BAB III GAMBARAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH SERTA KERANGKA PENDANAAN 3.1 Kinerja Keuangan Masa Lalu 3.1.1 Kondisi Pendapatan Daerah Pendapatan daerah terdiri dari tiga kelompok, yaitu Pendapatan Asli Daerah (PAD), dana perimbangan dan lain-lain pendapatan daerah yang sah. Dalam rangka pendanaan penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan daerah, tumpuan utama sumber pendapatan Kabupaten Bengkulu Utara berasal dari dana perimbangan. Sedangkan dari pendapatan asli daerah dan lain-lain pendapatan daerah yang sah, proporsinya masih relatif kecil. Dilihat dari perkembangannya, maka pendapatan daerah Kabupaten Bengkulu Utara dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 menunjukkan pertumbuhan positif. Pada Tahun 2006 dibandingkan dengan Tahun 2005 mengalami peningkatan sebesar 76,4%. Sedangkan pada Tahun 2007 dibandingkan dengan Tahun 2006 meningkat sebesar 20,1% dan pada Tahun 2008 dibandingkan dengan Tahun 2007 meningkat sebesar 21,1%. Namun pada Tahun 2009 dibandingkan dengan Tahun 2008 mengalami penurunan pendapatan sebesar 15,5%. Hal ini disebabkan dengan berlakunya Undang- Undang Nomor 24 Tahun 2008 tentang Pembentukan Kabupaten Bengkulu Tengah di Provinsi Bengkulu pada akhir Tahun 2008, maka sumber-sumber pendapatan daerah Kabupaten Bengkulu Utara berkurang karena terbagi secara proporsional dengan kabupaten pemekaran baik pendapatan asli daerah, dana perimbangan maupun lainlain pendapatan daerah yang sah mulai Tahun Anggaran 2009. Setelah Tahun 2009 kembali menunjukkan pertumbuhan pendapatan daerah yang positif. Pada Tahun 2010 dibandingkan dengan Tahun 2009 hanya meningkat 2,7% dan kemudian pada Tahun 2011 dibandingkan dengan Tahun 2010 meningkat menjadi sebesar 10,6%. Perkembangan pendapatan daerah Kabupaten Bengkulu Utara sebagaimana ditunjukkan pada Tabel 3.1 dan Tabel 3.2 sebagai berikut. Tabel 3.1 Perkembangan Pendapatan Daerah PERTUMBUHAN NO TAHUN TARGET (Rp) PENDAPATAN DAERAH 1 2006 359.130.537.828 76,37% 2 2007 431.131.174.432 20,05% 3 2008 522.144.210.200 21,11% 4 2009 441.064.855.500-15,53% 5 2010 452.932.941.000 2,69% 6 2011 508.884.357.300 10,57% JUMLAH : 2.707.194.456.960 - III-1
Tabel 3.2 Rincian Perkembangan Pendapatan Daerah NO URAIAN Tahun 2006 Tahun 2007 Tahun 2008 Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 1. PENDAPATAN DAERAH 359.130.537.828,00 431.131.174.432,00 522.144.210.200,00 441.064.555.500,00 452.932.941.000,00 508.884.357.300,00 1.1 Pendapatan Asli Daerah 8.632.552.685,00 12.557.612.000,00 18.000.000.000,00 19.923.959.500,00 20.900.000.000,00 24.662.500.000,00 1.1.1 Pajak Daerah 1.912.500.000,00 2.441.000.000,00 2.853.385.160,00 2.785.595.000,00 2.813.000.000,00 3.753.500.000,00 1.1.2 Retribusi Daerah 2.761.462.000,00 4.829.812.000,00 5.374.000.000,00 5.420.450.000,00 6.649.000.000,00 3.190.000.000,00 1.1.3 Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah yang dipisahkan 900.000.000,00-1.642.614.840,00 250.000.000,00 150.000.000,00 150.000.000,00 1.1.4 Lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang sah 3.058.590.685,00 5.286.800.000,00 8.130.000.000,00 11.467.914.500,00 11.288.000.000,00 17.569.000.000,00 1.2 Dana Perimbangan 347.572.985.143,00 416.753.562.432,00 473.267.528.000,00 406.310.150.000,00 388.660.182.000,00 445.657.356.000,00 1.2.1 Dana Bagi Hasil Pajak/bagi hasil bukan Pajak 8.941.985.143,00 17.556.562.432,00 26.052.530.000,00 14.999.700.000,00 15.000.000.000,00 20.000.000.000,00 - Pajak (BPHTB dan PBB) 8.681.985.143,00 15.206.562.432,00 24.730.480.000,00 12.300.130.000,00 12.300.130.000,00 20.000.000.000,00 a. PBB 5.840.000.000,00 13.900.000.000,00 21.103.880.000,00 10.000.000.000,00 10.000.000.000,00 20.000.000.000,00 b. BPHTB 1.200.000.000,00 650.000.000,00 2.614.230.000,00 1.272.080.000,00 1.272.080.000,00 - c. PPh 1.641.985.143,00 656.562.432,00 1.012.370.000,00 1.028.050.000,00 1.028.050.000,00 - - SDA 260.000.000,00 2.350.000.000,00 1.322.050.000,00 2.699.570.000,00 2.699.870.000,00 - a. Landrent 260.000.000,00 2.300.000.000,00 891.000.000,00 2.451.420.000,00 2.451.420.000,00 - b. Pungutan Hasil Perikanan - 50.000.000,00 350.110.000,00 248.150.000,00 248.450.000,00 - c. Iuran Hak Pengusahaan Hutan - - 80.940.000,00 - - - 1.2.2 Dana Alokasi Umum 306.941.000.000,00 341.399.000.000,00 378.637.998.000,00 306.075.450.000,00 327.441.782.000,00 374.568.556.000,00 1.2.3 Dana Alokasi Khusus 31.690.000.000,00 57.798.000.000,00 68.577.000.000,00 85.235.000.000,00 46.218.400.000,00 51.088.800.000,00 1.3 Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah 2.925.000.000,00 1.820.000.000,00 30.876.682.200,00 14.830.446.000,00 43.372.759.000,00 38.564.501.300,00 1.3.1 Hibah - - - - 40.372.759.000,00 28.564.501.300,00 - Tambahan Belanja Modal / DPDF dan PPD - - - - 34.517.959.000,00 - - Tambahan Penghasilan Profesi Guru PNSD - - - - 5.854.800.000,00 - - Dana BOS III-2
