1 I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Indonesia merupakan salah satu negara berkembang yang sedang fokus terhadap pembangunan nasional. Menurut data Kementerian Keuangan Republik Indonesia Direktorat Jenderal Anggaran, pada tahun 2007 jumlah belanja negara sebesar 757,6 triliun Rupiah meningkat menjadi 1.320,8 triliun Rupiah pada tahun 2011. Pendapatan negara dan hibah juga mengalami peningkatan dari tahun 2007 sebesar 707,8 triliun Rupiah menjadi 1.169,9 triliun Rupiah pada tahun 2011, akan tetapi jumlahnya selalu lebih kecil dibandingkan dengan peningkatan pengeluaran pemerintah untuk belanja negara. Pengeluaran pemerintah yang lebih besar dibandingkan dengan penerimaan negara menyebabkan defisit anggaran. Defisit anggaran Indonesia meningkat dari tahun 2007 sebesar 49,8 triliun Rupiah menjadi 150,8 triliun Rupiah pada tahun 2011, dan defisit anggaran tersebut harus ditutupi melalui utang luar negeri. Tabel 1.1. Ringkasan APBN Indonesia 2007-2011 Tahun A. Pendapatan Negara dan Hibah (triliun Rupiah) B. Belanja Negara (triliun Rupiah) C. Surplus/ Defisit Anggaran (A-B) (triliun Rupiah) D. Utang Luar Negeri (miliar US$) 2007 707,8 757,6-49,8 62,25 2008 981,6 985,7-4,1 66,69 2009 848,8 937,4-88,6 65,02 2010 995,3 1.042,1-46,8 68,10 2011 1.169,9 1.320,8-150,8 68,41 Sumber : Kementerian Keuangan Republik Indonesia Direktorat Jenderal Anggaran, 2012. Utang luar negeri merupakan bentuk hubungan kerjasama antara negara debitur dengan negara kreditur dan merupakan cara yang efektif dalam menutupi defisit anggaran pemerintah dimana risiko kebangkrutan ekonomi yang ditimbulkan dari utang luar negeri relatif lebih kecil bila dibandingkan dengan pencetakan uang (seignorage) yang dapat menimbulkan inflasi. Namun, apabila pengelolaannya dilakukan dengan tidak baik, utang luar negeri akan menjadi masalah bagi pemerintah. Permasalahan dalam pengelolaan utang luar negeri juga merupakan masalah internasional yang menjadi isu penting dan sampai saat ini belum ada penyelesaiannya.
2 Peningkatan utang luar negeri Indonesia dari tahun 2007 yaitu sebesar 62,25 miliar US$ ke tahun 2011 yaitu sebesar 68,41 miliar US$ menyebabkan akumulasi utang yang semakin besar. Akumulasi utang luar negeri merupakan fenomena umum di antara negara-negara berkembang pada tahap awal pembangunan ekonomi. Dalam jangka pendek utang luar negeri mampu meningkatkan pertumbuhan ekonomi suatu negara dan dapat mengembangkan kegiatan pembangunan yang lebih luas. Namun, dalam jangka panjang akumulasi utang luar negeri mulai berdampak negatif terhadap pertumbuhan ekonomi seperti yang dijelaskan dalam kurva Laffer dan itu merupakan biaya pembangunan yang harus dibayar kembali. Hal yang perlu diperhatikan adalah bahwa utang luar negeri harus digunakan untuk investasi yang produktif yang menghasilkan tingkat pengembalian yang positif untuk membayar utang luar negeri tersebut. Alokasi anggaran pemerintah Indonesia tahun 2012 untuk pembayaran bunga dan cicilan pokok utang luar negeri mencapai 170 triliun Rupiah. Total utang luar negeri Indonesia hingga Juli 2011 berjumlah 1.733,64 triliun Rupiah yang dialokasikan untuk lingkungan hidup sebesar 10,6 triliun Rupiah, kesehatan 14,69 triliun Rupiah, perumahan dan fasilitas umum 26 triliun Rupiah, pertahanan 64,3 triliun Rupiah, pendidikan 95,6 triliun Rupiah, dan ekonomi 97,5 triliun Rupiah. Jumlah itu naik 56,79 triliun Rupiah jika dibandingkan dengan jumlah utang luar negeri Indonesia pada Desember 2010 yang sebesar 1.676,85 triliun Rupiah. Peningkatan utang luar negeri Indonesia mengindikasikan bahwa pemerintah Indonesia sangat bergantung terhadap utang luar negeri dalam membiayai anggaran pemerintah. Pemerintah Indonesia berupaya untuk menghilangkan ketergantungan terhadap utang luar negeri tersebut dengan melakukan perdagangan internasional. Saat ini seluruh negara di dunia mengalami globalisasi, tidak terkecuali Indonesia. Globalisasi adalah sebuah istilah yang menggambarkan adanya kebebasan suatu negara untuk dapat berinteraksi dengan negara lain dalam hal perdagangan, investasi, dan sosial budaya, sehingga batas-batas antar negara menjadi semakin sempit. Kebebasan dalam globalisasi merupakan langkah bagi suatu negara, khususnya Indonesia yang memiliki perekonomian terbuka untuk dapat melakukan hubungan perdagangan internasional dengan negara lain.
