BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menjelaskan otonomi daerah merupakan hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan dan perundangundangan. Penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia dikenal dengan istilah desentralisasi. Dengan otonomi daerah setiap daerah dituntut untuk mampu mengelola seluruh sumber daya yang dimiliki untuk membiayai seluruh belanja-belanja daerah berdasarkan azas kepatuhan, kebutuhan dan juga kemampuan daerah seperti yang tercantum dalam anggaran daerah. Tujuan dari otonomi daerah ini adalah untuk mempercepat peningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah otonom, peningkatan jumlah dan kualitas layanan umum dan adanya daya saing daerah yang cukup kuat. Implikasinya terhadap daerah adalah menjadikan daerah memiliki peranan yang penting dalam mengatasi masalah pemerataan pembangunan dan pengelolaan kepemerintahan secara mandiri. Pemerintah daerah sebagai pelaksana utama pembangunan memiliki kewajiban dalam melaksanakan program-program pembangunan yang berdampak terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat daerahnya.
Program peningkatan kesejahteraan masyarakat, tentunya terkait erat dengan kualitas pelayanan aparat pemerintah terhadap masyarakat, tersedianya layanan umum dan layanan sosial yang cukup dan berkualitas, perbaikan dan penyediaan kebutuhan masyarakat di bidang pendidikan dan kesehatan, penambahan dan perbaikan dalam bidang infrastruktur, bangunan, peralatan, dan harta tetap lainnya. Program peningkatan kesejahteraan masyarakat ini membutuhkan sumber pendanaan yang cukup besar. Tentunya sumber dana yang diharapkan untuk membiayai program peningkatan kesejahteraan masyarakat tersebut dapat berasal dari pendapatan ataupun kekayaan daerah itu sendiri. Apabila suatu daerah dikatakan sebagai daerah mandiri maka daerah tersebut mampu membiayai semua belanja daerahnya dengan menggunakan Pendapatan Asli Daerahnya dan juga dari Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran tanpa harus meminjam dan tergantung dari bantuan dana Pemerintah Pusat. Namum pada kenyataannya daerah otonom di Indonesia belum ada yang menjadi daerah mandiri. Semua daerah pemerintahan di Indonesia membutuhkan Dana Perimbangan dari Pemerintah Pusat disamping PAD, Pinjaman Daerah dan lain-lain pendapatan yang sah sebagai sumber penerimaan daerahnya yang digunakan untuk belanja daerah. Untuk dapat melaksanakan program peningkatan kesejahteraan masyarakat, maka berbagai komponen penerimaan daerah seperti PAD, DAU dan lain-lain harus dialokasikan ke komponen Belanja Modal. Untuk berbagai daerah Pemerintahan Kabupaten/Kota di Propinsi Sumatera Utara perkembangan jumlah Belanja Modal dalam 3 (tiga) tahun terakhir dapat dilihat dari tabel berikut:
Tabel 1.1 Postur APBD Pemerintah Kabupaten/Kota di Sumatera Utara Tahun 2010-2012 (000) Keterangan 2010 2011 2012 PAD 2.554.780.317 3.578.462.081 4.052.104.891 DAU 812.747.639 948.867.504 1.103.389.237 DAK 29.137.700 38.485.500 38.485.500 DBH 405.841.910 386.544.541 460.163.933 SiLPA 346.533.461 404.884.723 720.866.153 Belanja Modal 716.805.622 1.063.237.377 803.607.598 Sumber: Data diolah peneliti (2013) Dari tabel 1.1 di atas dapat dilihat bahwa Belanja Modal daerah mengalami peningkatan sebesar 48% dari tahun 2010 ke tahun 2011 namun menurun sebesar 75% dari tahun 2011 ke tahun 2012. Peningkatan Belanja Modal ini juga dapat mengindikasikan bahwa peningkatan penyediaan sarana dan prasarana layanan publik setiap tahunnya semakin bertambah, walaupun di tahun 2012 menurun tapi pemerintah tetap mengalokasikan dana untuk kegiatan Belanja Modal untuk penyediaan prasarana layanan publik dan jumlahnya lebih besar jika dibandingkan dengan