NO URAIAN Tahun 2006 Tahun 2007 Tahun 2008 Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 1.3.3 Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi dan Pemerintah Daerah Lainnya 2.800.000.000,00 1.820.000.000,00 5.000.000.000,00 3.000.000.000,00 3.000.000.000,00 10.000.000.000,00 1.3.4 Dana Penyesuaian dan Otonomi Khusus 125.000.000,00-25.876.682.200,00 11.830.446.000,00 - - - Dana DPDF - - - - - 8.093.619.300,00 - Dana BOS - - - - - 20.470.882.000,00 1.3.5 Bantuan Keuangan dari Provinsi atau Pemerintah Daerah lainnya - - - - - - Jumlah Pendapatan 359.130.537.828,00 431.131.174.432,00 522.144.210.200,00 441.064.555.500,00 452.932.941.000,00 508.884.357.300,00 Sumber: APBD III-3
Dari total pendapatan daerah sebagaimana dalam Tabel 3.2, dana perimbangan masih mendominasi sebagai sumber pendapatan daerah dengan besaran peran berfluktuasi dengan rata-rata 92,0%. Namun demikian menunjukkan kecenderungan mengalami penurunan peran. Pada Tahun 2006 perannya sebesar 97,2%, namun pada Tahun 2011 turun menjadi 89%. Dari total dana perimbangan itupun sebagian besar merupakan Dana Alokasi Umum (DAU) yang proporsinya rata-rata 84% dari total dana perimbangan. Sedangkan Dana Alokasi Khusus (DAK) dengan proporsi rata-rata sebesar 11,8%. Untuk kelompok Pendapatan Asli Daerah (PAD) rata-rata perannya terhadap pendapatan daerah Kabupaten Bengkulu Utara juga berfluktuasi dari tahun ke tahun dan rata-rata sebesar 3,8% dengan tren terjadi peningkatan peran. Jika pada Tahun 2006 perannya sebesar 2,4%, namun pada Tahun 2011 meningkat menjadi 4,9%. Untuk pendapatan daerah yang berasal dari lain-lain pendapatan daerah yang sah memiliki peran yang sangat fluktuatif. Sebab pada kelompok pendapatan ini, jenis pendapatannya banyak bersifat ad-hock atau yang bersifat unpredictable. Secara lengkap, peran masing-masing kelompok pendapatan sebagaimana pada Gambar 3.1. Gambar 3.1. Kontribusi Sumber-sumber Pendapatan Daerah Dari uraian di atas, menunjukkan bahwa besarnya ketergantungan Kabupaten Bengkulu Utara terhadap dana perimbangan dari pemerintah pusat. Sehingga penggunaannya tidak begitu fleksibel untuk pembangunan sesuai dengan kebutuhan riil masyarakat Kabupaten Bengkulu Utara. Besarnya potensi sumber daya alam yang ada di wilayah Kabupaten Bengkulu Utara terutama sektor pertambangan dan pertanian secara luas belum mampu dicerminkan dengan kesejahteraan masyarakat Kabupaten Bengkulu Utara secara langsung, namun sektor pertambangan dan galian justru cenderung meningkatkan degradasi lingkungan hidup maupun infrastruktur transportasi yang berakibat pada pendapatan dari dana perimbangan yang bersifat reguler tidak seimbang dengan peningkatan degradasi infrastruktur maupun lingkungan hidup. Untuk itu perlu adanya kebijakan yang terkait dengan pengelolaan pendapatan terutama yang bersumber III-4
dari pendapatan asli daerah sehingga eksploitasi kekayaan alam Kabupaten Bengkulu Utara dapat langsung dirasakan oleh masyarakat Kabupaten Bengkulu Utara secara menyeluruh. 3.1.2 Kondisi Belanja Daerah Belanja daerah digunakan dalam rangka mendanai pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten yang terdiri dari urusan wajib, urusan pilihan dan urusan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu yang dapat dilaksanakan bersama antara pemerintah dan pemerintah daerah atau antar pemerintah daerah yang ditetapkan dengan ketentuan perundang-undangan. Belanja penyelenggaraan urusan wajib diprioritaskan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalam upaya memenuhi kewajiban daerah yang diwujudkan dalam bentuk peningkatan pelayanan dasar, pendidikan, kesehatan, fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak serta mengembangkan sistem jaminan sosial. Peningkatan kualitas kehidupan masyarakat diwujudkan melalui prestasi kerja dalam pencapaian standar pelayanan minimal sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Belanja daerah terdiri dari kelompok belanja tidak langsung dan belanja langsung. Sedangkan berdasarkan urusan, maka terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan dan masing-masing untuk urusan wajib meliputi 26 urusan wajib dan urusan pilihan meliputi 8 urusan pilihan. Total belanja daerah Kabupaten Bengkulu Utara dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 sebesar Rp. 2.819.007.432.083,- dengan besaran per tahun dan pertumbuhannya sebagaimana Tabel 3.3 dan Tabel 3.4 dengan proporsi antara belanja tidak langsung dengan belanja langsung sebagaimana disajikan pada Tabel 3.5 sebagai berikut. Tabel 3.3 Perkembangan Belanja Daerah PERTUMBUHAN NO TAHUN TARGET (Rp) BELANJA DAERAH 1 2006 357.130.537.828 58,99% 2 2007 432.279.122.528 21,04% 3 2008 548.764.210.200 26,95% 4 2009 452.064.855.500-17,62% 5 2010 492.667.812.371 8,98% 6 2011 536.100.893.656 8,80% JUMLAH : 2.819.007.432.083 - Sumber: Hasil Analisis III-5
