BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pelayanan publik di bidang administrasi kependudukan merupakan salah satu tugas pelayanan publik yang dilaksanakan oleh pemerintah dalam rangka melayani masyarakat umum, yang meliputi tugas dan fungsi, mendaftarkan dan menerbitkan KTP, Kartu Keluarga, serta berbagai Akta Catatan Sipil maupun pencatatan Mutasi dan pengelolaan Data Penduduk. Di daerah tugas pelayanan administrasi publik menjadi tugas sekaligus merupakan kewenangan dari pemerintah daerah, yang diwakili oleh Dinas Pencatatan Sipil, Administrasi Kependudukan dan Keluarga Berencana. Sebagaimana diatur dalam UU No 32 tahun 2004, tentang Pemerintahan daerah, Kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter, dan fiskal, agamaserta kewenangan bidang lain Pelayanan publik itu sendiri pada hakekatnya adalah pemberian pelayanan prima /yang berkualitas kepada masyarakat yang merupakan perwujudan kewajiban aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat. Namun kondisi yang terjadi di masyarakat menunjukkan bahwa pelayanan publik dalam bentuk pelayanan administrasi kependudukan khususnya dalam hal pembuatankartu Tanda Penduduk (KTP) belum sepenuhnya berjalan dengan baik dan masih ditemuinya hambatan. Menurut Poewadarminta (1990:327) Implementasi berarti pelaksana atau penerapan. Kemudian J. A. M. Maarse mengatakan bahwa Implementasi merupakan 1
2 suatu upaya mencapai tujuan-tujuan tertentu dengan sarana-sarana tertentu dan dalam urutan waktu tertentu. Adapula pendapat dari Charles O. Jones, bahwa implementasi atau penerapan adalah suatu kegiatan yang dimaksudkan untuk mengoperasikan sebuah program. Selanjutnya oleh George C, Edward, ada beberapa faktor yang mempengaruhi implementasi yaitu faktor komunikasi, faktor sumber daya, faktor sikap, dan faktor struktur organisasi. Berdasarkan faktor-faktor tersebut maka dapat digambarkan Implementasi Pelayanan Publik Administrasi Kependudukan di Kota Madya Medan: 1. Faktor Komunikasi Faktor Komunikasi yaitu suatu proses penyampaian informasi dari pejabat atau instansi tertentu yang secara hierarkis berkedudukan lebih tinggi, kepada pejabat atau instansi tertentu untuk melaksanakan kegiatan sesuai dengan informasi yang diberikan yang dilihat dari aspek transmisi atau pengiriman berita, aspek kejelasan dan konsistensi. Komunikasi yang dilaksanakan oleh Dinas Pencatatan Sipil, Administrasi Kependudukan dan Keluarga Berencana di Kota Madya Medan dengan aparat pelaksana di tingkat kecamatan belum lancar karena terkendala oleh ketersediaan sarana komunikasi cepat (telepon/faksimili) yang belum tersedia di kecamatan sehingga informasi/instruksi yang harus disampaikan kecamatan kepada desa/kelurahan yang selanjutnya kepada masyarakat memakan waktu lama, demikian pula sebaliknya. Hal ini juga mengakibatkan banyak masyarakat yang belum tahu tentang prosedur, syarat, waktu dan biaya pembuatan KTP, sehingga dalam pelaksanaan di BKKSI. 2000. Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Atap, Panduan Praktis.Depdagri. 2004.
