertian yang memberi wewenang kepada negara, sebagai organisasi kekuasaan dari Bangsa Indonesia, untuk pada tingkatan yang tertinggi : 5 a. Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaannya; b. Menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas (bagian dari) bumi, air dan ruang angkasa itu; c. Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan - perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Atas dasar konsep kekuasaan seperti diuraikan di atas, negara dapat memberikan tanah kepada seseorang atau badan hukum dengan sesuatu hak menurut keperluan dan peruntukannya. Salah satu jenis hak yang dikenal dalam UUPA yang diberikan kepada warga negara adalah hak milik atas tanah. Dimana hak milik atas tanah dalam UUPA Hak Milik adalah hak turun - temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah, dengan mengingat ketentuan dalam Pasal 6. Pemberian hak milik atas tanah ini kepada seseorang atau badan hukum disertai dengan kewajiban yang harus dipenuhi yakni menjamin agar hak milik tersebut dilaksanakan sesuai dengan peruntukannya. 5 Lihat Penjelasan Umum Undang - Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok- Pokok Agraria
Pasal 6 UUPA merumuskan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Rumusan ini menjadikan pemegang hak milik atas tanah mempunyai kewajiban untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan sesuai dengan keadaannya serta sifat dan tujuan pemberian haknya agar bermanfaat bagi kesejahteraan dan kebahagiaan yang mempunyainya maupun bagi masyarakat sekitar dan negara. Artinya bahwa terhadap hak milik atas tanah tersebut haruslah diusahakan dan tidak boleh dibiarkan tidak produktif ataupun diterlantarkan, sebab jika tidak maka hak milik atas tanah ini oleh negara dapat dicabut sebagaimana Pasal 27 UUPA yang mengariskan bahwa salah satu alasan hapusnya hak milik karena diterlantarkan. Oleh karena itu tindakan penelantaran tanah ini haruslah dihindarkan guna menghindari efek negatif terhadap tanah. Dalam kenyataanya kegiatan penelantaran tanah ini masih sangat massif. Dalam laporan kinerja 2014 Kementerian Agraria dan Tata Ruang atau Badan Pertanahan Nasional (BPN) 6 disebutkan bahwa hingga akhir tahun 2014 terdapat empat juta hectar are tanah terlantar yang terdapat di Indonesia. 7 Keberadaan tanah terlantar ini jika tidak ditangani dengan penuh perhatian, hal ini pada gilirannya akan mengganggu jalannya pembangunan, mengingat persediaan tanah yang semakin terbatas dan kebutuhan tanah untuk pembangunan yang semakin meningkat. Namun 6 Laporan Tahunan 2014 Kementerian Agraria atau Kepala Badan Pertanahan Nasional, diakses dari: http://www.bpn.go.id/portals/0/perencanaan/dokumen-publik/laporankinerja2014.pdf 7 Data ini lebih sedikit dibandingkan prediksi awal Direktur Penatagunaan Tanah Badan Pertanahan Nasional Budi Mulyanto yang menyatakan bahwa potensi tanah terindikasi terlantar mencapai 7,5 juta hectar are. Portal Berita Republika.co.id, Jakarta. Potensi tanah Terlantar capai 7,5 juta hectar are.
yang menjadi permasalahan sulitnya realisasi penyelesaian masalah penelantaran tanah terlantar hingga saat ini adalah kriteria yang dapat dijadikan ukuran bahwa sebidang tanah telah diterlantarkan belumlah ditentukan secara tegas. Dalam penjelasan Pasal 27 UUPA yang sudah tersebut di atas hanya menyebutkan bahwa tanah diterlantarkan kalau dengan sengaja tidak dipergunakan sesuai dengan keadannya atau sifat dan tujuan daripada haknnya. Sehubungan dengan itu dipandang perlu untuk mengadakan ketentuan - ketentuan yang menetapkan kriteria yang lebih jelas mengenai tanah terlantar dan bagaimana pandangan masyarakat terhadap tanah terlantar ini sendiri.penelantaran tanah akan menjadi masalah yang sangat kompleks jika tidak segera dicarikan solusinya, oleh sebab itu penulis menganggap sangat penting untuk membahas masalah penelantaran tanah ini dengan mengangkat judul yaitu: Hilangnya Hak Guna Bangunan Atas Tanah Yang Ditelantarkan Oleh Pemiliknya. B. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka rumusan masalah dalam karya tulis ini ialah : 1. Bagaimana konsep hak guna bangunan yang berlaku di Indonesia? 2. Bagaimana ketentuan hak guna bangunan dapat hapus akibat ditelantarkan? 3. Apa hubungan dan akibat hukum dari tanah yang ditelantarkan dengan hilangnya hak guna bangunan dan sebab sebab serta penyelesaian dari konflik tanah terlantar oleh pemiliknya.