Tabel 3.4 Rincian Perkembangan Belanja Daerah NO URAIAN Tahun 2006 Tahun 2007 Tahun 2008 Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 2. BELANJA DAERAH 357.130.537.828,00 432.279.122.528,00 548.764.210.200,00 452.064.855.500,00 492.667.812.371,00 536.100.893.655,96 2.1 Belanja Tidak Langsung 219.235.970.777,00 231.689.480.986,62 275.581.440.330,00 268.237.068.594,00 331.815.340.215,50 316.850.147.785,96 2.1.1 Belanja Pegawai 194.615.067.940,00 206.521.462.058,62 233.917.047.403,00 236.819.241.420,28 262.933.115.871,58 282.483.136.852,07 2.1.2 Belanja Bunga - - - - - - 2.1.3 Belanja Subsidi - 1.100.000.000,00 718.200.000,00 516.035.200,00 550.000.000,00 630.000.000,00 2.1.4 Belanja Hibah - - 4.879.099.000,00 9.713.608.500,00 40.507.211.000,00 7.840.146.000,00 2.1.5 Belanja Bantuan Sosial 4.801.204.759,00 940.500.000,00 11.052.828.000,00 10.712.089.916,00 12.112.089.916,00 8.777.000.000,00 2.1.6 Belanja Bagi Hasil kepada Provinsi / Kabupaten / Kota - 398.996.590,00 514.265.927,00 550.472.700,00 601.300.000,00 647.500.000,00 dan Pemerintahan desa 2.1.7 Belanja Bantuan Keuangan kepada Provinsi / Kabupaten 15.302.000.000,00 17.978.828.000,00 18.500.000.000,00 8.425.620.857,72 13.637.257.927,92 14.972.364.933,89 / Kota dan Pemerintahan Desa 2.1.8 Belanja Tidak Terduga 4.517.698.078,00 4.749.694.338,00 6.000.000.000,00 1.500.000.000,00 1.474.365.500,00 1.500.000.000,00 2.2 Belanja Langsung 137.894.567.051,00 200.589.641.541,38 273.182.769.870,00 183.827.786.906,00 160.852.472.155,50 219.250.745.870,00 2.2.1 Belanja Pegawai - 17.142.688.000,00 26.401.439.900,00 18.680.282.704,00 16.620.116.000,00 30.260.203.000,00 2.2.2 Belanja Barang dan Jasa - 57.614.729.365,28 126.146.246.400,00 56.857.449.626,00 64.019.503.666,00 96.563.836.409,00 2.2.3 Belanja Modal - 125.832.224.176,10 120.635.083.570,00 108.290.054.576,00 80.212.852.489,50 92.426.706.461,00 Jumlah Belanja 357.130.537.828,00 432.279.122.528,00 548.764.210.200,00 452.064.855.500,00 492.667.812.371,00 536.100.893.655,96 Surplus/ Defisit : 2.000.000.000,00 (1.147.948.096,00) (26.620.000.000,00) (11.000.300.000,00) (39.734.871.371,00) (27.216.536.355,96) Sumber: APBD Bengkulu Utara Tahun 2006-2011 III-6
TAHUN Tabel 3.5 Proporsi Belanja Tidak Langsung dan Belanja Langsung APBD BELANJA TIDAK LANGSUNG TOTAL BELANJA PROPORSI JUMLAH (Rp) JUMLAH (Rp) (%) BELANJA LANGSUNG PROPOR SI (%) 2006 357.130.537.828,00 219.235.970.777,00 61,4% 137.894.567.051,00 38,6% 2007 432.279.122.528,00 231.689.480.986,62 53,6% 200.589.641.541,38 46,4% 2008 548.764.210.200,00 275.581.440.330,00 50,2% 273.182.769.870,00 49,8% 2009 452.064.855.500,00 268.237.068.594,00 59,3% 183.827.786.906,00 40,7% 2010 492.667.812.371,00 331.815.340.215,50 67,4% 160.852.472.155,50 32,6% 2011 536.100.893.655,96 316.850.147.785,96 59,1% 219.250.745.870,00 40,9% JUMLAH 2.819.007.432.082,96 1.644.859.668.498,08-1.175.597.983.393,88 - Proporsi Rata-rata Belanja Tidak Langsung dan Belanja Langsung = 58,5% 41,5% Sumber: Hasil Analisis Dari total belanja daerah tersebut di atas dengan proporsi rata-rata belanja tidak langsung sebesar 58,5% dan belanja langsung sebesar 41,5%. Sebagaimana pendapatan daerah, maka untuk belanja daerah Kabupaten Bengkulu Utara dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 selalu mengalami peningkatan baik belanja langsung maupun belanja tidak langsung, kecuali pada Tahun 2009 mengalami penurunan dari Tahun 2008 akibat terjadinya pemekaran kabupaten dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2008, dengan proporsi antara keduanya berfluktuasi dari tahun ke tahun. Jika pada Tahun 2006 dengan proporsi belanja tidak langsung sebesar 61,4% dan belanja langsung sebesar 38,6% maka pada Tahun 2007 berubah dengan proporsi yang lebih baik. Proporsi belanja langsung meningkat menjadi 53,6% dan untuk belanja tidak langsung meningkat menjadi 46,4%. Demikian juga pada Tahun 2008 dengan proporsi 50,2% untuk belanja tidak langsung dan 49,8% untuk belanja langsung. Namun pada Tahun 2009, Tahun 2010 dan Tahun 2011, proporsi belanja tidak langsung meningkat drastis yaitu menjadi 59,3% pada Tahun 2009 dan 67,4% pada Tahun 2010 dan 59,1% pada Tahun 2011. Hal ini terjadi disebabkan pada tahun-tahun tersebut terdapat beban-beban belanja daerah yang berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan harus pembebanannya pada belanja tidak langsung dengan jumlah yang cukup signifikan, antara lain hibah kepada Kabupaten Bengkulu Tengah, dana alokasi khusus bidang pendidikan, Dana Untuk Urusan Bersama (DDUB) PNPM, hibah kepada Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten Bengkulu Utara dalam rangka penyelenggaraan pemilihan Kepala Daerah Kabupaten Bengkulu Utara, hibah kepada Fakultas Kedokteran UNIB, insentif perangkat desa serta beberapa item belanja lain, selain gaji dan tunjangan. Sehingga dalam hal ini kiranya tidak tepat bahwa belanja tidak langsung dipersepsikan sebagai belanja untuk aparatur dan belanja langsung dipersepsikan sebagai belanja pembangunan. Beberapa komponen belanja tidak langsung adalah merupakan belanja publik seperti DAK bidang pendidikan, DDUB PNPM, hibah kepada Fakultas Kedokteran, penyelenggaraan Tentara Manunggal Membangun Desa (TMMD) dan lain sebagainya. Proporsi antara belanja tidak langsung dengan belanja langsung dalam APBD Kabupaten Bengkulu Utara dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 3. 2 sebagai berikut. III-7