3 Perdagangan internasional mempunyai peranan yang penting dalam pembangunan ekonomi suatu negara. Para pelaku ekonomi (rumah tangga dan perusahaan) melakukan kegiatan perdagangan domestik bertujuan untuk memperoleh keuntungan dari aktivitas ekonomi yang dilakukannya. Demikian halnya dengan perdagangan internasional, setiap pelaku ekonomi yang melakukan perdagangan bertujuan untuk mencari keuntungan. Selain motif mencari keuntungan, Salvatore (1996) mengungkapkan bahwa alasan utama terjadinya perdagangan internasional adalah adanya keterbatasan baik dalam sumber daya maupun teknologi yang dimiliki suatu negara. Kegiatan perdagangan internasional baik ekspor maupun impor memberikan pengaruh positif terhadap penerimaan negara yaitu berupa devisa. Menurut Badan Pusat Statistik (2008), jumlah nilai ekspor migas dan non migas adalah 147.302 miliar Rupiah sedangkan jumlah impor migas dan non migas adalah sebesar 74.473 miliar Rupiah. Jumlah ekspor migas dan non migas lebih besar dibandingkan dengan jumlah impornya dan selisih antara jumlah ekspor dan impor tersebut bernilai positif. Penerimaan dari ekspor tersebut dapat digunakan untuk mencukupi kebutuhan modal baik untuk pembangunan maupun untuk pembayaran utang luar negeri Indonesia. Masalah yang terdapat dalam kegiatan perdagangan internasional yaitu adanya hambatan perdagangan baik itu hambatan tarif maupun nontarif berupa kuota dan lisensi. Hambatan atau retriksi perdagangan ini dapat menurunkan kinerja sektor ekspor, dimana negara tujuan ekspor (importir) menetapkan standarisasi produk yang tinggi dan tidak dapat dipenuhi oleh pihak eksportir Indonesia. Oleh karena itu, pada 1 Januari 1995 dibentuklah organisasi dunia yaitu WTO (World Trade Organization) yang berfungsi untuk memastikan bahwa pedagangan akan berjalan secara lancar, dapat diprediksi dan sedapat mungkin bebas. Pembentukan WTO ini merupakan kunci awal terbentuknya liberalisasi perdagangan. Liberalisasi perdagangan memiliki beberapa dampak, yaitu: (a) penurunan harga barang impor sehubungan dengan adanya penurunan tarif, (b) peningkatan permintaan konsumen akan barang impor, dan (c) peningkatan daya saing produk domestik di pasar internasional. Kondisi ini menciptakan kesempatan untuk
4 eksportir dan importir, namun ada beberapa ahli yang mengatakan bahwa liberalisasi perdagangan akan merusak produk domestik dan ketahanan pangan karena adanya penurunan tarif yang akan menyebabkan penurunan harga relatif barang impor dan peningkatan permintaan impor. Terdapat perbedaan pendapat atau argumen mengenai baik atau buruknya dampak liberalisasi perdagangan terhadap beban utang luar negeri Indonesia dan terhadap pertumbuhan ekonomi Indonesia secara keseluruhan. 1.2. Perumusan Masalah Keterbukaan Indonesia dalam hal perdagangan internasional menyebabkan jumlah ekspor dan impor mengalami peningkatan sejak tahun 1986. Jumlah ekspor dan impor Indonesia yang meningkat akan menghasilkan cadangan devisa yang menjadi sumber penerimaan bagi kas negara sehingga pemerintah tidak perlu melakukan pinjaman luar negeri. Jumlah kegiatan perdagangan Indonesia mengalami fluktuasi dimana pada tahun 1998 mengalami peningkatan yang cukup signifikan dan pada tahun-tahun berikutnya mengalami penurunan dan peningkatan jumlah ekspor dan impor secara fluktuatif (perhatikan Gambar 1.1.). Apabila jumlah perdagangan internasional Indonesia mengalami penurunan maka jumlah utang luar negeri Indonesia mengalami peningkatan. Hal ini disebabkan oleh defisit transaksi berjalan (X-M) yang harus dibiayai oleh utang luar negeri, begitu juga sebaliknya. 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 FD Trade Sumber : World Development Indicators, 2011. (Data diolah). Gambar 1.1. Indeks Hubungan Trade Openness dengan Foreign Debt Indonesia (2000=100)
