BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Dalam sejarah perjalanan sistem kepemerintahannya, Indonesia sempat mengalami masa-masa dimana sistem pemerintahan yang sentralistik pernah diterapkan. Di bawah rezim Orde Baru pimpinan Presiden Soeharto, Indonesia diperintah dengan sistem yang sangat tersentralisasi. Semua kekuatan politik praktis berpusat di Jakarta, dan pemerintah pusat memegang kendali penuhatas semua kekayaan ekonomi di negara ini. Kendali pusat yang begitu besar dalam mengatur sumberdaya alam daerah sering kali memunculkan ketidakpuasan dalam hal pembagian hasil. Beberapa daerah yang kaya akan sumberdaya alam seperti Aceh dan Papua justru mengalami ketertinggalan dalam hal pembangunan dibandingkan daerah lain di pulau Jawa yang merupakan pusat dari pembangunan ekonomi di Indonesia. Ketidakadilan dalam hal pembagian keuntungan dari sumberdaya alam seperti yang terjadi pada provinsi Aceh dan Papua telah memicu konflik dan memunculkan gerakan separatis dengan tujuan untuk memisahkan diri dari Indonesia. Provinsi Aceh merupakan salah satu wilayah di Indonesia yang paling merasakan dampak negatif dari diterapkannya sistem pemerintahan yang sentralistik. Ketidakadilan sosial dan ekonomi ditambah dengan munculnya Gerakan Aceh Merdeka (GAM) dengan semangat memisahkan diri dari Indonesia, serta respon pemerintah Orde Baru yang represif dalam menangani
konflik dengan menjadikan Aceh sebagai zona militer telah membuat situasi di Aceh semakin memperburuk. Konflik antara GAM dan Pemerintah Indonesia telah memberikan dampak buruk terhadap kehidupan sosial dan ekonomi di provinsi Aceh. Dampak terburuk dari konflik di Aceh adalah munculnya korban jiwa yang diperkirakan berjumlah 15.000 jiwa selama masa konflik. Selama konflik juga terjadi Pembakaran terhadap fasilitas pendidikan, pengrusakan tiang-tiang jaringan listrik yang mengakibatkan terputusnya pasokan listrik di Aceh, dan serangkaian aksi teror lainnya semakin membuat situasi keamanan di Aceh tidak kondusif (KEMITRAAN, 2008). Situasi keamanan yang tidak kondusif membuat para investor enggan berinvestasi yang berakibat meningginya angka pengangguran di Aceh. Sepanjang periode konflik hingga tahun 1996, diperkirakan terdapat 491.800 penduduk miskin di Aceh atau sekitar 12,7% dari total penduduk Aceh. Jumlah ini meningkat menjadi 602.100 jiwa atau 14,8% dari total penduduk pada 1999 dan 1,2 juta jiwa atau 30% dari total penduduk pada 2002. Perekonomian di Aceh tidak berjalan baik dan cenderung stagnant. Pada 1990 kontribusi Aceh terhadap GDP Indonesia adalah sebesar 3,6%. Jumlah ini menurun menjadi hanya 2,2% saja pada tahun 2001 (data World Bank). Runtuhnya kekuasaan Orde Baru dan lahirnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian juga disempurnakan menjadi UU No.23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, merupakan jalan keluar bagi struktur dan format politik pemerintahan yang sebelumnya sentralistik menjadi