Gambar 3.2 Proporsi Belanja Tidak Langsung Dibandingkan Dengan Belanja Langsung Dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan, beberapa urusan tertentu diantaranya sudah ditentukan batas minimal pendanaannya melalui peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional mengamanahkan bahwa pendanaan urusan pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari belanja baik APBN maupun APBD. Implementasi dari ketentuan tersebut di Kabupaten Bengkulu Utara mulai Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 sudah dapat terrealisasi. Pada Tahun 2006 sebesar 32,9%, pada Tahun 2007 sebesar 35,3%, Tahun 2008 sebesar 27,3%, Tahun 2009 sebesar 27,4%, Tahun 2010 sebesar 30,8% dan pada Tahun 2011 sebesar 34,1% yang mana ditunjukkan pada Gambar 3.3, sebagai berikut. Gambar 3.3 Proporsi Belanja Urusan Pendidikan Terhadap Belanja APBD III-8
Sebagai acuan untuk dapat melakukan perencanaan potensi kemampuan pendanaan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah dalam jangka menengah kedepan, maka perlu dilihat dinamika pertumbuhan atau peningkatan alokasi belanja daerah jangka menengah periode sebelumnya. Dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011, sejalan dengan dinamika pertumbuhan pendapatan yang berfluktuasi, maka anggaran belanja juga mengalami fluktuasi pertumbuhan dari tahun ke tahun yang mana dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2009 pada tren yang menurun pertumbuhannya dan puncaknya pada Tahun 2009 yang disebabkan terjadinya pemekaran kabupaten pada Tahun 2008. Namun setelah itu Kabupaten Bengkulu Utara mengalami peningkatan pertumbuhan belanja pada Tahun 2010 dan Tahun 2011. Pertumbuhan belanja daerah dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 3.4 sebagai berikut. Gambar 3.4. Fluktuasi Pendapatan dan Belanja APBD Gambar 3.5. Fluktuasi Pertumbuhan Belanja Daerah III-9
Dari Gambar 3.5 di atas apabila di overlay menunjukkan kesamaan pola dengan pertumbuhan pendapatan daerah, sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 3.6. Tidak seimbangnya pertumbuhan pendapatan daerah dengan belanja daerah disebabkan oleh pola penyusunan APBD Kabupaten Bengkulu Utara periode Tahun 2007 sampai dengan Tahun 2011, mempergunakan pola defisit dimana defisit dalam APBD tersebut ditutup dengan menggunakan Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SiLPA) tahun sebelumnya. Gambar 3.6. Perbandingan Pertumbuhan Pendapatan Daerah dan Belanja Daerah 3.1.3 Kondisi Pembiayaan Daerah. Pembiayaan daerah adalah semua penerimaan yang perlu dibayar kembali selanjutnya disebut penerimaan pembiayaan, dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali selanjutnya disebut pengeluaran pembiayaan, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Selisih antara penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan disebut pembiayaan netto. Dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011, target penerimaan pembiayaan daerah Kabupaten Bengkulu Utara sebagaimana dapat dilihat pada Tabel 3.6 sebagai berikut. Tabel 3.6. Pembiayaan Daerah NO URAIAN 2006 2007 2008 2009 2010 2011 3. PEMBIAYAAN DAERAH 3.1 Penerimaan Pembiayaan - 53.714.107.348,72 39.881.659.483,98 42.414.082.233,74 40.734.871.371,00 28.216.536.355,96 3.1.1 SiLPA - 53.714.107.348,72 39.881.659.483,98 42.414.082.233,74 40.734.871.371,00 28.216.536.355,96 3.2 Pengeluaran Pembiayaan - 1.000.000.000,00 8.380.000.000,00 1.000.000.000,00 1.000.000.000,00 1.000.000.000,00 3.2.2 Penyertaan modal (investasi) daerah Pembiayaan Netto - 1.000.000.000,00 8.380.000.000,00 1.000.000.000,00 1.000.000.000,00 1.000.000.000,00-52.714.107.348,72 31.501.659.483,98 41.414.082.233,74 39.734.871.371,00 27.216.536.355,96 III-10