C. Tujuan Penelitian Berdasarkan uraian rumusan masalah di atas, maka tujuan penelitian dalam karya tulis ini ialah : 1. Untuk mengetahui konsep yuridis hak guna bangunan terhadap tanah yang ditelantarkan 2. Untuk mengetahui hubungan antara tanah terlantar dengan hak guna bangunan 3. Untuk mengetahui akibat hukum dari pemegang hak guna bangunan dalam kaitannya dengan pengaturan tanah terlantar. D. Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah : 1. Manfaat teoritis a. Karya tulis ini diharapkan dapat memperkaya literature di bidang ilmu hukum, khususnya mengenai hukum agraria tentang hak guna bangunan atas tanah yang ditelantarkan oleh pemiliknya. b. Karya tulis ini diharapkan mampu menjadi acuan bagi penelitian selanjutnya sehingga dapat memberikan kontribusi terhadap pengembangan ilmu pengetahuan di bidang hukum, khusunya mengenai hak guna bangunan atas tanah yang ditelantarkan oleh pemiliknya. 1. Manfaat Praktis a. Bagi pemerintah, karya tulis ini diharapkan dapat menjadi acuan secara yuridis dalam melakukan kegiatan pengelolaan hak guna bangunan
b. Bagi masyarakat, karya tulis ini diharapkan dapat memberikan pengetahuan tentang pengelolaan hak guna bangunan. E. Keaslian Penulisan Karya tulis yang berjudul, Tinjauan Yuridis terhadap Hilangnya Hak Guna Bangunan Atas Tanah Yang Ditelantarkan Oleh Pemiliknya. Telah diperiksa di Perpustakaan Cabang Fakultas Hukum dan hasilnya tidak ada yang sama atau belum pernah ada karya tulis yang ditulis dengan judul maupun pembahasan yang sama. Oleh karenanya, keaslian penelitian dalam skripsi ini dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah oleh penulis. F. Metode Penelitian Adapun metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah : 1. Jenis dan Sifat Penelitian Menurut Soetandyo Wignyosoebroto jenis penelitian terbagi atas penelitian hukum doktrinal dan penelitian hukum non doktrinal. 8 Penelitian hukum doctrinal terdiri dari penelitian yang berupa inventarisasi hukum positif, penelitian yang berupa usaha penemuan asas dan dasar falsafah (dogma atau doktrin) hukum positif, dan penelitian yang berupa usaha penemuan hukum in concreto yang layak diterapkan untuk menyelesaikan suatu perkara hukum tertentu. Penelitian non doctrinal adalah 8 Soetandyo Wignyosoebroto dalam Bambang Sunggono, Metodologi Penelitian Hukum, Jakarta, PT RajaGrafindo Persada, 1998, hal 43
penelitian berupa studi-studi empiris untuk menemukan teori-teori mengenai proses terjadinya dan mengenai proses bekerjanya hukum dalam masyarakat. Jenis penelitian dalam skripsi ini adalah penelitian hukum doctrinal, khusunya penelitian yang berupa inventarisasi hukum positif. Skripsi ini merupakan hasil inventarisasi hukum positif yang berkaitan dengan pengadaan tanah yang kemudian dilakukan analisis terhadap berbagai hukum positif yang berkaitan. Penelitian menurut sifatnya terbagi atas penelitian eksploratoris, penelitian deskriptif dan penelitian eksplanatoris. 9 Penelitian eksploratoris adalah suatu penelitian yang dilakukan untuk memperoleh keterangan, penjelasan dan data mengenai hal-hal yang belum diketahui sebelumnya. Penelitian deskriptif adalah penelitian yang menggambarkan dan memaparkan kembali fenomena yang ada. Penelitian eksplanatoris adalah suatu penelitian untuk menerangkan, memperkuat, atau menguji dan bahkan menolak suatu teori atau hipotesa-hipotesa terhadap hasilhasil penelitian yang ada. 10 Sifat penelitian dalam skripsi ini adalah penelitian deskriptif yaitu penelitian yang menggambarkan dan memaparkan kembali secara detail serta melakukan analisis terhadapnya mengenai hukum yang berkaitan dengan pengadaan hak atas tanah. 9 Soeryono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Jakarta, UI Press, 1986, hal 50 10 Bambang Waluyo, Penelitian Hukum Dalam Praktek, Jakarta, Sinar Grafika, 1996, hal 8-9