desentralistik dimana salah satu kritik yang sering muncul pada era sistem pemerintahan yang sentralistik adalah terlalu dominannya peranan Pemerintah Pusat terhadap Pemerintah Daerah. Dengan latar belakang tingginya tingkat kemiskinan di daerah sebagai akibat tidak adanya transfer kesejahteraan kepada daerah sebagai imbalan transfer ekonomi ke pusat telah memberikan peluang kepada Aceh untuk mendapatkan status otonomi khusus. Hal ini diwujudkan dengan lahirnya UU No.18 Tahun 2001 tentang status otonomi khusus provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Namun dalam perkembangannya undang-undang ini belum juga dapat menyelesaikan konflik yang terjadi di Aceh. Pada 26 Desember 2004 provinsi Aceh dilanda oleh salah satu bencana alam paling mematikan dalam sejarah Indonesia. Bencana alam gempa bumi dan tsunami yang terjadi di Aceh telah merenggut banyak korban jiwa, menyebabkan kerusakan yang parah terhadap infrastruktur, dan melumpuhkan semua kegiatan perekonomian di daerah terdampak bencana. Bencana ini telah menumbuhkan solidaritas seluruh potensi bangsa Indonesia untuk membangun kembali masyarakat dan wilayah Aceh serta menyelesaikan konflik secara damai, menyeluruh, berkelanjutan, dan bermartabat dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Bencana ini juga melatarbelakangi munculnya perjanjian damai antara pemerintah Indonesia dengan GAM di Helsinki, Finlandia yang menghasilkan memorandum of understanding (MoU) diantara pihak yang berkonflik pada 15 Agustus 2005. MoU ini berisikan kesepakatann bahwa Aceh akan melaksanakan kewenangan dalam semua sektor publik, yang akan diselenggarakan bersamaan
dengan administrasi sipil dan peradilan, kecuali dalam bidang hubungan luar negeri, pertahanan, keamanan nasional, hal ikhwal moneter dan fiskal, kekuasaan kehakiman, dan kebebasan beragama yang merupakan kewenangan Pemerintah Republik Indonesia sesuai dengan Konstitusi. Komitmen Pemerintah RI kepada perjanjian damai ini diwujudkan dalam bentuk terbitnya UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Kedua undang-undang di atas menjadikan Aceh memiliki perbedaan yang signifikan dibandingkan daerah lainnya di Indonesia, salah satunya dalam hal keuangan. Dalam hal keuangan ada kekhususan yang didapat Aceh, yaitu adanya transfer dari pemerintah pusat dalam bentuk dana otonomi khusus. Transfer pemerintah dalam rangka otonomi khusus ini terbagi dalam dua periode yaitu sebelum dan sesudah tahun 2008 dimana kedua periode memiliki sumber dana yang berbeda. Sebelum tahun 2008 provinsi Aceh mendapatkan pendapatan dalam rangka otonomi khusus yang bersumber dari tambahan dana bagi hasil (DBH) sumberdaya minyak dan gas bumi di provinsi Aceh sedangkan sejak tahun 2008 dana otonomi khusus bersumber dari dana alokasi umum (DAU) Nasional yaitu sebesar 2% dari DAU Nasional. Penerimaan Dana Otonomi khusus yang dikucurkan sejak tahun 2008 akan berlangsung selama 20 tahun sampai tahun 2027 dengan proyeksi total peneriman sebesar Rp. 100 trilyun dengan asumsi pertumbuhan rata-rata sebesar 5% per tahun. Sejak tahun 2008, dana otonomi khusus menjadi sumber pendapatan terbesar bagi provinsi Aceh dengan porsi mencapai 61,5 % dari anggaran provinsi di tahun 2013.