Dari Tabel 3.6, diketahui bahwa sumber penerimaan pembiayaan hanya dari Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Anggaran sebelumnya (SiLPA) dan besarnya SiLPA tersebut menunjukkan tingkat kinerja pengelolaan keuangan pada tahun anggaran sebelumnya. Pada Tahun 2007 mencapai 15% dari belanja daerah Tahun Anggaran 2006, namun setelah itu mengalami penurunan dengan rata-rata 8,1%, sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 3.7 sebagai berikut. Gambar 3.7. Proporsi SiLPA Terhadap Belanja Daerah Tahun Anggaran Sebelumnya Pengeluaran pembiayaan dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011 digunakan untuk penyertaan modal ke Bank Bengkulu. Selisih antara penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan yang merupakan pembiayaan netto digunakan untuk menutup defisit antara anggaran pendapatan dan anggaran belanja daerah pada setiap tahun anggaran. 3.2 Proyeksi Keuangan Daerah 3.2.1 Proyeksi Pendapatan Daerah Sebagai acuan dalam rangka perencanaan pembangunan lima tahun ke depan dari Tahun 2012 sampai dengan Tahun 2016 perlu dilakukan estimasi pendapatan daerah, dimana pendapatan Tahun 2011 sebagai basis proyeksi. Estimasi dilakukan terhadap sumber-sumber pendapatan daerah yang bersifat reguler, antara lain Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan dan Lain-Lain Pendapatan Daerah Yang Sah, khusus untuk lainlain pendapatan daerah yang sah hanya pada jenis pendapatan Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi. Dalam melakukan proyeksi pendapatan dilakukan dengan melihat potensi masing-masing kelompok pendapatan yang didasarkan pada tren pertumbuhan pendapatan lima tahun terakhir yaitu dari Tahun 2006 sampai dengan Tahun 2011, dengan mengeluarkan pertumbuhan pendapatan yang bersifat merusak model proyeksi (anomali) antara lain data Tahun 2006, dimana terjadi pertumbuhan pendapatan sampai dengan 76,4% dan Tahun 2009 terjadi pertumbuhan pendapatan minus 15,5%. Dengan berlakunya Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah sangat mempengaruhi proyeksi pendapatan daerah yang bersumber dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Sebagaimana diamanahkan dalam Undang-Undang tersebut bahwa daerah tidak diperkenankan memungut pajak daerah dan retribusi daerah selain yang tercantum dalam Undang-Undang tersebut. Sebelum terbitnya Undang- III-11
Undang tersebut maka dapat dilakukan proyeksi linier terhadap PAD jangka menengah ke depan berdasarkan rata-rata pertumbuhan PAD pada periode jangka menengah sebelumnya. Namun dengan terbitnya Undang-undang Nomor 28 Tahun 2009, hal tersebut tidak bisa dilakukan lagi. Sebagai konsekuensinya maka sebanyak 38 jenis retribusi daerah dihentikan pemungutannya sejak 1 Januari 2011 melalui Surat Bupati Bengkulu Utara Nomor 41/A2/DPD/2011 Tanggal 14 Maret 2011 perihal Penghentian Pemungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang tidak sesuai dengan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009. Sedangkan penambahan jenis pajak daerah dan retribusi daerah tidak sebanding dengan jumlah jenis pajak daerah dan retribusi daerah yang tidak diperkenankan dipungut. Pengalihan pemungutan Bea Perolehan Hal Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) dan Pajak Bumi dan Bangunan Perkotaan dan Perdesaan (PBB-PP) yang selama ini dipungut oleh pemerintah pusat dan ditransfer ke daerah melalui Dana Bagi Hasil (DBH), dialihkan pemungutannya ke pemerintah daerah sebagai pajak daerah justru berpotensi mengurangi pendapatan daerah dari kedua jenis pungutan pajak tersebut, mengingat sebagai pajak daerah maka tidak ada lagi sharing dari daerah lain yang perolehan BPHTB dan PBB-PP nya tinggi. Sehubungan dengan berbagai hal di atas maka akan terjadi penurunan yang cukup drastis terhadap pencapaian target PAD pada Tahun 2011. Sehingga dengan melihat potensi dan permasalahan yang terjadi sehubungan dengan penerapan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 maka proyeksi PAD pada Tahun 2012 lebih rendah dari target PAD yang tertuang dalam APBD Kabupaten Bengkulu Utara Tahun 2011 yaitu turun 26,5 % Namun untuk Tahun 2013 sampai dengan Tahun 2016 diproyeksikan mengalami peningkatan rata-rata 19,1 %. Sedangkan untuk Dana Perimbangan jenis pendapatan Dana Bagi Hasil dengan proyeksi pertumbuhan sebesar 10%, Dana Alokasi Umum dengan proyeksi pertumbuhan sebesar 9,75% dan Dana Alokasi Khusus dengan proyeksi tidak ada pertumbuhan. Proyeksi jenis pendapatan Dana Alokasi Khusus dengan tidak adanya pertumbuhan dengan pertimbangan bahwa pendapatan Dana Alokasi Khusus (DAK) penggunaannya sudah ditentukan dari pemerintah pusat, sehingga pertumbuhan berapapun besarnya tidak bisa digunakan untuk keperluan lain selain sebagaimana yang telah ditentukan secara spesifik. Proyeksi untuk kelompok pendapatan Lain-lain Pendapatan Daerah yang Sah hanya dilakukan terhadap jenis pendapatan yang bersifat reguler antara lain Dana Bagi Hasil dari Provinsi dan Biaya Operasional Sekolah (BOS). Untuk Dana Bagi Hasil dari Provinsi pertumbuhannya sebesar 10%, serta untuk BOS sebagaimana Dana Alokasi Khusus dengan proyeksi tidak ada pertumbuhan. Dari proyeksi per kelompok pendapatan tersebut maka diperoleh total proyeksi pendapatan daerah dari Tahun 2012 sampai 2016 sebagaimana pada Tabel 3.7. Besaran kenaikan pendapatan daerah kemungkinan dapat melebihi proyeksi, maka dapat digunakan untuk membiayai program-progam pada prioritas berikutnya. Sebab