BAB I PENDAHULUAN. Pengelolaan pemerintah daerah, baik ditingkat propinsi maupun tingkat

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Pengelolaan pemerintah daerah, baik ditingkat propinsi maupun tingkat kabupaten dan kota memasuki era baru sejalan dengan dikeluarkannya UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 33 Tahun 2004 yang mengatur tentang otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Kebijakan ini merupakan tantangan dan peluang bagi pemerintah daerah untuk mengelola sumber daya yang dimiliki secara efisien dan efektif. Bagi daerah-daerah yang memiliki potensi sumber daya yang dapat diandalkan, baik sumber daya manusia maupun sumber daya alam, kebijakan ini disambut baik, mengingat lepasnya campur tangan pemerintah akan memberikan kesempatan yang lebih cepat untuk meningkatkan kesejahteraannya. Hakekat otonomi adalah adanya kewenangan daerah, bukan pendelegasian (Saragih dalam Anggiat, 2009: 2). Daerah tidak lagi sekedar menjalankan instruksi pemerintah pusat, tetapi benar-benar mempunyai keleluasaan untuk meningkatkan kreatifitas dalam mengembangkan potensi yang selama era sentralisasi bisa dikatakan terpasung. Konsep otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggungjawab telah membentuk sistem baru bagi pemerintahan di daerah. Pelaksanaan otonomi daerah didasarkan atas pertimbangan bahwa daerah lebih mengerti dan mengetahui kebutuhan masyarakat di daerahnya. Otonomi daerah membuka peluang, tantangan dan kendala terutama kepada daerah kabupaten dan kota untuk 1

2 2 lebih leluasa mengelola pembangunan di daerahnya masing-masing sesuai dengan aspirasi masyarakat. Salah satu peluang, tantangan dan kendala yang dihadapi daerah adalah masalah kesiapan sumber-sumber pembiayaan atau kemampuan daerah menyelenggarakan urusan rumah tangga secara mandiri. Seiring dengan diterapkannya otonomi daerah mengakibatkan ketidakstabilan kesiapan pemerintah Kabupaten/Kota utamanya dalam hal keuangannya karena kinerja keuangan menjadi tolak ukur kesiapan pemerintah Kabupaten/Kota (Bambang Haryadi dalam Bernanda Gatot, 2008: 2). Hal ini memang menjadi konsekuensi logis daerah otonomi daerah yakni pemerintah daerah harus lebih mandiri dari segala hal termasuk dari segi keuangan. Pergeseran komposisi belanja merupakan upaya logis yang dilakukan pemerintah daerah setempat dalam rangka meningkatkan tingkat kepercayaan publik. Pergesaran ini ditujukan untuk peningkatan investasi modal dalam bentuk aset tetap, yakni peralatan, bangunan, infrastruktur, dan harta tetap lainnya. Semakin tinggi tingkat investasi modal diharapkan mampu meningkatkan kualitas layanan publik, karena aset tetap yang dimiliki sebagai akibat adanya anggaran belanja modal merupakan prasyarat utama dalam memberikan pelayanan publik oleh pemerintah daerah. Belanja modal didasarkan pada kebutuhan daerah akan sarana dan prasarana, baik untuk kelancaran pelaksanaan tugas pemerintahan maupun untuk fasilitas publik. Oleh karena itu, dalam upaya meningkatkan kualitas pelayanan publik, pemerintah daerah seharusnya mengubah komposisi belanjanya. Selama

3 3 ini belanja daerah lebih banyak digunakan untuk belanja rutin yang relatif kurang produktif. No Tabel 1.1 Tabel Realisasi Balanja Modal Kabupaten/Kota di Jawa Barat, Tahun (dalam Juta Rupiah) Belanja Modal (Dalam Juta Rupiah) Kabupaten/Kota Kab. Bandung 370, , ,237 2 Kab. Bekasi 416, , ,611 3 Kab. Bogor 340, , ,606 4 Kab. Ciamis 308, , ,994 5 Kab. Cianjur 202, , ,617 6 Kab. Cirebon 158, , ,776 7 Kab. Garut 218, , ,303 8 Kab. Indramayu 217, , ,444 9 Kab. Karawang 194, , , Kab. Kuningan 111,644 74,213 21, Kab. Majalengka 201, , , Kab. Purwakarta 78,310 72, , Kab. Subang 193, , , Kab. Sukabumi 188, , , Kab. Sumedang 99, ,144 76, Kab. Tasikmalaya 227, , , Kota Bandung 232, , , Kota Bekasi 308, , , Kota Bogor 113,016 91, , Kota Cirebon 90,168 94,379 86, Kota Depok 170, , , Kota Sukabumi 68,837 82, , Kota Tasikmalaya 105, ,899 93, Kota Cimahi 100, ,204 99, Kota Banjar 152, , , Kab. Bandung Barat - 77, ,409 Sumber : Laporan Realisasi Anggaran Kabupaten/Kota di Jawa Barat Tahun Anggaran (diolah) Dari tabel di atas dapat terlihat pertumbuhan belanja modal yang terjadi di kabupaten/kota di Jawa Barat. Pada tahun 2009 memang terlihat terjadi

