BAB 1 PENDAHULUAN. otonomi daerah ditandai dengan dikeluarkan Undang-Undang (UU No.22 Tahun

Transkripsi

1 BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Perkembangan daerah di Indonesia semakin pesat, seiring dengan adanya era baru dalam pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Kebijakan otonomi daerah ditandai dengan dikeluarkan Undang-Undang (UU No.22 Tahun 1999) tentang pemerintah daerah dan UU No.25 Tahun 1999 tentang perimbangan keuangan antar pemerintah pusat dan daerah, kemudian telah diperbarui menjadi UU No.23 Tahun 2014 tentang pemerintah daerah dan UU No.33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antar pemerintah pusat dan daerah. Kedua UU tersebut mengatur tentang pokok-pokok penyerahan kewenangan kepada pemerintah daerah serta pendanaan bagi pelaksanaan kewenangan tersebut. Terdapat juga UU No.28 Tahun 2009 tentang pajak daerah dan retribusi daerah yang mengatur tentang kewenangan pemerintah daerah dalam melakukan pemungutan kepada masyarakat daerah guna mendapatkan sumber pendanaan bagi pemerintah khususnya pemerintah daerah. Berlakunya UU No.28 Tahun 2009 tentang pajak daerah dan retribusi daerah membawa paradigma baru dalam pengelolaan daerah, yaitu dimana pemerintah daerah diberikan kewenangan dalam mengatur dan mengelola sendiri urusan kegiatan pemerintahnya yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawabkan, dan pengawasan keuangan daerah. Dengan kata lain, otonomi daerah memiliki peran dalam upaya 1

2 2 pemberdayaan daerah untuk mengoptimalkan dan mengembangkan potensi daerah guna mengelola pemerintahan daerah dan diharapkan mampu mengurangi ketergantungan pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat. Otonomi daerah tersebut bertujuan untuk mewujudkan pemerintahan daerah yang mandiri. Pemerintahan daerah memiliki wewenang untuk membuat kebijakan dan peraturan untuk memerintah dan mengatur segenap sumber daya yang ada untuk meningkatkan pelayanan publik, keadilan, pemerataan dan pemeliharaan hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah (Saragih, 2005:73). Prinsip otonomi daerah memberikan kewenangan yang lebih besar pada daerah untuk mengurus daerahnya. Ini adalah kondisi yang bertolak belakang jika dibandingkan dengan masa-masa sebelumnya. Saat itu, peranan pusat begitu dominan dalam pengelolaan daerah. Daerah tidak diberi kewenangan yang memadai untuk mengembangkan dan memajukan potensi yang sesuai dengan kemampuan dan kehendak masyarakat lokal dan seluruh stakeholder daerah. Dominasi pemerintah pusat ketika itu berwujud dalam berbagai pendekatan pembangunan daerah yang sentralistik sehingga mematikan inisiatif dan kreatifitas daerah. Kebijakan daerah lebih banyak ditentukan pemerintah pusat. Otonomi daerah memberikan instrumen yang digunakan agar pencapaian tujuan bernegara, seperti kesejahteraan masyarakat dapat lebih mudah dicapai. Untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah diperlukan kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab di daerah secara proposional, yang

3 3 diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Dalam pelaksanaan otonomi, pemerintah daerah harus memiliki wewenang dan kemampuan menggali sumber keuangan sendiri, serta didukung oleh perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah antara provinsi dan kabupaten/kota yang merupakan persyaratan dalam sistem pemerintahan daerah. Desentralisasi ini diharapkan akan menghasilkan dua manfaat nyata, yaitu: pertama mendorong peningkatan partisipasi, prakasa dan kreativitas masyarakat dalam pembangunan, serta mendorong pemerataan hasil-hasil pembangunan (keadilan) di seluruh daerah dengan memanfaatkan sumber daya dan potensi yang tersedia di masing-masing daerah. Kedua, memperbaiki alokasi sumber daya produktif melalui pergeseran peran pengambilan keputusan publik ke tingkat pemerintah yang paling rendah yang memiliki informasi yang paling lengkap (Mardiasmo, 2002:25) Masalah timbul seiring dengan adanya kebijakan otonomi daerah, yaitu adanya kesenjangan fiskal antar daerah yang memaksa pemerintah pusat untuk memberikan bantuan berupa dana perimbangan kepada pemerintah daerah. Pemerintah daerah mempunyai kewenangan penuh untuk menggunakan dana perimbangan tersebut. Akan tetapi, kewenangan tersebut memiliki konsekuensi bahwa daerah harus mampu menggunakan dana perimbangan secara efektif dan efisien untuk peningkatan pelayanan publik. Dalam upaya meningkatkan pelayanan publik, pemerintah daerah wajib mengalokasikan sejumlah dana dalam bentuk anggaran belanja modal dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