tahun 2010. Dana Alokasi Khusus (DAK) mengalami peningkatan sebesar 9,5% dari tahun 2010 ke tahun 2011 namun turun sebesar 9,8% dari tahun 2011 ke tahun 2012. Peningkatan jumlah DAK dapat mengindikasikan adanya pembangunan prioritas nasional di daerah Sumatera Utara. Walaupun di tahun 2012 DAK mengalami penurunan tapi hal ini masih dapat menunjukkan adanya komitmen daerah dalam melakukan pembangunan yang bersifat prioritas nasional di daerah Sumatera Utara Dari sisi Belanja Daerah, kita dapat melihat porsi alokasi dana terbesar dalam jenis belanja daerah di Sumatera Utara pada tabel berikut ini:
Tabel 1.2 Jenis Belanja Daerah Pemerintah Kabupaten/Kota di Sumatera Utara Tahun 2010-2012 (000) Keterangan 2010 2011 2012 Belanja Rutin 2,949,200,552 3,548,085,286 6,827,451,955 Belanja Modal 716,805,622 1,063,237,377 803,607,598 Belanja Tak Terduga 700,000 154,500 2,574,957 Total Belanja Daerah 3,666,706,174 4,611,477,163 7,633,634,510 Sumber: Data diolah peneliti (2013) Dari tabel 1.2 di atas kita dapat melihat bahwa jenis Belanja Daerah yang memiliki alokasi dana paling besar pada tahun 2010 dan 2012 adalah Belanja Rutin yaitu sebesar 89,4% dari total Belanja Daerah, sedangkan Belanja Modal hanya 10,5% dari total Belanja Daerah. Pada tahun 2011, alokasi dana paling besar adalah untuk Belanja Rutin sebesar 76,9% dari Belanja Daerah sedangkan alokasi dana untuk Belanja Modal hanya 23% dari total Belanja Daerah. Hal ini menunjukkan bahwa usaha pemerintah dalam peningkatan pembangunan daerah masih belum maksimal. Pemerintah daerah lebih banyak menghabiskan anggaran daerah untuk belanja rutin seperti belanja pegawai dan belanja barang dan jasa, sedangkan pengalokasian dana untuk pembangunan daerah sangat kecil dari total anggaran belanja daerah. Dari postur APBD Sumatera Utara tahun 2010-2012, besaran Belanja Modal daerah semakin meningkat, namun peningkatan Belanja Modal tersebut belum dapat mengindikasikan bahwa pemenuhan atas keterbatasan ketersediaan infrastruktur, sarana dan prasarana daerah itu selesai. Banyak pembangunan dan pengembangan infrastruktur yang harus dilakukan khususnya di Sumatera Utara untuk membantu proses percepatan peningkatan kesejahteraan masyarakat, khususnya daerah pemekaran yang masih jauh tertinggal pembangunan infrastruktur daerahnya, bahkan di daerah pelosok yang masih belum menikmati
pembangunan daerah. Salah satu upaya Pemda untuk percepatan pembangunan dan pengembangan infrastruktur daerah yaitu dengan mengalokasikan sumbersumber pendapatan daerah dan juga pembiayaan daerah secara efektif dan efisien terhadap belanja modal daerah. Sumber pendapatan dan pembiayaan daerah itu tentunya berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan Pusat, Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA), Pinjaman Daerah, Dana Cadangan dan Penjualan Kekayaan Daerah. Yang menjadi pertanyaan adalah mengapa dana perimbangan pemerintah pusat kepada daerah semakin lama semakin besar. Apabila dilihat dari sudut pandang kemandirian daerah otonom, semakin besar dana perimbangan dari pemerintah pusat menggambarkan bahwa tidak mandirinya daerah otonom di Indonesia. Berdasarkan fenomena tersebut peneliti tertarik untuk meneliti sejauh mana pengaruh PAD, DAU, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah terhadap Belanja Modal dengan DAK sebagai variabel moderating. Dalam penelitian ini, peneliti tidak menggunakan belanja daerah keseluruhan sebagai variabel dependen tetapi lebih spesifik kepada belanja modal karena belanja modal merupakan bagian belanja langsung yang dialokasikan atau digunakan untuk membiayai kegiatan yang hasil, manfaat, dan dampaknya secara langsung dinikmati oleh masyarakat, (Mardiasmo, 2002). Program-program pembangunan yang berdampak terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat daerah tentunya dianggarkan dan dibelanjakan dalam rekening belanja modal. Misalnya kegiatan pembangunan Rumah Sakit, Pembangunan Sekolah Dasar, pembangunan jalan antar desa, yang semua kegiatan ini langsung dinikmati masyarakat hasil dan manfaatnya dan