Gambar 1.1 Persentase Sumber Pendapatan Provinsi Aceh Pada APBD 2013 Hibah dan Lain- Lain Pendapatan Daerah Yang Sah 4,5% PAD 9% Dana Otonomi Khusus 61,5% Dana Perimbangan 25% Sumber : diolah dari data DJPK, 2013 Sejak diberlakukannya status otonomi khusus di provinsi Aceh, dana otonomi khusus telah membuat provinsi Aceh menjadi salah satu provinsi dengan sumber daya fiskal terbesar di Indonesia. Dengan adanya dana Otonomi khusus, provinsi Aceh berada pada urutan ke 6 sebagai provinsi dengan anggaran pendapatan daerah tertinggi pada tahun 2013. Tabel 1.1 Anggaran Pendapatan Daerah 10 Provinsi Tertinggi Tahun Anggaran 2013 (dalam jutaan Rupiah) Peringkat Provinsi Pendapatan 1 DKI Jakarta 41.525.337 2 Jawa Barat 16.651.602 3 Jawa Timur 14.996.874 4 Jawa Tengah 11.930.237 5 Kalimantan Timur 11.500.000 6 Aceh 10.111.367 7 Sumatra Utara 8.481.872 8 Papua 8.184.736 9 Riau 6.597.232 10 Sumatra Selatan 6.597.232 Sumber : diolah dari data DJPK, 2013
Ternyata limpahan sumberdaya fiskal yang dimiliki oleh provinsi Aceh sejak diberlakukannya status otonomi khusus tidak serta merta berpengaruh terhadap kualitas pembangunan manusianya. Fenomena ini tak jauh berbeda dari provinsi Papua yang juga mendapatkan status yang sama. Di Aceh, menurut data BPS, dilaporkan bahwa tingkat kemiskinan pada tahun 2004 adalah 28,37%, tahun 2005 sebesar 28,69%, tahun 2006 sebesar 28,28%, dan setelah tahun 2008 sebesar 26.7%. Pada tahun 2013 tingkat kemiskinan di Aceh adalah 17,6% kendati mengalami penurunan namun secara nasional angka ini masih cukup tinggi. Hal ini juga dapat dilihat dari peringkat indeks pembangunan manusia Aceh yang rendah dan terus menurun sejak diterapkannya status otonomi khusus. Tabel 1.2 Peringkat IPM Provinsi Aceh Tahun 2002-2013 Tahun Peringkat 2002 15 2003 16 2004 18 2005 18 2006 18 2007 17 2008 17 2009 17 2010 17 2011 18 2012 19 2013 20 Sumber: BPS, 2014 Salah satu indikator keberhasilan pembangunan suatu daerah adalah keberhasilan dalam hal pembangunan manusianya yang tercermin dari indeks pembangunan manusia, dimana manusia adalah sebagai tujuan sekaligus pelaku ekonomi. Dalam hal ini, keterkaitan antara pembangunan dan sumberdaya
manusia (SDM) merupakan unsur yang tidak dapat dipisahkan dan harus berjalan selaras. Oleh karena itu, potensi SDM harus ditingkatkan kualitasnya, baik pendidikan, kesehatan, maupun sosial ekonomi melalui kegiatan-kegiatan pembangunan yang dilaksanakan. Dengan kualitas SDM yang tinggi, kesejahteraan akan meningkat dan perannya akan optimal. Pembangunan manusia adalah proses memperluas pilihan-pilihan penduduk (people s choice). Dari sekian banyak pilihan, ada tiga pilihan yang dianggap paling penting, yaitu: panjang umur dan sehat, berpendidikan, dan akses ke sumber daya yang dapat memenuhi standar hidup yang layak. Kemajuan pembangunan manusia dicerminkan oleh Indeks Pembangunan Manusia (Human Development Index). Indeks Pembangunan Manusia (IPM) merupakan indeks yang mengukur pencapaian kemajuan pembangunan suatu negara (daerah) yang dipresentasikan oleh dimensi Angka Harapan Hidup pada Waktu Lahir (Life Expectancy at Birth), Angka Melek Huruf Penduduk Dewasa (Literacy Rate), Rata-rata Lamanya Sekolah Penduduk Dewasa (Mean Year of Schooling), dan Pengeluaran Riil per Kapita (UNDP, 1990). Dalam upaya untuk meningkatkan indeks pembangunan manusia, selain kebijakan anggaran keuangan daerah yang baik, kebijakan belanja juga memegang peranan penting. Anggaran belanja daerah akan tidak logis jika proporsi anggarannya lebih banyak untuk belanja rutin. Semakin banyak pendapatan yang dihasilkan oleh daerah, daerah akan mampu memenuhi dan membiayai semua keperluan yang diharapkan oleh masyarakat. Dengan tingginya bantuan pemerintah pusat seharusnya tinggi juga pengeluaran pemerintah daerah