4 4 (APBD) untuk menambah aset tetap daerah. untuk meningkatkan perekonomian, salah satu nya dengan cara membuka kesempatan berinvestasi untuk para investor. Otonomi daerah merupakan upaya pemberdayaan daerah dalam pengambilan keputusan daerah secara lebih leluasa dan bertanggung jawab untuk mengelola sumber daya yang dimiliki sesuai dengan kepentingan, prioritas dan potensi daerah sendiri. Kewenangan yang luas, utuh dan bulat yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pegawasan, pengendalian dan evaluasi pada semua aspek pemerintah ini, pada akhirnya harus dipertanggungjawabkan kepada pemberi wewenang dan masyarakat. Penerapan otonomi daerah seutuhnya membawa konsekuensi logis berupa pelaksanaan penyelenggaraan pemerintah dan pembangunan daerah berdasarkan manajemen keuangan yang sehat. Oleh karena itu, diperlukan sistem pengelolaan daerah yang baik dalam mengelola dana APBD secara transparan, ekonomis, efisien, efektif dan akuntabel. Dalam UU No.33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antar pusat dan daerah menyatakan bahwa pendapatan asli daerah bertujuan memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mendasari pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan potensi daerah sebagai perwujudan desentralisasi. Desentralisasi merupakan upaya untuk mendukung penyelenggaraan otonomi daerah secara proposional diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber daya daerah yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan antara pusat dan daerah sebagai sumber pembiayaan pemerintah dan pembangunan daerah. Undang-undang tentang pemerintahan daerah menetapkan

5 5 pajak menjadi salah satu sumber penerimaan yang berasal dari dalam daerah dan dapat dikembangkan sesuai dengan kondisi masing-masing daerah. Sumbersumber pembiayaan untuk pembangunan daerah (capital investment) antara lain berasal dari pendapatan asli daerah dan dana perimbangan yang diterima oleh daerah-daerah dari pemerintah pusat. Dana perimbangan itu sendiri terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Sumber pendapatan utama pemerintah daerah adalah pendapatan asli daerah. PAD sangat berperan penting dalam menentukan kinerja keuangan daerah dan kemandirian daerah karena salah satu indikator kemandirian suatu daerah dapat diukur melalui peningkatan pendapata asli daerah setiap tahunnya. Semakin besar kontribusi yang diberikan pendapatan asli daerah terhadap APBD dapat menunjukan semakin kecil ketergantungan pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat. Halim, 2002 (dalam Prahesti, 2014:3) menyatakan bahwa permasalahan yang dihadapi daerah pada umumnya berkaitan dengan penggalian sumbersumber pajak dan retribusi daerah yang merupakan salah satu komponen dari PAD masih belum memberikan konstribusi signifikan terhadap penerimaan daerah secara keseluruhan. Kemampuan perencanaan dan pengawasan keuangan yang masih lemah dapat mengakibatkan kebocoran-kebocoran yang sangat berarti bagi daerah. Sebagian besar wilayah provinsi dapat membiayai kebutuhan pengeluaran kurang dari 10%. Distribusi pajak antar daerah sangat timpang karena basis pajak antar daerah sangat bervariasi. Peranan pajak dan retribusi daerah

6 6 dalam pembiayaan yang sangat rendah dan bervariasi ini terjadi karena adanya besar dalam jumlah penduduk, keadaan geografis (berdampak pada perbedaan yang biaya relatif mahal), dan kemampuan masyarakat, sehingga dapat mengakibatkan biaya penyediaan pelayanan kepada masyarakat sangat bervariasi. Pendapatan asli daerah bertujuan untuk memberikan keluasan kepada daerah yang mengoptimalkan potensi pendanaan daerah sendiri dalam pelaksanaan otonomi daerah sebagai perwujudan asas desantralisasi. Pendapatan Asli Daerah setiap daerah berbeda-beda. Daerah yang memiliki kemajuan dibidang industri dan memiliki kekayaan alam yang melimpah cenderung memiliki PAD jauh lebih besar dibanding daerah lainnya, begitu pula sebaliknya. Sebab itu terjadi ketimpangan Pendapatan Asli Daerah. Disatu sisi ada daerah yang sangat kaya karena memiliki PAD yang tinggi dan disisi lain ada daerah yang tertinggal karena memiliki PAD yang rendah. Maka dari itu, pelaksanaan otonomi daerah mengharuskan daerah untuk melakukan kegiatan transfer (keuangan). Dalam mengatasi ketimpangan fiskal tersebut, pemerintah memberikan dana perimbangan yang berumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dana perimbangan selain dimaksudkan untuk membantu mengurangi kesenjangan pendanaan pada pemerintah daerah serta dapat digunakan untuk meminimalisasi resiko terjadinya kesulitan keuangan (financial distress). Transfer antar pemerintah merupakan fenomena umum yang terjadi semua negara didunia terlepas dari sistem pemerintahanya dan bahkan sudah menjadi ciri yang paling menonjol dari hubungan keuangan antara pusat dan daerah. Tujuan dari transfer