4 4 peningkatan pada beberapa kabupaten/kota namun tidak sedikit pula kabupaten/kota yang mengalami penurunan belanja modal. Adapun daerah yang mengalami peningkatan belanja modal yakni Kab. Bekasi, Kab. Bogor, Kab. Cianjur, Kab. Karawang, Kab. Purwakarta, Kab. Tasikmalaya, Kota Bandung, Kota Bogor, Kota Depok, Kota Banjar dan Kab. Bandung Barat. Sedangkan daerah yang mengalami penurunan belanja modal, yakni Kab. Bandung, Kab. Ciamis, Kab. Cirebon, Kab. Garut, Kab. Indramayu, Kab. Kuningan, Kab. Majalengka, Kab. Subang, Kab. Sukabumi, Kab. Sumedang, Kota Bekasi, Kota Cirebon, Kota Tasikmalaya dan Kota Cimahi. Masih adanya daerah yang mengalami penurunan belanja modal menunjukan adanya penurunan belanja yang sifatnya produktif pada daerah yang bersangkutan. Dari perbandingan persentase belanja modal terhadap total belanja daerah pada tahun 2009, belanja modal mencapai angka 11,18% dari total belanja daerah Kabupaten/Kota di Jawa Barat, sedangkan sisanya yaitu sebesar 88,82% adalah belanja diluar belanja modal. Hal ini menunjukan pengeluaran untuk belanja yang bersifat produktif yaitu belanja modal masih terbilang kecil apabila dibandingkan dengan pengeluaran terhadap belanja lain selain belanja modal, seperti belanja pegawai, belanja barang dan jasa, belanja bagi hasil dan atau belanja bantuan keuangan. Kebijakan yang tertuang dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah (UU ini merupakan penyempurnaan UU No 22 tahun 1999 dan UU No 25 tahun 1999).

5 5 Diberlakukannya undang-undang ini memberikan peluang bagi daerah untuk menggali potensi lokal dan meningkatkan kinerja keuangannya dalam rangka mewujudkan kemandirian daerah. Dalam penciptaan kemandirian daerah, pemerintah daerah harus beradaptasi dan berupaya meningkatkan mutu pelayanan publik dan perbaikan dalam berbagai sektor yang berpotensi untuk di kembangkan menjadi sumber PAD. Dalam upaya peningkatan kemandirian daerah pemerintah daerah dituntut untuk mengoptimalkan potensi pendapatan yang dimiliki dan salah satunya memberikan proporsi belanja modal yang lebih besar untuk pembagunan pada sektor-sektor yang produktif di daerah. Untuk itulah maka pemerintah daerah harus memanfaatkan peluang yang ada ataupun menggali potensi-potensi baru dalam upaya meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebagai suatu wujud nyata otonomi. Pengembangan dan penggalian potensi PAD sebenarnya sudah merupakan suatu kebutuhan yang sangat mendesak, mengingat PAD sangat mendukung terwujudnya pelaksanaan otonomi yang utuh, nyata dan bertanggungjawab di daerah kabupaten atau kota. Hal ini berarti jika terjadi peningkatan PAD akan membawa kearah kemajuan perekonomian daerah yang akan berdampak pada peningkatan pembangunan di daerah. Pendapatan Asli Daerah adalah penerimaan daerah dari sektor pajak daerah, retribusi daerah, hasil perusahaan milik daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang sah (Mardiasmo, 2002: 132). Pajak daerah dan retribusi daerah selama ini merupakan