apabila dilihat pertumbuhannya terhadap sumber-sumber pendapatan daerah yang reguler sebagaimana tersebut di atas, pada kondisi normal rata-rata kenaikan pendapatan daerah di atas 15%, yaitu dari Tahun 2005 ke Tahun 2006 meningkat 84,2%, dari Tahun 2006 ke Tahun 2007 meningkat sebesar 19,6%, dari Tahun 2007 ke Tahun 2008 meningkat sebesar 15,6%. Namun dari Tahun 2008 ke Tahun 2009 mengalami penurunan sebesar 13,5% dan dari Tahun 2009 ke Tahun 2010 turun sebesar 3,9%. Hal ini disebabkan karena terjadinya pemekaran kabupaten, sehingga sumber-sumber pendapatan daerah Kabupaten Bengkulu Utara terbagi dengan kabupaten pemekaran mulai pada Tahun Anggaran 2009 dan masih berpengaruh pada Tahun 2010. Kondisi peningkatan pendapatan daerah sudah normal kembali dari Tahun 2010 ke Tahun 2011 yaitu meningkat sebesar 16,4%. Digunakannya pendapatan daerah Tahun 2011 sebagai dasar penentuan proyeksi mengingat pada tahun tersebut pada posisi yang sudah relatif stabil III-12
terhadap pengaruh pasca pemekaran Kabupaten Bengkulu Utara. Secara rinci, proyeksi pendapatan daerah Kabupaten Bengkulu Utara dari Tahun 2012 sampai dengan Tahun 2016 sebagaimana pada Tabel 3.7 sebagai berikut. TAHUN PAD Tabel 3.7. Proyeksi Pendapatan Daerah Kabupaten Bengkulu Utara Tahun 2012-2016 LAIN-LAIN PENDAPATAN DANA PERIMBANGAN DAERAH YANG SAH TOTAL PROYEKSI PENDAPATAN DAERAH (Rupiah) DBH (Rupiah) DAU (Rupiah) DAK (Rupiah) (Rupiah) (Rupiah) 2012 18.134.230.000 24.969.857.000 420.083.510.000 51.088.800.000 30.956.967.000 545.233.364.000 2013 22.260.000.000 27.466.843.000 458.751.792.000 51.088.800.000 31.466.680.000 591.034.115.000 2014 28.623.288.000 30.213.527.000 499.361.758.000 51.088.800.000 32.001.170.000 641.288.543.000 2015 31.070.367.000 33.234.880.000 548.475.286.000 51.088.800.000 32.561.641.000 696.430.974.000 2016 36.214.204.000 36.558.368.000 599.927.421.000 51.088.800.000 33.149.355.000 756.938.148.000 JUMLAH 136.302.089.000 152.443.475.000 2.526.599.767.000 255.444.000.000 160.135.813.000 3.230.925.144.000 PROPORSI : 4,22% 4,72% 78,20% 7,91% 4,96% 100,00% 3.2.2 Proyeksi Belanja Daerah Dengan mempertimbangkan kondisi dan proyeksi pendapatan daerah jangka menengah ke depan, maka untuk memproyeksikan kemampuan pendanaan belanja daerah untuk jangka menengah ke depan yaitu periode Tahun 2012 sampai dengan Tahun 2016 adalah dengan melakukan estimasi berdasarkan pertumbuhan pendapatan dan penerapan pola anggaran defisit sebagaimana telah dilakukan dalam periode jangka menengah sebelumnya. Sehingga proyeksi belanja Tahun 2012 sampai dengan Tahun 2016 adalah proyeksi target pendapatan tahun berkenaan ditambah dengan estimasi defisit. Dengan pertimbangan bahwa kerangka pendanaan jangka menengah ke depan menggunakan pola anggaran defisit, dan defisit tersebut ditutup dari pembiayaan netto yang merupakan selisih lebih antara penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan. Sumber penerimaan pembiayaan adalah dari SiLPA tahun anggaran sebelumnya. Untuk menentukan besaran defisit periode jangka menengah kedepan adalah didasarkan pada rata-rata defisit periode jangka menengah sebelumnya yaitu sebesar 4,3% dari belanja daerah tahun anggaran sebelumnya. Sedangkan estimasi proporsi antara belanja tidak langsung dengan belanja langsung untuk periode jangka menengah ke depan didasarkan pada rata-rata proporsi belanja tidak langsung dengan belanja langsung pada periode jangka menengah sebelumnya, sehingga diperoleh bahwa proporsi belanja tidak langsung untuk periode jangka menengah kedepan yaitu belanja tidak langsung sebesar 57,65% dan belanja langsung dengan proporsi sebesar 42,35%. Proporsi belanja tidak langsung tersebut juga mempertimbangkan kebutuhan pertumbuhan pendanaan yang sifatnya reguler antara lain gaji pegawai, Alokasi Dana Desa (ADD), bantuan partai politik serta belanja tidak langsung lainnya seperti hibah, bantuan sosial, subsidi, bantuan keuangan dan belanja tidak langsung lainnya. Namun demikian untuk mengantisipasi pelaksanaan pemilihan Kepala Daerah Kabupaten Bengkulu Utara pada Tahun 2015 maka perlu adanya proporsi yang lebih untuk belanja tidak langsung pada tahun tersebut, III-13