2. Pendekatan Penelitian Pendekatan-pendekatan yang digunakan dalam penelitian hukum adalah pendekatan perundang-undangan( statute approach), pendekatan kasus (case approach), pendekatan historis ( historical approach), pendekatan perbandingan(comparative approach) dan pendekatan konseptual( conceptual approach) 11 Pendekatan yang digunakan dalam skripsi ini adalah pendekatan perundangundangan( statute approach). pendekatan perundang-undangan( statute approach) merupakan pendekatan yang dilakukan dengan menelaah semua peraturan perundang-undangan dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu hukum yang sedang ditangani. 12 Skripsi ini berisi penelaahan terhadap semua peraturan perundang-undangan dan regulasi yang berkaitan dengan isu pengadaan tanah sebagai wujud pelaksanaan fungsi sosial. 3. Sumber Data Sumber data dalam penelitian dapat berupa data primer dan data sekunder. Data primer merupakan data yang diperoleh langsung dari sumbernya baik melalui wawancara, observasi maupun laporan dalam bentuk dokumen tidak resmi yang kemudian diolah oleh peneliti, sedangkan data sekunder merupakan data yang diperoleh dari dokumen resmi, buku-buku yang berhubungan dengan objek penelitian 11 Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum: Edisi Revisi, Jakarta, Kencana, 2011, hal 13 12 ibid
dan peraturan perundang-undangan. 13 Data sekunder kemudian terbagi atas bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tertier. 14 Bahan hukum primer merupakan bahan hukum yang bersifat autoratif dan mengikat yang terdiri dari peraturan perundang-undangan, catatan resmi atau risalah dalam pembuatan perundang-undangan dan putusan hakim. Adapun bahan sekunder berupa semua publikasi tentang hukum yang bukan merupakan dokumen resmi dan sifatnya tidak mengikat yang dapat berupa buku teks, jurnal hukum, dan komentarkomentar atas putusan pengadilan. 15 Bahan hukum tertier merupakan bahan yang member petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, misalnya kamus-kamus hukum, ensiklopedia, indeks kumulatif dan sebagainya. 16 atas : Data yang digunakan dalam penelitian ini adalah data sekunder yang terdiri a. Bahan hukum primer yang digunakan yaitu Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) tahun 1945, Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA), Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum, Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Peerubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi 13 Zainuddin Ali, Penelitian Hukum, Jakarta, Sinar Grafika, 2009, hal 106 14 Bambang Sunggono, Op. Cit, hal 116-117 15 Peter Mahmud Marzuki, Op. Cit, hal 181 16 Bambang Sunggono, Op. Cit, hal 117
Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum, Undang-undang Nomor 2 tahun 2012 dan bahan hukum primer lainnya yang terkait. b. Bahan hukum sekunder yang digunakan yaitu berupa buku, jurnal, yang berkaitan dengan Hukum Agraria, khususnya mengenai Pengadaan Tanah sebagai Wujud Pelaksanaan Fungsi Sosial. c. Bahan hukum tertier yang digunakan yaitu Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) dan Kamus Hukum. 4. Teknik Pengumpulan Data Teknik pengumpulan data dalam penelitian hukum dapat berupa studi lapangan ( field research ) dan studi kepustakaan ( library research). 17 Studi lapangan ( field research ) merupakan teknik pengumpulan data yang digunakan untuk mendapatkan data primer yang diperoleh langsung dari lapangan yang dapat berupa wawancara atau pengamatan(observasi) terhadap perilaku. Sedangkan studi kepustakaan ( library research) merupakan teknik pengumpulan data yang digunakan untuk mendapatkan data sekunder. Teknik pengumpulan data dalam skripsi ini adalah dengan menggunakan studi kepustakaan (library research) agar dapat diperoleh konsep dan teori yang bersifat umum berkaitan dengan permasalahan penelitian melalui buku, jurnal hukum, dan kamus-kamus(hukum) maupun melalui peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengadaan tanah sebagai wujud pelaksanaan fungsi sosial. 17 Zainuddin Ali, Op. Cit, hal 107
5. Analisis Data Analisis data yang dipergunakan adalah dengan pendekatan secara kualitatif terhadap data sekunder. Analisis tersebut dilakukan untuk menentukan isi atau makna aturan hukum yang menjadi objek kajian. 18 Kegiatan yang dilakukan dalam analisis data dalam penelitian ini adalah dengan memilih pasal-pasal yang berisi kaidah hukum yang mengatur masalah pengadaan tanah sebagai wujud pelaksanaan fungsi sosial, membuat sistematika dari pasal-pasal tersebut sehingga menghasilkan klasifikasi tertentu yang selaras, dan dilakukan analisis secara kualitatif terhadap peraturan perundang-undangan terkait. G. Sistematika Penulisan Guna memudahkan penulisan skripsi agar sesuai antara permasalahan dan pembahasan, maka skripsi ini ditulis dengan sistematika penulisan yang teratur dan saling terkait satu sama lain. Skripsi ini terdiri atas beberapa bab dan di dalam bab tersebut terdapat beberapa sub bab yang secara garis besar adalah : 18 Ibid
BAB I PENDAHULUAN Bab ini berisi uraian latar belakang urgensi pengangkatan judul dan mengapa penulis tertarik mengangkat judul penelitian tentang Tinjauan yuridis terhadap tanah yang ditelantarkan oleh pemiliknya. Karena maraknya permasalahan yang timbul akibat banyaknya tanah yang ditelantarkan oleh pemilik dan hilangnya hak guna bangunan tersebut. Penulis ingin mengetahui secara pasti bagaimana hilangnya hak guna bangunan atas tanah karena ditelantarkan pemiliknya. Selain latar belakang, bab ini juga mencakup rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, keaslian penelitian, metode penelitian, dan sistematika penulisan. BAB II HAK HAK DASAR ATAS TANAH Bab ini berisi tentang dasar hukum hak- hak dasar atas tanah, Pengertian Hak hak dasar atas tanah menurut UUPA, dan alasan dapat dihapusnya Hak hak dasar atas tanah. BAB III KETENTUAN TANAH TERLANTAR Bab ini berisi tentang dasar hukum tanah terlantar, pengertian tanah terlantar ditinjau dari konsepsi hukum adat dan konsepsi hukum nasional, dan penertiban dan pendayagunaan tanah terlantar.
BAB IV HILANGNYA HAK GUNA BANGUNAN KARENA DITELANTARKAN OLEH PEMILIKNYA Bab ini berisi tentang bagaimana kriteria penelantaran tanah hak guna bangunan menurut Peraturan Perundang Undangan dan bagaimana akibat hukum bagi pemegang hak guna bangunan dalam kaitannya dengan pengaturan tanah terlantar tersebut. BAB V KESIMPULAN DAN SARAN Bab ini berisi kesimpulan dan saran dari penulis berdasarkan hasil penelitian yang telah dilakukan. Kesimpulan merupakan rangkuman dari jawaban rumusan masalah yang telah diurai dalam Bab II, Bab III, dan Bab IV dan saran merupakan rekomendasi dari penulis terkait dengan penelitian yang telah dilakukan.