5 Beban utang luar negeri Indonesia juga dipengaruhi oleh gejolak perekonomian dunia yang membawa pengaruh yang negatif. Misalnya dengan depresiasi mata uang Rupiah terhadap Dollar AS. Hal ini akan berdampak pada peningkatan jumlah Rupiah yang harus dikeluarkan untuk membayar utang luar negeri Indonesia. Tren menunjukkan bahwa nilai Rupiah terhadap Dollar AS mengalami fluktuasi dari tahun 1986 sampai tahun 2010 dan pada tahun 1998 Indonesia mengalami krisis sehingga nilai mata uang Rupiah mengalami depresiasi yang cukup signifikan hingga mencapai 11.891,15 Rupiah per US$. Hal ini menyebabkan jumlah utang luar negeri juga mengalami peningkatan. Hal ini disebabkan oleh krisis moneter yang membuat Indonesia meminjam lebih banyak dari luar negeri. Namun pada tahun 1999 nilai tukar Rupiah terapresiasi menjadi sebesar 7.936,97 Rupiah per US$ sehingga menurunkan jumlah utang luar negeri Indonesia menjadi 151.460.626.000 miliar US$. 160.00 140.00 120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 FOREIGN DEBT RER 20.00 0.00 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Sumber : World Development Indicators, 2011. (Data diolah). Gambar 1.2. Indeks Hubungan Real Exchange Rate dan Foreign Debt Indonesia (2000=100) Selain trade openness dan real exchange rate, variabel makroekonomi lain juga memengaruhi jumlah utang luar negeri Indonesia. Utang luar negeri Indonesia juga dipengaruhi oleh suku bunga internasional (LIBOR), dimana suku bunga internasional berhubungan negatif terhadap utang luar negeri. Semakin rendah suku bunga internasional yang ditetapkan maka semakin tinggi keinginan
6 Indonesia untuk melakukan pinjaman luar negeri. Dari tahun 1987 jumlah utang luar negeri Indonesia semakin meningkat akan tetapi LIBOR memiliki nilai yang fluktuatif. Tren menunjukkan bahwa utang luar negeri Indonesia berhubungan negatif terhadap LIBOR (perhatikan Gambar 1.3.). 140.00 120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 20.00 0.00-20.00-40.00-60.00-80.00 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 fd libor Sumber : World Development Indicators dan Econstats, 2011. (Data diolah). Gambar 1.3. Indeks Hubungan LIBOR dengan Foreign Debt Indonesia (2000=100) Variabel makroekonomi yang mempunyai hubungan yang negatif terhadap utang luar negeri Indonesia adalah trade openness, real exchange rate, dan LIBOR, sedangkan GDP berhubungan positif terhadap utang luar negeri Indonesia. Jumlah utang luar negeri Indonesia selalu meningkat setiap tahunnya, dari tahun 1986 sebesar 42,91 miliar US$ menjadi 179,06 miliar US$ pada tahun 2010. Begitu juga dengan GDP Indonesia yang mengalami peningkatan setiap tahunnya. Pada tahun 1986 GDP Indonesia sebesar 86,97 miliar US$ meningkat menjadi 274,37 miliar US$ pada tahun 2010. Peningkatan GDP berhubungan positif terhadap utang luar negeri Indonesia, semakin tinggi GDP menyebabkan utang luar negeri Indonesia semakin meningkat.