3 lapangan terjadi penyimpangan-penyimpangan. Biaya yang seharusnya hanya Rp. 7.000,- masyarakat harus mengeluarkan biaya sampai Rp. 50.000,- 2. Faktor Sumber daya Sumber daya yaitu sarana yang digunakan dalam implementasi, hal ini dilihat dari aspek staff/personil, informasi dan fasilitas. Sumber daya dari aparat yang melayani masih belum sepenuhnya baik karena seharusnya sebagai aparat yang melayani taat sepenuhnya kepada Prosedur Tetap (protap) yang telah ada, namun kenyataannya masih menunda-nunda penyelesaian pembuatan KTP. 3. Faktor Sikap Yaitu sikap dari para pelaksana dalam melayani masyarakat, dilihat dari aspek pembagian tugas dan aspek insentif. Sikap yang ditunjukkan oleh petugas yang ada di Kecamatan maupun di Dinas Pencatatan Sipil, Administrasi Kependudukan dan Keluarga Berencana Kota Madya Medan, masih menunjukkan sikap selalu minta untuk dihormati dan bukannya melayani masyarakat yang membutuhkan, sehingga kebutuhan pelayanan masyarakat akan KTP banyak kali memakan waktu yang lama. 4. Faktor Struktur Birokrasi Yaitu tatanan organisasi yang mengatur tentang pedoman kerja dan penjabaran wilayah tanggung jawab bagi pelaksana, dan dilihat dari aspek prosedur standar operasi dan pembagian wilayah tanggung jawab. Struktur birokrasi untuk Pelayanan Publik Administrasi Kependudukan (pembuatan KTP) di Kota Medan cukup panjang karena prosesnya mulai dari tingkat
4 RT/RW ke Desa/Kelurahan lalu ke Kecamatan dan seterusnya ke Dinas Pencatatan Sipil, Administrasi Kependudukan dan Keluarga Berencana, dan sebaliknya, sehingga proses untuk penyelesaian pembuatan KTP memakan waktu yang cukup lama yaitu sekitar 1 minggu paling cepat dan 2 bulan paling lama. B. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas maka dapat dirumuskan beberapa permasalahan, yakni : 1. Sejauh mana implementasi pelayanan publik bidang administrasi kependudukan (pembuatan KTP) di Pemko Medan? 2. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi implementasi pelayanan publik bidang administrasi kependudukan (pembuatan KTP) di Pemko Medan? 3. Faktor apa saja yang menjadi penghambat dalam Implementasi pelayanan public di bidang administrasi kependudukan (KTP) di Pemko Medan? C. Tujuan dan Manfaat Penulisan Adapun yang menjadi tujuan dibuatnya penulisan ini adalah sebagai berikut: 1. Untuk mengetahui sejauh mana implementasi pelayanan publik bidang administrasi kependudukan (pembuatan KTP) di Pemko Medan? 2. Untuk mengetahui faktor-faktor apa yang mempengaruhi implementasi pelayanan publik bidang administrasi kependudukan (pembuatan KTP) di Pemko Medan? 3. Untuk mengetahui hal-hal yang menjadi penghambat dalam Implementasi pelayanan publik di bidang administrasi kependudukan (KTP) di Pemko Medan Adapun beberapa hal yang diharapkan menjadi manfaat dari penulisan ini adalah sebagai berikut:
5 1. Manfaat Teoretis Diharapkan hasil penelitian ini mempunyai kegunaan bagi keberadaan dan perkembangan ilmu hukum. 2. Manfaat Praktis a. Sebagai bahan masukan bagi pihak-pihak yang terkait dengan materi penulisan hukum ini; D. Keaslian Penulisan Mendukung penulisan ini, perlu diberitahukan bahwa penulisan skripsi dengan judul yang penulis angkat saat ini belum pernah diteliti dengan materi dan isi yang sama oleh penulis sebelumnya walaupun sudah ada begitu banyak tulisan yang mengangkat mengenai administrasi publik. E. Tinjauan Kepustakaan 1. Dasar Hukum Pelayanan Publik Pelayanan publik untuk masyarakat umum menjadi tugas dan kewajiban pemerintah untuk melaksanakannya, telah ditegaskan dalam: a.) Instruksi Presiden Nomor 1 tahun 1995 tentang Perbaikan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur kepada masyarakat. b.)keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik. c.)keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 26/KEP/M.PAN/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas Penyelenggaraan Pelayanan Publik