6 6 sumber pendapatan daerah yang dominan, oleh karena itu perlu ditingkatkan penerimaannya. Berdasarkan alur pikir teori keuangan daerah, penerimaan pajak pada umumnya digunakan untuk membiayai jasa layanan yang bersifat murni publik (public goods), sedangkan penerimaan retribusi umumnya digunakan untuk membiayai jasa pelayanan yang bersifat semi publik (semi public goods) di mana komponen manfaat individunya relatif lebih besar. Menurut Mardiasmo (dalam Anggiat 2009: 3) mengatakan bahwa saat ini masih banyak masalah yang dihadapi pemerintah daerah terkait dengan upaya meningkatkan penerimaan daerah. Keterbatasan infra struktur seperti sarana dan prasarana yang tidak mendukung untuk investasi menimbulkan pertanyaan bagaimana sebenarnya alokasi PAD terhadap anggaran belanja modal, apakah karena PAD yang rendah atau alokasi yang kurang tepat? Studi Abdullah (dalam Anggiat 2009: 4) menemukan adanya perbedaan preferensi antara eksekutif dan legislatif dalam pengalokasian spread PAD ke dalam belanja sektoral. Alokasi untuk infrastruktur dan DPRD mengalami kenaikan, tapi alokasi untuk belanja modal justru mengalami penurunan. Abdullah (dalam Anggiat 2009: 4) menduga power legislatif yang sangat besar menyebabkan diskresi atas penggunaan spread PAD tidak sesuai dengan preferensi publik. Abdullah & Halim (2004: 10) menemukan bahwa sumber pendapatan daerah berupa PAD dan dana perimbangan berpengaruh terhadap belanja daerah secara keseluruhan. Meskipun proporsi PAD maksimal hanya sebesar 10% dari total pendapatan daerah, kontribusinya terhadap

7 7 pengalokasian anggaran cukup besar, terutama bila dikaitkan dengan kepentingan politis. (Abdullah & Halim, 2004: 10). Tabel 1.2 Tabel Realisasi PAD Kabupaten/Kota di Jawa Barat, Tahun (dalam Juta Rupiah) No Kabupaten/Kota Pendapatan Asli Daerah (Dalam Juta Rupiah) Kab. Bandung 147, , ,496 2 Kab. Bekasi 196, , ,653 3 Kab. Bogor 265, , ,226 4 Kab. Ciamis 54,712 44,847 46,561 5 Kab. Cianjur 69,278 77,905 87,867 6 Kab. Cirebon 100, , ,133 7 Kab. Garut 76,880 83,306 91,429 8 Kab. Indramayu 47,705 56,771 68,615 9 Kab. Karawang 121, , , Kab. Kuningan 43,508 42,825 52, Kab. Majalengka 46,021 47,722 53, Kab. Purwakarta 50,324 59,429 67, Kab. Subang 55,690 64,034 68, Kab. Sukabumi 66,799 87,402 87, Kab. Sumedang 69,493 88,256 90, Kab. Tasikmalaya 34,725 47,194 37, Kota Bandung 287, , , Kota Bekasi 171, , , Kota Bogor 79,819 97,768 89, Kota Cirebon 58,605 63,454 70, Kota Depok 86, ,772 88, Kota Sukabumi 49,464 65,263 57, Kota Tasikmalaya ,849 60, Kota Cimahi 55,851 64,965 74, Kota Banjar 23,616 23,782 24, Kab. Bandung Barat - 33,617 35,508 Sumber : Laporan Realisasi Anggaran Kabupaten/Kota di Jawa Barat Tahun Anggaran (diolah) Dari tabel 1.2, terlihat peningkatan PAD yang terjadi pada kabupaten/kota di Jawa Barat pada tahun daerah kabupaten/kota di Jawa Barat mengalami peningkatan PAD, penurunan PAD hanya terjadi di tujuh daerah saja, yaitu Kab. Bekasi mengalami penurunan sebesar Rp ,00, Kab.