7 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 FOREIGN DEBT GDP Sumber : World Development Indicator, 2011. (Data diolah). Gambar 1.4. Indeks Hubungan GDP dengan Foreign Debt Indonesia (2000=100) Utang luar negeri Indonesia selalu meningkat setiap tahunnya. Hal ini dipengaruhi oleh beberapa variabel makroekonomi yang telah dijelaskan sebelumnya. Variabel-variabel tersebut juga memengaruhi kebijakan pengelolaan utang Indonesia. Beberapa tahun terakhir menunjukkan bahwa krisis pasar utang yang terjadi di Indonesia membutuhkan manajemen risiko yang sehat serta perlunya pasar modal domestik yang efisien dan berkembang dengan baik karena hal ini dapat mengurangi kerentanan kondisi ekonomi terhadap gangguan keuangan. Dengan demikian kerangka manajemen risiko sangat diperlukan dalam pengelolaan utang untuk memudahkan dalam mengidentifikasi dan mengatur trade-off antara biaya serendah mungkin yang diinginkan pada tingkat risiko yang aman dalam portofolio utang pemerintah. Strategi pengelolaan utang yang tepat dilakukan untuk mengatasi risiko yang mungkin timbul dari tingginya level utang. Selain itu pemerintah juga harus memastikan bahwa level dan tingkat pertumbuhan utang pemerintah berada dalam kondisi yang normal. Belum banyak penelitian mengenai pengaruh kebijakan liberalisasi perdagangan terhadap beban utang luar negeri dalam studi kasus Indonesia. Serta implikasi kebijakan pengelolaan utang luar negeri Indonesia. Oleh karena itu peneliti tertarik untuk melakukan penelitian ini. Dari latar belakang yang telah dijelaskan, maka masalah yang akan dirumuskan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut, antara lain:
8 1. Bagaimanakah pengaruh liberalisasi perdagangan terhadap beban utang luar negeri Indonesia? 2. Apa variabel-variabel makroekonomi lain yang mempunyai pengaruh terhadap beban utang luar negeri Indonesia? 3. Bagaimanakah respon utang luar negeri Indonesia jika terjadi guncangan yang berasal dari variabel Gross Domestic Product (GDP), Real Exchange Rate (RER), international interest rate (LIBOR), dan trade openness? 4. Bagaimana kontribusi variabel makroekonomi Gross Domestic Product (GDP), Real Exchange Rate (RER), international interest rate (LIBOR), dan trade openness terhadap jumlah beban utang luar negeri Indonesia? 5. Bagaimana implikasi kebijakan pengelolaan utang luar negeri Indonesia? 1.3. Tujuan penelitian Dari perumusan masalah di atas, maka penelitian ini bertujuan untuk, antara lain: 1. Menganalisis pengaruh liberalisasi perdagangan terhadap beban utang luar negeri Indonesia. 2. Menganalisis variabel-variabel makroekonomi lain yang mempunyai pengaruh terhadap beban utang luar negeri Indonesia. 3. Menganalisis respon utang luar negeri Indonesia jika terjadi guncangan yang berasal dari variabel Gross Domestic Product (GDP), Real Exchange Rate (RER), international interest rate (LIBOR), dan trade openness. 4. Menganalisis kontribusi variabel makroekonomi Gross Domestic Product (GDP), Real Exchange Rate (RER), international interest rate (LIBOR), dan trade openness terhadap jumlah beban utang luar negeri Indonesia. 5. Mendiskusikan kebijakan pengelolaan utang luar negeri Indonesia. 1.4. Manfaat Penelitian Penelitian ini bermanfaat bagi penulis yaitu untuk menganalisis pengaruh liberalisasi perdagangan dan variabel makroekonomi lain terhadap beban utang luar negeri Indonesia, serta menganalisis respon dan kontribusi variabel makroekonomi terhadap utang luar negeri Indonesia.
9 Penelitian ini bermanfaat bagi pemerintah dan masyarakat yaitu sebagai bahan acuan dalam menetapkan kebijakan perdagangan sehingga dapat menerima manfaat dari adanya liberalisasi perdagangan dan dapat mengurangi beban utang luar negeri serta sebagai acuan dalam kebijakan pengelolaan utang luar negeri. 1.5. Ruang Lingkup Penelitian Ruang lingkup penelitian ini yaitu analisis pengaruh liberalisasi perdagangan terhadap beban utang luar negeri Indonesia. Data yang digunakan adalah data jumlah utang luar negeri Indonesia dari tahun 1986-2010. Variabel yang digunakan yaitu LIBOR, TRADE, dan Real Exchange Rate (RER) dan Gross Domestic Product (GDP).