6 Peraturan-Peraturan pemerintah ini menjadi dasar hukum pelaksanaan pelayanan publik dan salah satu bentuk pelayanan publik yang dilaksanakan untuk masyarakat, adalah pelayanan publik bidang administrasi kependudukan, seperti pembuatan Kartu Tanda Penduduk. 2. Dasar Hukum Pembuatan Kartu Tanda Penduduk Pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP) diatur dan ditetapkan berdasarkan: a.) Keputusan Presiden Nomor 52 tahun 1977 tentang Pendaftaran Penduduk b.) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 A tahun 1995 tentang Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam rangka Sistem Informasi Manajemen Kependudukan c.) Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 45 tahun 1992 tentang Pokok-pokok Penyelenggaraan Sistem Informasi Manajemen Departemen Dalam Negeri d.) Keputusan Mendagri Nomor 15 A tahun 1995 tentang spesifikasi blanko / formulir/ buku serta sarana pnunjuang lainnya yang dipergunakan dalam Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk e.) Keputusan Mendagri Nomor 20 A tahun 1995 tentang Prosedur dan Tata Cara Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam Kerangka Sistem Manajemen Informasi Kependudukan f.) Keputusan Mendagri Nomor 42 tahun 1995 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Daerah tentang Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam Kerangka Sistim Informasi Manajemen Kependudukan. 3. Pelayanan Publik Administrasi Kependudukan Pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP)
7 a.) Instansi Pemerintah Daerah Pelayanan Publik Administrasi Kependudukan (Pembuatan KTP) di Pemko Medan Instansi yang ditugaskan untuk melaksanakan pelayanan publik di bidang kependudukan (pembuatan Kartu Tanda Penduduk) di Pemko Medan berdasarkan Perda Pemko Medan Nomor 26 tahun 2005 adalah Dinas Pencatatan Sipil, Administrasi Kependudukan, dan Keluarga Berencana. F. Metode Penelitian Metode penelitian pada pada dasarnya merupakan cara ilmiah untuk mendapatkan data dengan tujuan dan kegunaan tertentu. Cara ilmiah berarti kegiatan penelitian itu didasarkan pada ciri-ciri keilmuan, yaitu rasional, empiris dan sistematis. Setiap penelitian dilakukan untuk mencari kepastian dan kebenaran dari suatu masalah sekaligus mencari jalan pemecahannya, sehingga dapat dibuat suatu kesimpulan yang benar dan dapat dipercaya. Untuk itu peneliti menggunakan metode-metode sebagai berikut: 1. Metode penelitian. Metode penelitian yang digunakan adalah penelitian normatif, yakni titik tolak penelitian yang difokuskan untuk mengkaji kaidah atau norma dalam hukum positif. Hal ini sesuai sebagaimana pendapat dari Johny Ibrahim: Sebagai konsekuensi pemilihan topik permasalahn yang akan dikaji dalam penelitian yang objeknya adalah permasalahan hukum (sedangkan hukum adalah kaidah atau norma yang ada dalam masyarakat), maka tipe penelitian yang digunakan adalah penelitian yuridis normatif, yakni penelitian yang difokuskan untuk mengkaji penerapan kaidah maupun norma dalam hukum positif
8 Dalam melakukan penelitian normatif ada beberapa metode pendekatan yang dapat digunakan yakni: a) Pendekatan konseptual (conceptual approach) b) Pendekatan perundang-undangan (normative approach) c) Pendekatan sejarah (historical approach) d) Pendekatan perbandingan (comparative approach) e) Pendekatan kasus hukum (law case approach) Metode penelitian Hukum yang telah ada dewasa ini secara umum lebih mengenal metode penelitian atas dua kategori: metode penelitian hukum Normatif Empiris (Sosio Juridis) dan metode Penelitian Hukum Normatif. Metode Penelitian Sosio Juridis secara umum berupaya untuk melihat bagaimana penerapan sebuah aturan hukum seperti peraturan perundangan berlaku di masyarakat, sedangkan dalam penelitian hukum normatif seorang peneliti lebih menekankan pada penelitian atas substansi hukum tersebut. Penelitian Empiris maupun penelitian Normatif tampaknya dapat kita kritisi lebih mendalam, karena kedua penelitian tersebut masih berkutat pada wujud kenyataan hukum. Keduanya dipengaruhi oleh alam filsafat empirisme: sesuatu yang benar adalah sesuatu yang berwujud nyata. Pada model hukum empiris maka hukum dikatakan berwujud ada dilihat dari pelaksanaannya bahwa memang hukum itu benar nyata ada dibuktikan dengan kepatuhan masyarakat atas hukum. Pada penelitian normatif, hukum dikatakan nyata ada adalah dengan dibuktikan adanya undang-undang, putusan hakim, dan sebagainya. Keduanya sebangun. Adapun metode pendekatan penelitian ini dilakukan dengan pendekatan yang bersifat penelitian empiris, maksudnya adalah merupakan penelitian secara yuridis