sehingga proporsi belanja tidak langsung sebesar 60% dan belanja langsung sebesar 40%. Sementara itu dalam perencanaan penggunaan belanja langsung perlu mempertimbangkan pengalokasian pendanaan yang bersifat wajib reguler yaitu kegiatan Dana Alokasi Khusus (DAK) beserta pendamping dan penunjang yang dalam periode menengah sebelumnya rata-rata sebesar 28,7% dari belanja langsung atau 12% dari belanja daerah. Sehingga proyeksi belanja Tahun 2012 sampai dengan Tahun 2016 sebagaimana dalam Tabel 3.8 sebagai berikut. Tabel 3.8. Proyeksi Belanja Daerah Kabupaten Bengkulu Utara Tahun 2012-2016 TAHUN BELANJA DAERAH (Rp) BELANJA TIDAK LANGSUNG (Rp) BELANJA LANGSUNG (Rp) 2012 568.482.821.000 327.325.000.000 241.157.821.000 2013 615.687.902.000 354.786.879.000 260.901.023.000 2014 667.989.505.000 384.925.341.000 283.064.164.000 2015 725.400.136.000 435.518.872.000 289.881.264.000 2016 788.397.076.000 454.416.283.000 333.980.793.000 JUMLAH TAHUN 2012-2016 3.365.957.440.000 1.956.972.375.000 1.408.985.065.000 3.2.3 Proyeksi Pembiayaan Daerah Sebagaimana telah dibahas dalam subbab sebelumnya, bahwa dalam proyeksi pendanaan tahunan jangka menengah ke depan dengan pola defisit. Dalam rangka menutup defisit tersebut bersumber dari pembiayaan netto, yaitu penerimaan pembiayaan dikurangi pengeluaran pembiayaan. Penerimaan pembiayaan berasal dari Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Sebelumnya (SiLPA). Sedangkan pengeluaran pembiayaan digunakan untuk penyertaan modal ke Bank Bengkulu atau pengeluaran pembiayaan lainnya seperti piutang daerah yang diproyeksikan mengalami kenaikan 10% setiap tahunnya. Rincian proyeksi pembiayaan daerah sebagaimana pada Tabel 3.9 sebagai berikut. Tabel 3.9. Proyeksi Pembiayaan Daerah Kabupaten Bengkulu Utara Tahun 2012-2016 TAHUN PENERIMAAN PEMBIAYAAN (Rp) PENGELUARAN PEMBIAYAAN (Rp) PEMBIAYAAN NETO (Rp) 2012 24.349.457.000 1.100.000.000 23.249.457.000 2013 25.863.787.000 1.210.000.000 24.653.787.000 2014 28.031.962.000 1.331.000.000 26.700.962.000 2015 30.433.262.000 1.464.100.000 28.969.162.000 2016 33.069.438.000 1.610.510.000 31.458.928.000 JUMLAH TAHUN 2011-2016 141.747.906.000 6.715.610.000 135.032.296.000 III-14
3.3 Arah Kebijakan Pengelolaan Keuangan Daerah 3.3.1 Arah Kebijakan Pengelolaan Pendapatan Daerah Dalam rangka pendanaan penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan daerah, tumpuan utama sumber pendapatannya berasal dari dana perimbangan yang pada Tahun 2006-2010 lebih dari 90% dari total pendapatan dalam APBD. Sedangkan dari pendapatan asli daerah dan lain-lain pendapatan daerah yang sah kurang dari 10%. Dalam rangka meningkatkan pendapatan daerah, disamping berupaya memperbaiki data kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal dana perimbangan dari pusat melalui validasi data dan rekonsiliasi data dana perimbangan, maka arah kebijakan umum pendapatan daerah adalah melalui intensifikasi dan ekstensifikasi sumber-sumber pendapatan potensial yang dimiliki Kabupaten Bengkulu Utara, tanpa harus menambah beban bagi masyarakat dan tetap menjaga terciptanya keadaan yang kondusif bagi pengembangan dunia usaha serta tetap didasarkan peraturan perundang-undangan tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Dalam upaya meningkatkan pendapatan daerah dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) dengan penetapan peraturan daerah tentang pajak dan retribusi daerah baik dalam bentuk pembuatan perda baru maupun merevisi perda-perda pajak atau retribusi daerah yang tidak sesuai lagi dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku saat ini yaitu Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak dan Retribusi Daerah. Sebagaimana telah disebutkan di atas bahwa dengan implementasi undang-undang tersebut maka beberapa jenis pajak atau retribusi daerah yang selama ini dipungut terpaksa tidak dapat dipungut lagi. Namun demikian beberapa obyek pajak dan retribusi yang selama ini belum dipungut atau dipungut oleh pemerintah pusat atau pemerintah provinsi akan dipungut oleh kabupaten antara lain PBB dan BPHTB. Dengan peralihan tersebut, selain dapat berpotensi meningkatkan pendapatan daerah juga dapat berakibat pendapatan daerah mengalami penurunan. Untuk itu perlu adanya percepatan penyusunan perangkat hukum dalam bentuk peraturan daerah yang dijabarkan dalam peraturan bupati serta ditindaklanjuti dengan sosialisasi dan penyiapan sarana prasarana serta sumber daya manusia, sehingga tidak terjadi stagnasi pemasukan pendapatan asli daerah dari pajak dan retribusi daerah atau untuk mendorong peningkatan pendapatan asli daerah dalam rangka meningkatkan kemandirian keuangan daerah. Pemberian insentif bagi aparatur pemungut pajak dan retribusi sebagaimana amanat Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 2010 tentang Tata Cara Pemberian Insentif Pemungutan Pajak dan Retribusi Daerah diharapkan dapat mendorong realisasi pencapaian target pendapatan asli daerah. Sedangkan dalam rangka optimalisasi pendapatan yang bersumber dari dana perimbangan perlu dilakukan updating dan validasi terhadap data yang terkait dengan dana perimbangan baik dana bagi hasil, dana alokasi umum maupun dana alokasi khusus. Pendapatan daerah yang berasal dari Dana Bagi Hasil (DBH) yang selama ini didominasi oleh DBH pajak berupa DBH pajak bumi dan bangunan serta Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) maka ke depan akan beralih ke kelompok pendapatan asli daerah. Upaya intensifikasi peningkatan sumber pendapatan daerah dari dana bagi hasil tersebut yang potensial adalah DBH sumber daya alam berupa royalty dan landrent bidang pertambangan, melalui akurasi data produksi dan perizinan di bidang pertambangan. Selain kelompok pendapatan daerah sebagaimana dibahas di atas, lain-lain pendapatan daerah yang sah cukup memiliki peran dalam pendanaan pembangunan di Kabupaten Bengkulu Utara, meskipun besarannya sulit diprediksi kecuali pendapatan bagi hasil pajak dari pemerintah provinsi, mengingat dana-dana tersebut banyak bersifat ad hock. Untuk itu dalam rangka mendorong peningkatan pendapatan pada kelompok pendapatan lain-lain pendapatan daerah yang sah, perlu upaya-upaya intensifikasi skoordinasi dan konsultasi ke pemerintah pusat dari masing-masing Satuan Kerja III-15