menjadi modal bagi pemerintah berupa aset tetap yang memiliki masa manfaat yang cukup lama lebih dari 1 tahun. Jadi peneliti lebih memfokuskan pada Belanja Modal yang secara langsung memiliki dampak terhadap layanan publik. Sedangkan jika menggunakan variabel Belanja Daerah, maka seluruh jenis belanja daerah yaitu belanja operasional, belanja modal, belanja lain-lain/belanja tak terduga dan belanja transfer yang sebagian besarnya tidak secara langsung dinikmati hasilnya oleh masyarakat hasil dan manfaatnya menjadi bagian penelitian. Dalam penelitian ini peneliti menggunakan DAU dan DBH sebagai variabel independennya. DAU dan DBH bersifat block grant artinya apabila dana tersebut telah sampai di rekening Pemerintah Daerah maka Pemerintah Daerah dapat mengalokasikan dana tersebut untuk membiayai belanja daerah sesuai dengan kebutuhan prioritas. Demikian halnya dengan PAD, Pemerintah Daerah dapat mengalokasikan PAD pada kegiatan-kegiatan yang bersifat prioritas. Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA) merupakan sumber pembiayaan yang digunakan apabila daerah mengalami defisit APBD dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan dan kesejahteraan masyarakat selama tahun berjalan. Presiden Republik Indonesia dalam penyerahan DIPA 2012 di Istana Negara menyampaikan bahwa pembangunan infrastruktur di Indonesia belum memuaskan dan menghendaki agar sisa anggaran tidak digunakan untuk keperluan yang tidak jelas namun dapat digunakan untuk pembangunan infrastruktur (Kusnandar dan Siswantoro, 2012). Demikian juga Plt. Walikota Medan, dalam Nota Pengantar Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD TA 2012 dalam Medan Bisnis (25/06/13) menyampaikan bahwa SiLPA Pemko Medan TA
2012 akan dikelola untuk mendukung kebutuhan pembiayaan pembangunan tahun 2013. Namun SiLPA yang besar juga dapat mengindikasikan ketidakmampuan daerah untuk mengelola dan mengalokasikan sumber-sumber pendapatan daerah terutama untuk belanja modal. Salah satu variabel yang mencerminkan kebutuhan prasarana dan sarana adalah Luas Wilayah seperti yang tertera dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004. Daerah yang memiliki wilayah yang luas pasti membutuhkan penyediaan prasarana dan sarana dan infrastruktur yang lebih bayak dari pada daerah dengan luas wilayah yang kecil dalam hal layanan publik. Apalagi jika dikaitkan dengan adanya pemekaran daerah maka banyak daerah pemekaran yang membutuhkan pembangunan prasarana dan sarana serta infrastruktur yang lebih banyak untuk meningkatkan layanan publik demi peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dana Alokasi Khusus (DAK) digunakan sebagai variable moderating karena DAK merupakan dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah sesuai dengan prioritas nasional (UU No. 32 Tahun 2004). Nurcholis (2005) menjelaskan bahwa DAK digunakan khusus untuk membiayai investasi pengadaan dan/atau peningkatan dan/atau perbaikan prasarana dan sarana fisik dengan umur ekonomis yang panjang. Dalam keadaan tertentu DAK dapat juga digunakan untuk membantu biaya pengoperasian dan pemeliharaan prasarana dan sarana tertentu untuk periode terbatas, tidak melebihi 3 tahun. DAK ini tentunya dialokasikan kepada derah berdasarkan usulan kegiatan dan sumber pembiayaanya yang diajukan kepada Menteri teknis oleh Pemerintah