9 empiris adalah berdasarkan fakta di lapangan berkaitan dengan penegakan hukum, penelitian hukum yang ada kaitannya dengan implementasi pendaftaran penduduk sebagai upaya tertib administrasi ditinjau dari hukum administrasi negara. Dalam pengumpulan data diusahakan sebanyak mungkin data yang diperoleh guna penyusunan penulisan hukum lebih lanjut yang meliputi : a. Data Primer Data primer yaitu data yang diperoleh secara langsung dari informan dengan cara wawancara bebas terpimpin, yaitu dengan terlebih dahulu mempersiapkan pokok-pokok pertanyaan (guide interview) sebagai pedoman dan variasi-variasi dengan situasi ketika wawancara. Dalam hal ini penulis melakukan wawancara kepada bagian Dinas Kependudukan Kota Medan b. Data Sekunder Data Sekunder yaitu data yang diperoleh melalui studi kepustakaan guna mendapatkan landasan teoretis terhadap pelaksanaan administrasi publik. Disamping itu tidak menutup kemungkinan diperoleh bahan hukum lain, dimana pengumpulan bahan hukumnya dilakukan dengan cara membaca, mempelajari, serta menelaah data yang terdapat dalam buku, literatur, tulisan-tulisan ilmiah, dokumen-dokumen hukum dan peraturan perundang-undangan yang berhubungan dengan objek penelitian. Bahan-bahan hukum tersebut berupa: 1) Bahan Hukum Primer, yaitu bahan hukum yang mengikat yang terdiri atas: (a) Undang-Undang No.23 Tahun 2006 tentang Kependudukan (b) Keputusan Presiden Nomor 52 tahun 1977 tentang Pendaftaran Penduduk
10 (c) Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 A tahun 1995 tentang Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam rangka Sistem Informasi Manajemen Kependudukan (d) Keputusan Mendagri Nomor 45 tahun 1992 tentang Pokok-pokok Penyelenggaraan Sistem Informasi Manajemen Departemen Dalam Negeri (e) Keputusan Mendagri Nomor 15 A tahun 1995 tentang spesifikasi blanko / formulir/ buku serta sarana pnunjuang lainnya yang dipergunakan dalam Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk (f) Keputusan Mendagri Nomor 20 A tahun 1995 tentang Prosedur dan Tata Cara Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam Kerangka Sistem Manajemen Informasi Kependudukan (g) Keputusan Mendagri Nomor 42 tahun 1995 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan Daerah tentang Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dalam Kerangka Sistem Informasi Manajemen Kependudukan) 2).Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang memberi penjelasan terhadap bahan hukum primer antara lain buku, tulisan ilmiah, hasil penelitian ilmiah, laporan makalah lain yang berkaitan dengan materi penelitian. 3) Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder yang terdiri atas: (a) Kamus Hukum (b) Kamus Umum Bahasa Indonesia G. Sistematika Penulisan Di dalam penulisan hukum ini terdiri dari empat bab. Masing-masing perinciannya sebagai berikut.
11 Bab I Pendahuluan. Di dalamnya berisi uraian latar belakang pemilihan judul, ruang lingkup penelitian, perumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian, keaslian penulisan dan diakhiri dengan sistematika skripsi yang bertujuan untuk mengantarkan pikiran pembaca ke pokok permasalahan yang akan dibahas. Bab II Berisi gambaran umum lokasi penelitian. Dalam bab ini dijabarkan hal yang dipaparkan adalah profil kota Medan, sejarah berdirinya Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil, Struktur Organisasi dan Tata Cara Kerja Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil, Tugas dan Fungsi Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kota Medan dalam Pengurusan KTP Bab III Merupakan bab yang menguraikan aspek hukum dalam administrasi kependudukan. Di dalamnya sub bab menjelaskan lebih lanjut mengenai Administrasi Kependudukan Menurut UU Kependudukan, Pembagian Urusan Pemerintahan Dalam Bidang Kependudukan Menurut UU Otonomi Daerah, Pelayanan Publik Menurut Peraturan Perundang-Undangan. Bab IV Merupakan bab yang memaparkan permasalahan berikutnya proses penerbitan Kartu Tanda Penduduk pada Dinas Kependudukan dan Catatan Sipil Kota Medan. Berturut-turut di dalamya terdapat sub bab mengenai Proses Penerbitan Kartu Tanda Penduduk oleh Dinas Kependudukan Kota Medan, Permasalahan Dalam Proses Penerbitan KTP, Upaya Kesiapan Pemerintah Kota Medan Dalam Mengatasi Biaya Pembuatan KTP Bagi Masyarakat Tidak Mampu Bab V adalah bab terakhir dalam penulisan skripsi ini. Hal mengenai kesimpulan dan saran terhadap sejumlah penulisan dalam skripsi ini.