8 8 Karawang sebesar Rp ,00, Kab. Tasikmalaya Rp ,00, Kota Bogor Rp ,00, Kota Depok Rp ,00, Kota Sukabumi Rp ,00 dan Kota Tasikmalaya mengalami penurunan sebesar Rp ,00. Hal ini menunjukan adanya pertumbuhan positif PAD tada tahun 2008 pada kabupaten/kota di Jawa Barat. Namun menurut Setiaji (dalam Anggiat, 2009: 4) mengatakan bahwa perbedaan pertumbuhan PAD tidak diikuti dengan kenaikan kontribusi PAD terhadap anggaran belanja modal dan peningkatan PAD tidak sebanding dengan peningkatan total belanja Pemerintah Daerah. Dengan itu pertumbuhan PAD yang terjadi tidak dapat dijadikan tolak ukur peningkatan kontribusinya (PAD) terhadap belanja daerah dan belanja modal pada khususnya. Untuk mengatasi persoalan ketimpangan fiskal dan adanya kebutuhan pendanaan daerah yang cukup besar, pemerintah memberikan dana perimbangan dan salah satu komponen dana ini yang memberikan kontribusi terbesar adalah Dana Alokasi Umum. Dana Alokasi Umum adalah dana yang berasal dari APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan keuangan antar daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya di dalam rangka pelaksanaan desentralisasi (Anggiat, 2009: 16). Konsekuensi akibat penyerahan kewenangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah mengakibatkan perlunya perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah yang menyebabkan terjadinya transfer yang cukup signifikan di dalam APBN dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, dan pemerintah daerah secara leluasa dapat menggunakan dana tersebut untuk

9 9 memberi pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat atau untuk keperluan lain yang mungkin tidak penting. No Tabel 1.3 Tabel Realisasi DAU Kabupaten/Kota di Jawa Barat, Tahun (dalam Juta Rupiah) Dana Alokasi Umum (Dalam Juta Rupiah) Kabupaten/Kota Kab. Bandung 1,351,912 1,001,542 1,080,216 2 Kab. Bekasi 430, , ,238 3 Kab. Bogor 962,196 1,062,589 1,112,000 4 Kab. Ciamis 775, , ,188 5 Kab. Cianjur 757, , ,790 6 Kab. Cirebon 730, , ,679 7 Kab. Garut 911,801 1,002,248 1,012,059 8 Kab. Indramayu 610, , ,786 9 Kab. Karawang 622, , , Kab. Kuningan 550, , , Kab. Majalengka 555, , , Kab. Purwakarta 370, , , Kab. Subang 560, , , Kab. Sukabumi 759, , , Kab. Sumedang 551, , , Kab. Tasikmalaya 718, , , Kota Bandung 828, , , Kota Bekasi 522, , , Kota Bogor 359, , , Kota Cirebon 304, , , Kota Depok 381, , , Kota Sukabumi 285, , , Kota Tasikmalaya 373, , , Kota Cimahi 270, , , Kota Banjar 274, , , Kab. Bandung Barat - 486, ,578 Sumber : Laporan Realisasi Anggaran Kabupaten/Kota di Jawa Barat Tahun Anggaran (diolah)

10 10 Pada tabel 1.3, terlihat pertumbuhan DAU tahun Secara keseluruhan kabupaten/kota di Jawa Barat mengalami peningkatan DAU, dan tidak ada daerah yang mengalami penurunan. Hanya pada daerah Kab. Majalengka dan Kab. Purwakarta yang tidak mengalami peningkatan DAU, realisasi DAU tahun 2009 pada dua daerah tersebut sama besar dengan tahun sebelumnya. Peningkatan realisasi DAU yang terjadi pada hampir semua daerah menunjukan masih adanya ketergantungan pemerintah daerah terhadap dana transfer dari pemerintah pusat, khususnya DAU. Dalam beberapa tahun berjalan, proporsi DAU terhadap penerimaan daerah masih yang tertinggi dibanding dengan penerimaan daerah yang lain termasuk PAD (Adi dalam Cristy dan Adi, 2009), ini menunjukkan masih tingginya ketergantungan pemerintah daerah terhadap pasokan dana dari pemerintah pusat saat ini. Namun demikian, dalam jangka panjang, ketergantungan semacam ini harus menjadi semakin kecil. Berdasarkan penelitian empiris yang dilakukan oleh Holtz-Eakin et.al., (dalam Darwanto, 2007: 12) menyatakan bahwa terdapat keterkaitan sangat erat antara dana perimbangan dengan belanja pemerintah daerah. Secara spesifik mereka menegaskan bahwa variabel-variabel kebijakan pemerintah daerah dalam jangka pendek disesuaikan (adjusted) dengan transfer yang diterima, sehingga memungkinkan terjadinya respon yang non-linier dan asymmetric.