7 7 ini adalah mengurangi kesenjangan fiskal antar pemerintah dan menjamin tercapainya standar pelayanan publik minimun di seluruh negeri (Maimunah, 2006:2). Halim, 2002 (dalam Rahmawati, 2015:2) menyatakan bahwa Transfer dari pemerintah pusat merupakan sumber dana utama pemerintah daerah untuk membiayai operasi utamanya sehari-hari, yang oleh pemerintah daerah dilaporkan dan diperhitungakan dalam APBD. Beberapa peneliti menemukan respon pemerintah daerah berbeda untuk transfer dan pendapatan sendiri (seperti pajak). Ketika penerimaan daerah berasal dari transfer, maka stimulasi atas belanja yang ditimbulkan berbeda dengan stimulasi yang muncul dari pendapatan daerah (terutama pajak daerah). Oates (1999) menyatakan bahwa ketika respon (belanja) daerah lebih besar terhadap transfer dari pada pendapatannya sendiri, maka disebut flypaper effect. Flypaper effect merupakan fenomena dimana pemerintah daerah merespon belanja lebih banyak menggunakan dana transfer (grants) yang diproksikan dengan DAU, dari pada menggunakan kemampuannya sendiri yang diproksikan dengan PAD. Tujuan pemberian bantuan transfer adalah untuk meningkatan pendapatan daerah, sehingga dalam periode mendatang dapat mengurangi transfer. Tetapi seringkali pemerintah daerah lebih tergantung kepada dana transfer dibanding mengelola pendapatan daerahnya sendiri. Kebijakan pemberian dana alokasi umum menurut Nanga (dalam Adi dan Ekaristi, 2009:7) justru menimbulkan kemalasan fiskal daerah. Hal ini di sebabkan daerah akan mendapatkan pemberian dana alokasi umum yang lebih

8 8 kecil apabila mengalami kinerja fiskal yang lebih baik, yang ditandai dengan miningkatnya kontribusi pendapatan asli daerah. Daerah tentu saja lebih memilih mengupayakan perolehan dana alokasi umum yang lebih besar daripada berkerja lebih keras agar terjadi peningkatan pendapatan asli daerah yang dapat mengakibatkan pengurangan dana alokasi umum. Menurut wibowo (dalam Adi dan Ekaristi, 2009:2) menyatakan bahwa penerimaan daerah yang terbesar bersumber dari dana alokasi umum. Jumlah penerimaan yang berasal dari dana alokasi umum terus menerus meningkat dari tahun ke tahun, sedangkan penerimaan yang berasal dari pendapatan asli daerah cenderung menurun. Pemerintah daerah cenderung memiliki ketergantungan yang tinggi terhadap bantuan dari pemerintah pusat dan menganggarkan peningkatan belanja yang bertujuan untuk meningkatkan kemampuan pemerintah daerah dalam upaya meningkatkan pendapatan, jika keadaan ini terus berlangsung akan berakibat buruk terhadap cita-cita ekonomi yaitu adanya kemandirian daerah dalam mengelola dan memenuhi kebutuhan masyarakat. Pemerintah daerah mengharapkan penduduk yang produktif karena semakin penduduk yang produktif maka semakin besar kesempatan kerja yang tercipta, selain itu juga jumlah penduduk yang di imbangi dengan Sumber Daya Manusia (SDM) akan membantu membangun pemerintah daerah. Oleh karena itu penduduk sangat menentukan perekonomian di pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Peranan penduduk dalam pembangunan sangat penting baik bagi swasta (pelaku ekonomi) maupun bagi pemerintah. Bagi pelaku ekonomi dapat

9 9 memberikan gambaran tersedianya pasar yang luas dan jaminan tersedianya input faktor produksi, dan bagi pemerintah penduduk selaku obyek dan sasaran pembangunan memiliki peranan penting sebagai dasar penyusunan kebijakan dan membuat perencanaan pembangunan yang berkaitan dengan sumber pendapatan dan pengalokasian anggaran belanja melalui belanja langsung untuk mendorong pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Penetapan UU No. 23 Tahun 2014 memberikan kewenangan pada pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahnya sendiri. Hal ini mendorong pemerintah daerah untuk meningkatkan pendapatan asli daerah yang terdiri dari hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain PAD yang sah. PAD yang meningkat diharapkan dapat mampu meningkatkan pelayanan publik yang semakin memuaskan, maka di bentuklah anggaran daerah yang disebut Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Belanja (pengeluaran) pemerintah daerah yang oleh Pemerintah Daerah dilaporkan dalam APBD merupakan kegiatan rutin pengeluaran kas daerah untuk membiayai kegiatan-kegiatan operasi dalam pemerintahan. Dengan belanja yang semakin meningkat maka dibutuhkan dana yang besar pula agar belanja untuk kebutuhan pemerintah daerah dapat terpenuhi. Dengan terpenuhinya kebutuhan belanja pemerintah, maka diharapkan pelayanan terhadap masyarakat menjadi lebih baik dan kesejahteraan masyarakat menjadi meningkat. Belanja daerah merupakan pengalokasian dana yang harus dilakukan secara efektif dan efisien, dimana belanja daerah dapat menjadi tolak ukur keberhasilan pelaksanaan