daerah. Dengan demikian apabila seluruh usulan kegiatan belanja Modal Pemerintah Daerah diterima dan disetujui oleh Pemerintah Pusat untuk dibiayai dengan DAK maka jumlah alokasi dana untuk Belanja Modal daerah semakin besar. Berdasarkan hal tersebut peneliti mencoba menjadikan DAK sebagai variabel moderating. Penelitian yang telah dilakukan sebelumya oleh Kusnandar dan Siswantoro (2012) menyatakan bahwa secara keseluruhan PAD, DAU, SiLPA dan luas wilayah berpengaruh terhadap alokasi belanja modal, sedangkan secara parsial PAD tidak berpengaruh terhadap alokasi belanja modal. Abdullah dan Halim (2008) dalam penelitiannya juga menyatakan bahwa sumber pendapatan daerah berupa dana berimbang berasosiasi positif terhadap belanja modal, sedangkan PAD tidak. Menurut Situngkir (2009) bahwa PAD, DAU, DAK berpengaruh signifikan terhadap belanja modal, sedangkan Pertumbuhan Ekononomi tidak berpengaruh terhadap belanja modal. Hal yang sama juga dikemukakan oleh Putro (2011) bahwa Pertumbuhan Ekonomi, DAU berpengaruh postitif terhadap belanja modal secara parsial, namun PAD tidak berpengaruh terhadap Belanja Modal. Berdasarkan uraian di atas maka peneliti bermaksud untuk menganalisis sejauh mana DAU, PAD, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah berpengaruh terhadap Belanja Modal dengan DAK sebagai variabel moderating pada Pemerintah Kabupaten/Kota Sumatera Utara. 1.2 Rumusan Masalah Penelitian Berdasarkan uraian pada latar belakang penelitian di atas maka permasalahan dalam penelitian ini dirumuskan sebagai berikut:
1. Apakah PAD, DAU, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah berpengaruh secara simultan maupun parsial terhadap Belanja Modal? 2. Apakah DAK dapat memoderasi hubungan antara PAD, DAU, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah dengan Belanja Modal? 1.3 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini dilakukan untuk mengetahui: 1. Pengaruh PAD, DAU, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah terhadap Belanja Modal baik secara simultan maupun parsial. 2. Peran DAK dalam memoderasi hubungan antara PAD, DAU, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah dengan Belanja Modal. 1.4 Manfaat Penelitian Penelitian yang akan dilakukan diharapkan dapat memberi manfaat sebagai berikut: 1. Bagi Akademisi, penelitian ini dapat menjadi bahan literatur untuk pengembangan penelitian selanjutnya tentang sektor publik, khususnya untuk menganalisa lebih mendalam tentang Belanja Modal. 2. Bagi Peneliti, penelitian ini memberikan kontribusi keilmuan terutama dalam menambah ilmu pengetahuan dan mengembangkan wawasan tentang Belanja Modal Pemda khususnya pengaruh PAD, DAU, DBH, SiLPA dan Luas Wilayah terhadap Belanja Modal. 3. Bagi Pemda, penelitian ini sebagai bahan pertimbangan dalam penyusunan anggaran dan pemanfaatan anggaran Belanja Modal.
4. Bagi Publik, dengan penelitian ini masyarakat mengetahui sumber pendanaan Belanja Modal dan mengetahui kontribusi masyarakat dalam menunjang peningkatan alokasi Belanja Modal melalui PAD. 1.5 Originalitas Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian yang dilakukan oleh Kusnandar dan Siswantoro (2012). Perbedaan penelitian ini dengan Kusnandar dan Siswantoro terletak pada variabel, objek dan waktu penelitian. Kusnandar dan Siswantoro (2012) menggunakan variabel PAD, DAU, SiLPA dan Luas Wilayah sebagai variabel independen sedangkan penelitian ini menambahkan Dana Bagi Hasil (DBH) sebagai variabel independen. Selain itu penelitian ini menambahkan DAK sebagai variabel moderating. Objek penelitian Kusnadar dan Siswantoro (2012) adalah Kabupaten/Kota se Indonesia dengan periode amatan tahun 2010, sedangkan objek penelitian ini adalah Kabupaten/Kota di Sumatera Utara dengan periode amatan tahun 2011-2012.