11 11 No Tabel 1.4 Tabel Komposisi DAU pada Pos Dana Perimbangan Kabupaten/Kota di Jawa Barat, Tahun 2009 (dalam Juta Rupiah) Dana Perimbangan (Tahun 2009) Kabupaten/Kota Dana Bagi Hasil Pajak/ Bagi Hasil Bukan Pajak Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Khusus 1 Kab. Bandung 109, ,216 29,388 2 Kab. Bekasi 387, ,238 28,437 3 Kab. Bogor 209,858 1,112,000 61,470 4 Kab. Ciamis 57, , ,122 5 Kab. Cianjur 102, , ,257 6 Kab. Cirebon 66, ,679 49,054 7 Kab. Garut 74,552 1,012, ,035 8 Kab. Indramayu 179, ,786 45,506 9 Kab. Karawang 182, ,111 52, Kab. Kuningan 48, ,788 39, Kab. Majalengka 92, ,722 39, Kab. Purwakarta 107, ,475 45, Kab. Subang 153, ,936 81, Kab. Sukabumi 73, , , Kab. Sumedang 55, ,007 40, Kab. Tasikmalaya 56, ,713 77, Kota Bandung 333, ,246 40, Kota Bekasi 238, ,404 15, Kota Bogor 95, ,254 21, Kota Cirebon 47, ,971 33, Kota Depok 141, ,937 19, Kota Sukabumi 29, ,531 40, Kota Tasikmalaya 46, ,874 40, Kota Cimahi 44, ,007 31, Kota Banjar 26, ,611 31, Kab. Bandung Barat 52, ,578 19,130 Sumber : Laporan Realisasi Anggaran Kabupaten/Kota di Jawa Barat Tahun Anggaran (diolah) Tabel diatas menunjukan porsi DAU pada pos dana perimbangan yang diterima pemerintah daerah pada tahun 2009, masih tertinggi dibandingkan dana

12 12 perimbangan lainya, yaitu dana bagi hasil pajak/ bagi hasil bukan pajak dan dana alokasi khusus. Dengan pertimbangan komposisi tersebut penulis mengambil DAU sebagai variabel yang akan diteliti beserta variabel lainya, yakni PAD dan Belanja Modal. Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian sebelumnya. Berdasarkan penelitian terdahulu yang telah dilaksanakan oleh Bernanda Gatot Tri Bawono (2008) dengan judul Pengaruh Dana Alokasi Umum (DAU) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja Pemerintah Daerah (Studi Empirik di Wilayah Propinsi Jabar dan Banten). Penelitian ini membuktikan bahwa besarnya belanja daerah dipengaruhi jumlah dana alokasi umum yang diterima dari pemerintah pusat. Dari penelitian tersebut menunjukkan bahwa dana alokasi umum dan pendapatan asli daerah berpengaruh secara signifikan terhadap belanja daerah. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya teletak pada variabel dependent-nya yaitu Belanja Modal, dan periode yang digunakan adalah tahun pada daerah Jawa Barat, Sehingga skripsi ini berjudul : Pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) Dan Dana Alokasi Umum (DAU) Terhadap Belanja Modal (Studi Pada Kabupaten/Kota di Jawa Barat)

13 Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang yang ada, maka rumusan masalah yang akan dibahas adalah sebagai berikut : 1) Bagaimana pengaruh Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum secara parsial terhadap Belanja Modal pada kabupaten /kota di Jawa Barat? 2) Bagaimana pengaruh Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum secara simultan terhadap Belanja Modal pada kabupaten /kota di Jawa Barat? 1.3. Maksud dan Tujuan Penelitian Maksud Penelitian Adapun maksud dari penelitian ini adalah untuk memperoleh pemahan yang lebih mendalam mengenai pendapatan asli daerah dan dana alokasi umum serta belanja modal pemerintah daerah Tujuan Penelitian Adapun tujuan dari penelitian ini adalah, untuk mengetahui; 1) Pengaruh Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum secara parsial terhadap Belanja Modal pada kabupaten/kota di Jawa Barat. 2) Pengaruh Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum secara simultan terhadap Belanja Modal pada kabupaten/kota di Jawa Barat.

14 Kegunaan Penelitian Suatu penelitian sudah selayaknya memiliki kegunaan baik untuk penulis maupun pihak lain yang memerlukan. Adapun kegunaan dari penelitian ini adalah: Kegunaan Teoritis Hasil penelitian ini diharapkan dapat dijadikan sebagai salah satu referensi serta masukan atau pertimbangan untuk mengembangkan keilmuan akuntansi, khususnya mengenai mata kuliah akuntansi sektor publik terutama dalam bahasan tentang Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum serta Belanja Modal pemerintah daerah Kegunaan Praktis Adapun kegunaan praktis dari penelitian ini adalah sebagai bahan pertimbangan bagi Pemda dalam melakukan belanja modal dalam upaya meningkatkan pelayanan publik.