10 10 kewenangan daerah. Apalagi dengan adanya otonomi daerah pemerintah dituntut untuk mengelola keuangan daerah secara baik dan efektif (Purpitasari, 2015:2). Pemberian otonomi kepada pemerintah daerah diharapkan dapat terwujudnya kesejahteraan masyarakat daerah melalui meningkatnya pelayanan, pemberdayaan, serta peran masyarakat dalam membangun daerahnya masingmasing. Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi, pemerintah pusat memberikan kewenangan pemerintah daerah untuk memungut pajak atau retribusi, dan mengelola Sumber Daya Alam (SDA). Dengan adanya kebijakan otonomi daerah, masalah yang timbul adalah kesenjangan fiskal antar daerah yang memaksa pemerintah pusat untuk memberikan bantuan berupa dana perimbangan (Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil) kepada pemerintah daerah. Pemerintah daerah juga mempunyai kewenangan penuh untuk menggunakan dana perimbangan tersebut. Akan tetapi, kewenangan tersebut memiliki konsekuensi bahwa daerah tersebut harus mampu menggunakan dana perimbangan secara efektif dan efisien guna meningkatkan pelayanan publik. Dengan bertambahnya jumlah penduduk yang semakin banyak, dapat membantu meningkatkan kualitas maupun keahlian atau keterampilannya sehingga akan meningkatkan produksi yang berpengaruh pada pendapatan daerah. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian pada latar belakang diatas dapat dirumuskan masalah sebagai berikut:

11 Apakah Pendapatan Asli Daerah (PAD) berpengaruh terhadap Belanja Daerah? Apakah Dana Alokasi Umum (DAU) berpengaruh terhadap Belanja Daerah? Apakah Dana Alokasi Khusus (DAK) berpengaruh terhadap Belanja Daerah? Apakah Dana Bagi Hasil (DBH) berpengaruh terhadap Belanja Daerah? Apakah flypaper effect berpengaruh terhadap Belanja Daerah? Apakah Jumlah Penduduk berpengaruh terhadap Belanja Daerah? 1.3 Tujuan Penelitian Sesuai dengan rumusan masalah diatas, tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini yaitu: Untuk menguji pengaruh Pendapatan Asli Daerah (PAD) terhadap Belanja Daerah Untuk menguji pengaruh Dana Alokasi Umum (DAU) terhadap Belanja Daerah Untuk menguji pengaruh Dana Alokasi Khusu (DAK) terhadap Belanja Daerah Untuk menguji pengaruh Dana Bagi Hasil (DBH) terhadap Belanja Daerah Untuk menguji flypaper effect terhadap Belanja Daerah Untuk menguji pengaruh jumlah Penduduk terhadap Belanja Daerah.

12 Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan beberapa manfaat bagi para penggunanya, antara lain yaitu: Kontribusi Teoritis Memberikan Kontribusi sebagai tambahan referensi bagi peneliti lainnya yang tertarik pada kajian ini dan menambah pengetahuan untuk dijadikan bahan pembelajaran guna meningkatkan kemajuan dalam bidang akuntansi sektor publik Kontribusi Praktis Memberikan informasi kepada Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah mengenahi pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan, Flypaper Effect dan Jumlah Penduduk terhadap Belanja Daerah serta dapat mendorong kemandirian daerah dalam pelaksanaan otonomi daerah. 1.5 Ruang Lingkup Penelitian Penelitian ini dimaksudkan untuk memperoleh pemahaman mengenahi pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan, Flypaper Effect dan Jumlah Penduduk terhadap Belanja Daerah. Namun, agar tidak terjadi kesimpangsiuran serta terhindar dari pembahasan yang terlalu luas, maka penulis memberikan batasan-batasan dalam melalukan penelitian. Penelitian hanya meneliti tentang pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan, Flypaper Effect dan Jumlah Penduduk terhadap Belanja Daerah pada pemerintahan Kabupaten/Kota di provinsi Jawa Timur dari tahun 2012 hingga 2015