Aceh melalui belanja modal terutama dalam peningkatan kesejahteraan masyarakat. Mardiasmo (2002) menyatakan bahwa dalam era otonomi daerah, pemerintah daerah harus semakin mendekatkan diri pada berbagai pelayanan dasar masyarakat. Oleh karena itu, alokasi belanja modal memegang peranan penting guna peningkatan pelayanan ini. Belanja Modal yang dilakukan oleh pemerintah daerah diantaranya adalah pembangunan dan perbaikan sektor pendidikan, kesehatan, transportasi, sehingga masyarakat juga menikmati manfaat dari pembangunan daerah. Tambahan sumber daya fiskal dalam rangka otonomi khusus tersebut jika dikelola secara efektif seharusnya dapat menjadi peluang emas bagi Aceh untuk memacu pembangunan dan membalikkan trend kemunduran yang dialami Aceh selama masa konflik yang lalu. Dana otonomi khusus yang ditujukan untuk mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pelayanan publik. Tujuan tersebut dapat dicapai melaui percepatan pembangunan di Provinsi Aceh. Dengan adanya dana otonomi khusus, diharapkan membawa perubahan kemampuan APBD untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui alokasi belanja modal. Hal ini selaras dengan salah satu fokus pemanfaatan dana otonomi khusus yang diarahkan pada peningkatan taraf pendidikan dan tingkat kesehatan masyarakat. Dengan melihat fakta diatas, maka penulis terdorong untuk meneliti dan mempelajari pengaruh dari dana otonomi khusus terhadap indeks pembangunan manusia di provinsi Aceh dalam bentuk skripsi yang berjudul Analisis pengaruh
dana otonomi khusus terhadap indeks pembangunan manusia (IPM) provinsi Aceh. 1.2 Perumusan Masalah Pemberian status daerah otonomi khusus telah membuat sumberdaya fiskal provinsi Aceh naik secara signifikan. Penerimaan dana otonomi khusus memungkinkan Pemerintah Daerah Aceh untuk meningkatkan indeks pembangunan manusianya melalui alokasi belanja modal sebagai variabel intervening. Berdasarkan hal tersebut dapat disusun pertanyaan penelitian yang akan dibahas dalam penelitian ini, antara lain: 1. Bagaimana pengaruh dana otonomi khusus terhadap indeks pembangunan manusia provinsi Aceh? 2. Bagaimana pengaruh dana otonomi khusus terhadap alokasi belanja modal provinsi Aceh? 3. Bagaimana pengaruh alokasi belanja modal terhadap indeks pembangunan manusia provinsi Aceh? 4. Apakah alokasi belanja modal memediasi pengaruh dana otonomi khusus terhadap indeks pembangunan manusia provinsi Aceh? 1.3 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah: 1. Untuk mengetahui pengaruh dana otonomi khusus terhadap indeks pembangunan manusia provinsi Aceh. 2. Untuk mengetahui pengaruh dana otonomi khusus terhadap belanja modal provinsi Aceh.
3. Untuk mengetahui pengaruh belanja modal terhadap indeks pembangunan manusia provinsi Aceh. 4. Untuk mengetahui apakah alokasi belanja modal memediasi pengaruh dana otonomi khusus terhadap indeks pembangunan manusia provinsi Aceh. 1.4 Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah: 1. Sebagai bahan masukan bagi pemerintah daerah Aceh dalam mengelola dana otonomi khusus yang ditujukan bagi pembangunan daerah, khususnya pembangunan manusia, yang tercermin melalui indeks pembangunan manusia. 2. Untuk menjadi bahan analisis dan evaluasi tingkat pembangunan manusia yang ada di Aceh di era pemberlakuan status otonomi khusus. 3. Sebagai referensi kepada peneliti lain guna mengembangkan dan manambah pengetahuan untuk penelitian selanjutnya. 4. Untuk menambah ilmu dan wawasan bagi penulis.