Perangkat Daerah (SKPD) sehingga dapat diketahui celah-celah pendanaan yang ada serta penyiapan bahan-bahan yang dibutuhkan untuk memenuhi persyaratan-persyaratan yang diperlukan. 3.3.2 Arah Kebijakan Pengelolaan Belanja Daerah Sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah serta Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah, arah pengelolaan belanja daerah sebagai berikut: 1. Penyusunan belanja daerah berdasarkan pendekatan anggaran kinerja yang berorientasi pada pencapaian hasil dari input yang direncanakan. Hal tersebut bertujuan untuk mewujudkan akuntabilitas serta memperjelas efektivitas dan efisiensi penggunaan alokasi anggaran. 2. Penajaman belanja daerah dengan skala prioritas pada pengadaan barang jasa yang langsung menyentuh kepentingan dan kebutuhan masyarakat, serta mengatasi berbagai permasalahan yang ada. 3. Meningkatkan efisiensi dan efektifitas belanja daerah melalui standar harga serta intensifikasi pengawasan baik oleh pengawas fungsional maupun masyarakat. 4. Meningkatkan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan daerah antara lain dengan melakukan pencatatan sesuai dengan prosedur akuntansi keuangan daerah, dan penyusunan laporan keuangan oleh setiap SKPD sesuai dengan standar akuntansi pemerintah. 5. Peningkatan pemberdayaan SKPD melalui pendelegasian kekuasaan pengelolaan keuangan mulai perencanaan, penatausahaan dan pertanggungjawaban sampai pada tingkat manajemen terendah pada setiap SKPD. Dengan memperhatikan arah pengelolaan belanja di atas, maka Pemerintah Kabupaten Bengkulu Utara mengambil kebijakan pengelolaan belanja daerah sebagai berikut: 1. Belanja daerah diprioritaskan pada upaya yang mendorong peningkatan pendapatan masyarakat dan kualitas pelayanan publik baik pada belanja tidak langsung maupun belanja langsung dalam rangka pencapaian target kinerja daerah. 2. Belanja modal atau barang modal daerah diarahkan dalam rangka peningkatan iklim investasi dan dukungan peningkatan kualitas pelayanan publik. 3. Belanja operasional rutin kantor dilaksanakan secara efektif dan efisien. 4. Penetapan APBD diupayakan sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku baik mekanisme maupun ketentuan waktu. 5. Alokasi belanja daerah digunakan untuk membiayai kegiatan-kegiatan yang telah direncanakan dalam RKPD, KUA dan PPAS, dengan tetap memperhatikan proporsi yang signifikan pada bidang pendidikan, kesehatan dan pekerjaan umum. 6. Alokasi belanja urusan pendidikan tetap berpedoman pada Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional yaitu sekurangkurangnya dua puluh persen dari belanja daerah setiap tahunnya. 7. Penggunaan belanja tidak terduga sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dalam rangka penanganan tanggap darurat bencana dan keadaan darurat. 8. Daerah menganggarkan bantuan keuangan yang bersifat umum atau khusus dari kabupaten ke pemerintah desa dalam rangka pemerataan dan atau peningkatan kemampuan keuangan desa, dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah III-16
Nomor 72 Tahun 2005. Peraturan Daerah Nomor 8 Tahun 2006 tentang Dana Alokasi Desa, dan Kepada Kabupaten Lain sebagai pemenuhan amanah Undang- Undang Nomor 24 Tahun 2004 serta bantuan lain sesuai amanah peraturan perundang-undangan yang berlaku. 3.3.3 Arah Kebijakan Pengelolaan Pembiayaan Daerah Dengan diberlakukannya anggaran kinerja, maka dalam penyusunan APBD dimungkinkan adanya defisit maupun surplus. Defisit terjadi ketika pendapatan lebih kecil dibandingkan dengan belanja, sedangkan surplus terjadi ketika pendapatan lebih besar dibandingkan belanja. Untuk menutup defisit diperlukan pembiayaan daerah. Berdasarkan proyeksi APBD Tahun 2012-2016, dan memperhatikan APBD 5 (lima) tahun terakhir, defisit anggaran diperkirakan akan terus terjadi dalam lima tahun ke depan. Untuk menutup defisit anggaran bersumber dari sisa lebih anggaran tahun sebelumnya, dengan tetap mempertimbangkan besaran potensi SiLPA tersebut. Dalam rangka peningkatan PAD serta dukungan terhadap Bank Bengkulu atau lembaga investasi maka melalui pengeluaran dialokasikan anggaran untuk penyertaan modal lembaga investasi tersebut. III-17